江獻(xiàn)軍

(中央司法警官學(xué)院法律系，河北 保定 071000)

工業(yè)革命與現(xiàn)代科技深刻改變了人類的生活秩序與方式，但同時(shí)也把我們帶到了一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。其中食品安全問題帶給人們的風(fēng)險(xiǎn)不斷刺激著人們的神經(jīng)，在眾多食品安全事故的背后，我們看到的是食品安全監(jiān)管的無(wú)力和缺位。在此情況下，人們不自覺地把維系食品安全的砝碼加在了刑法之上，立法者不得不把食品瀆職行為從眾多的瀆職行為中析出，設(shè)立了食品監(jiān)管瀆職罪這一獨(dú)立的罪名。但是基于傳統(tǒng)反吏治腐敗立法思想下孵化出來(lái)的刑事立法產(chǎn)品能否為公眾抵擋食品安全的風(fēng)險(xiǎn)？民眾有幾許期待也有幾許懷疑，學(xué)者對(duì)此則仁智各見。有鑒于此，筆者亦擬對(duì)這一罪名的立法得失談一點(diǎn)粗淺的看法。

一、食品監(jiān)管瀆職罪的類型化描述

(一)食品監(jiān)管瀆職罪的概念

《刑法修正案(八)》在刑法第408條后增加一款，作為第408條之一，規(guī)定:“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑法〉確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定(五)》，將此行為確定為 “食品監(jiān)管瀆職罪”。

根據(jù)上述規(guī)定，所謂食品監(jiān)管瀆職罪是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。

這里的監(jiān)管是一個(gè)中性概念，是指政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于特定的目標(biāo)，在其所管轄的范圍內(nèi)對(duì)食品安全所實(shí)施的監(jiān)督、檢查、管理、控制等行為。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體制是在各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)監(jiān)督部門對(duì)食物鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行分段監(jiān)管。在中央一級(jí)，衛(wèi)生部門承擔(dān)綜合監(jiān)督的職能，生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，流通領(lǐng)域由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲服務(wù)行業(yè)由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)，食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)。在地方一級(jí)，由地方政府依照食品安全法及有關(guān)規(guī)定確定各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)。

瀆職行為是否發(fā)生在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，即是否發(fā)生在對(duì)食品(包括食品添加劑、與食品有關(guān)的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑、用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備)的生產(chǎn)加工和食品安全管理領(lǐng)域，或者供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(即食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理領(lǐng)域，或者食品流通和餐飲服務(wù)(即食品經(jīng)營(yíng))領(lǐng)域，是區(qū)別此罪與彼罪的關(guān)鍵。

值得注意的是，如食品監(jiān)管人員在食品生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)檢查、檢驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象涉嫌生產(chǎn)銷售偽劣商品罪、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪以及生產(chǎn)銷售有毒、有害食品罪和非法經(jīng)營(yíng)罪等情況時(shí)，食品監(jiān)管人員因私情、私利而弄虛作假，或偽造案件材料，或隱瞞情況，或篡改鑒定結(jié)論等，不將相關(guān)的刑事案件移交司法機(jī)關(guān)處理，盡管這種行為也是廣義上的瀆職行為，但刑法把其規(guī)定為另一個(gè)罪名，即徇私舞弊不移交刑事案件罪，因此不屬于本罪的犯罪構(gòu)成。

(二)食品監(jiān)管瀆職罪的類型化描述

對(duì)食品監(jiān)管瀆職罪進(jìn)行分類，不僅有利于從總體上進(jìn)一步認(rèn)識(shí)食品監(jiān)管瀆職罪的本質(zhì)與特征，而且有利于正確認(rèn)定具體的犯罪。可以用不同的標(biāo)準(zhǔn)采用二分法對(duì)食品監(jiān)管瀆職罪進(jìn)行不同的分類。

1.以是否要求發(fā)生法律所認(rèn)定的危害結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，可把食品監(jiān)管瀆職罪分為廣義的食品監(jiān)管瀆職罪和狹義的食品監(jiān)管瀆職罪。

廣義的食品監(jiān)管瀆職罪是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為。廣義的食品監(jiān)管瀆職罪除包括狹義的食品監(jiān)管瀆職罪外，還包括商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫失職罪等。因?yàn)^職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪;如果沒有造成重大食品安全事故或造成與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果的，應(yīng)分別按商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫失職罪定罪處罰。

狹義的食品監(jiān)管瀆職罪則是指刑法修正案(八)所規(guī)定的情形，即負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。

2.以食品監(jiān)管瀆職罪是發(fā)生重大食品安全事故還是造成其他嚴(yán)重后果為標(biāo)準(zhǔn)，可分為典型的食品監(jiān)管瀆職罪和非食品監(jiān)管瀆職罪。

典型的食品監(jiān)管瀆職罪是本罪的常見形態(tài)也是本罪規(guī)制的重點(diǎn)。非典型的食品監(jiān)管瀆職罪是指造成了重大食品安全事故之外的結(jié)果。如明知食品企業(yè)合法正常進(jìn)行生產(chǎn)、銷售經(jīng)營(yíng)，違反規(guī)定進(jìn)行處罰，干擾食品企業(yè)正常生產(chǎn)、銷售經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，造成重大損失或發(fā)生其他嚴(yán)重后果的情況。

3.以主觀過(guò)錯(cuò)和客觀要件為標(biāo)準(zhǔn)可把食品監(jiān)管瀆職罪劃分為濫用職權(quán)型食品監(jiān)管瀆職罪和玩忽職守型食品監(jiān)管瀆職罪。

食品監(jiān)管瀆職罪在濫用監(jiān)管職權(quán)的行為上，既可以表現(xiàn)為對(duì)明知違法而不予以處罰，導(dǎo)致食品企業(yè)生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者有毒、有害食品，造成重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果，還可以表現(xiàn)為對(duì)明知食品企業(yè)合法正常進(jìn)行生產(chǎn)、銷售經(jīng)營(yíng)，違反規(guī)定進(jìn)行處罰，干擾食品企業(yè)正常生產(chǎn)、銷售經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，造成其他嚴(yán)重后果的情況。

食品監(jiān)管瀆職罪中玩忽職守的行為，是指有關(guān)食品監(jiān)管人員不履行監(jiān)管職責(zé)或者不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，走過(guò)場(chǎng)，對(duì)違法行為睜一只眼閉一只眼，甚至接受吃請(qǐng)送禮后，不履行監(jiān)管職責(zé)或者不認(rèn)真履行職責(zé)，因而發(fā)生重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果的情況。

4.以瀆職和食品事故發(fā)生的先后順序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可分為事前的食品監(jiān)管瀆職罪和事后的食品監(jiān)管瀆職罪。

事前的食品監(jiān)管瀆職罪是常態(tài)典型的食品監(jiān)管瀆職行為，指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為。

事后的瀆職犯罪，是指食品安全事故發(fā)生后，有關(guān)監(jiān)督管理部門的工作人員為了隱瞞事實(shí)真相、逃避責(zé)任追究而弄虛作假，不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意指使、強(qiáng)令他人不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)情況，導(dǎo)致重特大事故危害后果繼續(xù)、擴(kuò)大或者致使搶救、調(diào)查、處理工作延誤的行為。客觀上已經(jīng)存在侵害法益的行為，行為人負(fù)有職責(zé)制止侵害或降低損害結(jié)果，但行為人的瀆職行為卻使原有的危害后果進(jìn)一步擴(kuò)大。

5.以瀆職行為和食品安全事故發(fā)生的因果聯(lián)系為標(biāo)準(zhǔn)，可把食品監(jiān)管瀆職罪分為有直接因果關(guān)系的食品監(jiān)管瀆職罪和無(wú)直接因果關(guān)系的食品瀆職罪。

有直接因果關(guān)系的食品監(jiān)管瀆職罪的因果關(guān)系為，公職人員的瀆職行為導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生。比如在玩忽職守罪食品監(jiān)管瀆職罪中，行為人的瀆職行為與食品安全事故的危害結(jié)果之間的引起與被引起關(guān)系相對(duì)明顯，比較直觀地符合“如果沒有A則沒有B”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

無(wú)直接因果關(guān)系的食品監(jiān)管瀆職罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為與危害后果沒有直接或者必然的聯(lián)系，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違反規(guī)定不履行監(jiān)管職責(zé)，并不必然導(dǎo)致危害后果的發(fā)生，即使國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履行監(jiān)管職責(zé)也未必不發(fā)生重大食品安全事故。公職人員的過(guò)失+被監(jiān)管企業(yè)或者從業(yè)人員的行為→危害結(jié)果。事故和危害結(jié)果的發(fā)生，并非公職人員直接作為或者不作為造成的，而是介入了被監(jiān)管者的行為，即危害結(jié)果的發(fā)生是由被監(jiān)管者的行為直接導(dǎo)致的，只是監(jiān)管者沒有對(duì)被監(jiān)管者盡到監(jiān)督義務(wù)，這其實(shí)是一種過(guò)失的并行競(jìng)合現(xiàn)象。有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不履行監(jiān)管責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督過(guò)失的責(zé)任，這不是客觀歸罪，而恰恰是國(guó)家設(shè)立食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)與人員崗位以防止責(zé)任空置、監(jiān)督失靈所明確要求的。

二、食品監(jiān)管瀆職罪立法的理論基礎(chǔ)

公共選擇理論、監(jiān)督過(guò)失理論和治吏從嚴(yán)的刑法理念從不同的緯度構(gòu)成了食品監(jiān)管瀆職罪的理論基底,為食品監(jiān)管瀆職罪的立法完善提供了理論指導(dǎo)。

(一)公共選擇理論——刑法介入食品監(jiān)管職責(zé)正當(dāng)性的理論基石

公共選擇(public choice)理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中一門后起的分支，其規(guī)范形態(tài)是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的社會(huì)選擇(social choice)理論。“公共選擇理論之父”為英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄧肯·布萊克，該理論的代表人物則是美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南。諾貝爾評(píng)獎(jiǎng)委員會(huì)給布坎南和公共選擇理論的獲獎(jiǎng)理由是“發(fā)展了經(jīng)濟(jì)和政治決策的契約論與憲法基礎(chǔ)”。公共選擇理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動(dòng)中適用的理性原則，也同樣適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)。也就是說(shuō)，政府以及政府官員在社會(huì)活動(dòng)和市場(chǎng)交易過(guò)程中同樣也反映出“經(jīng)濟(jì)人”理性的特征。政府在某種程度上也要追求自己利益的最大化，在制定、運(yùn)行相關(guān)的食品安全監(jiān)管制度時(shí)，也要考慮成本收益，它可能會(huì)為了政府利益而忽視個(gè)體利益、社會(huì)公共利益，甚至直接損害個(gè)體利益、社會(huì)公共利益。同時(shí)政府官員作為權(quán)力的具體行使者，可能在理性經(jīng)濟(jì)人的支配下，導(dǎo)致政府權(quán)力異化，出現(xiàn)權(quán)力設(shè)租、尋租現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品的供給違反初始目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，一些地方監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資,要依靠上級(jí)返還的收費(fèi)罰款來(lái)“解決”,這多少造成了一些部門和工作人員執(zhí)法為利。當(dāng)監(jiān)管人員與違規(guī)企業(yè)成為利益共同體時(shí), 加劇了公眾對(duì)食品的不安全感和對(duì)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不信任度。在這種情況下，公眾對(duì)政府監(jiān)管食品安全能力和食品風(fēng)險(xiǎn)控制能力產(chǎn)生了疑問，代表全民利益的立法機(jī)關(guān)有義務(wù)也有必要依靠刑法的強(qiáng)大威懾力強(qiáng)勢(shì)介入對(duì)食品安全監(jiān)管的控制，使政府回歸社會(huì)利益至上的本位，并依靠刑法的心理強(qiáng)制遏制公務(wù)人員在食品監(jiān)管中的設(shè)租、尋租現(xiàn)象。其必要性如麥迪遜所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了?！盵1]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，刑法變成管理不安全性的風(fēng)險(xiǎn)控制工具。

(二)監(jiān)督過(guò)失理論——刑法規(guī)制食品監(jiān)管失職行為的技術(shù)模型

監(jiān)督過(guò)失指由于業(yè)務(wù)或者其他社會(huì)生活上的關(guān)系，負(fù)有義務(wù)監(jiān)督他人不致過(guò)失造成法益侵害的人，沒有履行這種監(jiān)督義務(wù)。[2]

監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己疏于履行監(jiān)督義務(wù)的行為可能引起被監(jiān)督者的過(guò)失行為，并由該過(guò)失行為引起危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽]有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見而輕信被監(jiān)督者不會(huì)實(shí)施過(guò)失行為以及不會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度。 司法實(shí)踐中，一些重特大食品安全事故性災(zāi)難、危險(xiǎn)或損害的造成往往由眾多因素引發(fā)，存在多因一果，危害結(jié)果的發(fā)生并非監(jiān)督者直接作為或者不作為造成的，而是介入了被監(jiān)管者的行為，監(jiān)督過(guò)失與危害結(jié)果之間的聯(lián)系只是間接關(guān)系，根據(jù)相當(dāng)因果關(guān)系理論很難解釋這種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的團(tuán)體責(zé)任。刑法理論的模糊性和法律認(rèn)知差異性，給那些對(duì)事故負(fù)有監(jiān)督過(guò)失責(zé)任的人員逃避刑事追究提供了可乘之機(jī)。因此，筆者認(rèn)為，有必要在刑法分則中以法律擬制的方法，對(duì)具體瀆職犯罪明確規(guī)定適用監(jiān)督過(guò)失責(zé)任，并因循安全刑法觀所持的客觀主義立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)客觀的風(fēng)險(xiǎn)而非因果關(guān)系才是歸責(zé)的基礎(chǔ)，而對(duì)相關(guān)監(jiān)管人員追究刑責(zé)，嚴(yán)密法網(wǎng)。

刑法作為最嚴(yán)厲的法律制裁手段，必然要承擔(dān)起保障社會(huì)安全的重任。刑法的運(yùn)用離不開刑法理論的指導(dǎo)，一些食品監(jiān)管瀆職犯罪案件往往涉案人員眾多，職權(quán)關(guān)系、因果關(guān)系復(fù)雜，決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任交織，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任與間接責(zé)任易混淆，主要責(zé)任與次要責(zé)任難區(qū)分，為瀆職侵權(quán)犯罪的查處增加了難度。引入監(jiān)督過(guò)失責(zé)任理論則可較好地解決瀆職犯罪的責(zé)任認(rèn)定這一難題。有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不履行監(jiān)管責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督過(guò)失的責(zé)任，這不是客觀歸罪，而恰恰是國(guó)家設(shè)立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與人員崗位以防止責(zé)任空置、監(jiān)督失靈所明確要求的。這種監(jiān)管職責(zé)即使是被認(rèn)為與重大食品安全事故僅有間接的因果關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，唯有如此才符合國(guó)家設(shè)立監(jiān)管機(jī)關(guān)、增加監(jiān)督措施以達(dá)到切實(shí)保護(hù)人民利益的服務(wù)宗旨。

(三)治吏從嚴(yán)的刑法理念——刑法規(guī)制食品監(jiān)管瀆職行為的刑事政策

對(duì)待國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪,我們歷來(lái)堅(jiān)持“從嚴(yán)”、“從重”的立場(chǎng)。在《刑法修正案(八)》增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪之前，對(duì)于負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員的瀆職行為，可依據(jù)濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。《刑法修正案(八)》將食品監(jiān)管方面的瀆職犯罪單列出來(lái)，并規(guī)定了比濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪更重的法定刑，將最高法定刑從7年有期徒刑提高到10年，加大了對(duì)食品監(jiān)管瀆職犯罪的打擊力度。

在《刑法修正案(八)》第408條規(guī)定中，食品監(jiān)管瀆職罪設(shè)有3個(gè)量刑幅度:一是“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的,處5年以下有期徒刑或者拘役”,這個(gè)量刑檔次要比刑法第397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪的第一個(gè)量刑檔次的“處3年以下有期徒刑或者拘役”的規(guī)定更為嚴(yán)格,體現(xiàn)了立法者對(duì)食品安全監(jiān)管瀆職罪從嚴(yán)的態(tài)度。二是“造成特別嚴(yán)重后果的,處5年以上10年以下有期徒刑”，刑法第397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪的這一量刑檔次的前提條件是 “情節(jié)特別嚴(yán)重”,法定刑為 “處3年以上7年以下有期徒刑”?？梢娛称繁O(jiān)管瀆職罪這一量刑檔的前提條件表述與濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪的表述相同，但法定刑的檔次提高了、從嚴(yán)了。三是“徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰”。刑法第397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪有徇私舞弊情節(jié)的,直接規(guī)定法定刑，即“處5年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的,處5年以上10年以下有期徒刑”，從這一點(diǎn)來(lái)看,食品監(jiān)管瀆職罪有徇私舞弊情節(jié)的,用從重處罰來(lái)解決,即在法定刑內(nèi)選擇適用較重刑罰以體現(xiàn)從重精神。

三、食品監(jiān)管瀆職罪的立法完善

(一)食品監(jiān)管瀆職罪的立法評(píng)析

食品監(jiān)管瀆職罪是國(guó)家為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的食品安全問題應(yīng)運(yùn)而生的一個(gè)新罪名。在食品安全領(lǐng)域消費(fèi)者難以自行維權(quán)，市場(chǎng)資源配置方式失靈；食品監(jiān)管人員不能很好的履行《食品安全法》規(guī)定的食品安全的監(jiān)管職責(zé)，政府對(duì)食品安全的強(qiáng)制監(jiān)管有可能失靈，社會(huì)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)充滿恐懼。更有甚者，一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)為了不影響政績(jī)和形象，對(duì)瀆職犯罪案件，或者瞞案不報(bào)，或者作行政處分和紀(jì)律處分，降格處理，從而使一些瀆職犯罪案件不能得到及時(shí)的查處。 與此同時(shí)，在司法實(shí)踐中，對(duì)瀆職犯罪的處罰普遍較輕，并多適用緩刑，不能較好地起到震懾作用。基于此，刑法作為國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)強(qiáng)有力的工具不得不把食品監(jiān)管瀆職行為從眾多的公職人員瀆職行為中分離出來(lái)，將其設(shè)置為一個(gè)特殊的瀆職罪名，以彰顯國(guó)家應(yīng)對(duì)食品安全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的決心?？v觀《刑法修正案(八)》規(guī)定的食品監(jiān)管瀆職罪的立法設(shè)計(jì)有以下幾個(gè)方面值得我們關(guān)注。

1.法條設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單。食品監(jiān)管是一個(gè)涉及眾多部門和眾多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，《刑法修正案(八)》對(duì)食品監(jiān)管瀆職罪的條文設(shè)計(jì)采用了概括、籠統(tǒng)的簡(jiǎn)單罪狀的立法方式，已不能適應(yīng)懲治食品瀆職的現(xiàn)實(shí)。面對(duì)我國(guó)分工聯(lián)合型的監(jiān)管體系，而導(dǎo)致的食品安全監(jiān)管職責(zé)的缺位、割裂、重復(fù)與沖突等諸多問題而誘發(fā)的食品監(jiān)管瀆職行為，刑法的適用會(huì)遇到極大的難度。另外，刑法也沒有明確定義出食品安全監(jiān)管的范圍，從而對(duì)食品監(jiān)管部門實(shí)施抽象行政行為的過(guò)程中瀆職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員也無(wú)從追究刑事責(zé)任。

2.在立法理念落后，沒有吸納風(fēng)險(xiǎn)刑法的合理因素，成罪條件簡(jiǎn)單沿襲普通瀆職罪的模式。我們?cè)谑称钒踩矫婷媾R的最大風(fēng)險(xiǎn)是食品新技術(shù)帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境的變化與實(shí)踐的需求催生了食品新技術(shù)的形成與發(fā)展，技術(shù)的局限與制度的缺失隱含了食品新技術(shù)的安全風(fēng)險(xiǎn)，而道德失范擴(kuò)大了食品新技術(shù)的安全風(fēng)險(xiǎn)。食品新技術(shù)引進(jìn)和開發(fā)人員為了功利目的不正當(dāng)?shù)赝苿?dòng)食品監(jiān)督人員對(duì)新技術(shù)的放行，以致釀成食品安全災(zāi)難。舒爾曼說(shuō)：“一旦經(jīng)濟(jì)主義主宰了技術(shù)，利潤(rùn)取得了核心的地位，商品的生產(chǎn)就不再受到消費(fèi)者當(dāng)前需要的支配；相反，需要是為了商業(yè)性的原因而通過(guò)廣告創(chuàng)造出來(lái)的，技術(shù)產(chǎn)品甚至不經(jīng)人們的追求而強(qiáng)加于人們。”[3]

因此有必要引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)刑法的一些合理理念，風(fēng)險(xiǎn)刑法是以未來(lái)預(yù)防為導(dǎo)向的刑法，刑事政策的考量成為主要依據(jù)，將罪責(zé)原則建立在刑法的預(yù)防功能上。

3.在法定刑的設(shè)計(jì)方面，只機(jī)械地提高了法定刑的幅度，既缺乏創(chuàng)新，又欠缺邏輯的嚴(yán)密，尤其是第三個(gè)量刑幅度的設(shè)計(jì)堪稱敗筆。這種規(guī)定將導(dǎo)致罪刑失衡，法定刑偏低。首先，故意犯罪和過(guò)失犯罪的法定刑設(shè)置不加以區(qū)分，將故意形式的濫用職權(quán)食品監(jiān)管瀆職罪和過(guò)失形式的玩忽職守食品監(jiān)管瀆職罪規(guī)定在同一條文中，并規(guī)定相同的法定刑，明顯違反了刑罰配置上的均衡性原則，這必然影響到法律的公正性，這種立法方式在其他國(guó)家和地區(qū)的法律上也極其少見。其次，關(guān)于“徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰”的規(guī)定更是令人費(fèi)解?！搬咚桨ㄡ咚角椋缬H情、友情，也包括徇私利，如財(cái)物和其他好處”。[4]對(duì)于徇私情而觸犯食品監(jiān)管瀆職犯罪的自然沒有多大問題，但是對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的食品監(jiān)管瀆職犯罪與受賄犯罪交織現(xiàn)象，只能按食品監(jiān)管瀆職犯罪處罰。也就是說(shuō)，無(wú)論受賄數(shù)額多大，量刑最多也不能突破10年的上限。這無(wú)論在理論和實(shí)踐中都是行不通的。在理論上部分學(xué)者認(rèn)為收受賄賂而瀆職是牽連犯，根據(jù)牽連犯理論從一重罪處斷，因賄賂犯罪在數(shù)額較大的情況下法定刑較食品監(jiān)管瀆職犯罪重，而最終以受賄犯罪處罰。在查處食品監(jiān)管瀆職的實(shí)踐中如果把這一規(guī)定貫徹到底，就會(huì)大大放縱犯罪分子，同時(shí)也給刑法的適用帶來(lái)困惑。

(二)食品監(jiān)管瀆職罪的立法建議

1.在立法技術(shù)上食品監(jiān)管瀆職罪應(yīng)采用敘明罪狀，對(duì)罪狀與構(gòu)成要件作出比較詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)監(jiān)管職責(zé)和犯罪主體進(jìn)行明確列舉，明確規(guī)定監(jiān)管職責(zé)包括監(jiān)督管理、認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定論證的全過(guò)程。在犯罪主體的范圍上應(yīng)包括受食品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)委托參與標(biāo)準(zhǔn)起草、論證的專家學(xué)者。對(duì)多部門監(jiān)管交叉的職責(zé)范圍的食品監(jiān)管瀆職行為，應(yīng)對(duì)有關(guān)部門一并追究刑事責(zé)任。

2.吸納風(fēng)險(xiǎn)刑法的合理因素，將食品監(jiān)管瀆職罪入罪條件設(shè)置為情節(jié)犯罪和危險(xiǎn)犯并確定法定刑。立法對(duì)于可能引發(fā)重特大事故的食品監(jiān)管瀆職行為，比如轉(zhuǎn)基因主糧、新型食品添加劑認(rèn)證和推廣，因?yàn)樵谶@一問題上的任何濫用職權(quán)和玩忽職守行為，都會(huì)給人民造成災(zāi)難性的后果。因此應(yīng)作為危險(xiǎn)犯加以規(guī)制，將刑法的防衛(wèi)界線前置；同時(shí)，由于食品安全后果的潛伏性、分散性以及導(dǎo)致食品安全事故后果的原因的競(jìng)合性，無(wú)法對(duì)這些瀆職后果隱蔽、分散的瀆職行為進(jìn)行規(guī)制，但這些危害又確實(shí)存在。因此，有必要在立法中增加食品監(jiān)管瀆職犯罪情節(jié)犯，把瀆職三次以上盡管無(wú)法查明危害結(jié)果的行為也納入刑法的視野之中。

3.確定食品監(jiān)管瀆職罪與賄賂罪數(shù)罪并罰制度。無(wú)論是用賄賂犯罪罪名吸收食品監(jiān)管瀆職罪罪名，還是用食品監(jiān)管瀆職罪吸收賄賂罪的罪名，都不能對(duì)犯罪行為侵犯社會(huì)關(guān)系的多重性以及對(duì)職務(wù)的背反性作出公正的法律評(píng)價(jià)，也不利于發(fā)揮刑法對(duì)食品監(jiān)管瀆職犯罪的威懾效應(yīng)，而起不到食品安全風(fēng)險(xiǎn)的防范作用。因此，可以在食品監(jiān)管瀆職罪具體條文中，對(duì)行為人有索賄受賄等行為構(gòu)成受賄罪的同時(shí)又構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪的，明確規(guī)定數(shù)罪并罰。

4.增加財(cái)產(chǎn)刑和資格刑的處罰。食品監(jiān)管瀆職和其他瀆職罪一樣，其本質(zhì)是權(quán)力的尋租，屬貪利型犯罪，因此有必要科處沒收財(cái)產(chǎn)、罰金等財(cái)產(chǎn)刑，以提高食品監(jiān)管瀆職犯罪的成本。資格刑具有明顯的政治上的否定評(píng)價(jià)功能，它通過(guò)剝奪犯罪人的政治權(quán)利及已取得的榮譽(yù)、頭銜，從政治上對(duì)犯罪人及其犯罪行為進(jìn)行否定評(píng)價(jià)。

另外，對(duì)食品監(jiān)管瀆職犯罪人員還應(yīng)規(guī)定在一定的時(shí)間內(nèi)禁止從事與食品相關(guān)的行業(yè)的從業(yè)禁止規(guī)定。