石啟飛

(遼寧警察學院治安管理系，遼寧 大連 116036)

一、基于不動產(chǎn)物權的社區(qū)治安防控研究的緣起

社會治安防控體系建設是社會治理的國家基礎性戰(zhàn)略工程。社會治理重在基層，基層治理重在社區(qū)。社區(qū)治，則社會治；社區(qū)安，則人民安。編織社區(qū)治安防控網(wǎng)，固本強基，夯實社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎，是新時代加速推進社會治安防控體系現(xiàn)代化建設的工作重心。構建社區(qū)治安防控網(wǎng)，需在國家整體社會治安防控體系建設框架下，從全民“共建、共治、共享”的治理格局出發(fā)，立足不同類型社區(qū)，因地制宜加強社區(qū)防控網(wǎng)絡建設。根據(jù)傳統(tǒng)治安學理論，社區(qū)的“人、地、事、物、組織、信息”，即“治安防控的主體、客體、情報信息、技術方法”等治安要素，無疑是應該首先關注的因素。“治安要素論”確立了物在治安防控中的地位：物既是防控的對象，也是發(fā)揮防控作用的要素?，F(xiàn)實告訴我們，正是這些居于客體地位的物給予了我們安全的保障。根據(jù)空間防衛(wèi)理論(1)空間防衛(wèi)理論又叫作環(huán)境預防理論。該理論認為，城市空間是一個涉及空中建筑、地面道路和地下結(jié)構的綜合物理空間，在城鎮(zhèn)化水平不斷提高的背景下，城市空間環(huán)境給不法分子提供了有利的作案機會。因此，要降低犯罪率，提高公共安全等級，必須從城市環(huán)境出發(fā)，從客觀上排除那些有利于不法分子作案的環(huán)境，即從規(guī)劃設計、城區(qū)改造和社區(qū)治安管理等城市運營的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，以保障公共安全為宗旨，結(jié)合現(xiàn)代科學技術改善城市環(huán)境。參見彭文靜，馬雯，呂丁.基于空間防衛(wèi)理論的公共安全防控系統(tǒng)研究[J].信息技術，2020(5)：46.，一定空間的物的結(jié)構與違法犯罪有著緊密的關聯(lián)，人們生活于物所構成的空間，享受著對違法犯罪有著防控功能的物的福利。在現(xiàn)代社會，在傳統(tǒng)的“人防、物防、技防”之中，“技防”作用雖強大，但“物防”作用也甚為關鍵，“技防”必須依托于物之上。從這一角度來看，在某一空間，除了“人防”，給人以直接安全感的則是物，給犯罪分子直接威懾的是攝像頭，然后才是隱藏于攝像頭之中的圖像處理技術。在社會治安防控的“人、地、事、物、組織、信息”各種要素中，“地”是指空間，而空間首先由物所占據(jù)，然后才是“人、事、組織、信息”存在于其間。所以，從這一角度來看，在社會治安防控的諸要素中，物的治安防控作用更顯突出。物的治安防控的直接作用主要是通過物與物之間的關系，如距離、組合、搭配等方式表現(xiàn)出來；其間接作用則是通過經(jīng)營、運作等經(jīng)濟手段獲得價值增值，為社會治安防控提供重要資金來源。當前，社區(qū)治安防控存在經(jīng)費不足的問題，如果將社區(qū)之中各種物的間接作用發(fā)揮出來，就可以有效地彌補資金不足等問題。例如，樓面、天橋、電線桿、電梯等物上面的廣告收益，就可以作為社區(qū)或小區(qū)的收益，用于改善治安防控設施，雇傭保安，組織動員群眾等。遺憾的是，目前我們并沒有對物的這一作用給予足夠重視。雖然民法典對此已經(jīng)作出一些規(guī)定，但仍需完善。

物的治安防控功能的凸顯，導致其在傳統(tǒng)治安學中的客體地位變得尷尬。為彌補這一缺憾，借鑒行動者網(wǎng)絡理論(2)行動者網(wǎng)絡理論將人和非人的科技、機構、市場主體等異質(zhì)性要素在認知論的層次上都稱為“actor”(行動者)，它們都具有同樣的行動能力，這是ANT 的一般對等原則(generalized symmetry)。拉圖爾眼中的“行動者”不僅指行為人(actor)，還包括觀念、技術、生物等許多非人的物體(object)，任何通過制造差別而改變了事物狀態(tài)的東西都可以被稱為“行動者”。參見周桂林，何明升.行動者網(wǎng)絡理論的困境及出路——以虛擬社區(qū)系統(tǒng)的社會建構為例[J].自然辯證法研究，2009(9)：79.，將治安防控要素均視為行動者，并區(qū)分為人類行動者與非人類行動者，就克服了社會治安防控以人類行動者為中心而可能忽視非人類行動者作用的缺陷，就突破了簡單的“主客”二元思維定式，保障了所有治安防控要素以行動者身份參與治安防控協(xié)作網(wǎng)絡的平等愿望(3)現(xiàn)代社會，社會治安防控行動者所結(jié)成的網(wǎng)絡應是協(xié)同共治的協(xié)作網(wǎng)絡?！皡f(xié)作網(wǎng)絡中的某個組成部門有可能成為領導者，但需要強調(diào)和保證的是所有參與到協(xié)作網(wǎng)絡中的成員在地位上都是平等的。之所以強調(diào)參與者的平等地位是為了保證組織所作出的所有決定都是在所有參與者同意的基礎上達成的，不受到任何壓力的影響?！眳⒁奫美]查爾斯·T.葛德塞爾.為官僚制正名——一場公共行政的辯論(第四版)[M].張怡，譯.上海：復旦大學出版社，2007.125.，為物的治安防控功能的充分實現(xiàn)奠定理論基礎。因此，社會治安防控體系可以構建包括物在內(nèi)的平等的多元治安防控主體的行動者網(wǎng)絡利益聯(lián)盟，社區(qū)多元協(xié)同共治的愿景得以展現(xiàn)。在這一聯(lián)盟中，各主體通過互動、合作、博弈，充分照顧各方利益，使各要素功能得以充分實現(xiàn)。然而，非人類行動者的利益并不能自動地實現(xiàn)，它的利益是通過“銘寫”(Inscribed in it)來實現(xiàn)。行動者網(wǎng)絡理論認為，當把非生命物體作為行動者時，一個關鍵的問題是：非生命物體如何能有利益？非生命物體的利益等同于已經(jīng)被銘寫(Inscribed in it)在這些物品上的利益。例如，汽車座椅安全帶具有使旅客安全的利益，這些利益是由設計者銘寫在汽車座椅安全帶上的。[1]因此，社會治安防控中物的利益是通過人類行動者將整個社會治安防控的要求和其他行動者的利益銘寫在物之上，才得以實現(xiàn)的。

那么，驅(qū)使人類行動者將整個社區(qū)治安防控的利益主動地、充分地、及時地“銘寫”在物之上的動力是什么呢？再有，當物的治安防控功能減低、喪失、被侵害之時，驅(qū)使人類行動者將其恢復的動力又是什么呢？所以，欲形成社區(qū)治安防控行動者網(wǎng)絡利益聯(lián)盟，加速社會治安防控體系建設，充分實現(xiàn)物的治安防控作用，就要解決驅(qū)使人類行動者關照物的治安防控功能的動力問題。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人類的需要是按照生存、安全、社交、尊重、自我實現(xiàn)由低到高依次發(fā)生的，在低級的需要滿足之后，才會產(chǎn)生更高層次的需求。[2]促使人們滿足需求的動機就是人的行為的動力。所以，推動人類行動者所思所想所為的就是人對于自身需求的滿足愿望。無疑，人的基本需求要通過物來滿足。在現(xiàn)代社會，人們獲取、占有、使用物都是以對物的權利為基礎的。因此，物權就成為人的基本權利，成為滿足人的需求的直接沖動。物包括動產(chǎn)物和不動產(chǎn)物。動產(chǎn)物往往需要附著在不動產(chǎn)物之上才能發(fā)揮治安防控作用，有的甚至成為了不動產(chǎn)物的一部分；有的雖沒有改變動產(chǎn)物的屬性，但其治安防控作用仍需與不動產(chǎn)物緊密地結(jié)合，如設置在治安復雜地段的無人警務車、移動警務站，其本身無疑是動產(chǎn)物，但離開了治安復雜場地的道路、廣場等不動產(chǎn)，就失去了所謂的治安防控功能。因此，探究物的治安防控作用，就應以不動產(chǎn)物為著眼點，根據(jù)不動產(chǎn)物在社區(qū)治安防控中的基礎作用，去尋找促使社區(qū)治安防控的人類行動者結(jié)成行動者網(wǎng)絡利益聯(lián)盟的動力源頭，這就是行動者對凝結(jié)在社區(qū)不動產(chǎn)物之中的不動產(chǎn)物權的追求和對不動產(chǎn)物權的保護。社區(qū)之內(nèi)，不動產(chǎn)物是最主要的物，不動產(chǎn)物權是最主要的物權；不動產(chǎn)物是最主要的財產(chǎn)，不動產(chǎn)物權是最主要的財產(chǎn)權。不動產(chǎn)物權奠定了社區(qū)居民賴以生存、生活、發(fā)展的權利基礎，建立系統(tǒng)、完善的不動產(chǎn)物權制度，便成為社區(qū)治理蓬勃發(fā)展、繁榮興盛的出發(fā)點，成為社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點和社區(qū)治安防控體系構建的動力源。在不動產(chǎn)物權的驅(qū)動下，物的社會治安防控功能才能充分顯現(xiàn)。

二、導致治安問題的不動產(chǎn)物權制度瑕疵

社區(qū)治安防控只有從不動產(chǎn)物權出發(fā)，才能使各治安防控行動者聚焦于不動產(chǎn)物的治安防控功能，在構建治安防控體系行動中不越位、不錯位、不缺位，最終形成一個以不動產(chǎn)物為基礎的安全的社區(qū)環(huán)境。然而，從社區(qū)治安防控建設現(xiàn)狀看，不少社區(qū)并未能從不動產(chǎn)物權制度出發(fā)來思考問題、建構制度。具體來說，主要有以下幾方面的問題：

(一)私人不動產(chǎn)物權保護制度不完善為社會治安埋下隱患

社區(qū)私人不動產(chǎn)物權是指個人或家庭對社區(qū)內(nèi)的某一不動產(chǎn)所享有的專有物權。在社區(qū)內(nèi)，這樣的不動產(chǎn)物權主要包括城市房屋的所有權、租賃權和農(nóng)村房屋的所有權、宅基地使用權等。這一物權在設立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅方面還存在一定問題，一些具體、細小的制度設計仍欠深思熟慮，容易引發(fā)矛盾糾紛，為進而發(fā)展為治安問題埋下隱患。例如，城市商品房開發(fā)銷售過程中出現(xiàn)的由一房多賣引發(fā)的糾紛問題，表面上看好像是單純的商品買賣問題，實際上卻是不動產(chǎn)物權制度不健全問題。不動產(chǎn)物權是關系到人們生存發(fā)展的基本物權，是其他權利的基礎，如對人身權起到重要保障作用的住宅權。因此，必須有完善的制度來保證這一權利的確定性、安定性。然而，在房地產(chǎn)開發(fā)銷售過程中，既有期房銷售，又有現(xiàn)房銷售，這種分時間段、多形式的開發(fā)銷售形式?jīng)]有一個統(tǒng)一的設計，各環(huán)節(jié)間勢必出現(xiàn)矛盾沖突，難以保證房屋這一不動產(chǎn)物權的確定性和安定性，從而導致一房多售問題頻發(fā)，進而成為系列治安案件的導火索。當然，隨著《民法典》的頒布實施，這一問題即將成為歷史。此外，因房屋租賃制度不健全而導致的治安問題也時有發(fā)生；因廉租房、房改房等產(chǎn)生的房屋產(chǎn)權爭議也時常見諸報端，有些還因此引發(fā)極端事件；因個人房屋出租而引發(fā)的治安問題更多；因不動產(chǎn)的相鄰關系而引發(fā)的治安問題也時有發(fā)生，甚至演變?yōu)槿后w性事件，嚴重影響社會穩(wěn)定。

(二)共有不動產(chǎn)物權保護措施不完善導致其治安防控功能難以實現(xiàn)

共有不動產(chǎn)物權是指社區(qū)居民對社區(qū)內(nèi)某一不動產(chǎn)共同所有的權利，包括業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分及建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房等不動產(chǎn)的共有權利。在《民法典》中，這些權利都已得到明確，不應該成為問題，但是就是這些已經(jīng)為法律所明確的權利，在實踐中卻屢屢被侵犯，并沒有引起人們足夠的重視。共有不動產(chǎn)物權受侵害，在開發(fā)商、銷售商開發(fā)樓盤及銷售樓盤時，表現(xiàn)為以各種違法許諾將未來屬于全體業(yè)主的共有物賣給或贈給個人使用，致使法律上的共有變?yōu)槭聦嵣系乃接小Ｔ诓粍赢a(chǎn)物形成之后，表現(xiàn)為共有物無人照管、共有場地被肆意侵占等問題。如有些地方無意間就成為垃圾場，人們隨意地將垃圾丟放此處，損害的就是居民的共有物權權益；有些地方雜草叢生，無人照管；有些共有物損壞，長期得不到修復；公共走廊被占用，亂放雜物等。這些問題的存在損害了社區(qū)全體居民或部分居民的共有物權權益，權利人都有權主張權利。但正因為是共有權利，就使人產(chǎn)生了寄希望于他人的心理，指望相關部門的心理，而自己卻少有作為。當相關部門的責任又沒盡到時，出現(xiàn)問題也就順理成章了。這些問題的存在，根據(jù)“破窗效應”(4)1982年3月，威爾遜和凱林在美國《大西洋月刊》雜志上發(fā)表了一篇題為《“破窗”——警察與鄰里安全》的文章，首次提出了“破窗理論”(“Broken Windows”Theory)。該文以“破窗”為喻，形象地說明了無序的環(huán)境與某些犯罪之間的關系。如果一個公共建筑物的一扇窗戶損壞了并且沒有及時得到修理，很快該建筑物的其他窗戶也會被損壞。因為壞的窗戶表明沒有人關心它，那么損壞其他更多的窗戶也不會有什么不良的后果。作者據(jù)此指出，公共場所或鄰里街區(qū)中的亂扔垃圾、亂涂亂畫、打架斗毆、聚眾酗酒、強行乞討等這些較小的無序和破窗一樣，如果得不到及時整治，就會增加那里的人們對犯罪的恐懼，導致社會控制力的削弱，從而引起更加嚴重的無序甚至犯罪；而如果警察和社區(qū)能夠積極地干預這些可能誘發(fā)犯罪的無序環(huán)境，就可以有效地控制、預防和減少無序的累積和某些犯罪的發(fā)生。參見李本森.破窗理論與美國的犯罪控制[J].中國社會科學，2010(5)：154.理論，容易引發(fā)治安問題，不利于社區(qū)的和諧穩(wěn)定，影響美麗中國、平安中國建設目標的順利實現(xiàn)。這些問題是社區(qū)共有物權直接受到侵害的表現(xiàn)，還有通過共有物獲得收益的權利受到侵害而不被重視的情況。社區(qū)的共有不動產(chǎn)物是社區(qū)的重要資源，有效地對其進行經(jīng)濟運作，可以獲得相當?shù)氖找妫瑸樯鐓^(qū)治理提供資金保障，從而解決目前社區(qū)治理資金嚴重不足的問題。然而，物的這一功能并未有效實現(xiàn)，要么是因為沒有運作起來，要么是因為經(jīng)營所獲得的利益被他人瓜分(5)重慶朝天門某小區(qū)業(yè)委會根據(jù)開發(fā)商的相關資料查明約有800m2屬業(yè)主們所有的公共空間被改建成了會所，業(yè)委會強勁維權，讓開發(fā)商賠償了上千萬，對開發(fā)商侵占公共空間物權行為是個極大的震動。參見賀云華.空間物權治理對策初探[J].現(xiàn)代物業(yè)，2009(11)：62.，而共有人卻被蒙在鼓里，不知自己的權利已受侵害。社區(qū)治理的重要目標是自治，自治需要有權利且能有效行使權利的居民積極地行動起來，但實踐中依法所享有的共有不動產(chǎn)物權卻難以實現(xiàn)，因此，社區(qū)自治有待有效落實?？上驳氖牵瑢@些問題《民法典》都有所回應，但仍需完善與之相配套的具體法律法規(guī)才能切實實現(xiàn)。

(三)國有不動產(chǎn)物權行使制度不完善導致不動產(chǎn)物實現(xiàn)治安防控功能不均衡

我國是社會主義國家，實行以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，國家是最關鍵、最主要的不動產(chǎn)所有者。國家所有即全民所有，人民有權利從國家所有的不動產(chǎn)物權上獲得權益保障，當然就包括獲得治安防控保障的權利。但是，城市社區(qū)中的國有不動產(chǎn)物并沒有充分地發(fā)揮出其在治安防控中的作用，存在著不同社區(qū)的居民獲得國有不動產(chǎn)權益不均衡、效率低的問題。比如，對國有道路這一不動產(chǎn)物，從社會治安防控來看，其具體履行國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督職責的機構及其工作人員就應該盡到保持道路平整，設施完備，確保行人、車輛安全的責任，防止因道路設置、設施、維護、管理不當?shù)仍蛟斐山煌ㄊ鹿驶蛞l(fā)社會矛盾，力爭代表國家為人民提供均等的、無差別的服務。然而，現(xiàn)實并非如此，不同社區(qū)的居民所享受到的國有道路安全的福利是不均衡的。有的國有道路設施齊全，有的就不齊全；市內(nèi)的就好一些，市郊的就差一些；繁華地段的整潔，非繁華地段的就臟亂。國有道路如此，其他國有公共設施也未嘗不是如此。像國有電力設施，有的社區(qū)是水泥電線桿林立，給人一種壓抑感；有的線路埋在地下，給人一種舒適感。除了存在為社會提供服務不均等的問題之外，再有就是不動產(chǎn)物的權益增值的效率低下，不能使人民獲得不斷增長的物權權益保障。不動產(chǎn)物的具體經(jīng)營者往往處于壟斷地位，導致該領域缺乏競爭機制，尋租問題也多有發(fā)生，從而影響了不動產(chǎn)物的增值效率，導致權益分配的不公平。比如，過度偏重用市場機制來運營不動產(chǎn)物，就可能忽視不動產(chǎn)物的公共功能，方向不明確，找錯了服務對象，侵害了不動產(chǎn)物最終所有者——人民的權益。為解決這一問題，國家正在努力完善各項制度?！包h中央多次強調(diào)，要關注老百姓最現(xiàn)實、最關心的社會問題，不斷擴大公有制的外延，創(chuàng)造更多可供人人分享的共同財富。要努力提高公共服務的覆蓋面，加快公共服務普惠化建設，優(yōu)化公共服務體系，實現(xiàn)公共服務便捷化，提升人民獲得感和幸福感，促進公共服務均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持公共服務可持續(xù)化發(fā)展?！盵3]落實上述要求需要有一套完整、可行的方案，對此仍需進一步探索。

(四)集體不動產(chǎn)物權制度不健全誘發(fā)治安問題

公有不動產(chǎn)物除了國有不動產(chǎn)物之外，剩下的主要就是農(nóng)村集體所有的不動產(chǎn)物。農(nóng)村因矛盾糾紛而引發(fā)的治安問題，相當一部分與集體不動產(chǎn)物的使用不當不無關系。農(nóng)村村民不動產(chǎn)物主要是村民集體所有的土地。村民集體所有的土地就應為所有村民服務，為所有村民創(chuàng)造更多的物質(zhì)權益保障。然而，村民集體所有的土地在承包、分配、流轉(zhuǎn)、征用、開發(fā)等過程中，產(chǎn)生了很多社會治安問題。例如，搞土地承包無異在某些方面調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但也把農(nóng)村治安問題還原為古老的田間地頭問題。土地承包就涉及到土地的劃界問題，如界石、界樁、界溝等，這些都要一一完整、詳實地記錄、確定下來，才能達到定紛止爭的目的。然而，傳統(tǒng)的農(nóng)村熟人所構成的社會并未達到此要求。如今熟人社會已漸漸遠去或即將遠去，這些人為的界石、界樁、界柱、界溝等就是依附在不動產(chǎn)土地之上的物，就有了社會治安防控的意義。然而，因為劃界不明，私移界石、界碑、界樁，改變界溝等原因?qū)е碌亟缱儎佣l(fā)的土地爭議在農(nóng)村卻時時上演。而一旦這些土地被征收或進行流轉(zhuǎn)，這些問題就又消失了?？梢?，完善的不動產(chǎn)物權制度有利于從源頭上進行治安防控，實現(xiàn)源頭治理。除此之外，涉及因土地上的通行權、上下游的用水權等產(chǎn)生的矛盾糾紛，進而引發(fā)的治安問題，無不與土地這一不動產(chǎn)物有關。除了分給村民承包的集體土地之外，剩下的則是由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會負責管理經(jīng)營的集體土地。在市場經(jīng)濟條件下，這一不動產(chǎn)無疑是農(nóng)村公共利益得以增值的重要資源，應該在公共服務方面為村民提供關鍵基礎性服務。為實現(xiàn)此目的，管理者應加強對集體土地的保護，通過經(jīng)濟運作使土地產(chǎn)生更大的增值，并將其增值用于完善農(nóng)村的治安防控設施建設等公共事務。然而，在農(nóng)村卻時常發(fā)生非法挖沙、取土、用水、開礦等侵害集體利益的事情，有些集體土地被低價承包出去而所得收入?yún)s沒有惠及每個村民，甚至有些集體土地被黑惡勢力把持，村民怨聲載道卻有怨難申、有口難言。此類問題其實都可以歸結(jié)為一個集體不動產(chǎn)物權的保護問題，需要逐步完善集體不動產(chǎn)物權保護制度，并采取切實的措施將其貫徹于實踐之中。

三、阻卻不動產(chǎn)物權治安防控功能實現(xiàn)的深層次原因分析

直面問題，選擇更多的角度，探求問題產(chǎn)生的原因，有利于更加深入具體、清晰全面地認識問題，有利于全盤謀劃、定向施策、彌補缺陷。概括而言，阻卻不動產(chǎn)物權治安防控功能實現(xiàn)的深層次原因主要有以下幾點：

(一)不動產(chǎn)市場發(fā)展尚不成熟

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！备鶕?jù)馬斯洛的需求層次理論，安全需求是人的基本需求之一，所以，基于安全目的生產(chǎn)出來的不動產(chǎn)物就應具有基本的治安防控功能，國家則有義務通過建立完善的物權制度來保障人民這一權利的實現(xiàn)。然而，當溫飽的滿足尚是主要目的的時候，當市場經(jīng)濟尚處于初步發(fā)展階段的時候，不僅人民的安全需要是不平衡的，而且供給也是不平衡和不充分的。根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場競爭這只看不見的手的驅(qū)使，市場經(jīng)濟發(fā)展到成熟的時候就會由賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，經(jīng)濟行為就會以顧客為導向、以人的需求為導向，最終也就轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀说臋嗬Ｕ蠟閷?。當市場發(fā)展到這一程度的時候，當人民的基本權利得到保障的時候，不動產(chǎn)的提供者必然要提供能滿足人的治安防控需求的不動產(chǎn)物，最終共同致力于發(fā)揮不動產(chǎn)物的治安防控功能，以滿足人的基本需要為目的的系統(tǒng)、科學、完善的不動產(chǎn)物權制度才能形成。資本主義市場經(jīng)濟經(jīng)歷了上百年的發(fā)展，才由賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，才實現(xiàn)了以顧客為中心。我國社會主義市場經(jīng)濟起步晚，對物的社會治安防控功能又欠缺足夠的認識，在不動產(chǎn)物形成過程中出現(xiàn)了一些問題。這或許正是我國社會主義市場經(jīng)濟在走向成熟過程中不得不付出的代價。特別是當需求還處于溫飽層次的時候，人們更不會將更多的精力放在對不動產(chǎn)物的更高級功能的關注上，更不要說對隱藏在不動產(chǎn)物之后的物權的關照了。當?shù)蛯哟蔚男枨蟮玫綕M足之后，自然就會將目光轉(zhuǎn)移到對物的更高層次的權利需求之上。新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了新的變化，人們已開始更多地主張自己的不動產(chǎn)物權。基于不動產(chǎn)物權的治理就亟需在社區(qū)這一基層社會展開，解決不動產(chǎn)物治安保障功能“不平衡不充分”的問題。

(二)人類行為先私后公的心理[4]

人類行為目的是公而忘私、大公無私好，還是為己利他、公私兼顧好，這個問題一時很難說清。但從傳統(tǒng)觀點來看，人的行為動機存在以自我為中心的傾向。根據(jù)馬斯洛的人類需要層次理論，人的需求的順序是由己及人。正如亞里士多德所說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物。對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物?！盵5]比如，生存需要是純?yōu)樽约旱模穗H關系的需要就不僅是為自己也是為他人的，所以，從社會一般情況看，人的行為目的的順序是先私而后公的。當人的權利意識覺醒之后，其權利行使的順序也就是先個人權利，后共有權利，再后才是公有權利。所以，權利覺醒的中國人便會將對不動產(chǎn)物權的關照較多地放在個人物權之上，而對于共有的、集體的、國有的不動產(chǎn)物權的關照就漸次減弱。但是，這里好像存在一個悖論，即共有的、集體的和國有的物權之中均包含著個人的權利，那么，為什么個人不去積極地主張權利呢？這就是人的依賴心理、從眾心理、搭便車心理在作祟，多數(shù)人總是寄希望于他人。

(三)不動產(chǎn)物的治安防控責任錯位、缺位、越位

不動產(chǎn)物的權利主體不同，對不動產(chǎn)物的責任也就不同。任何不動產(chǎn)物權的實現(xiàn)，不僅要靠權利主體自身積極地主張權利，也要靠義務主體積極地履行義務。所以，不動產(chǎn)物的治安防控功能的實現(xiàn)，取決于與不動產(chǎn)物相關聯(lián)的義務主體的責任分配是否科學、完善。比如，對于居民私人所有的不動產(chǎn)物，由于存在對物的功能實現(xiàn)的強大的內(nèi)驅(qū)力，為保障物的安全性，確定其物權及其保護制度就夠了，而不必再為其主張權利而操心；對于單位所有的不動產(chǎn)物，由于其對治安防控的需求較少，實現(xiàn)物的治安防控功能就會增加單位的成本，所以其就會少有作為。因此，應通過法律明確單位的治安防控義務，迫使其履行責任。對于共有物受侵害而共有人無人問津、不愿出面的問題，應由社區(qū)自治組織來代行共有人的權利，如通過居民委員會行使共有權利，由該組織確定樓長、小區(qū)負責人等專司其責；對于公有不動產(chǎn)物，需要有暢通的監(jiān)督渠道，以方便居民投訴舉報，促使公有物的管理者履行責任。在社區(qū)治理中表現(xiàn)出來的問題主要有，本來應由個人主張權利的，政府卻去主動代其完成；本應由企事業(yè)單位負責的，卻轉(zhuǎn)嫁給政府或個人；本應由政府部門承擔的，卻轉(zhuǎn)移到了居民個人的頭上；本應由物業(yè)或自治組織履行的，卻讓個人或政府部門來負責。在利用不動產(chǎn)物進行社會治安防控方面，社區(qū)各責任主體錯位、缺位、越位現(xiàn)象突出。

(四)公有不動產(chǎn)物的經(jīng)營片面市場化

我國經(jīng)濟制度以公有制為主體，最主要的土地不動產(chǎn)為國家所有和集體所有，奠定了人民當家作主、人格得以實現(xiàn)的物質(zhì)基礎。但是，人民不可能直接經(jīng)營這一不動產(chǎn)來實現(xiàn)自己的權利，只能將其交由公營企業(yè)、集體組織來經(jīng)營管理?！拔餀嘧鳛樗綑?，其核心是個人的權利和利益，國有財產(chǎn)屬全民所有，在物權領域片面強調(diào)國家所有權無甚意義，如何充分利用國有財產(chǎn)為人民謀利益才符合私權之本質(zhì)。”[6]這樣，公營企業(yè)、集體組織對該財產(chǎn)就有兩個責任：一是有責任通過高效的經(jīng)濟運作方式，使財產(chǎn)迅速增值，為公民提供更強有力的財產(chǎn)保障；二是通過這一不動產(chǎn)向公民提供相對公正、公平、無差別的公共服務，其中當然包括提供治安防控服務。但是，由于早期對社會主義經(jīng)濟規(guī)律認識不清，教條地采用了一刀切的指令式、命令式計劃經(jīng)濟模式，致使經(jīng)濟運營效率低下，公有財產(chǎn)高質(zhì)量增值的目的沒有充分實現(xiàn)。為了解決這一問題，經(jīng)過努力探索，我國開始采用社會主義市場經(jīng)濟模式，經(jīng)濟效率迅速提高，財產(chǎn)極大增值。然而，按照市場經(jīng)濟模式經(jīng)營運作，在提高經(jīng)濟效益的同時，卻在某些方面忽略了公有財產(chǎn)的公益使命。在不動產(chǎn)的開發(fā)上，其表現(xiàn)為，賦予不動產(chǎn)市場主體過多的私權利，而沒有或過少地確定其公益義務，導致與一般市場主體別無二致。于是，公有不動產(chǎn)物的公益效用便暫付闕如，尚待實現(xiàn)，這就如同其他國家的企業(yè)曾經(jīng)一度出現(xiàn)社會責任缺失，而需要強化社會責任一樣。(6)德魯克認為，現(xiàn)代社會是“組織的社會”，工商企業(yè)和公共服務機構都是“社會的器官”，它們“不是為了自身而存在的，也不是以自身為目的”，而是“為社會而存在的”。參見[美]彼得·德魯克．功能社會[M]．曾玉林，譯．北京:機械工業(yè)出版社，2009.87-88．所以，市場經(jīng)濟并不是包治百病的靈丹妙藥，必須有完備的社會主義法治來糾偏，使其與社會主義的基本價值目標相一致。在某些領域，我國對不動產(chǎn)公有物進行了市場化運作之后，并沒有對公有物的公益責任給予應有的、足夠的關照，致使公有物等同于私有物，公有物的責任者等同于私有物的責任者，必然導致其過度追求經(jīng)濟目標而忽視公益目標。

四、完善不動產(chǎn)物權制度，增強社區(qū)治安防控能力

如前所述，只有不動產(chǎn)物的權利者有效地行使權利，不動產(chǎn)物的責任者恰當?shù)芈男辛x務，物盡其用，財盡其力，人盡其責，人與物和諧共生，現(xiàn)代化的社會治安防控體系才能得以構建。

(一)從物的治安防控主體性出發(fā)構建不動產(chǎn)物權制度

在一個有著幾千年義務本位傳統(tǒng)的國家，轉(zhuǎn)向以權利為本位不是一朝一夕、一蹴而就的事，尤其是將權利的關照點放在人身權之外的物權上就更加不易。這需要我們從對“人成為目的”的遙遠的終極追問中回到現(xiàn)實的具體的人的需求滿足上來，回到實實在在的人所存在的物的空間上來。安全、穩(wěn)定的社會治安環(huán)境不是高層次追求，而是人的基本需求，在不動產(chǎn)物權制度設計上首先就要建構這些滿足人的基本需要的制度。在推進社會治安防控體系建設時，要將所有治安防控要素均視為行動者，都賦予其主體性，這樣社會治安防控各要素的功能才能充分實現(xiàn)。對于不動產(chǎn)物，只有從其產(chǎn)生之前，到形成過程之中，再到最終形成，對所有與該物的關聯(lián)者都給予足夠的關注，確定其權利，明確其義務，才能使其各負其責，各就其位，共同保障不動產(chǎn)物的治安防控功能的實現(xiàn)。同時，要對現(xiàn)有不動產(chǎn)物權制度進行梳理，結(jié)合《民法典》的頒布實施，抓住在全國掀起學習《民法典》熱潮的有利時機，將基于不動產(chǎn)物權的治安防控制度完善起來，落實到具體的相關法律之中，如對物業(yè)管理、建筑、治安管理處罰等方面的法律法規(guī)進行相應的修改完善。

(二)建立社區(qū)治安防控組織體系

針對不動產(chǎn)物權主體在發(fā)揮物的治安防控功能方面出現(xiàn)的錯位、越位、缺位的問題，需要對其責任進行重新確定，使其各就其位。各不動產(chǎn)物關聯(lián)者關于不動產(chǎn)物的權利、義務、責任很好明確，關鍵是能不能在實踐中落實下去。由于個人對非私人不動產(chǎn)物權行使的消極性，個人在履行義務和責任時存在缺位的情況，實現(xiàn)不動產(chǎn)物的社會治安防控功能，需要所有不動產(chǎn)物的關聯(lián)者(包括個人和組織)形成一個有機協(xié)同的不動產(chǎn)物治理網(wǎng)絡。但在該治理體系中，相對于個人，必須依靠組織?！懊绹鐓^(qū)治理主要不是依賴于政府行為，而是依賴于社區(qū)公民、公共服務企業(yè)以及公共服務組織的自由和平等的參與。社區(qū)居民的廣泛和積極參與為社區(qū)治理注入了民主的活力，公共服務企業(yè)的運作促進了社區(qū)治理的市場化，許多公共服務組織的加入引起了社區(qū)治理的組織化。社區(qū)治理的民主化、社區(qū)治理的組織化引起社區(qū)權力的分散、社區(qū)權力形成多個中心，從而構成了社區(qū)權力的多元化特征?！盵7]在組織之中，相對于社會組織，必要時還需依靠公權力機構。一般情況下，組織的權威高于個人，大組織的權威高于小組織，國家機構的權威高于社會組織。所以，在一個社區(qū)中，樓長制止在樓道亂放雜物就比鄰居有權威，業(yè)主委員會向物業(yè)提出要求就比一般業(yè)主有效，治安巡邏員制止亂丟垃圾、寵物便溺等就比居民個人有權威，而社區(qū)民警又比保安有權威，街道負責人又比物業(yè)管理人員有權威。所以，社區(qū)治安防控首先就要把相關組織建設好、組織好。然后，組織才能通過其工作人員去發(fā)現(xiàn)問題，以問題為導向，代表居民個人出面，及時解決侵害不動產(chǎn)物權人權利和不動產(chǎn)義務人不盡義務的問題，從而形成良好的社區(qū)風氣，社區(qū)居民隨之才能自愿、自覺地參與到社區(qū)建設中來。組織作用的發(fā)揮離不開發(fā)揮關鍵性作用的組織，即地方治理中的核心行動者(7)所謂地方核心行動者就是指在地方治理過程中已經(jīng)被正式制度納入權力體系的核心成員，他們依托正式組織，通過正式規(guī)則，在管轄領域內(nèi)享有主導性話語權與決定性主宰權，是制度變遷的支配力量。參見沈榮華．昆明樣本: 地方治理創(chuàng)新與思考[M]．北京:清華大學出版社，2013.5．② 路易斯·慕利門把“元治理”定義為:“是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段(方法)，通過設計和管理科層治理、網(wǎng)絡治理、市場治理三種治理模式的完美的組合，以期實現(xiàn)對公共部門機構的績效負有責任的公共管理者(元治理者)看來是最好可能的結(jié)果?！鞭D(zhuǎn)引自熊節(jié)春，陶學榮．公共事務管理中政府“元治理”的內(nèi)涵及其啟示[J]．江西社會科學，2011(8)：233.，治理理論將其作為元治理②來研究。無論是市場經(jīng)濟組織，還是群眾性自治組織，它們都有著自身的局限性，在某種情況下，同樣不能將注意力集中到他們應關注的點上，亦或不愿意去關注，這就需要有將他們的注意力重新校正的核心行動者、元治理者。無疑，在社會治理中，基層黨組織和政府需要把這個責任承擔起來，這也是在社會治理中落實“黨委領導、政府負責”的現(xiàn)實體現(xiàn)。那么，基層黨組織和政府的責任又如何能有效實現(xiàn)呢？這就需要堅決反對官僚主義，摒棄高高在上的官僚作風；必須深入基層，把工作重心轉(zhuǎn)移到基層，轉(zhuǎn)移到社區(qū)治理這一根基上來。

(三)建立社區(qū)治安防控自治制度

黨的十九屆四中全會提出，要“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。據(jù)此，實現(xiàn)社區(qū)自治就成為社區(qū)治安防控體系構建的目標之一。為達此目標，必須建立便于社區(qū)居民參與的社區(qū)治安防控自治制度。在社區(qū)自治問題上，已經(jīng)做出了很多努力，但效果并不令人滿意。過去，往往寄希望于那些傳統(tǒng)的制度，如建立居民委員會、業(yè)主委員會，發(fā)動組織群眾參加義務巡邏隊等，而這些制度在實踐中很難將社區(qū)居民都吸引進來。現(xiàn)代社會是高度分工的社會，社區(qū)中只有部分人員才有時間去關照社區(qū)自治，這些制度也只能為部分社區(qū)居民提供行使權利的機會，而無法顧及全體。因此，實現(xiàn)社區(qū)治安防控自治，首先必須有可供居民選擇的治理組織來代表居民、方便居民，保障居民的權利。比如，規(guī)范物業(yè)市場，引入競爭機制，防止壟斷，業(yè)主如果對物業(yè)公司不滿意，可按程序予以更換。其次要建立一套現(xiàn)代化治理制度。無論是代表政府的街道辦，還是代表居民的居委會，又或是義務巡邏隊、調(diào)解組織等，都應該建立相應的現(xiàn)代治理制度，才能真正代表居民的利益，確保居民的參與、監(jiān)督等自治權的實現(xiàn)。社區(qū)自治并不意味社區(qū)居民必須親歷親為，而是通過多元組織形式來輔助居民實現(xiàn)自治，并有資源保障現(xiàn)代社區(qū)多元自治組織的形成。社區(qū)固然有很多資源，如不動產(chǎn)物經(jīng)開發(fā)就可以成為社區(qū)發(fā)展的重要資源，但內(nèi)部資源還要靠外部資源的激發(fā)才能運轉(zhuǎn)起來。外部資源好比導火索、助燃劑，一旦點燃就會引起連鎖反應，使社區(qū)各種資源充分地涌流。對于自治能力較差的社區(qū)，就需要政府的扶持以及引入外部公益組織來助燃、引導，社區(qū)治理組織賴以存在的物質(zhì)基礎夯實了，社區(qū)才能真正實現(xiàn)自治。

(四)實現(xiàn)人與物的和諧發(fā)展

在工業(yè)化進程中，生產(chǎn)的組織經(jīng)歷了從物本向人本的發(fā)展。人類的生產(chǎn)活動、社區(qū)的建設、物質(zhì)設施的建造都應以人為目的，以人為中心。然而，由于人類欲望的無限性、紛雜性，資源的有限性、確定性，以人為本理念并未有效得以落實，現(xiàn)實中更多地表現(xiàn)為因人就物。所以，欲實現(xiàn)物滿足人的治安防控需要，就必須首先解決人的生存問題，以滿足人的生存需要。當人的需要還局限于此時，則更多地表現(xiàn)為人適應物，而不是物適應人。在社區(qū)治安防控中，實現(xiàn)共建共治共享的格局，就要綜合社區(qū)內(nèi)外的人、地、事、物、組織、信息，按照合作社會協(xié)同治理的要求，在各行動者之間的相互聯(lián)系之中來推進社區(qū)治理現(xiàn)代化，不斷提高社區(qū)治理能力及水平。

五、結(jié)語

人生活在物所構成的空間中，在這個空間中尋求各種需要的滿足。為此，人們往往想象著去改變自己所處的物的空間，而豈不知人卻經(jīng)常被物的空間所改變。不動產(chǎn)物所構成的空間給人們提供了什么樣的安全環(huán)境，關系著人們的生活品質(zhì)，關系著人們是留守還是逃離，關系著人們是無奈、憂郁、緊張與迷茫還是幸福、安全、舒適與期待。只有堅持以人民為中心的發(fā)展理念，強化基層治理，完備物權制度，將物的治安防控作用淋漓盡致地發(fā)揮出來，創(chuàng)造舒適的人們所賴以生存的物的家園，才能在源頭上減少破壞社會秩序的矛盾糾紛，實現(xiàn)源頭治理，保障人民安居樂業(yè)。