梁 健

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)政府一貫重視“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)村工作。相對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，近些年的鄉(xiāng)村建設(shè)明顯滯后。黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，彰顯了黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村工作的高度重視和推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的信心與決心。黨的十九屆四中全會(huì)擘畫了推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其中的一個(gè)重要組成部分。在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為農(nóng)村自治主體的村委會(huì)發(fā)揮著重要作用。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，研究村委會(huì)的定位、所面臨的困境以及突破困境的路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

村委會(huì)的職能及其角色定位一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，學(xué)者們普遍認(rèn)為準(zhǔn)確定位村委會(huì)的職能和角色是提升鄉(xiāng)村治理效能的前提條件。曾學(xué)華指出，村民自治組織是參與農(nóng)村治理的骨干力量，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到村民自治組織治理能力的顯著影響(1)曾學(xué)華：《以村民自治創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化——基于成都村民議事會(huì)創(chuàng)新實(shí)踐的思考》，《河北地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。。錢茜研究發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)于村委會(huì)的性質(zhì)其實(shí)并不關(guān)注，但在農(nóng)民看來(lái)，村委會(huì)是與其利益息息相關(guān)的最重要機(jī)構(gòu)(2)錢茜：《村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)重構(gòu)——以上海市城市化撤村為背景》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。。

村委會(huì)對(duì)農(nóng)村工作的重要性決定了它必須切實(shí)履行好職責(zé)，發(fā)揮應(yīng)有功能。然而，在實(shí)踐中村委會(huì)功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治的效能未能充分釋放，公共服務(wù)供給仍不充分(3)李建偉、李蘭、王偉進(jìn)：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：進(jìn)展、問(wèn)題與建議》，《社會(huì)政策研究》2019年第4期。。對(duì)此，有學(xué)者試圖從村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的視角進(jìn)行解釋。 如羅峰和李勇認(rèn)為，當(dāng)前“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的癥結(jié)點(diǎn)在于行政下沉與鄉(xiāng)村自治空間的界限(4)羅峰、李勇：《治理現(xiàn)代化視域下的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系變遷》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。；梁成意等則強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間實(shí)際上是一種“行政委托關(guān)系”，但當(dāng)前并沒(méi)有法律加以明確，這造成了村委會(huì)履行職能的障礙(5)梁成意、葉霖：《行政委托視角下的村委會(huì)職能重構(gòu)》，《宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第8期。。也有學(xué)者從村委會(huì)自身存在的問(wèn)題出發(fā)，剖析了村委會(huì)治理低效的原因。如金太軍指出，村委會(huì)存在雙重角色的失衡(6)金太軍：《新時(shí)期鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的成因分析》，《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2002年第4期。；管文行認(rèn)為，村民自治組織存在角色越位以及主體地位弱化的問(wèn)題(7)管文行：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)研究》，東北師范大學(xué)博士論文，2019年。；宋文娟則通過(guò)考察安徽新農(nóng)合中村委會(huì)的角色發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)存在著“缺位”的問(wèn)題(8)宋文娟：《安徽新農(nóng)合中的村委會(huì)行動(dòng)“缺位”探析》，《安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第6期。。

村委會(huì)的定位準(zhǔn)確與否，是提升鄉(xiāng)村治理效能、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要前提。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)村委會(huì)的定位仍在研討之中。李云認(rèn)為，村委會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)起“組織協(xié)調(diào)者”“帶頭人”和“服務(wù)者”的角色(9)李云：《新農(nóng)村建設(shè)中村委會(huì)的角色定位問(wèn)題初探》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。；楊云霞表示，村委會(huì)應(yīng)成為國(guó)家政策的宣傳者、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人、農(nóng)業(yè)信息的傳遞者、文明新風(fēng)的引導(dǎo)者和環(huán)境保護(hù)的倡導(dǎo)者(10)楊云霞：《村委會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中的角色定位》，《中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第7期。；而吳瑩則基于回遷社區(qū)的個(gè)案研究指出，經(jīng)營(yíng)者、管理者和服務(wù)者是村委會(huì)在回遷社區(qū)基層治理中的典型角色(11)吳瑩：《農(nóng)村回遷社區(qū)中的村委會(huì)角色轉(zhuǎn)型》，《學(xué)?！?016年第3期。。

可以說(shuō)，對(duì)于村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中所面臨的困境及其破解路徑的研究，學(xué)界已取得了較為豐碩的成果。然而，卻鮮有研究從立體的視角去分析村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下的科學(xué)定位。筆者認(rèn)為，對(duì)村委會(huì)定位的考察，不應(yīng)囿于“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的平面解讀，而應(yīng)該從立體的視角對(duì)村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的角色進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上剖析村委會(huì)面臨的困境及其解決之道。只有這樣，才能精準(zhǔn)把握村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的定位，助推鄉(xiāng)村治理效能的提升。這正是本研究的旨趣所在。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會(huì)的三維定位

(一)縱向定位

1.鄉(xiāng)—村關(guān)系。從理論上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的是國(guó)家公共權(quán)力，屬于國(guó)家政權(quán)范疇；而村民自治代表的是村集體及村民的意愿和利益，屬于社會(huì)權(quán)利場(chǎng)域，二者實(shí)際上反映的是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系(12)李金龍、柳汨：《論村民自治與鄉(xiāng)政管理關(guān)系的重構(gòu)——基于理論、制度與運(yùn)行相結(jié)合的視角》，《江漢論壇》2011年第8期。。2018年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》)第二條，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)作了明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”(13)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。第五條則對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?14)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。這兩項(xiàng)條款在法律層面上規(guī)定了“鄉(xiāng)—村”關(guān)系：一方面，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，不是一級(jí)政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的業(yè)務(wù)關(guān)系；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，而村委會(huì)也應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。由此不難看出，鄉(xiāng)政村治是二者定位的顯著特征。

2.村—組關(guān)系。在我國(guó)，絕大多數(shù)村委會(huì)是以自然村為基礎(chǔ)設(shè)立的?！洞逦瘯?huì)組織法》第三條指出：“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。”(15)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。第二十八條則規(guī)定，“村民小組組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選。”(16)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018年12月29日修正)》，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml。換言之，村民小組不是村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，而是村民自治語(yǔ)境下村委會(huì)的組成部分。村民小組一般以地緣為界，且兼有宗族血緣的紐帶聯(lián)系，因此從情感上來(lái)說(shuō)，村民小組成員之間的關(guān)系更為密切。此外，農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料——土地，一般是在村民小組內(nèi)部分配和流動(dòng)，且村民小組擁有共同的水利、山林等共同利益，故而村民小組成員之間實(shí)為一個(gè)利益共同體。目前我國(guó)農(nóng)村推行的村民自治，并沒(méi)有完全打破村民小組的利益共同體性質(zhì)，很多地方的村民小組仍然延續(xù)著它們數(shù)百年來(lái)、甚至上千年來(lái)形成的這種利益共同體格局(17)程同順、趙一瑋：《村民自治體系中的村民小組研究》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2010年第2期。?？梢?，我國(guó)的村民自治雖是以村委會(huì)為單位，但很大程度上村民小組才是村民認(rèn)可的最基本的治理單元。村民小組聯(lián)系著村委會(huì)與最基本的社會(huì)細(xì)胞和單位——家庭(農(nóng)戶)，發(fā)揮著重要的自治功能。

(二)橫向定位

村委會(huì)作為一個(gè)組織，在基層治理結(jié)構(gòu)中不是孤立存在的。在微觀上，它與附近的村委會(huì)同處一片區(qū)域，不可避免地發(fā)生著聯(lián)系；在宏觀上，村委會(huì)雖然不是一級(jí)政府，屬于群眾自治的社會(huì)性組織，但就目前而言，村委會(huì)承擔(dān)了大量的公共事務(wù)，甚至是一些政府職能，具有半行政的性質(zhì)。

1.微觀上的村—村關(guān)系。村莊之間的聯(lián)系，集中表現(xiàn)為互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)與合作。就近的村莊形成集市，互通有無(wú)，傳遞信息，塑造著鄉(xiāng)村文化。就競(jìng)爭(zhēng)而言，由于一定區(qū)域內(nèi)自然特征和社會(huì)基礎(chǔ)相似，而能從上級(jí)爭(zhēng)取的優(yōu)惠政策等又是有限的，公共資源的稀缺難免引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)；村委會(huì)承接著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的眾多工作任務(wù)與職責(zé)，為保障工作效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采用考核評(píng)比的形式，考核評(píng)比的結(jié)果與各村補(bǔ)助和資金的下發(fā)、村干部的津貼等掛鉤，各村之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系由此形成。另外，來(lái)自村民的輿論評(píng)價(jià)也會(huì)形成各村之間的競(jìng)爭(zhēng)。就合作而言，村莊面對(duì)來(lái)自其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊或是同鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他村莊的潛在競(jìng)爭(zhēng)，互相之間會(huì)主動(dòng)采取合作策略，從而增強(qiáng)自身實(shí)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)出于權(quán)力控制以及通過(guò)協(xié)調(diào)好村莊關(guān)系建立政績(jī)等考量，指導(dǎo)或“命令”各村，要求其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)協(xié)作，促使不同村莊之間形成合作關(guān)系。“村—村”關(guān)系，就是這樣一種既融又爭(zhēng)的鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系。

2.宏觀上的村—社會(huì)—市場(chǎng)關(guān)系。在現(xiàn)行體制下，從法律層面看，村委會(huì)雖然屬于群眾性自治組織，但它在實(shí)際中又承接著眾多的行政和類行政職能，這與社會(huì)組織和市場(chǎng)組織有著很大的區(qū)別。治理理論認(rèn)為，僅靠單一主體是難以解決公共問(wèn)題的，需要地位平等、相互依賴的多元主體之間的合作。進(jìn)入信息社會(huì)，各種不確定性帶來(lái)諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。面對(duì)日益增多且復(fù)雜的公共事務(wù)，村委會(huì)實(shí)際上面臨著一定的治理能力困境，這需要村委會(huì)與其他農(nóng)村社會(huì)組織和市場(chǎng)組織合作，憑借自身的半行政力量與之形成多元互動(dòng)融合的長(zhǎng)效治理機(jī)制，提升治理效能。

(三)職能定位

從法定意義上看，村委會(huì)的職能涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域。根據(jù)《村委會(huì)組織法》第二、七、八、九條等條款的規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)方面，村委會(huì)承擔(dān)著發(fā)展各種形式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能；在政治方面，村委會(huì)有向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，宣傳憲法、法律法規(guī)和國(guó)家政策等職責(zé)；在文化方面，村委會(huì)有發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，開展社會(huì)主義精神文明建設(shè)的職責(zé)；在社會(huì)方面，村委會(huì)要辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等；在生態(tài)方面，村委會(huì)要管理本村的集體土地，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。從法律規(guī)定和村級(jí)治理的實(shí)踐來(lái)看，村委會(huì)的主要職能就是提供村民所需的公共服務(wù)，進(jìn)行一定的公共管理活動(dòng)，同時(shí)還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他工作?？梢哉f(shuō)，這些職能涵蓋了村民生活的方方面面，村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中任重道遠(yuǎn)。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會(huì)的三重困境

(一)縱向上的代理困境

村委會(huì)對(duì)上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，對(duì)下聯(lián)系著村民小組，這一承上啟下的角色使其成為了事實(shí)上的“雙重代理人”。一方面，村委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村的深入和延續(xù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在廣大農(nóng)村的代理人，受托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對(duì)其負(fù)責(zé)；另一方面，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，其自身存在的合法性實(shí)則來(lái)源于村民的授權(quán)和信任，所以村委會(huì)從根本上說(shuō)又是廣大村民或村民小組的代理人。這一格局在一定程度上造成了村委會(huì)的“代理困境”。

1.壓力傳導(dǎo)，受制而治。賀雪峰認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)代化后發(fā)外生的特征和趕超戰(zhàn)略的選擇，決定了國(guó)家在推進(jìn)現(xiàn)代化時(shí)，必須以對(duì)農(nóng)村社會(huì)的深度介入為基礎(chǔ)(18)賀雪峰：《國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)互動(dòng)的路徑選擇——兼論國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)雙強(qiáng)關(guān)系的構(gòu)建》，《浙江社會(huì)科學(xué)》1999年第4期。。在很多情況下，這種深度介入需要作為農(nóng)村代言人的村委會(huì)通過(guò)半行政化的方式予以實(shí)現(xiàn)和保障。在國(guó)家政權(quán)下移至農(nóng)村的過(guò)程中，村委會(huì)“需協(xié)助作為最底層政權(quán)機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”這一法定職責(zé)往往演變?yōu)椤敖邮茑l(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)”，村委會(huì)儼然成了一級(jí)行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著眾多行政或類行政職能。而村委會(huì)這種半行政的特質(zhì)，又會(huì)因其在資金補(bǔ)助、政策傾斜、考核評(píng)比等方面嚴(yán)重依賴和受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而得到強(qiáng)化。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨上級(jí)政府政績(jī)考核壓力的條件下，會(huì)進(jìn)一步分解任務(wù)、傳導(dǎo)壓力至村委會(huì)，而村委會(huì)則因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控著其相關(guān)資源，只能“受制而治”。

2.權(quán)力上移，以管代治。就村委會(huì)和村民小組的關(guān)系而言，村民小組是村民自治的基本組織和單元，發(fā)揮著鄉(xiāng)村村組時(shí)空銜接、鄉(xiāng)村自治助手和利益表達(dá)傳輸機(jī)的治理功效(19)馬元喜、譚龍?jiān)疲骸多l(xiāng)村自治結(jié)構(gòu)下的村民小組研究——云南鳳慶魯史村的個(gè)案研究》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))》2019年第2期。。在實(shí)際生活中，村民小組是最能體現(xiàn)村民意愿的不可或缺的自治單元。《村委會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)可以分成若干村民小組，實(shí)際上指明了村民小組與村委會(huì)之間的非隸屬關(guān)系。村民小組沒(méi)有特定的組織結(jié)構(gòu)，由村民自然組成，加上村民認(rèn)可和授權(quán)是村委會(huì)的合法性來(lái)源，因此可以說(shuō)，村委會(huì)在一定程度上是村民小組的代理人，受村民小組委托而行使自治職權(quán)，保障各村民小組成員的利益。但當(dāng)前的法律法規(guī)并未賦予村民小組法人資格，村委會(huì)才是最基本的自治單元，村民小組實(shí)際上處于一種可有可無(wú)的地位。這就使得村委會(huì)對(duì)村民小組以管代治，集中了自治職權(quán)，而隱匿和削弱了村民小組的自治功能。

(二)橫向上的行動(dòng)困境

村委會(huì)在農(nóng)村不是單一的行動(dòng)主體，在處理好與其他村委會(huì)關(guān)系的同時(shí)，還需厘清與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。若處理不當(dāng)，則會(huì)形成村委會(huì)的行動(dòng)掣肘，使其功能難以有效發(fā)揮。

1.錦標(biāo)賽場(chǎng)，盲目競(jìng)爭(zhēng)。各村的聯(lián)系主要通過(guò)合作和競(jìng)爭(zhēng)的形式表現(xiàn)出來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下傳導(dǎo)的任務(wù)執(zhí)行壓力、村民自下而上的治理需求和輿論評(píng)價(jià)壓力以及有限資源的配置壓力，實(shí)際上形成了一個(gè)錦標(biāo)賽場(chǎng)，比賽的勝負(fù)直接關(guān)系到各村的資金、榮譽(yù)等收益。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)極有可能引發(fā)村委會(huì)及其工作人員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員輸送利益、向村民賄選等不法行為。

2.半行政人，錯(cuò)位行動(dòng)。村委會(huì)的實(shí)然角色在很大程度上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)、具有諸多行政職能的半行政組織，這嚴(yán)重影響了村委會(huì)的科學(xué)定位。村委會(huì)掌握著村莊大部分事務(wù)的處置權(quán)限，村委會(huì)干部若思想守舊，依舊秉持“大政府”理念，則會(huì)對(duì)村莊事務(wù)傾向于大包大攬，越位行動(dòng)，許多若交于市場(chǎng)組織或社會(huì)組織實(shí)施更有效率的事項(xiàng)也會(huì)在村委會(huì)的掌控之中。例如，村委會(huì)全面控制村辦企業(yè)，極易引發(fā)貪污受賄的尋租行為，造成集體資產(chǎn)損失。又如，村委會(huì)直接開辦養(yǎng)老院、村小學(xué)等社會(huì)公益性事業(yè)，會(huì)因其力不從心而造成資源浪費(fèi)。另外，村委會(huì)及其組成人員可能因自身能力和水平所限或是主觀上的不作為，會(huì)出現(xiàn)空位、缺位。譬如，村委會(huì)將集體土地轉(zhuǎn)包給經(jīng)營(yíng)開發(fā)者后，若監(jiān)管不到位，則會(huì)造成村集體利益受損、村民不滿等后果。這些情況，皆存在引發(fā)潛在危機(jī)的可能。

(三)職能上的能力困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和村民需求的增長(zhǎng)，村委會(huì)所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多，加之村民的滿意標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，使得村委會(huì)自身的能力在短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)這種形勢(shì)，產(chǎn)生治理能力赤字，即村委會(huì)的治理能力難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。在經(jīng)濟(jì)上，村委會(huì)面臨著農(nóng)村青壯年人口以及精英人口大量流入城市，農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、活力不足等嚴(yán)重問(wèn)題。在政治上，很多農(nóng)村信訪問(wèn)題尤其是涉及土地征遷的信訪問(wèn)題未能及時(shí)有效地解決，嚴(yán)重威脅著農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。此外，保障基層黨建的扎實(shí)推進(jìn)、民主選舉的風(fēng)清氣正等也對(duì)村委會(huì)提出了挑戰(zhàn)。在文化上，村莊公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給嚴(yán)重不足，文化生活匱乏，文化設(shè)施短缺，如何長(zhǎng)效推進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)等問(wèn)題依然存在；在社會(huì)問(wèn)題上，農(nóng)村作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)，扶貧成果的鞏固考驗(yàn)著村委會(huì)治理的精細(xì)化水平，對(duì)空巢老人、留守婦女兒童、低保戶、五保戶、失業(yè)人口等特殊群體的救濟(jì)和幫扶也考驗(yàn)著村委會(huì)的治理智慧；在生態(tài)上，如何處理好“綠水青山”與“金山銀山”間的關(guān)系，如何遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境逐漸惡化的趨勢(shì)等，都需要村委會(huì)加以統(tǒng)籌思考。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會(huì)的三大角色

(一)自治的執(zhí)行者

1.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下真正自治。首先，要通過(guò)制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系，保障村委會(huì)的自治權(quán)，使其不至于淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)、下級(jí)機(jī)構(gòu)，甚至是附庸。其次，要區(qū)分哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪些事項(xiàng)需要村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去做，讓村委會(huì)正確行使職權(quán)。再次，應(yīng)明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采取民主的方式、疏導(dǎo)的方法、說(shuō)服教育的方法來(lái)影響村級(jí)治理，而不是用強(qiáng)制性命令(20)黃華杰、李赫之：《對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)良性運(yùn)行的幾點(diǎn)思考》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第8期。。最后，村委會(huì)也應(yīng)以自治為基礎(chǔ)，提升自治能力，在主觀上擺脫對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴心理，提高自身的自治積極性和主動(dòng)性。此外，需要注意的是，應(yīng)防止村委會(huì)“過(guò)度自治化”的行為傾向，使其在法律的軌道內(nèi)行使自治權(quán)限。

2.發(fā)揮村民小組的自治功能。我國(guó)的村民自治是在建制村基礎(chǔ)上建立的村民委員會(huì)層面上開展的。由于規(guī)模過(guò)大，自治困難，近年來(lái)出現(xiàn)了將自治職能下沉在建制村以下，以便自治落地的實(shí)踐(21)郝亞光、徐勇：《讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第9期。。然而，當(dāng)前《村委會(huì)組織法》對(duì)村民小組的性質(zhì)、職能、定位等規(guī)定模糊，使得自治權(quán)限下沉到村民小組存在著法律和制度上的供給短缺。事實(shí)上，村民小組可視為一個(gè)熟人社會(huì)，其治理邊界適中，村民之間知根知底，更有助于提高民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督和民主管理的實(shí)效，從而有利于村民自治權(quán)的落實(shí)(22)尹利民、林芝、鐘文嘉：《“村民自治與基層治理”向何處走？——“中國(guó)農(nóng)村村民自治與基層治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民小組的自治功能，在法律上規(guī)定村委會(huì)與村民小組之間的關(guān)系，尤其是二者的自治權(quán)限邊界，探索自治功能下沉的有效實(shí)現(xiàn)形式。

(二)共治的參與者

1.村—村間保持友好合作和良性競(jìng)爭(zhēng)。在同一區(qū)域內(nèi)的相鄰村莊雖然在自然資源稟賦、社會(huì)狀況等方面存在很大的相似性，但它們客觀上又存在著互補(bǔ)性，應(yīng)積極去發(fā)現(xiàn)和運(yùn)用各自優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)共贏。需要指出的是，這種合作應(yīng)能保障各村權(quán)益，是在增進(jìn)一村利益的同時(shí)不損害另一村莊利益的帕累托改進(jìn)式的合作。另外，適當(dāng)?shù)牧夹愿?jìng)爭(zhēng)有利于激發(fā)村委會(huì)的積極性和主動(dòng)性，使其產(chǎn)生一定的危機(jī)感和榮譽(yù)感，從而提升治理能力，改善治理效能。在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用獎(jiǎng)勵(lì)津貼、榮譽(yù)表彰等物質(zhì)和非物質(zhì)杠桿，制定合理的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制，在村莊之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，充分激發(fā)村委會(huì)的主體責(zé)任感和能動(dòng)性。其中，激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制必須公開透明，以保證競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

2.村—社—企三方積極合作、協(xié)同治理。鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織的聯(lián)合行動(dòng)，形成共治動(dòng)能。一方面，村委會(huì)作為“半行政”主體在很大程度上發(fā)揮著政府的功能，需要尋求與市場(chǎng)組織積極合作。企業(yè)在提升資源配置和競(jìng)爭(zhēng)效率等方面有其巨大優(yōu)勢(shì)，在助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方面能發(fā)揮重要作用，村委會(huì)應(yīng)結(jié)合本村實(shí)際情況和特色優(yōu)勢(shì)，積極引進(jìn)相關(guān)企業(yè)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，企業(yè)也可以直接通過(guò)捐贈(zèng)援助、對(duì)口幫扶等形式參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。另一方面，村委會(huì)還需與其他社會(huì)組織展開合作。社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、非政治性、志愿性等顯著特點(diǎn)，依托社會(huì)組織的參與，能更有效地提升鄉(xiāng)村治理水平。如村委會(huì)可以與相關(guān)的慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保協(xié)會(huì)等組織開展民政救助、環(huán)境保護(hù)等方面的合作，以更有效地滿足群眾需求，提高鄉(xiāng)村治理效能。當(dāng)然，村民個(gè)體、黨委和政府機(jī)關(guān)等主體也應(yīng)積極參與到協(xié)同治理中來(lái)。其中，村委會(huì)應(yīng)發(fā)揮粘合劑的作用，將各方主體聯(lián)系在一起，共同致力于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

(三)善治的履職者

1.做善于治理的履職者。“善治”中的“善”可理解為善于、擅長(zhǎng)之意。村委會(huì)要不斷提升自己的治理能力，做到善于治理。一方面，村委會(huì)要主動(dòng)加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，提升自身履職能力的自覺(jué)性；也要深入農(nóng)戶和村民的實(shí)際生活，了解群眾的真正需求，使履職行為更有針對(duì)性和實(shí)效性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)村委會(huì)的培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，尤其是提升治理現(xiàn)代化水平方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)；同時(shí)也要注意改善村委會(huì)班子的配置情況，吸引更多有能力的人扎根基層，服務(wù)基層；在條件允許的情況下，可適當(dāng)增加村委會(huì)履職經(jīng)費(fèi)，改善其履職條件，以此提升其履職能力。

2.做追求善治的履職者。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的一種新穎關(guān)系(23)俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第8-9頁(yè)。。如前文所述，村委會(huì)作為具有半行政性質(zhì)的行為主體，它與市場(chǎng)、社會(huì)組織的合作實(shí)際上就是善治的表現(xiàn)。善治具有合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正等要素特征(24)俞可平：《增量民主改革與社會(huì)主義政治文明建設(shè)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第1期。，而這些特征要求也應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下村委會(huì)所追求的目標(biāo)。誠(chéng)然，這些目標(biāo)的達(dá)致需要一個(gè)過(guò)程，但村委會(huì)作為村民利益的代表者、鄉(xiāng)村治理的實(shí)施者，有義務(wù)也有責(zé)任去實(shí)現(xiàn)。村委會(huì)自身要增強(qiáng)認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)自律，改進(jìn)工作，提升自身的能力。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府、黨委部門、其他社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、村民等主體也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督，保障村委會(huì)履職行為在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)施。更為關(guān)鍵的是，要加快完善相關(guān)的法律法規(guī)和體制機(jī)制，如對(duì)村委會(huì)績(jī)效的考核辦法、對(duì)村委會(huì)公正廉潔度的測(cè)評(píng)機(jī)制等，使村委會(huì)履職有剛性約束，自覺(jué)走向善治。