李曉明，陳蕾

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

所謂社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是指對涉及較多群眾利益的重要決策、重大事項(xiàng)出臺前或?qū)徟皩?shí)施中可能出現(xiàn)的影響社會穩(wěn)定的因素進(jìn)行先期預(yù)測、評估和化解，并將評估結(jié)論、解決措施和預(yù)案作為各級黨委和政府作決策、出政策、搞改革、上項(xiàng)目的主要依據(jù)，力圖從源頭上預(yù)防和化解危害社會穩(wěn)定的隱患，以確保經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定發(fā)展，保障人民群眾根本利益的一項(xiàng)基本性制度。各地實(shí)踐證明，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制對解決社會穩(wěn)定的源頭性、根本性問題起到了不可替代的作用。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險的原因分析

長期以來，黨和政府高度重視維穩(wěn)工作，并提出了構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。然而，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立和社會各領(lǐng)域改革的不斷深化，社會矛盾與沖突也明顯增加。尤其在近年來推動城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中出現(xiàn)的人口流動、城市農(nóng)民工、信用危機(jī)、交易不安全、分配不公、電信及信用卡詐騙、司法執(zhí)行難、拆遷和征地等引起的群體性事件、礦難和交通事故頻發(fā)、違法犯罪人員在逃和犯罪率逐年上升等問題，集中凸顯出了我國社會不穩(wěn)定的諸多因素。我們認(rèn)為造成社會不穩(wěn)定的主要原因有以下方面：

(一)社會不穩(wěn)定的基本原因及其評估：維穩(wěn)用行政手段代替法律手段，忽略民眾正當(dāng)?shù)臋?quán)利訴求與利益表達(dá)

維權(quán)才能維穩(wěn)。而現(xiàn)行維穩(wěn)模式的最大誤區(qū)就在于將“維權(quán)”與“維穩(wěn)”相對立，習(xí)慣性的將公民的正當(dāng)權(quán)利訴求與利益表達(dá)作為不穩(wěn)定因素對待，動輒采取高壓手段解決這些所謂的“不穩(wěn)定因素”，政治化、意識形態(tài)化傾向嚴(yán)重。正當(dāng)?shù)臋?quán)利行使受壓制，體制外維權(quán)就成為當(dāng)事人的無奈選擇，這又進(jìn)一步導(dǎo)致政府對維穩(wěn)工作的強(qiáng)化，由此形成惡性循環(huán)。另外，“運(yùn)動式治理”是當(dāng)前維穩(wěn)的基本工作模式，各種頻繁變動的“政策”是維穩(wěn)的主要依據(jù)。由于行政權(quán)的強(qiáng)勢地位，追求目標(biāo)的急功近利，法律制度幾乎被丟棄。這既是維穩(wěn)效果不佳的原因，也是逐漸成為當(dāng)前維穩(wěn)模式的技術(shù)悖論與惡果體現(xiàn)。

(二)社會不穩(wěn)定的根本原因及其評估：改革導(dǎo)致利益沖突加劇，體制造成國家權(quán)力與公民權(quán)利失衡

利益均衡是維護(hù)公平正義的前提，也是構(gòu)建和諧社會的保證。當(dāng)前社會不穩(wěn)，根本原因就在于社會利益分配的不公平，包括公權(quán)力與私權(quán)利的失衡，維穩(wěn)則在客觀上維護(hù)著這種失衡的利益格局。

伴隨著社會改革和階層結(jié)構(gòu)的分化，我國傳統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)逐步瓦解，不同的利益集團(tuán)開始博弈；尤其是政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英結(jié)盟而形成的特殊利益集團(tuán)開始形成，與此相對應(yīng)的社會弱勢群體也逐步成型。貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大只是其外在的表現(xiàn)，這些已成為我國社會穩(wěn)定的嚴(yán)重和持久威脅。

更為嚴(yán)重的是，我國利益分配的失衡很大程度上是由政策安排、不公平的利益分配機(jī)制所致，是社會主體間權(quán)利不平等的產(chǎn)物。當(dāng)前，“特殊利益集團(tuán)”幾乎攫取了一切有價值的社會資源，完全操控著整個社會的話語權(quán)與公共政策的制定，弱勢群體則完全被邊緣化，缺乏必要的利益表達(dá)機(jī)制。

(三)社會不穩(wěn)定的直接原因及其評估：公民權(quán)利缺乏法律救濟(jì)渠道，公民利益得不到切實(shí)有效保障

信訪與司法救濟(jì)是目前公民維權(quán)的基本渠道。信訪制度存在本身就是行政權(quán)力占主導(dǎo)地位的體現(xiàn)，非程序性、不確定性如影相隨。由于缺乏清晰、普遍適用的運(yùn)作規(guī)則，進(jìn)入信訪渠道的案件極少得到解決，相反信訪本身也日趨成為影響穩(wěn)定的因素，以致政府對信訪形成既允又恨(怕)的悖論。

應(yīng)當(dāng)說，司法途徑是糾紛解決的最權(quán)威也是最終途徑。由于體制的原因，我國目前司法并沒有形成解決社會矛盾的絕對權(quán)威，甚至信訪都可以直接挑戰(zhàn)司法權(quán)威，致使許多社會矛盾、糾紛經(jīng)常游離于信訪和司法及其他黨政部門之間；即便已進(jìn)入司法渠道的案件，也普遍面臨“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”、“再審難”等一系列問題。即是說，司法并未發(fā)揮其止訴寧事、糾紛解決的功能。

(四)社會不穩(wěn)定的關(guān)鍵因素及其評估：解決社會矛盾的制度機(jī)制缺失，公民的社會保障體制不健全

應(yīng)有的與維穩(wěn)相關(guān)的法律制度不健全，包括《人口流動法》、《行政程序法》、《財產(chǎn)登記法》、《反腐敗法》等在全國都還是空白。保障公民權(quán)益的立法與司法審查和司憲機(jī)制等均未建立，司法機(jī)能不能有效發(fā)揮等，均是社會不穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。

另外，社會保障體系作為社會的安全網(wǎng)，是市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，扮演著社會的穩(wěn)定器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的減震器、社會公平的調(diào)解器的角色。通過對由于自然或社會原因造成生活來源中斷或匱乏的社會成員給予基本的生活保證，健全社會保障體系有助于減少民眾的后顧之憂，保障社會的安全運(yùn)行。當(dāng)前我國的社會保障體系尚處于初創(chuàng)階段，標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面小，眾多下崗或失業(yè)職工、失地農(nóng)民、市場競爭的失敗者等基本生活缺乏必要的保障，這也是誘發(fā)社會沖突的一個極為重要因素。

二、維護(hù)社會穩(wěn)定的立法建議及其機(jī)制打造

在影響社會不穩(wěn)定的諸多因素中立法缺失是重中之重，以致整個社會缺乏必要的利益分配、利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)及權(quán)利保障的依據(jù)和有效運(yùn)作機(jī)制。通過法律制度建設(shè)，以確認(rèn)、保護(hù)公民的合法權(quán)利為依歸，完善社會的利益分配、利益表達(dá)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會長治久安的唯一選擇。

(一)創(chuàng)制和完善保護(hù)公民權(quán)利的立法體系與機(jī)制

對于公民權(quán)利的立法我國憲法、法律并非沒有規(guī)定，問題是規(guī)定得不完整，相當(dāng)部分與公民生存、發(fā)展和社會穩(wěn)定息息相關(guān)的權(quán)利類型，相關(guān)法律法規(guī)并未具體規(guī)定；或雖有規(guī)定但缺乏權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，故有必要進(jìn)行新的立法創(chuàng)制和完善。它主要應(yīng)包括：

(1)確認(rèn)勞動者的罷工權(quán)。團(tuán)結(jié)權(quán)、團(tuán)體交涉權(quán)、爭議權(quán)(核心是罷工權(quán))是各國公認(rèn)的也為國際勞工組織所確認(rèn)的勞動者的基本權(quán)利，三者缺一不可。其中，爭議權(quán)的存在直接關(guān)系到團(tuán)結(jié)權(quán)、團(tuán)體交涉權(quán)作用的發(fā)揮。由于罷工權(quán)的缺失，勞動者的弱勢地位在我國暴露無遺，勞資雙方缺乏必要的博弈機(jī)制，勞動者的合法權(quán)利缺乏必要的保障手段。確認(rèn)勞動者的罷工權(quán)并規(guī)范權(quán)利行使已是當(dāng)務(wù)之急。

(2)采取有效措施保障公民的生存權(quán)。保障每一位公民的生存是國家不可推卸的義務(wù)與責(zé)任，其實(shí)現(xiàn)程度取決于一國社保體系的完善程度。我國憲法雖然規(guī)定了公民獲得社會物質(zhì)幫助的權(quán)利，但對國家的社保義務(wù)立法缺乏剛性、可操作的規(guī)定，因此應(yīng)以立法確認(rèn)國家的社保義務(wù)，尤其是財政支持義務(wù)。

此外，政府有必要梳理并取消有礙公民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)規(guī)章制度。尤其是當(dāng)前的城市管理綜合執(zhí)法，很大程度上是以剝奪公民生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)為前提的，故應(yīng)盡快考慮予以部分取消。

(3)切實(shí)保障公民的合法財產(chǎn)權(quán)，取消有礙公民合法財產(chǎn)權(quán)保障的法律、行政法規(guī)。“有恒產(chǎn)者方有恒心”。公民財產(chǎn)權(quán)能否得到公平有效的保護(hù)，直接關(guān)系到國民對國家、對法律的信心和信賴?！稇椃ā?、《物權(quán)法》對公民的財產(chǎn)權(quán)利有明確規(guī)定，遺憾的是《國務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《土地管理法》等與之抵觸的法律法規(guī)大行其道，對公民的私有財產(chǎn)權(quán)肆意干涉、限制甚至剝奪。對此應(yīng)盡快修改或廢止，切實(shí)樹立對公民私權(quán)保護(hù)的理念。私權(quán)保護(hù)應(yīng)優(yōu)先于城市建設(shè)。

(4)確認(rèn)公民的遷徙自由權(quán)。我國憲法和法律中沒有遷徙自由的規(guī)定。由于戶籍制度的存在，我國公民實(shí)際上也沒有自由選擇居住地的權(quán)利。戶籍歧視在我國是一種普遍現(xiàn)象，其弊端日趨明顯，不僅嚴(yán)重阻礙了公民的合理流動，也是導(dǎo)致我國公民權(quán)利不平等的首要因素。目前，遷徙自由的立法條件已具備。

(二)創(chuàng)制和完善公民平等權(quán)的立法保障體系與機(jī)制

法律面前人人平等是現(xiàn)代社會的應(yīng)有之義。由于各種制度性歧視的存在，基于身份、出身、戶籍等客觀原因，公民權(quán)利不平等以致“同命不同價”現(xiàn)象在我國普遍存在。公民權(quán)利的平等保護(hù)離不開一定的制度依托，關(guān)鍵是建構(gòu)平等權(quán)的立法保護(hù)體系與機(jī)制。建構(gòu)平等權(quán)的立法保護(hù)體系應(yīng)包括：設(shè)立專門的立法審查委員會，對法律、法規(guī)、部門規(guī)章的合憲性、合法性進(jìn)行審查，杜絕制度性歧視產(chǎn)生的立法根源；在司法層面，應(yīng)建立、完善司法審查制度，法院有權(quán)對法律、法規(guī)、規(guī)章以及政府抽象行政行為的合法性進(jìn)行司法審查；此外，借鑒香港平等機(jī)會委員會的成功經(jīng)驗(yàn)，建立一種與行政、司法機(jī)構(gòu)相分離的準(zhǔn)司法性質(zhì)的人權(quán)專門機(jī)構(gòu)，或?qū)ｉT性的平等權(quán)利保障機(jī)構(gòu)。

(三)創(chuàng)制和完善公民權(quán)利救濟(jì)的立法體系與機(jī)制

公民權(quán)利救濟(jì)的立法包括信訪與司法途徑。信訪制度作為一種行政性的利益表達(dá)和回應(yīng)機(jī)制，如果運(yùn)作良好，確實(shí)可以有效地彌補(bǔ)行政與司法的缺陷。因此，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，建立一套清晰、普遍適用的信訪運(yùn)作規(guī)則，以消除現(xiàn)行信訪制度的非程序性、不確定性。但信訪機(jī)制決不能挑戰(zhàn)司法或與之相沖突，司法救濟(jì)機(jī)制應(yīng)確立為唯一的止訴寧事寧人的權(quán)威機(jī)構(gòu)。

(四)創(chuàng)制和完善促進(jìn)民間社會組織的立法體系與機(jī)制

利益博弈是現(xiàn)代社會的有機(jī)組成部分，其有序運(yùn)轉(zhuǎn)離不開成熟的利益團(tuán)體、利益博弈機(jī)制。培育適格的利益博弈主體，推動利益表達(dá)主體組織化是保障公民權(quán)利的有效手段。對目前我國出于維穩(wěn)考慮不敢發(fā)展民間非營利性組織，以及相關(guān)的立法問題也一直未能很好解決的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)予以深刻反思。其實(shí)，民間非營利性組織因其民間性，具有其他社會組織包括政府組織所不具備的解決社會問題的獨(dú)特功能，甚至能在本領(lǐng)域內(nèi)有效化解社會糾紛，解決群眾合法利益表達(dá)渠道不暢的問題，對社會公共服務(wù)也是一個拾遺補(bǔ)缺，應(yīng)盡快創(chuàng)制和完善。

(五)改革社會管理法律制度與社會管理機(jī)制

公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開政府與社會管理相配合，目前的問題是政府權(quán)力過大，排斥以致剝奪公民正當(dāng)權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系極不正常。故正確梳理二者的關(guān)系，改革社會管理體制，構(gòu)建基礎(chǔ)法律秩序和社會管理機(jī)制是維穩(wěn)的重心。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的初步探索

過去我國在采取維穩(wěn)措施時往往采取“堵”而非“疏”的辦法，更多的是“事后應(yīng)對”而非“事前預(yù)防”，甚至只求一時一事的“短期平安”而非整個社會的“長久穩(wěn)定”，沒能從根本上準(zhǔn)確評估影響社會穩(wěn)定的諸多因素，因此也沒能進(jìn)一步厘清產(chǎn)生社會不穩(wěn)定的深層次原因，進(jìn)而尋找解決問題的根本出路和長效機(jī)制。因此，要真正實(shí)現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定，就必須徹底轉(zhuǎn)變維穩(wěn)思路，把化解利益沖突、平衡權(quán)利與權(quán)力、暢通利益表達(dá)渠道作為核心和重中之重，建立維護(hù)社會穩(wěn)定的長效機(jī)制，真正從根本上化解社會矛盾和消除不穩(wěn)定因素，保持社會的長治久安。對此，中央政法委書記周永康同志指出：“保持社會和諧穩(wěn)定，各級黨委、政府必須從源頭上預(yù)防和消除各種不穩(wěn)定因素，定政策、做決策、上項(xiàng)目、搞改革都要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”。毋庸置疑，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是改革法律制度和社會管理機(jī)制的重要舉措之一，是提高維穩(wěn)工作成效的理性選擇，是化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵手段和必由之路。

(一)從源頭上預(yù)防和消除風(fēng)險因素是維護(hù)社會穩(wěn)定的治本之策

隨著社會生活的復(fù)雜化以及現(xiàn)代科技成果的運(yùn)用，“隨之而來的就是社會生存、人類社會的方方面面時時處處都有風(fēng)險相伴。可以說，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，風(fēng)險社會就到來了”。德國早就把現(xiàn)在的社會界定為危險社會。[1]也就是說，現(xiàn)代風(fēng)險已經(jīng)徹底改變了現(xiàn)在、過去和未來的關(guān)系，不再是過去決定現(xiàn)在，而是未來的風(fēng)險決定我們今天的選擇。[2]在風(fēng)險社會下，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，影響社會穩(wěn)定的不和諧因素大量存在，如果漠視風(fēng)險的存在，縱容危害社會穩(wěn)定的事件發(fā)生，那么社會和諧就得不到根本的保障。面對潛伏的風(fēng)險，我們應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測和評估，提前采取有效措施防止危害結(jié)果的發(fā)生，從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾?？梢哉f，維穩(wěn)是一項(xiàng)宏大的社會工程，我們在過去長期的維穩(wěn)工作中雖然積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，但往往是事發(fā)后才去調(diào)查和處理，且解決問題的手段單一、相對片面和主觀，個案“擺平”的多，進(jìn)行科學(xué)評估和科學(xué)預(yù)防并形成長效機(jī)制的少。其結(jié)果是按下葫蘆浮起瓢，不能從根本上解決問題，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的惡性循環(huán)。實(shí)踐證明，要真正維護(hù)社會的長久穩(wěn)定有必要引入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，對影響社會穩(wěn)定的因素進(jìn)行科學(xué)評估，將影響社會穩(wěn)定的不和諧因素扼殺在搖籃中，化解在萌芽狀態(tài)，并在此基礎(chǔ)上形成系統(tǒng)、全面的維護(hù)社會穩(wěn)定工作的長效機(jī)制，才能從根本上遏制危害社會穩(wěn)定事件的發(fā)生，才能達(dá)到具有針對性、長期性和有效性的維穩(wěn)效果，實(shí)現(xiàn)社會的長治久安。

(二)社會穩(wěn)定不是“絕對的穩(wěn)定”，運(yùn)用良好的機(jī)制化解矛盾才是維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵所在

馬克思主義唯物辯證法認(rèn)為，矛盾是普遍的、客觀的，矛盾存在于一切事物的發(fā)展過程中，貫穿事物發(fā)展的始終，即矛盾無處不在，無時不有。矛盾的普遍性啟示我們，矛盾是不能被消滅的，而是應(yīng)該正確認(rèn)識矛盾，分析矛盾，在此基礎(chǔ)上尋找解決矛盾的途徑，才能促進(jìn)事物的發(fā)展。和諧社會不是指沒有矛盾對立的社會，所謂“和諧”就是和而不同，求同存異，各種矛盾能夠得到合理的解決，各種利益能夠得到公正的對待，社會能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。社會穩(wěn)定也不是絕對沒有矛盾，也不是“絕對的穩(wěn)定”。社會穩(wěn)定是個動態(tài)平衡的過程，是建立在社會價值與行為規(guī)范被廣泛認(rèn)同基礎(chǔ)上的社會生活秩序化，社會規(guī)范的確定性、人的社會行為的可預(yù)測性是其基本特征。社會穩(wěn)定并不意味著社會矛盾與利益沖突的消失，尤其在以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會，權(quán)利主體多元化、主體利益訴求多樣化是必然現(xiàn)象，社會沖突與利益博弈本身就是社會有機(jī)運(yùn)行的組成部分；相反，社會穩(wěn)定是指社會能通過一種規(guī)范化、制度化的渠道與方式有序地化解社會矛盾，解決社會沖突。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制正是這種化解社會矛盾，解決社會沖突的有效機(jī)制，是維穩(wěn)思路的一個重大創(chuàng)新，是維穩(wěn)工作的一次有益探索。在計(jì)劃實(shí)施重大項(xiàng)目、重要決策之前開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估這一程序，在“社評”工作中充分征求公眾意見，保證政府信息的公開化、決策的透明化，使得社會利益協(xié)調(diào)的重心不再集中于事后處理，而是前移到事前預(yù)防和事中控制上來。通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，群眾訴求得到了表達(dá)，政府部門對實(shí)施重大決策將可能產(chǎn)生的危害社會穩(wěn)定的風(fēng)險有了準(zhǔn)確的把握，并可以針對性地采取預(yù)防風(fēng)險的措施，從而有效地解決矛盾，保障公眾的權(quán)益?？梢哉f，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等各項(xiàng)工作機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)正確處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀是維護(hù)社會穩(wěn)定的基本原則

在黨的十七大上，胡錦濤總書記在報告中明確指出科學(xué)發(fā)展觀是對黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于發(fā)展的重要思想的繼承和發(fā)展，是馬克思主義關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進(jìn)的科學(xué)理論，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。但是，當(dāng)前有的黨政干部偏離科學(xué)發(fā)展觀的軌道，一味地追求所謂的高GDP而盲目實(shí)施重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，搞“政績工程”和“形象工程”。一些政府官員為了個人或小團(tuán)體利益，忽視生態(tài)環(huán)境的承載能力，忽視人民群眾的切身利益，忽視社會的穩(wěn)定和諧，大興土木，給社會發(fā)展帶來了極大的危害。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是維穩(wěn)工作中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體行動。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立，要求各級政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展項(xiàng)目決策時，不僅要考慮項(xiàng)目最終的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，而且要充分考慮項(xiàng)目建設(shè)過程中對各利益主體的影響和社會可承受能力，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。[3]社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制妥善地處理了穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，以穩(wěn)定促發(fā)展，以發(fā)展保穩(wěn)定；把發(fā)展的速度與社會的承載能力結(jié)合起來，使我們的社會更加有序發(fā)展、更加和諧平安。

四、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的具體實(shí)施

“漢源民眾集體抗?fàn)幨录焙?，四川省遂寧市開始積極探索社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。早在2005年初，遂寧市就出臺了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》，針對當(dāng)時容易引發(fā)群體性事件的一些重大建設(shè)工程明確規(guī)定要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對于化解重大工程建設(shè)中出現(xiàn)的影響社會穩(wěn)定隱患成效顯著。后來，該市逐漸將這一制度成果引入到關(guān)系民生的各個領(lǐng)域，比如被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題、公司改制問題、企業(yè)排污問題等。中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從2005年起，對遂寧運(yùn)用社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制、從源頭上化解矛盾維護(hù)社會穩(wěn)定的做法進(jìn)行跟蹤了解，2007年4月還派調(diào)研組到遂寧進(jìn)行專題調(diào)研，隨后決定在全國推廣“遂寧經(jīng)驗(yàn)”。

如今，各省市以“遂寧經(jīng)驗(yàn)”為指導(dǎo)，因地制宜，勇于創(chuàng)新，制定和實(shí)施了符合本地實(shí)際情況的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作已經(jīng)如火如荼地開展起來。根據(jù)中央和省委、省政府的部署，2010年5月蘇州市也全面啟動了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，取得了顯著的效果。2010年11月蘇州市住建局出臺了《關(guān)于開展蘇州市房屋拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的通知》，規(guī)定從2010年12月1日起，蘇州市所有房屋拆遷項(xiàng)目，必須開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。沒有經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的拆遷項(xiàng)目，一律不得頒發(fā)拆遷許可證或進(jìn)行集體土地房屋拆遷項(xiàng)目備案。蘇州市教育局也制定了《蘇州市教育系統(tǒng)關(guān)于開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的實(shí)施意見(試行)》。 該《意見》明確了風(fēng)險評估的原則和內(nèi)容，指出在制定、出臺或?qū)嵤┥婕皫熒鷨T工及較大范圍人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、重大決策時，對可能引發(fā)影響學(xué)校和社會穩(wěn)定的群體性事件或危害公共安全的情況進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，制定相應(yīng)的應(yīng)對策略和應(yīng)急預(yù)案。除此之外，蘇州市各個區(qū)都高度重視社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的推進(jìn)工作，各區(qū)召開了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作會議，明確全區(qū)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作目標(biāo)，確定實(shí)施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的項(xiàng)目。在《蘇州市開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的實(shí)施意見》的指導(dǎo)下，蘇州工業(yè)園區(qū)工委、管委會辦公室還印發(fā)了《蘇州工業(yè)園區(qū)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》，明確了風(fēng)險評估的范圍、主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)報道，2010年蘇州全市共完成92個穩(wěn)評工作試點(diǎn)項(xiàng)目，走訪群眾20819人，舉行聽證會和專家論證會92次，化解各類社會矛盾122起，黨委政府維護(hù)社會穩(wěn)定的能力和水平得到了切實(shí)提高。[4]

五、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制在實(shí)行過程中應(yīng)注意的問題

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要各部門緊密聯(lián)系實(shí)際，既要立足當(dāng)前，又要著眼長遠(yuǎn)；既要立足健全完善，又要著眼貫徹落實(shí)；不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時，又要鞏固提高，這無疑是對政府行政管理能力的新挑戰(zhàn)。筆者從實(shí)際出發(fā)，提出了蘇州市在實(shí)施風(fēng)險評估機(jī)制過程中應(yīng)引起注意的幾個關(guān)鍵性問題并給出幾點(diǎn)建議。

(一)切實(shí)將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制作為獨(dú)立程序，防止流于形式

首先，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實(shí)施主體與被評估的對象之間沒有利益關(guān)系是保障評估工作公平、公正的前提。為避免評估的實(shí)施者和決策的制定者合二為一，有必要建立專門的評估機(jī)構(gòu)；同時建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，評估責(zé)任主體應(yīng)該對評估報告的真實(shí)性負(fù)責(zé)，對于在評估工作中弄虛作假、搞形式主義的要嚴(yán)格追究法律責(zé)任。其次，必須將評估報告納入決策程序，作為決定是否實(shí)施項(xiàng)目、政策的依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估的，不得作出決策。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是一項(xiàng)涉及面廣并且程序復(fù)雜的工作，對重大項(xiàng)目決策實(shí)施產(chǎn)生的社會效果具有極大的參考價值，如果評估對象的決策者、審批者只把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作當(dāng)做是一種形式，評估報告歸評估報告，決策歸決策，這樣不僅浪費(fèi)了巨大的人力物力資源，而且無法使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估落到實(shí)處，發(fā)揮不了其應(yīng)有的價值。

(二)提高公眾參與度，擴(kuò)展民意表達(dá)渠道

重大事項(xiàng)有可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定實(shí)際上就是項(xiàng)目利益相關(guān)者之間的動態(tài)平衡被打破。這種社會不穩(wěn)定同樣具有群體性，即是一部分人或一個階層反對另一部分人或另一個階層。[5]所以，我們在進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中要考慮多方的利益相關(guān)者，保證重大項(xiàng)目或決策的受益方和受害方雙方力量上保持平衡狀態(tài)，從而保證評估報告結(jié)論的真實(shí)性。比如，蘇州正在大力實(shí)施的城市軌道交通建設(shè)，該項(xiàng)目的利益相關(guān)者除了道路的規(guī)劃部門、建設(shè)部門、管理部門外，還有道路沿線附近的居民，他們可能受到噪音、輻射、人流擁堵等不良因素的影響，可能會有較多的反對聲音或改進(jìn)的方案和意見，在進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時也要重視這一利益相關(guān)群體。道路的使用者是該項(xiàng)目的主要受益方，如果將過大范圍的市民都作為項(xiàng)目的受益人，勢必會降低道路沿線居民(受害方或受影響方)的力量對比，從而可能導(dǎo)致錯誤的評估結(jié)論。

在進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中，我們始終要從人民群眾的根本利益出發(fā)，堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取群眾各方面意見；同時實(shí)行信息公開，將公眾的監(jiān)督滲透到各個環(huán)節(jié)，保障人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。評估部門可以采取召開座談會、問卷調(diào)查、重點(diǎn)走訪、建立專門的信息網(wǎng)絡(luò)平臺等形式，深入基層群眾，廣泛征求社會各界的意見。對爭議較大或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的評估事項(xiàng)，可以組織群眾代表和專家進(jìn)行聽證、論證，為評估提供科學(xué)、客觀、全面的第一手資料。

(三)建立責(zé)任倒查制度，保證評估機(jī)制落到實(shí)處

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制為維穩(wěn)工作開辟了一條光明大道，但是要保證評估機(jī)制的貫徹落實(shí)，還需要建立責(zé)任倒查制度與之相配套。對于依規(guī)定應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險評估的重大決策事項(xiàng)而不進(jìn)行評估或者違反規(guī)定不依照評估報告進(jìn)行決策的決策機(jī)構(gòu)；在評估過程中搞形式主義、弄虛作假，故意提出錯誤的評估結(jié)論或者存在重大過失致使評估結(jié)論失誤的評估機(jī)構(gòu)都是責(zé)任追究的對象。包括重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的責(zé)任主體、重大事項(xiàng)決策的提出部門、政策的起草部門、項(xiàng)目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實(shí)施部門等等。各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)是責(zé)任倒查制度的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對上述各責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督，按照相關(guān)規(guī)定追究主要責(zé)任人和直接責(zé)任人的責(zé)任。

六、結(jié)語

群眾利益無小事，社會穩(wěn)定是大事，建設(shè)和諧社會是不變的主題。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制為從源頭上防范社會風(fēng)險、推動社會科學(xué)和諧發(fā)展提供了一整套完整的風(fēng)險評估方法和程序。前途是光明的，但道路是曲折的，新事物的發(fā)展是前進(jìn)性與曲折性的統(tǒng)一。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立還需要政府部門在實(shí)踐中不斷地發(fā)展和完善，相信隨著蘇州市政府行政管理能力的進(jìn)一步提高、民主化和法治化程度的不斷推進(jìn)，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制將日趨完善，并為維穩(wěn)工作的順利進(jìn)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。