付高生

（中共江西省委黨校馬克思主義研究院 江西 南昌330108）

一、問(wèn)題的提出

重視城市工作是中國(guó)共產(chǎn)黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良傳統(tǒng)。在新中國(guó)成立前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)了七屆二中全會(huì)，毛澤東在會(huì)上明確指出，“從現(xiàn)在起，開(kāi)始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期”[1]427，由此揭開(kāi)了新中國(guó)城市工作的序幕。新中國(guó)建立后，黨中央先后于1962年9月、1963年10月、1978年3月、2015年12月召開(kāi)了專(zhuān)門(mén)性、全國(guó)性的中央城市工作會(huì)議，大力推動(dòng)城市工作，這表明城市工作在建設(shè)時(shí)期、改革時(shí)期、新時(shí)代都始終受到黨中央的高度重視。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視城市工作，針對(duì)新時(shí)代城市工作提出了一系列新理念新戰(zhàn)略新思想，為城市工作指明了新的方向、提供了新的遵循。其中，新型城鎮(zhèn)化是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市工作系列重要論述的核心內(nèi)容，是新時(shí)代推動(dòng)城市工作改革的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，引發(fā)了當(dāng)前學(xué)術(shù)界的廣泛探討。總體而言，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)新型城鎮(zhèn)化展開(kāi)了廣視角、多層次的探討，形成了許多理論成果，其中不乏精品力作，為深入研究習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重要論述提供了多維理論參照，但是這些成果主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等視角探討新型城鎮(zhèn)化，而圍繞習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型城鎮(zhèn)化系列重要論述的系統(tǒng)研究闡述則相對(duì)較少。基于研究者自身知識(shí)結(jié)構(gòu)的解讀，其優(yōu)勢(shì)在于能夠拓寬解讀新型城鎮(zhèn)化的方法、視角或框架，但其不足之處則在于使新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵缺乏“統(tǒng)一和明確的定義”[2]。就此而言，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型城鎮(zhèn)化系列重要論述的系統(tǒng)研究，深入開(kāi)掘這座理論富礦。

二、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的生成邏輯

探討新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵之前，有必要對(duì)其理論來(lái)源作一個(gè)扼要的歷史回溯。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新型城鎮(zhèn)化之所以高度關(guān)注并作出系列重要論述，其生成原因是多方面的，既有世界范圍內(nèi)對(duì)城市與城市化的普遍重視，也有中國(guó)自身特別是我們黨重視城市化、城鎮(zhèn)化的優(yōu)良傳統(tǒng)，還有當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)尋求進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。質(zhì)言之，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的生成邏輯是多維度的、綜合性的，需要我們系統(tǒng)開(kāi)掘。

（一）城市是人們追尋美好生活的重要載體

時(shí)間與空間是物質(zhì)運(yùn)動(dòng)的基本形式，也是人類(lèi)生存發(fā)展的基本要素。正如馬克思所言，“空間是一切生產(chǎn)和一切人類(lèi)活動(dòng)所需要的要素”[3]872。人類(lèi)要生存要發(fā)展，總是離不開(kāi)特定的城市、鄉(xiāng)村、家庭等空間載體，其中城市就是普遍受到重視的一個(gè)重要載體。亞里士多德較早地論及城市與美好生活之間的關(guān)系，在《政治學(xué)》一書(shū)中，他認(rèn)為人們?yōu)榱松姘l(fā)展必須相互結(jié)合在一起，并由此組建了家庭、村落、城邦這三種空間載體，其中組建城邦的目的在于鼓勵(lì)人們“完成某些善業(yè)”[4]3。這里，“善業(yè)”是指一種本身就是目的的事物，從生活層面看，這種善業(yè)就是追求過(guò)一種好的生活。因此城邦鼓勵(lì)人們追求善業(yè)，實(shí)質(zhì)上就是鼓勵(lì)人們要追求過(guò)一種好的生活，實(shí)現(xiàn)從“活著”向“活得好”的轉(zhuǎn)變。亞里士多德對(duì)城市的樂(lè)觀論調(diào)綿延在西方文化思想中，廣泛影響著人們的城市觀，其中空想社會(huì)主義者就普遍對(duì)城市賦予了改善人民生活的厚望。比如，西方中世紀(jì)的意大利早期空想社會(huì)主義者托馬斯·康帕內(nèi)拉在其《太陽(yáng)城》一書(shū)中就虛構(gòu)了一座生活融洽、社會(huì)公平、人民幸福的城市即太陽(yáng)城，勾勒出一幅城市美好生活的愿景。而西方近代的英國(guó)空想社會(huì)主義者羅伯特·歐文則進(jìn)一步通過(guò)在小城鎮(zhèn)創(chuàng)辦新拉納克工廠(chǎng)踐行了城市與美好生活的關(guān)聯(lián)，為人們敞開(kāi)了創(chuàng)設(shè)城市美好生活的可能性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些空想社會(huì)主義者對(duì)城市與美好生活之關(guān)系的思考與實(shí)踐，感性直觀到了社會(huì)主義、城市、美好生活三者間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并初步觸及城市在尋求社會(huì)主義與實(shí)現(xiàn)人民美好生活過(guò)程中的載體功能，但其不足之處是缺乏科學(xué)的理性論證。

作為把空想社會(huì)主義上升為科學(xué)社會(huì)主義的創(chuàng)始人，馬克思恩格斯也把空想社會(huì)主義者關(guān)于社會(huì)主義、城市、美好生活三者間的感性認(rèn)識(shí)上升到了理性認(rèn)識(shí)的高度。盡管馬克思恩格斯沒(méi)有把城市作為一個(gè)顯性主題來(lái)探討，但他們的文本中蘊(yùn)含深刻的城市思想，城市構(gòu)成了他們理論敘事的“中軸”[5]。他們依據(jù)唯物史觀，科學(xué)分析了城鄉(xiāng)的形成史以及城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展史，指出城鄉(xiāng)分離是生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物、城鄉(xiāng)融合是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的必然，強(qiáng)調(diào)在人類(lèi)文明發(fā)展進(jìn)程上“城市的建造是一大進(jìn)步”[6]197。實(shí)際上，不僅是馬克思恩格斯高度贊揚(yáng)城市的進(jìn)步性，許多現(xiàn)代城市思想家也持有這種認(rèn)知，比如美國(guó)著名的城市思想家劉易斯·芒福德就指出“城市最高使命，是促進(jìn)人類(lèi)自覺(jué)參與宇宙進(jìn)化和文明史的偉大進(jìn)程”[7]533；喬爾·科特金也指出，“在長(zhǎng)達(dá)5000多年的時(shí)間里，人們所眷戀的城市是政治和物質(zhì)進(jìn)步的主要場(chǎng)所。只有在城市這個(gè)古老的神圣、安全和繁忙的合流之地，才能夠塑造人類(lèi)的未來(lái)”[8]282。但與這些思想家有所不同的是，馬克思恩格斯強(qiáng)調(diào)的城市進(jìn)步性具有明確的價(jià)值取向與未來(lái)指向，其中價(jià)值取向主要是指城市已然成為促進(jìn)工人階級(jí)階級(jí)意識(shí)覺(jué)醒的重要場(chǎng)域，從而賦予了城市建設(shè)與城市發(fā)展的鮮明立場(chǎng)指向，而未來(lái)指向主要是指城市事關(guān)未來(lái)社會(huì)主義社會(huì)的建立。對(duì)此，恩格斯曾深刻指出，“大城市是工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地，在這里，工人首先開(kāi)始考慮自己的狀況并為改變這種狀況而斗爭(zhēng)；在這里，首次出現(xiàn)了無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的對(duì)立；在這里，產(chǎn)生了工會(huì)團(tuán)體、憲章運(yùn)動(dòng)和社會(huì)主義……如果沒(méi)有大城市，沒(méi)有大城市推動(dòng)社會(huì)智慧的發(fā)展，工人決不會(huì)進(jìn)步到現(xiàn)在的水平”[9]436。正是現(xiàn)代城市生活使得工人這一底層群體既擺脫了只為一己之私利而活著的狹隘精神生活，又?jǐn)[脫了對(duì)統(tǒng)治階級(jí)人身依附、思想依附、情感依附的宗法式奴役生活，最終深刻意識(shí)到他們所承擔(dān)的解放全人類(lèi)的歷史使命。質(zhì)言之，在馬克思恩格斯看來(lái)，城市在工人階級(jí)從自發(fā)反抗意識(shí)轉(zhuǎn)向到自覺(jué)革命意識(shí)的進(jìn)程中起到了重要的促進(jìn)作用，而工人階級(jí)生成革命意識(shí)的目的就在于建立社會(huì)主義社會(huì)，以此為追尋平等、公正、自由的美好生活奠定全新的制度基礎(chǔ)。由此，馬克思恩格斯科學(xué)闡揚(yáng)了城市在工人階級(jí)反抗資本主義社會(huì)、建立社會(huì)主義社會(huì)、追求美好生活的載體作用，深刻論證了城市建設(shè)的人民立場(chǎng)，對(duì)于其后社會(huì)主義國(guó)家的城市革命與城市建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（二）發(fā)展城市與城鎮(zhèn)成為中國(guó)尋求現(xiàn)代化的基本路徑

近代以來(lái)，隨著西方資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家為擴(kuò)大商品銷(xiāo)路、攫取更多利潤(rùn)而開(kāi)啟的到處落戶(hù)、開(kāi)發(fā)并建立聯(lián)系的殖民戰(zhàn)爭(zhēng)，世界歷史開(kāi)始從此前的地方性、民族性社會(huì)卷入到不平衡的資本主義社會(huì)體系，近代中國(guó)也在此歷史漩渦中被迫打開(kāi)了國(guó)門(mén)，致使中華民族、中國(guó)人民陷入了前所未有的民族危機(jī)、政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)之中。為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和國(guó)家富強(qiáng)，無(wú)數(shù)仁人志士開(kāi)展了前赴后繼的運(yùn)動(dòng)，其中既有社會(huì)實(shí)踐中的抵抗運(yùn)動(dòng)，也有思想改造中的反思中國(guó)傳統(tǒng)文明、學(xué)習(xí)西方現(xiàn)代文明的運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)思想改造運(yùn)動(dòng)中，近代國(guó)人深刻認(rèn)識(shí)到唯有對(duì)中國(guó)的制度、文化等實(shí)行現(xiàn)代化的整體改造，方能達(dá)成救亡圖存、恢復(fù)主權(quán)國(guó)家的目的，從而孕育出了走向現(xiàn)代化的救國(guó)理想，而城市就成為近代國(guó)人尋求救亡圖存、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和國(guó)家富強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，成為時(shí)人探討現(xiàn)代化的重要場(chǎng)域。比如近代革命先驅(qū)孫中山就曾經(jīng)分析了北京、武漢、南京、廣州這4座城市在革命中的重要作用，并在《建國(guó)方略》一書(shū)中構(gòu)想了廣州、上海、武昌等城市的發(fā)展愿景，指出如能定都武昌則“庶可以固立國(guó)之本，而致富強(qiáng)之城”[10]53，實(shí)際上就是賦予了城市振興近代中國(guó)、推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史重任。

1921年在馬克思主義指導(dǎo)下成立的中國(guó)共產(chǎn)黨，也是把城市視為建立新中國(guó)、發(fā)展社會(huì)主義的重要場(chǎng)域。由于城市在革命時(shí)期戰(zhàn)略地位的曲折性與特殊性，這一時(shí)期存在著兩個(gè)需要辯證評(píng)價(jià)的地方。其一要辯證評(píng)價(jià)建黨初期黨的城市中心主義。我們黨建立初期，由于理論借鑒與革命經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，這表現(xiàn)在看待馬克思主義特別是俄國(guó)十月革命勝利的歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)忽視了地域特殊性，其后果之一就是把俄國(guó)十月革命歷史經(jīng)驗(yàn)中的城市革命視為奪取革命勝利的首選路徑，把城市革命視為革命的活動(dòng)中心，由此導(dǎo)致犯城市中心主義的錯(cuò)誤，但城市中心主義的錯(cuò)誤不等同于重視城市也是錯(cuò)誤的。重視城市是符合歷史史實(shí)的，但由此忽視中國(guó)城鄉(xiāng)實(shí)際而把城市革命視為奪取革命勝利的首選路徑則是錯(cuò)誤的。其二要辯證評(píng)價(jià)“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的策略。一方面，在農(nóng)村包圍城市的策略中，我們黨搞農(nóng)村革命為的是奪取城市、建立新的國(guó)家，反映出我們黨在戰(zhàn)略上對(duì)城市的高度重視。另一方面，在實(shí)施農(nóng)村包圍城市策略的實(shí)施主體中，誠(chéng)然農(nóng)村人員構(gòu)成了數(shù)量上的絕大多數(shù)，但起著把舊式農(nóng)民革命轉(zhuǎn)換成新式農(nóng)民革命并取得革命成功的主導(dǎo)力量是那些參與過(guò)城市運(yùn)動(dòng)的黨員干部如毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來(lái)等人。對(duì)此，中共黨史專(zhuān)家金沖及做出了深刻分析，他指出，像毛澤東、劉少奇、周恩來(lái)等中國(guó)共產(chǎn)黨的干部都在城市有著豐富的運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷，在這些運(yùn)動(dòng)中他們涵養(yǎng)了廣闊的革命眼界以及形塑了嚴(yán)密的組織紀(jì)律意識(shí)，而后才能成功領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民革命，使農(nóng)民革命起到了歷史的正向作用。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)十分重要，因?yàn)椤皼](méi)有它，就只能產(chǎn)生舊式的農(nóng)民革命，也不可能取得勝利，這是幾千年來(lái)中國(guó)歷史直到太平天國(guó)的事實(shí)證明了的”[11]。由此可推，城市在革命年代起到了基礎(chǔ)性、根本性的作用。

新中國(guó)成立之后，城市成為黨的工作重心，城市工作在黨和國(guó)家工作全局中起著舉足輕重的作用，城市建設(shè)也在現(xiàn)代化過(guò)程中起到了不可或缺的作用。從建國(guó)初期黨和政府提出的四個(gè)現(xiàn)代化，到改革開(kāi)放初期鄧小平提出的中國(guó)式的現(xiàn)代化，再到新時(shí)代習(xí)近平總書(shū)記提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市在其中始終起到了重要的引擎作用。盡管這些現(xiàn)代化沒(méi)有明確地提出城市化，但它們的順利推進(jìn)都離不開(kāi)城市化的基礎(chǔ)支撐作用，正如同革命時(shí)期城市之于農(nóng)村包圍城市以及革命勝利的重要性一樣。就此而言，是否堅(jiān)持城鎮(zhèn)化直接事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化的道路。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示時(shí)強(qiáng)調(diào)，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”[12]。習(xí)近平總書(shū)記的這一重要論斷不僅是對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的科學(xué)定位和高度概括，也符合近代以來(lái)世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，這就是城鎮(zhèn)化“被認(rèn)為是低收入農(nóng)村地區(qū)接觸到現(xiàn)代化并逐步發(fā)展為中、高等收入國(guó)家所必需的多維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)”[13]1。

（三）黨的十八大之前的城鎮(zhèn)化迫切需要新的改革賦能

城鎮(zhèn)化雖然從新中國(guó)成立之后即付諸行動(dòng)，但總體上而言，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，城鎮(zhèn)化是在曲折探索中發(fā)展的，受限于時(shí)局的波動(dòng)，這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化是不太穩(wěn)定的，呈現(xiàn)出波浪式的發(fā)展特征。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著正確政治路線(xiàn)的啟動(dòng)，城鎮(zhèn)化開(kāi)始步入了長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的快車(chē)道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)到51.27%，首次超過(guò)農(nóng)村人口總量，實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史性轉(zhuǎn)變。這種“從以農(nóng)村為主的社會(huì)向以城市為主的社會(huì)的過(guò)渡以及共同的國(guó)家文化的傳播，是中國(guó)自公元前221年統(tǒng)一以來(lái)發(fā)生的最根本的社會(huì)變化之一”[14]653。

但毋庸諱言的是，改革時(shí)期的城鎮(zhèn)化在取得突出成就的同時(shí)，也衍生了諸多“城市病”。其中，農(nóng)民工融入城市的問(wèn)題就較為突出。中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要功能就是帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，使進(jìn)城農(nóng)民工能夠較好地融入城市生活，從而較好地推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。但由于種種原因，我國(guó)農(nóng)民工在融入城市生活的進(jìn)程上還存在諸多問(wèn)題。其一表現(xiàn)在政治生活中尚未完全融入。農(nóng)民工雖然身體入了城，但在政治身份上沒(méi)有完成入城，比如缺乏參政議政的平臺(tái)，在表達(dá)自身意愿和訴求的渠道方面較為不暢等。其二表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生活中尚未完全融入。農(nóng)民選擇進(jìn)城的一個(gè)重要原因是相較于農(nóng)村務(wù)農(nóng)，城市務(wù)工能夠?yàn)樗麄儙?lái)更高的收入，但一個(gè)常見(jiàn)的問(wèn)題是農(nóng)民工工資經(jīng)常被拖欠甚至克扣。此外，像農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享受的與其他市民一樣的公平就業(yè)權(quán)，以及最低工資權(quán)、休息休假權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、勞動(dòng)安全保護(hù)權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)等都存在不同程度的限制。其三表現(xiàn)在文化生活中尚未完全融入。城市文化是多元、包容的，但現(xiàn)實(shí)中卻常常出現(xiàn)農(nóng)民工的“孤島文化”，即農(nóng)民工經(jīng)常群聚生活，較少融入本地市民的生活圈。這其中既與農(nóng)民工自身自卑或自我認(rèn)同度低的主觀原因有關(guān)，同時(shí)也與城市本地市民的排外因素以及城市公共機(jī)構(gòu)主動(dòng)服務(wù)能力、服務(wù)機(jī)制不足的客觀因素有關(guān)。其四表現(xiàn)在社會(huì)生活中尚未完全融入。農(nóng)民工一般從事城鎮(zhèn)建設(shè)的基層勞動(dòng)，構(gòu)成了城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的一支重要力量，但這種勞動(dòng)地位的重要性與他們的社會(huì)地位是不相匹配的，否則農(nóng)民工也不會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)工資拖欠的情況。此外，由于社會(huì)身份地位因素，農(nóng)民工子女的受教育權(quán)也有所不足?？傮w上，農(nóng)民工是處于城鎮(zhèn)社會(huì)中的政治性邊緣化群體、經(jīng)濟(jì)性邊緣化群體、文化性邊緣化群體以及社會(huì)性邊緣化群體，構(gòu)成了當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待破解的一道難題[15]。

改革時(shí)期推動(dòng)的城鎮(zhèn)化使我國(guó)進(jìn)入到城鄉(xiāng)中國(guó)，但其中衍生的城市病又制約了人民對(duì)城市美好生活的追尋，從而使這輪城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)溫家寶所言的“不完全的城鎮(zhèn)化”[16]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這輪不完全城鎮(zhèn)化過(guò)程中衍生的城市病，是城市發(fā)展中的階段性陣痛，不能因此就懷疑乃至否定城鎮(zhèn)化的決策。正確的做法是在繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的改革賦能，以此妥善解決“城市病”，滿(mǎn)足人民對(duì)城市美好生活的現(xiàn)實(shí)訴求，而這正是習(xí)近平總書(shū)記提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)原因。

三、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新型城鎮(zhèn)化做出了許多重要論述，其科學(xué)內(nèi)涵可以概括為“一個(gè)價(jià)值立場(chǎng)、兩個(gè)重要載體、三個(gè)有效引領(lǐng)、四個(gè)更加注重”這四個(gè)方面，其中：一個(gè)價(jià)值立場(chǎng)是指以人的城鎮(zhèn)化為核心；兩個(gè)重要載體是指以中心城市和城市群為主要空間形式以及以縣城為重要載體；三個(gè)有效引領(lǐng)是指以新發(fā)展理念為引領(lǐng)、以城市規(guī)劃為引領(lǐng)、以黨的領(lǐng)導(dǎo)為引領(lǐng)；四個(gè)更加注重是指更加注重提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率、更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承、更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。這四個(gè)方面從發(fā)展方向、路徑抓手、保障條件、重點(diǎn)任務(wù)等維度系統(tǒng)回答了新時(shí)代建設(shè)一個(gè)什么樣的新型城市、如何建設(shè)的問(wèn)題。

（一）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展方向：一個(gè)價(jià)值立場(chǎng)

城市為誰(shuí)建設(shè)、為誰(shuí)發(fā)展，是城市化繞不開(kāi)也無(wú)法回避的一個(gè)價(jià)值立場(chǎng)問(wèn)題。在資本主義制度下，資本城市是為少數(shù)資本家服務(wù)的，是受控于資產(chǎn)階級(jí)及其代理政府的。而作為社會(huì)主義制度下的中國(guó)，城市毫無(wú)疑問(wèn)是屬于人民的，城市化是為人民的整體利益服務(wù)的。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是以人為核心的城鎮(zhèn)化；在2019年考察上海時(shí)進(jìn)一步指出人民城市為人民、人民城市人民建的重要論斷，再次肯定了新型城鎮(zhèn)化以人為核心的價(jià)值立場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持以人為核心的價(jià)值立場(chǎng)，是新時(shí)代城市工作堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的鮮明體現(xiàn)，深刻彰顯了社會(huì)主義制度下人民城市較之于資本主義制度下資本城市的道義比較優(yōu)勢(shì)。

以人為核心的價(jià)值立場(chǎng)規(guī)定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，即新型城市是屬于多數(shù)人的，是促進(jìn)多數(shù)人的發(fā)展的。從歷史進(jìn)程看，這種價(jià)值立場(chǎng)在實(shí)踐上是循序漸進(jìn)的。由于我國(guó)自古是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)，而城鎮(zhèn)化的一個(gè)主要指標(biāo)是看城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)常住人口占國(guó)民人口的比重。這導(dǎo)致早期城鎮(zhèn)化建設(shè)主要是從主體的身體進(jìn)城狀態(tài)看待和推進(jìn)城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)在于把人由農(nóng)村遷入城市居住。這種早期城鎮(zhèn)化的成效的確非常顯著，于2011年就使城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，使新中國(guó)短短60多年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了從延續(xù)數(shù)千年之久的鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史性轉(zhuǎn)變。但問(wèn)題是，這種早期城鎮(zhèn)化模式也存在著一定的局限性，這就是把人的城鎮(zhèn)化窄化為簡(jiǎn)單的身體進(jìn)城，把人的美好生活需要單向度化為身體入城。實(shí)際上，人民美好生活需要是豐富的、總體的復(fù)雜系統(tǒng)，這決定了新型城鎮(zhèn)化絕不能滿(mǎn)足于身體入城，而是要以身體入城為起點(diǎn)，著重關(guān)注這些入城居民的生活方式、生活內(nèi)容、生活觀念、生活條件等城市生活的全方位轉(zhuǎn)變，充分實(shí)現(xiàn)從重點(diǎn)關(guān)注身體入城向重點(diǎn)關(guān)注市民生活城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在2019年考察上海時(shí)深刻指出，新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，要充分聚焦人民群眾“衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境、社會(huì)秩序等方面”的總體性需要，“合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間”的分布，“努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感”[17]，這實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要高度重視市民生活的城鎮(zhèn)化，實(shí)際上就是重視人民城市的建設(shè)。

（二）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效抓手：兩個(gè)重要載體

新型城鎮(zhèn)化既存在為誰(shuí)建設(shè)、為誰(shuí)發(fā)展的理念問(wèn)題，也面臨如何推進(jìn)的實(shí)踐問(wèn)題。這一實(shí)踐問(wèn)題蘊(yùn)含許多的子問(wèn)題，包含建設(shè)何種規(guī)模形式的城鎮(zhèn)、依靠什么來(lái)保障、優(yōu)先解決什么樣的問(wèn)題等。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記都給予了深入的回答，在建設(shè)何種規(guī)模形式的城鎮(zhèn)方面就指出要推進(jìn)中心城市和城市群以及縣城的建設(shè)，實(shí)際上就是把它們作為重要抓手。

一方面，要把中心城市和城市群作為新型城鎮(zhèn)化的主要空間形式。城市是人口集中、產(chǎn)業(yè)聚集、效益集成的綜合場(chǎng)域，城市要成為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎，就應(yīng)當(dāng)培育一批相對(duì)大而強(qiáng)的城市，如日本的東京、美國(guó)的紐約、英國(guó)的倫敦、中國(guó)的北京與上海等在本國(guó)范圍內(nèi)都是此類(lèi)相對(duì)大而強(qiáng)的城市。這些歷史經(jīng)驗(yàn)充分表明，“城市化—城市聚集群—大都市密集區(qū)是城市發(fā)展的必然趨勢(shì)”[18]。這種趨勢(shì)發(fā)展到現(xiàn)在，其典型空間形式就是中心城市和城市群，它們有助于優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在2019年年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上做出了重要論述，指出“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”[19]。這實(shí)際上就意味著，要把中心城市和城市群建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要抓手。另一方面，要把縣城作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要載體。重視縣城建設(shè)主要有兩個(gè)考慮：其一是基于縣城建設(shè)在政權(quán)結(jié)構(gòu)中的重要地位。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)表明，郡縣治理成效事關(guān)國(guó)家政局穩(wěn)定，郡縣治才能天下安。在新中國(guó)，縣城的政治責(zé)任更為重大，是黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的一線(xiàn)環(huán)節(jié)，是踐行黨的初心使命的重要層級(jí)，正因如此，習(xí)近平總書(shū)記高度重視縣城建設(shè)，對(duì)縣城定位、縣城治理等做出許多重要論述，賦予縣城建設(shè)以重要的政治使命。其二是基于縣城建設(shè)在城市發(fā)展格局中的重要地位。大城市建設(shè)誠(chéng)然有助于發(fā)揮城市的輻射引領(lǐng)作用，但也有因此而衍生的大城市病，成為大城市建設(shè)繞不開(kāi)的一個(gè)挑戰(zhàn)。特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展不平衡不充分的國(guó)家而言，如果一味發(fā)展大城市，顯然難以適應(yīng)廣大人民的需要。縣城建設(shè)因其體量小、富有地域特色的特質(zhì)而受到了黨和政府的高度重視。在黨的十九屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)際上就是要求新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中在推進(jìn)中心城市和城市群建設(shè)的同時(shí)，也要把縣城建設(shè)作為重要抓手。

（三）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要保障：三個(gè)有效引領(lǐng)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)。以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享為主要內(nèi)容的新發(fā)展理念具有科學(xué)的理論意蘊(yùn)，既是我們黨深化認(rèn)識(shí)發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)，也是彰顯我們黨為民宗旨的標(biāo)識(shí)。其中，創(chuàng)新有助于提供高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，協(xié)調(diào)有助于提高高質(zhì)量發(fā)展的整體發(fā)展水平，綠色有助于提升高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)性，開(kāi)放有助于拓展高質(zhì)量發(fā)展的空間，共享有助于增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的普惠性。新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，首先需要新發(fā)展理念的思想引領(lǐng)，要依靠創(chuàng)新發(fā)展增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動(dòng)力，依靠協(xié)調(diào)發(fā)展提高新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，依靠綠色發(fā)展確保新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展環(huán)境，依靠開(kāi)放發(fā)展拓展新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間，依靠共享發(fā)展確保新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展航向。其次要以城市規(guī)劃為引領(lǐng)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。對(duì)于城市發(fā)展而言，城市規(guī)劃就是城市發(fā)展的“預(yù)”，一個(gè)缺乏城市規(guī)劃的城市發(fā)展必然是不可持續(xù)的。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)城市規(guī)劃與城市發(fā)展的關(guān)系有著深刻的把握，心中始終秉承著規(guī)劃先行的理念。2014年2月在考察北京市規(guī)劃展覽館時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃的重要性，指出“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”[20]。新型城鎮(zhèn)化作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要部署，要切實(shí)貫徹好城市規(guī)劃這個(gè)先行理念，把城市規(guī)劃有效融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各環(huán)節(jié)、全過(guò)程，以高水平的城市規(guī)劃推動(dòng)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。最后要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為引領(lǐng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征與最大制度優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)人民干事創(chuàng)業(yè)并不斷取得勝利的根本政治保證。百年來(lái)，中國(guó)城市之所以能夠從封建腐朽勢(shì)力、國(guó)民黨反動(dòng)勢(shì)力、帝國(guó)侵略勢(shì)力的壓迫下解放出來(lái)，并成為新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體以及人民追求幸福生活的重要場(chǎng)域，一個(gè)核心原因就在于緊緊堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代著力推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)偉大的人民事業(yè)，同樣需要牢牢堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)城市基層黨建，才能為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證、凝聚偉大合力。

（四）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)：四個(gè)更加注重

習(xí)近平總書(shū)記于2016年對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作出指示批示時(shí)指出的“四個(gè)更加注重”，就是運(yùn)用重點(diǎn)論謀劃新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的鮮活體現(xiàn)，相當(dāng)于提出了當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要優(yōu)先關(guān)注的四大重點(diǎn)任務(wù)。

首先，要更加注重提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率是按城市戶(hù)籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率，不同于前文提出的基于城市常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率。由于我國(guó)城市各項(xiàng)公共服務(wù)主要是以戶(hù)籍為基準(zhǔn)的，因此戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率更能反映我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康水平?？梢赃@么說(shuō)，基于常住人口的城鎮(zhèn)化率是追求城鎮(zhèn)化在量上的提高，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率則是追求城鎮(zhèn)化在質(zhì)上的提升：前者早在2011年就已經(jīng)突破了50%，后者目前還低于50%。也正因此，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率更加重視，早在2015年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上就明確指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”[21]?？傮w而言，提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率順應(yīng)了從重視量的外延式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向重視質(zhì)的內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化的要求，是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)之一。

其次，要更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展是人類(lèi)歷史上城鄉(xiāng)形成以來(lái)的一個(gè)普遍問(wèn)題，也是新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展中的一個(gè)客觀難題，破解城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展難題由此成為歷屆黨中央高度重視的一個(gè)時(shí)代使命。從毛澤東的城鄉(xiāng)兼顧、鄧小平的城鄉(xiāng)互動(dòng)、江澤民的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、胡錦濤的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到習(xí)近平總書(shū)記的城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展始終是中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的制度特色與價(jià)值底色。城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題諸多，其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)因其覆蓋領(lǐng)域廣、牽涉主體多而成為促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展的重中之重，是黨的十八大以來(lái)黨中央高度重視的一個(gè)實(shí)踐課題，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此也作出多次論述，不僅成為新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

再次，要更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承。作為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，城鎮(zhèn)化更加需要在歷史文化保護(hù)和傳承中走前列、作表率。早期城鎮(zhèn)化為了追求“國(guó)際化”，對(duì)城市的傳統(tǒng)文化保護(hù)不夠，致使一批歷史文化遺址消失于城市國(guó)際化的潮流中，結(jié)果是導(dǎo)致城市洋氣的高樓大廈雖然多了，但富有人文關(guān)懷的倫理氣息淡了，影響了城市的宜居性。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視城市發(fā)展中的歷史文化傳承問(wèn)題，指出“一個(gè)城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊(yùn)，是城市生命的一部分。文化底蘊(yùn)毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的”[22]。這就要求新型城鎮(zhèn)化必須注重歷史文脈傳承，注重保護(hù)歷史文化，不斷提升人民的城市居住質(zhì)量。

最后，要更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。人與城市的關(guān)系問(wèn)題是城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題，如何看待人在城鎮(zhèn)化中的戰(zhàn)略定位直接度量著城市的文明水平。新中國(guó)成立以后，中國(guó)城鎮(zhèn)化大致可以概括為三個(gè)階段：建設(shè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化，主要受工業(yè)建設(shè)特別是重工業(yè)主導(dǎo)，這一時(shí)期的城市相當(dāng)于工業(yè)建設(shè)的容器；改革時(shí)期的城鎮(zhèn)化，主要服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這一時(shí)期的城市相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)器；新時(shí)代的城鎮(zhèn)化，從理念上受習(xí)近平總書(shū)記提出的以人民為中心的發(fā)展思想的影響，特別是受其提出的更加注重城市居民獲得感和幸福感的影響，開(kāi)始服務(wù)于人民的美好生活需要，這一時(shí)期的城市相當(dāng)于人民生活的載體。從工業(yè)建設(shè)的容器、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)器到人民生活的載體，不僅是城市地位的改善，而且人在城鎮(zhèn)化中的戰(zhàn)略定位也得到了改善，即從城市建設(shè)的生產(chǎn)者、消費(fèi)者升級(jí)為城市成果的共享者。人民群眾成為城市成果的共享者，是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略惠民性的重要體現(xiàn)，也是習(xí)近平總書(shū)記倡導(dǎo)的人民城市理念的重要標(biāo)識(shí)。