侯日云

（1.湖北民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院 湖北 恩施445000；2.四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都610064）

一、研究問(wèn)題的提出

21世紀(jì)以來(lái)，尤其從2006年黨的十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以來(lái)，在國(guó)家政策的大力推動(dòng)下，中國(guó)的民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民辦社工機(jī)構(gòu)”）獲得了較快發(fā)展。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，各地共成立7511家民辦社工機(jī)構(gòu)，比2016年增長(zhǎng)1631家。其中，廣東民辦社工機(jī)構(gòu)總量超過(guò)1400家，江蘇、浙江、四川民辦社工機(jī)構(gòu)總量都超過(guò)500家[1]。

民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，適應(yīng)了政府變革公共服務(wù)供給方式的需求，提升了社會(huì)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平，也拓展了社會(huì)工作的知名度和影響力。但是，總體而言，中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展不充分、不平衡的問(wèn)題非常突出。東部沿海地區(qū)集中了多數(shù)民辦社工機(jī)構(gòu)，且成立時(shí)間較早，專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化程度較高。而中西部地區(qū)的民辦社工機(jī)構(gòu)則發(fā)育遲緩，發(fā)展程度參差不齊，存在資源不足和可持續(xù)性不強(qiáng)等諸多困難與挑戰(zhàn)[2-3]。具體到組織發(fā)展的內(nèi)涵層面，許小玲注意到民辦社工機(jī)構(gòu)的生存邏輯有一個(gè)從“需求導(dǎo)向”到“資源導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)化過(guò)程，其中起主導(dǎo)作用的是政府部門(mén)資源型權(quán)力的存在[4]。這較好地解釋了民辦社工機(jī)構(gòu)表面繁榮而實(shí)際運(yùn)作艱難的內(nèi)在原因。張芳、慈勤英從“承認(rèn)理論”視角對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的相關(guān)研究做了綜述，認(rèn)為自我承認(rèn)、政府承認(rèn)和社會(huì)承認(rèn)是民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展所要面臨的問(wèn)題，也是它們未來(lái)努力的方向，研究者需要從理論建構(gòu)、研究方法和研究視角上加以強(qiáng)化[5]。鄧泉洋、汪鴻波以“治理自主性”為關(guān)鍵詞，對(duì)上海司法社會(huì)工作組織的發(fā)展脈絡(luò)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了考察，提出整合社會(huì)組織發(fā)展的價(jià)值追求、功能實(shí)現(xiàn)和社會(huì)治理需求，將更加明確其身份定位、角色功能和發(fā)展策略[6]。

以上研究從不同角度揭示了中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的深層邏輯，對(duì)理解和把握這一社會(huì)現(xiàn)象有啟發(fā)意義。但同時(shí)，這些研究也忽略了一個(gè)重要方面：即民辦社工機(jī)構(gòu)是中國(guó)社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展的主要載體之一，事實(shí)上是作為促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的一種路徑被國(guó)家政策所驅(qū)動(dòng)的。民辦社工機(jī)構(gòu)與其他類(lèi)型的社會(huì)組織有很大區(qū)別，突出體現(xiàn)在其專(zhuān)業(yè)性和職業(yè)性上，它們是現(xiàn)代非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)的引領(lǐng)者。民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展既與社會(huì)治理中社會(huì)組織的興起有關(guān)，更與國(guó)家社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。

而從目前有關(guān)中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展路徑的研究來(lái)看，有學(xué)者對(duì)原有行政性社會(huì)工作和外來(lái)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作之間關(guān)系的研究進(jìn)行了總結(jié)歸納，形成了三種觀點(diǎn)：“嵌入說(shuō)”“轉(zhuǎn)型說(shuō)”與“分立說(shuō)”[7]。有的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作起初是以“嵌入性發(fā)展”方式展開(kāi)，爾后呈現(xiàn)出“協(xié)同性發(fā)展”的特點(diǎn)，現(xiàn)在正在和即將走的是“融合性發(fā)展”之路[8]。還有學(xué)者從制度設(shè)計(jì)上將中國(guó)社會(huì)工作服務(wù)概括為三大類(lèi)型：民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)體制、社區(qū)社會(huì)工作體制和單位社會(huì)工作體制，未來(lái)還可以增加公益事業(yè)單位體制[9]。本文認(rèn)為，由于中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異極大，因而不同的社會(huì)工作發(fā)展路徑可能并存于同一時(shí)空里，它們之間蘊(yùn)含著錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。并且，上述四種體制可進(jìn)一步概括為社會(huì)工作推展的兩大模式，即政府主導(dǎo)的內(nèi)設(shè)崗位模式（主要是體制內(nèi)）和社會(huì)主導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)模式（主要是體制外）。政府主導(dǎo)的內(nèi)設(shè)崗位模式包括社區(qū)社會(huì)工作體制、公益事業(yè)單位體制以及部分單位社會(huì)工作體制，社會(huì)主導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)模式包括民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)體制和部分單位社會(huì)工作體制。政府主導(dǎo)的內(nèi)設(shè)崗位模式由于有穩(wěn)定的資金來(lái)源和成型的運(yùn)作機(jī)制，因而容易規(guī)范化和穩(wěn)定運(yùn)行。相較而言，社會(huì)主導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)模式專(zhuān)業(yè)性和靈活性較強(qiáng)，但缺少公共權(quán)威，發(fā)展不成熟，實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中可能面臨更多的障礙和阻力[10]。

換言之，在民辦社工機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的同時(shí)，其他類(lèi)型組織的社會(huì)工作也取得了重要進(jìn)展。例如，越來(lái)越多基層群眾自治組織的工作人員，通過(guò)參加社會(huì)工作者職業(yè)資格考試，轉(zhuǎn)型成為社區(qū)社會(huì)工作者。一些醫(yī)院、學(xué)校和社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)也增設(shè)了社會(huì)工作部門(mén)或崗位。近幾年，廣東、湖南、浙江等省份開(kāi)始興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，將社會(huì)工作服務(wù)逐漸推向了人民群眾的日常生活之中。2020年10月，民政部召開(kāi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)會(huì)指出，到“十四五”期末，要力爭(zhēng)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立社工站。這意味著未來(lái)一段時(shí)期，全國(guó)各地民政部門(mén)將以建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站為主要抓手來(lái)推動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展。那么，本身基礎(chǔ)薄弱的民辦社工機(jī)構(gòu)是否會(huì)因此受到?jīng)_擊，它們?nèi)绾闻c既有的公共服務(wù)組織互動(dòng)，又會(huì)給中國(guó)的社會(huì)工作發(fā)展模式帶來(lái)何種影響呢？本文將借鑒“協(xié)同發(fā)展”的概念，擬從中觀層次，對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)在中國(guó)社會(huì)服務(wù)格局中與其他類(lèi)型公共服務(wù)組織的關(guān)系作出分析與討論。

二、協(xié)同發(fā)展的分析框架

“協(xié)同發(fā)展”并非一個(gè)常見(jiàn)的學(xué)術(shù)概念，它是在“合作治理”“協(xié)同治理”等學(xué)術(shù)話語(yǔ)影響之下逐步孕育和產(chǎn)生的。對(duì)“協(xié)同發(fā)展”的理解與把握，需要厘清和界定其內(nèi)涵與基本構(gòu)成要素，以此來(lái)探討中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)所面臨的發(fā)展機(jī)遇和可能的發(fā)展策略。

（一）協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵

“協(xié)同”一詞，在當(dāng)代漢語(yǔ)中的基本意思是指，各方互相配合或一方協(xié)助另一方做某件事[11]。而在協(xié)同學(xué)中，“協(xié)同”的概念起源于理論物理學(xué)，它是指由大量子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)，在一定條件下，子系統(tǒng)之間會(huì)產(chǎn)生相干作用和協(xié)作，從而形成有一定功能的自組織結(jié)構(gòu)，在宏觀上會(huì)產(chǎn)生時(shí)間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)或時(shí)間—空間結(jié)構(gòu)，達(dá)到新的有序狀態(tài)[12]。換言之，協(xié)同是不同主體之間的相互支持與合作，但協(xié)同又不等同于簡(jiǎn)單的合作，它是子系統(tǒng)之間的全面整合與深度融合。

在“協(xié)同”的基礎(chǔ)上，衍生出了“協(xié)同治理”和“協(xié)同發(fā)展”的概念。協(xié)同治理是包括公私部門(mén)在內(nèi)的多元主體，在治理過(guò)程中協(xié)調(diào)配合，共同解決問(wèn)題的方式。它已經(jīng)成為治理理論譜系中的一個(gè)分支并得到普遍應(yīng)用。而協(xié)同發(fā)展是不同主體通過(guò)相互支持，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步和提升的發(fā)展取向與發(fā)展模式。“協(xié)同發(fā)展”還未成為社會(huì)科學(xué)的基本概念，在此我們可以嘗試對(duì)協(xié)同發(fā)展的特點(diǎn)做出概括和闡述。一方面，協(xié)同發(fā)展意味著多元主體在某些方面的相似性，例如目標(biāo)、價(jià)值觀等，這是協(xié)同的基礎(chǔ)和前提。沒(méi)有基本的相似性，多元主體難以走到一起而實(shí)現(xiàn)整合。另一方面，協(xié)同發(fā)展同時(shí)又蘊(yùn)含著不同主體的異質(zhì)性，例如它們所擁有的資源、權(quán)力以及能力等不一樣，所以在協(xié)同過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生主次關(guān)系的問(wèn)題。在某一領(lǐng)域，可能是甲方主導(dǎo)、乙方協(xié)同，在另一領(lǐng)域，則可能相反?？傊?，“協(xié)同是在不同中看到相同，也在相同中容納不同，互相配合努力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，并得到共同發(fā)展的過(guò)程”[8]。因而，協(xié)同發(fā)展是一個(gè)和而不同，求同存異，實(shí)現(xiàn)多方合作共贏的發(fā)展模式。

（二）協(xié)同發(fā)展的構(gòu)成要素

協(xié)同發(fā)展作為一個(gè)內(nèi)涵豐富的系統(tǒng)，也是一種復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)制。為了突出核心特質(zhì)，簡(jiǎn)化分析步驟，我們將“協(xié)同發(fā)展”這一理想類(lèi)型分解為發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展的內(nèi)容、發(fā)展的能力、發(fā)展的方式四個(gè)構(gòu)成要素，以構(gòu)建民辦社工機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的分析維度。

發(fā)展的目標(biāo)是指不同發(fā)展主體在一定價(jià)值觀指導(dǎo)下，為實(shí)現(xiàn)更高水平的提升而確立的預(yù)期狀態(tài)。發(fā)展的目標(biāo)是個(gè)體或組織行動(dòng)的向?qū)В嗤蛳嗨频哪繕?biāo)是協(xié)同發(fā)展的必要條件，它促使不同主體相互靠近，去往同一個(gè)方向。需要指出的是，這種多元主體欲達(dá)成的目標(biāo)本身并不唯一，不具有競(jìng)爭(zhēng)性，而是可以兼容的。例如，在青少年成長(zhǎng)服務(wù)領(lǐng)域，家庭、學(xué)校和社會(huì)組織等都可以參與進(jìn)來(lái)。雖然不同主體之間可能價(jià)值理念會(huì)有所差異，但是它們?nèi)匀豢赡芤蚰繕?biāo)相似而實(shí)現(xiàn)某種程度的合作。

發(fā)展的內(nèi)容是指為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)而需要去完成的任務(wù)，發(fā)展的目標(biāo)很大程度上決定了發(fā)展所指涉的具體事項(xiàng)。發(fā)展的內(nèi)容具體包括不同主體所開(kāi)展的業(yè)務(wù)活動(dòng)，協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容會(huì)因相似程度的不同而互補(bǔ)或沖突。就事物的一般規(guī)律而言，同性相斥、異性相吸，不同領(lǐng)域的主體更易于協(xié)同。但特殊情況下，面臨相同發(fā)展任務(wù)的主體也可能相互支持和借鑒。例如，共青團(tuán)主要從政治思想上引領(lǐng)青少年成長(zhǎng)，社會(huì)組織則可以從日常學(xué)習(xí)生活、心理情感上為青少年提供輔導(dǎo)。

發(fā)展的能力是指為了完成發(fā)展任務(wù)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)所具備的資源、權(quán)力和影響力等綜合性力量。發(fā)展的能力是一種化解發(fā)展過(guò)程中所遇困難與挑戰(zhàn)的可能性，能力越大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性也越大。協(xié)同發(fā)展的能力并不是單個(gè)主體力量的簡(jiǎn)單相加，而是更加強(qiáng)調(diào)不同主體力量的整合，以期發(fā)揮更大功能，產(chǎn)生更大成效。例如，社區(qū)矯正工作是以司法行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)威作為基礎(chǔ)的，但也需要基層群眾自治組織的人力資源投入來(lái)加以配合。

發(fā)展的方式是指不同主體的行為模式和運(yùn)作機(jī)制，是發(fā)展實(shí)踐中操作性活動(dòng)的具體呈現(xiàn)。相較于前面三者而言，協(xié)同發(fā)展的方式具有較大的彈性，不同主體在不同時(shí)空?qǐng)龊舷拢梢赃m當(dāng)?shù)刈儞Q與調(diào)整。尤其是根據(jù)各自發(fā)展能力的變化，主體之間的關(guān)系亦會(huì)起伏，所以協(xié)同發(fā)展的方式將趨于靈活和多樣。例如，社會(huì)福利院、救助站等民政事業(yè)單位有穩(wěn)定的崗位編制和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，能夠?yàn)槿鮿?shì)群體提供基本生活保障，但其運(yùn)行以科層制為主體；民辦社工機(jī)構(gòu)則相對(duì)更為開(kāi)放，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)傾向于扁平化，可以較好地回應(yīng)服務(wù)對(duì)象的個(gè)性化需求。

針對(duì)協(xié)同發(fā)展的四個(gè)構(gòu)成要素，可以從相似性、穩(wěn)定性和重要性三個(gè)方面，對(duì)不同主體之間要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展應(yīng)具備的特征做一個(gè)初步的判斷（如表1）。應(yīng)當(dāng)指出的是，“重要性”是針對(duì)協(xié)同發(fā)展中要素的相似性和穩(wěn)定性特征而言的。從表中可以看到，主體之間的協(xié)同程度與它們發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展的內(nèi)容相關(guān)性較強(qiáng)，與發(fā)展的能力、發(fā)展的方式相關(guān)性較弱。發(fā)展的目標(biāo)和發(fā)展的內(nèi)容越協(xié)調(diào)，穩(wěn)定性越強(qiáng)，意味著不同主體越有可能實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展；而發(fā)展的能力和方式相似程度與穩(wěn)定性程度要求相對(duì)較低，對(duì)協(xié)同發(fā)展的重要程度也一般。

表1 不同主體之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的要素特征

中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，是指在政策引導(dǎo)下，民辦社工機(jī)構(gòu)與其他類(lèi)型公共服務(wù)組織，例如民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織以及基層群眾自治組織等，相互支持配合，共同做好社會(huì)服務(wù)，滿足人們需要的過(guò)程。例如，2012年民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有社會(huì)組織和企事業(yè)單位作用，另一方面還要發(fā)展一批社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足人們個(gè)性化服務(wù)需求。在某種程度上，中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的內(nèi)在張力，其實(shí)就體現(xiàn)為民辦社工機(jī)構(gòu)與政府主導(dǎo)的公共服務(wù)組織之間的關(guān)系問(wèn)題。民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織以及基層群眾自治組織屬于中國(guó)社會(huì)行政體制的基本構(gòu)成部分，是傳統(tǒng)社會(huì)福利服務(wù)的主要承載者，也是行政性、半專(zhuān)業(yè)化社會(huì)工作的實(shí)踐者。相較而言，在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理體系中，具有官方背景的上述三類(lèi)公共服務(wù)組織居于主導(dǎo)地位，而民辦社工機(jī)構(gòu)則總體上處于從屬地位。

對(duì)于構(gòu)建各類(lèi)社會(huì)服務(wù)主體協(xié)同發(fā)展的格局而言，民辦社工機(jī)構(gòu)與具有官方背景的三類(lèi)公共服務(wù)組織具有較大的契合性。它們發(fā)展的目標(biāo)高度相似——都是為了滿足民生需要，對(duì)協(xié)同發(fā)展非常重要，也是各方能夠合作的基礎(chǔ)性條件；在發(fā)展的內(nèi)容上有相似性，也有不同點(diǎn)，三類(lèi)公共服務(wù)組織有法定職責(zé)，民辦社工機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容較寬泛，因而業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)各有側(cè)重；發(fā)展的能力方面應(yīng)當(dāng)有較高的相似性，能力相仿則更能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期平等的合作，但目前民辦社工機(jī)構(gòu)能力建設(shè)不足；發(fā)展的方式則相對(duì)比較靈活，可以運(yùn)用多種機(jī)制、方法和策略，三類(lèi)公共服務(wù)組織主要依托行政機(jī)制，民辦社工機(jī)構(gòu)則以專(zhuān)業(yè)化方法與之呼應(yīng)。此外，從縱向動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，各行為主體的協(xié)同要素要具有一定程度的穩(wěn)定性，使得相互之間能夠近距離溝通與對(duì)話；反之，如若一方變動(dòng)過(guò)快，另一方來(lái)不及適應(yīng)，就會(huì)擴(kuò)大彼此的差距，使合作行為難以持續(xù)，協(xié)同發(fā)展亦不能實(shí)現(xiàn)。

三、中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展面臨的契機(jī)

國(guó)家政策的出臺(tái)是民辦社工機(jī)構(gòu)快速增長(zhǎng)的直接動(dòng)因——政府降低了公益慈善類(lèi)社會(huì)組織的登記注冊(cè)門(mén)檻，并提供了它們賴(lài)以生存的資源，從而培育了新的社會(huì)力量。在全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的形勢(shì)下，提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，滿足人們美好生活需要變得更加緊迫。包括民辦社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織將面臨新的機(jī)遇，它們必須對(duì)此作出回應(yīng)。

（一）創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求

社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，而社會(huì)治理創(chuàng)新需要民辦社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)與任務(wù)。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”以來(lái)，社會(huì)治理、社會(huì)組織逐漸成為政府和學(xué)界的日常話語(yǔ)。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)再次重申“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”，要發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑[13]。因此，群團(tuán)組織與社會(huì)組織（包括民辦社工機(jī)構(gòu)）都肩負(fù)參與社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)秩序，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的責(zé)任，是目標(biāo)相似度很高的行動(dòng)主體。

群團(tuán)組織是國(guó)家體制中的特殊組成部分，自上而下形成了獨(dú)立的體系，擁有較高的公共權(quán)威。包括工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和殘聯(lián)等在內(nèi)的群團(tuán)組織，是政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。其基本職責(zé)是宣傳黨和政府的政策主張，同時(shí)反映人民群眾心聲，組織凝聚各自領(lǐng)域的社會(huì)成員為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。社會(huì)組織則是社會(huì)力量的代表和社會(huì)調(diào)節(jié)的重要機(jī)制，對(duì)于完善共建共治共享的社會(huì)治理格局必不可少。而民辦社工機(jī)構(gòu)又是社會(huì)組織中的新型代表，是專(zhuān)業(yè)化社會(huì)服務(wù)的主要供給者，對(duì)于解決社會(huì)問(wèn)題、提升社會(huì)治理水平意義重大。例如，民政部于2009年和2014年分別出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》指出，要發(fā)揮民辦社工機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新公共服務(wù)和社會(huì)治理中的重要作用。2014年共青團(tuán)中央等六部門(mén)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)青少年事務(wù)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》指出，鼓勵(lì)民辦社工機(jī)構(gòu)介入青少年事務(wù)領(lǐng)域工作。

事實(shí)上，除了群團(tuán)組織和民辦社工機(jī)構(gòu)外，民政事業(yè)單位和基層群眾自治組織等都是社會(huì)治理體系中，以服務(wù)為主要方式的治理主體。這些組織的發(fā)展目標(biāo)是非常相似的，民辦社工機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)的社會(huì)治理事務(wù)中可以協(xié)助民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織，而在社區(qū)矯治、能力建設(shè)、社區(qū)社會(huì)組織培育等新課題面前，民辦社工機(jī)構(gòu)能夠利用自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮引領(lǐng)作用。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新既是對(duì)民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織的要求，也給民辦社工機(jī)構(gòu)提供了可能的成長(zhǎng)空間。

（二）民政工作的提檔升級(jí)

民政工作是中國(guó)本土（行政性、半專(zhuān)業(yè)化）的社會(huì)工作，而民政部門(mén)則主導(dǎo)著中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展。民政工作涵蓋了基本民生保障、基層社會(huì)治理和基本公共服務(wù)等領(lǐng)域，事關(guān)社會(huì)成員尤其是弱勢(shì)群體的利益和福祉。民政工作的好壞直接關(guān)系到社會(huì)的底線公平能否得到維護(hù)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧有重要意義。隨著絕對(duì)貧困的消除和社會(huì)發(fā)展程度的提高，民政工作的理念與方法正在不斷更新，以更好地適應(yīng)民政服務(wù)對(duì)象的需求。

以往針對(duì)民政服務(wù)對(duì)象主要施以物質(zhì)救助，工作方法單一粗放，未能多層面、多角度和深入地調(diào)查了解服務(wù)對(duì)象及其家庭狀況。這使得國(guó)家的惠民政策在實(shí)施過(guò)程中存在諸多疏漏，例如，最低生活保障“應(yīng)保盡保”措施未能落實(shí)，服務(wù)對(duì)象的福利依賴(lài)較為嚴(yán)重，甚至騙保欺詐現(xiàn)象等時(shí)有發(fā)生。為了完善政策執(zhí)行方式，打通民政服務(wù)“最后一米”，近年來(lái)民政部門(mén)將社會(huì)工作引入社會(huì)福利服務(wù)中，為民政服務(wù)注入了新的專(zhuān)業(yè)元素。一方面，在民政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)置社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位，或者直接建立社會(huì)工作服務(wù)站點(diǎn)，以推動(dòng)這些部門(mén)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的提高。例如，廣東省民政廳2017年開(kāi)始實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站“雙百計(jì)劃”，其創(chuàng)新舉措已初見(jiàn)成效[14]；另?yè)?jù)報(bào)道，到2020年12月，全國(guó)已有多個(gè)省份（如福建、云南）的民政部門(mén)出臺(tái)文件，計(jì)劃到“十四五”末期，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)社會(huì)工作服務(wù)站。另一方面，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，政府部門(mén)將部分民政事務(wù)委托給民辦社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織實(shí)施。例如，2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》將社會(huì)工作納入其中，明確要求縣級(jí)以上政府要“發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)”。

這些調(diào)整與變化重塑了民政服務(wù)的理念，充實(shí)了民政服務(wù)的內(nèi)容，使民政服務(wù)和社會(huì)工作緊密結(jié)合，使民政事業(yè)單位和民辦社工機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)活動(dòng)上統(tǒng)一起來(lái)。此外，民政部門(mén)作為民辦社工機(jī)構(gòu)的登記管理機(jī)關(guān)，其關(guān)于社會(huì)組織的政策與管理措施，對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)影響頗大。民政服務(wù)與社會(huì)工作的天然聯(lián)結(jié)，民政事業(yè)單位和民辦社工機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作，為民辦社工機(jī)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了重要條件。

（三）社會(huì)工作本土化的深入

本土化是中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的必由之路，而社會(huì)工作本土化的程度則直接關(guān)系到民辦社工機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。相較而言，社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化通過(guò)制度安排方式較易推進(jìn)，而本土化則涉及與當(dāng)?shù)貧v史文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深度互動(dòng)與融合過(guò)程，將更為復(fù)雜和持久，也反過(guò)來(lái)影響社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化程度。社會(huì)工作本土化程度越高，意味著民辦社工機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力越強(qiáng)，越能夠與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織協(xié)同，最終獲得政府與社會(huì)公眾的承認(rèn)。

社會(huì)工作的本土化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。如果從1987年北京大學(xué)設(shè)立“社會(huì)工作與管理”專(zhuān)業(yè)開(kāi)始，中國(guó)社會(huì)工作已經(jīng)走過(guò)30余年的歷程。尤其是2006年后的十多年來(lái)，對(duì)社會(huì)工作本土化的探索步入了一個(gè)快速發(fā)展的歷史時(shí)期，這個(gè)過(guò)程一直持續(xù)到今天。政府從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度，加強(qiáng)了社會(huì)工作的頂層設(shè)計(jì)，密集出臺(tái)有關(guān)社會(huì)工作的政策，搭建了符合現(xiàn)有行政體制的社會(huì)工作基本制度框架。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2015年，單純以民政部牽頭制定的社會(huì)工作專(zhuān)項(xiàng)政策就達(dá)23項(xiàng)之多[15]，包括2008年《關(guān)于民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2012年《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施方案》、2013年《關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等本土特色鮮明的政策文本。

在眾多社會(huì)工作政策的驅(qū)動(dòng)下，民辦社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)實(shí)踐蓬勃開(kāi)展。它們的服務(wù)領(lǐng)域涵蓋面廣，包括社會(huì)救助、社區(qū)建設(shè)、學(xué)校教育以及醫(yī)患關(guān)系等；服務(wù)內(nèi)容豐富，涉及矯治幫扶、矛盾調(diào)處、社會(huì)融入以及能力建設(shè)等諸多方面。有的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)內(nèi)容是西方國(guó)家沒(méi)有或很少涉及的，例如社會(huì)工作與黨的群眾工作的結(jié)合，社會(huì)工作參與信訪工作以及社區(qū)治理的“三社聯(lián)動(dòng)”模式①等。民辦社工機(jī)構(gòu)因應(yīng)社會(huì)需要，探索在中國(guó)社會(huì)情境下社會(huì)工作的服務(wù)理念和方法，積累了相當(dāng)?shù)姆?wù)經(jīng)驗(yàn)。例如，關(guān)于社會(huì)工作實(shí)踐中專(zhuān)業(yè)關(guān)系和人情關(guān)系雙重屬性的思考，關(guān)于社會(huì)工作嵌入性發(fā)展的討論等，是具有中國(guó)本土特色的社會(huì)工作理論觀點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年的磨礪之后，一部分民辦社工機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家政策和體制越來(lái)越熟悉，對(duì)社情民意也有了更加深入的了解，與群團(tuán)組織、基層政府和基層群眾自治組織的溝通愈加順暢[16]，協(xié)同發(fā)展能力得到增強(qiáng)。此外，隨著社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生的增多和社會(huì)工作服務(wù)的推開(kāi)，社會(huì)工作的公眾知曉度有了一定程度的提高，社會(huì)環(huán)境持續(xù)改善。這些都將有利于民辦社工機(jī)構(gòu)進(jìn)一步將專(zhuān)業(yè)服務(wù)向縱深推進(jìn)。

（四）政府部門(mén)與民辦社工機(jī)構(gòu)關(guān)系的規(guī)范化

政府與社會(huì)組織的關(guān)系是社會(huì)建設(shè)中的重大問(wèn)題，也是影響民辦社工機(jī)構(gòu)運(yùn)作和協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵因素。對(duì)此，學(xué)者們有許多深入的探討，提出了一些新穎而獨(dú)到的觀點(diǎn)。例如，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織實(shí)行分類(lèi)控制、行政吸納社會(huì)等[17，18]。理論上，政府部門(mén)與民辦社工機(jī)構(gòu)是平等的社會(huì)主體，各自具有特定的職責(zé)與功能。政府是受法律約束的公權(quán)力機(jī)構(gòu)，法無(wú)授權(quán)不可為，法有規(guī)定必須為。相較而言，民辦社工機(jī)構(gòu)則擁有更大的靈活性，可以開(kāi)展創(chuàng)新性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，但中國(guó)目前仍然是“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，政府部門(mén)在資源上擁有支配地位，民辦社工機(jī)構(gòu)還只是政府部門(mén)的助手，需要依據(jù)它們的偏好來(lái)制定工作規(guī)劃。

在加快建設(shè)服務(wù)型政府、國(guó)家治理現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)的新形勢(shì)下，如何協(xié)調(diào)政府部門(mén)與民辦社工機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)雙方的良好互動(dòng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。政府部門(mén)的職能轉(zhuǎn)移讓渡了公共服務(wù)的空間，而民辦社工機(jī)構(gòu)需要借此獲得專(zhuān)業(yè)服務(wù)的平臺(tái)。那么，政社合作互補(bǔ)就勢(shì)必成為一種可能的選擇，從而形成有邊界的新型合作關(guān)系[16]，在這一協(xié)同合作的格局中，政府部門(mén)依靠其公共權(quán)威仍將處于主導(dǎo)地位，民辦社工機(jī)構(gòu)則協(xié)同它們開(kāi)展工作。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正逐漸成為政府部門(mén)公共服務(wù)供給的重要方式之一，共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織也通過(guò)此種機(jī)制來(lái)擴(kuò)大自身的服務(wù)可及性。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)投入社會(huì)工作的資金總量達(dá)42.68億元，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)資金總量超過(guò)25億元[19]。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的主要特征是：購(gòu)買(mǎi)方與承接方法律地位平等，按合約履職，各方權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。這意味著政府部門(mén)（包括準(zhǔn)政府的民政事業(yè)單位和群團(tuán)組織，下同）作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方，與作為服務(wù)承接方的民辦社工機(jī)構(gòu)將形成法律上的契約關(guān)系。雖然事實(shí)上政府部門(mén)仍然具有“買(mǎi)方市場(chǎng)”的優(yōu)勢(shì)，但合同的約定將促使各方依法辦事，從而降低了服務(wù)過(guò)程中的不確定性。對(duì)于民辦社工機(jī)構(gòu)而言，這種機(jī)制有助于維護(hù)自身的合法權(quán)益，同時(shí)也有助于增強(qiáng)獨(dú)立性和自主性，從而更好地開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。

除了通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)直接為民辦社工機(jī)構(gòu)提供資金外，政府部門(mén)還采取多種方式為民辦社工機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)創(chuàng)造條件。這包括建立社會(huì)組織孵化基地，為民辦社工機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)、辦公場(chǎng)地、運(yùn)營(yíng)管理等提供支持；開(kāi)展公益創(chuàng)投大賽，為有意向成立民辦社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目注入資金或者直接投入培育資金等等。在這些政社互動(dòng)的場(chǎng)域中，民辦社工機(jī)構(gòu)通過(guò)陳述自身宗旨、理念以及價(jià)值觀，向政府部門(mén)傳遞著社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)形象。民辦社工機(jī)構(gòu)也更加了解政府部門(mén)的意圖與行政工作機(jī)制，雙方因此生產(chǎn)出信任關(guān)系，有利于民辦社工機(jī)構(gòu)與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織的協(xié)同發(fā)展。

四、中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的著力點(diǎn)

中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)在經(jīng)歷了高速增長(zhǎng)期后，將迎來(lái)分化、調(diào)整和變革的新階段。雖然先期的國(guó)家政策給予了民辦社工機(jī)構(gòu)一定的發(fā)展空間，它們自身也積累了相當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，但是民辦社工機(jī)構(gòu)總體上還很弱小，可持續(xù)發(fā)展能力還不強(qiáng)。因而，承前啟后，完善政策措施，促進(jìn)民辦社工機(jī)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展仍然是需要繼續(xù)探討的課題。

（一）明晰民辦社工機(jī)構(gòu)的角色定位

民辦社工機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織的組成部分，在目前中國(guó)社會(huì)服務(wù)格局中的角色定位還不明朗。由于中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)是在國(guó)家政策刺激下催生的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)自然孕育的過(guò)程，所以其民間性、非營(yíng)利性、專(zhuān)業(yè)性發(fā)展不充分。在誕生之后，體制條件和社會(huì)環(huán)境條件也沒(méi)能為民辦社工機(jī)構(gòu)提供足夠的支持，從而使它們陷入“內(nèi)卷化”的困境，組織行為一定程度上被扭曲[20]。同時(shí)，它們與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織的功能界限模糊，未能彰顯自身獨(dú)特作用，容易被三類(lèi)公共服務(wù)組織所替代。

此種情形之下，有學(xué)者認(rèn)為政府對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)去行政化，民辦社工機(jī)構(gòu)要破除專(zhuān)業(yè)自我封閉，增強(qiáng)內(nèi)在發(fā)展能力，擴(kuò)大與社會(huì)各界的深度合作，從而突破內(nèi)卷化狀態(tài)[21]。這是民辦社工機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的方向，也是它們真正實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的必由之路。當(dāng)前，中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展水平不一，處于不同地區(qū)、城市或者農(nóng)村、創(chuàng)辦者背景不同的機(jī)構(gòu)，差異甚大[22]。實(shí)際上，這折射的是包括民辦社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的階段性特征：不充分和不平衡。某種程度上，人們對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的過(guò)高期待與要求是非理性的，它超越了現(xiàn)階段主客觀條件對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的制約和支持。我們需要重新審視民辦社工機(jī)構(gòu)的角色定位，使其與上述三類(lèi)公共服務(wù)組織相協(xié)調(diào)。

從地方政府的角度而言，有必要對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的布局做一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃。雖然民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到國(guó)家政策的鼓勵(lì)，但民辦社工機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)不能陷入盲目和無(wú)序的狀態(tài)，應(yīng)與地方公共服務(wù)體制相適應(yīng)，有明確的服務(wù)領(lǐng)域和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，民辦社工機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)有其規(guī)律性，社會(huì)各界不應(yīng)對(duì)其職責(zé)和服務(wù)能力寄予不切實(shí)際的期望。這是對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)的適當(dāng)調(diào)節(jié)②，也是對(duì)現(xiàn)實(shí)中社工服務(wù)項(xiàng)目制實(shí)施扭曲與變形的糾偏。民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開(kāi)政府的支持，但政府的支持不應(yīng)是控制或強(qiáng)制取向的。

民辦社工機(jī)構(gòu)自身既要有遠(yuǎn)大的理想和愿景，又不能急躁冒進(jìn)。民辦社工機(jī)構(gòu)須在發(fā)展目標(biāo)上與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)一，與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織相協(xié)同。在共建共治共享的社會(huì)治理體制中，民辦社工機(jī)構(gòu)與三類(lèi)公共服務(wù)組織的根本目標(biāo)是一致的，但在具體的社會(huì)治理活動(dòng)中雙方還不能等量齊觀。當(dāng)前，民辦社工機(jī)構(gòu)的目標(biāo)群體應(yīng)聚焦某一、三類(lèi)公共服務(wù)組織難以企及的領(lǐng)域，例如邊緣青少年的外展服務(wù)、孤寡老人的精神慰藉服務(wù)等。故此，民辦社工機(jī)構(gòu)既要發(fā)揮社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，又不能妄自尊大——為了獲取項(xiàng)目資金而承攬無(wú)法完成的治理任務(wù)。民辦社工機(jī)構(gòu)相互之間應(yīng)錯(cuò)位發(fā)展，而不是像現(xiàn)在這樣什么項(xiàng)目都承接，什么服務(wù)領(lǐng)域都涉及，同時(shí)應(yīng)避免在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（二）推動(dòng)民辦社工機(jī)構(gòu)融入社會(huì)建設(shè)

社會(huì)建設(shè)包括社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)，它以民生為重點(diǎn)，直接影響著人們的幸福感、獲得感和安全感。民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織等三類(lèi)公共服務(wù)組織對(duì)此承擔(dān)著重要職責(zé)，而民辦社工機(jī)構(gòu)作為增量部分，亦需融入社會(huì)建設(shè)中。民政事業(yè)單位直接面向民政服務(wù)對(duì)象，包括五保戶(hù)、低保戶(hù)、特困戶(hù)、低收入群體以及殘障人士等社會(huì)邊緣群體。群團(tuán)組織包括工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等人民團(tuán)體，它們分別聯(lián)系職工、青少年、婦女兒童和殘障人士等，為他們的需求發(fā)聲，維護(hù)他們的合法權(quán)益?；鶎尤罕娮灾谓M織包括城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)，它們?yōu)檩爡^(qū)居民提供公共服務(wù)，實(shí)施基層社會(huì)治理。相較而言，民辦社工機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象較為寬泛，服務(wù)領(lǐng)域也不固定。

當(dāng)然，三類(lèi)公共服務(wù)組織性質(zhì)不同，運(yùn)作機(jī)制也不一樣，但所開(kāi)展的主要業(yè)務(wù)都屬于社會(huì)治理與社會(huì)服務(wù)范疇。實(shí)踐中，它們具有官方背景，資源由政府供給，國(guó)家已經(jīng)立法對(duì)此做出了原則性規(guī)定。民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織依靠傳統(tǒng)的行政工作方法，解決了眾多社會(huì)問(wèn)題，滿足了社會(huì)成員的某些普惠性、兜底性的民生訴求，促進(jìn)了社會(huì)團(tuán)結(jié)。然而，在社會(huì)矛盾多發(fā)、社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜化、社會(huì)需求多樣化的今天，這些公共服務(wù)組織已經(jīng)難以完全適應(yīng)社會(huì)建設(shè)的需要。近年來(lái)，在政策推動(dòng)下，民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織，或者增設(shè)社會(huì)工作崗位，或者通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，或者采取與社會(huì)組織合作等方式引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，以改善服務(wù)供給的效果和效率。

民辦社工機(jī)構(gòu)作為專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織，在參與社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，必然存在與以上這些公共服務(wù)組織的協(xié)調(diào)問(wèn)題。一是三類(lèi)公共服務(wù)組織可能通過(guò)內(nèi)設(shè)社會(huì)工作崗位方式，自行組織開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)，民辦社工機(jī)構(gòu)則難以介入，亦無(wú)大的介入必要[10]。這樣做的優(yōu)勢(shì)在于推進(jìn)速度快，人員較為穩(wěn)定，服務(wù)管理容易規(guī)范化；缺點(diǎn)在于服務(wù)的供給機(jī)制仍然沒(méi)有變，社會(huì)工作者容易被行政化，專(zhuān)業(yè)性可能被削弱。二是三類(lèi)公共服務(wù)組織自身并不聘用社會(huì)工作者，而是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或項(xiàng)目合作的形式與民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而使民辦社工機(jī)構(gòu)能夠便捷地參與到社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)之中。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，降低服務(wù)成本；缺點(diǎn)在于雙方需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的磨合過(guò)程。原因在于：三類(lèi)公共服務(wù)組織具有法定的權(quán)威和資源，為社會(huì)公眾所熟知，也更加了解服務(wù)對(duì)象；民辦社工機(jī)構(gòu)本身屬于新生事物，社會(huì)認(rèn)可度低，公信力還不強(qiáng)，但掌握著專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能。

毋庸置疑，在這個(gè)互動(dòng)關(guān)系中，三類(lèi)公共服務(wù)組織擁有主動(dòng)權(quán)，而民辦社工機(jī)構(gòu)則處于協(xié)同地位，應(yīng)配合與支持前者提升服務(wù)質(zhì)量和水平?，F(xiàn)實(shí)中，民辦社工機(jī)構(gòu)要警惕已經(jīng)出現(xiàn)的“專(zhuān)業(yè)主義”，即“為專(zhuān)業(yè)而專(zhuān)業(yè)”，將“專(zhuān)業(yè)性”作為謀取部門(mén)利益的籌碼。社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性本身并不足以很好地解決中國(guó)社會(huì)文化脈絡(luò)下的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，只有與本土的政治制度、社會(huì)政策相結(jié)合，與主流文化價(jià)值觀念相協(xié)調(diào)，才能幫助服務(wù)對(duì)象走出困境。當(dāng)然，民辦社工機(jī)構(gòu)協(xié)同參與社會(huì)建設(shè)并非要喪失自身的獨(dú)立性，而是策略性地獲得社會(huì)承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)選擇。

（三）倡導(dǎo)社會(huì)工作學(xué)界的持續(xù)支持

民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展最終取決于自身服務(wù)功能的彰顯，基礎(chǔ)在于組織發(fā)展能力的建設(shè)。相較于上述三類(lèi)公共服務(wù)組織而言，民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展能力是嚴(yán)重不足的。眾所周知，中國(guó)社會(huì)工作是“教育先行”模式，先由高校培養(yǎng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才，然后再推展社會(huì)工作實(shí)務(wù)，進(jìn)而逐步建構(gòu)起社會(huì)工作制度。在一定程度上，這個(gè)發(fā)展過(guò)程因缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，省略了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)沉淀的環(huán)節(jié)，為后來(lái)社會(huì)工作（包括民辦社工機(jī)構(gòu)）發(fā)展遭遇社會(huì)認(rèn)知不足、承認(rèn)不夠的難題埋下了隱患。然而，“教育先行”的發(fā)展模式卻又有其客觀的時(shí)代背景，即中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展，迫切要求引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。教育先行不僅僅意味著社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)和使用，而且還包括高校教師和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)中國(guó)社會(huì)工作行業(yè)的引領(lǐng)與推動(dòng)。

高校教師和專(zhuān)家學(xué)者的呼吁與倡導(dǎo)，對(duì)促進(jìn)中國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。他們不僅開(kāi)展教育教學(xué)和學(xué)術(shù)研究，積極向政府建言獻(xiàn)策，并且身體力行地以各種方式積極參與社會(huì)工作實(shí)踐。民辦社工機(jī)構(gòu)中有相當(dāng)一部分就是由高校教師領(lǐng)辦，這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為行業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者和示范者。在其他的民辦社工機(jī)構(gòu)里，高校教師也扮演著咨詢(xún)者、顧問(wèn)等角色，他們憑借專(zhuān)業(yè)知識(shí)和社會(huì)影響力，為民辦社工機(jī)構(gòu)的目標(biāo)定位、運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)開(kāi)展等提供了多方面支持。

如今，民辦社工機(jī)構(gòu)逐步進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，將更加注重組織的內(nèi)涵建設(shè)，以著力提升服務(wù)的整體質(zhì)量和水平。服務(wù)質(zhì)量和水平的提升仰賴(lài)于社會(huì)工作者專(zhuān)業(yè)能力的增強(qiáng)，因而督導(dǎo)和繼續(xù)教育極為重要。民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織作為體制內(nèi)部門(mén)，已經(jīng)形成一套成熟穩(wěn)定的工作機(jī)制，有能力應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中的大部分程序性事務(wù)。于民辦社工機(jī)構(gòu)而言，則更加強(qiáng)調(diào)其對(duì)解決社會(huì)痛點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題、對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理的變革作用。政府的這種期待不僅要求民辦社工機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作者熟悉國(guó)情社情民情，還要求他們具有較高的理論素養(yǎng)，能夠創(chuàng)造性開(kāi)展工作，前瞻性地謀劃社會(huì)治理舉措和社會(huì)服務(wù)。

為此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作學(xué)界的作用，調(diào)動(dòng)專(zhuān)家學(xué)者的智力資源，為民辦社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展有針對(duì)性的指導(dǎo)和培訓(xùn)。一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)所面對(duì)的是一個(gè)不具支持性的社會(huì)環(huán)境，迫切需要社會(huì)工作學(xué)界同行的建設(shè)性意見(jiàn)，為機(jī)構(gòu)發(fā)展出謀劃策；另一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)也為社會(huì)工作學(xué)界的人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究提供了實(shí)踐場(chǎng)域———社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)學(xué)生的能力和素質(zhì)必須經(jīng)過(guò)實(shí)習(xí)實(shí)踐才能得到提高，社會(huì)工作學(xué)者的研究也應(yīng)主要是行動(dòng)當(dāng)中的實(shí)踐研究。港臺(tái)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)工作學(xué)界與社會(huì)工作實(shí)務(wù)界是不可分離的，他們緊密合作，良性互動(dòng)，共同服務(wù)于社會(huì)群體的福祉。故此，社會(huì)工作學(xué)界應(yīng)為中國(guó)內(nèi)地民辦社工機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)提供更多技術(shù)支撐。

（四）化解民辦社工機(jī)構(gòu)的職業(yè)化問(wèn)題

職業(yè)化是中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的核心問(wèn)題，是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)性發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)依托，也是民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的根本方式。職業(yè)化包括社工崗位的開(kāi)發(fā)與設(shè)置、社工服務(wù)成效的考核與評(píng)價(jià)、社工薪酬待遇和職業(yè)聲望的合理化等，這些會(huì)直接反映出民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r。截至2017年底，全國(guó)共開(kāi)發(fā)設(shè)置了312089個(gè)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位，比2016年增長(zhǎng)38643個(gè)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)設(shè)置的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位共有232021個(gè)，約占74.3%；民政部門(mén)作為業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織設(shè)置的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位共有40319個(gè)，約占12.9%；民政事業(yè)單位設(shè)置的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位共有21593個(gè)，約占6.9%。但同時(shí)，全國(guó)的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量已達(dá)1025757人[1]。

這意味著已有社會(huì)工作崗位數(shù)大約占專(zhuān)業(yè)人才總數(shù)的1/3，還有眾多接受過(guò)社工教育和社工訓(xùn)練的人沒(méi)有崗位。而且，這些崗位大部分隸屬于體制內(nèi)公共服務(wù)組織，民辦社工機(jī)構(gòu)的崗位數(shù)量沒(méi)有超過(guò)12.9%，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)的員工人數(shù)約5.4個(gè)③。這說(shuō)明民辦社工機(jī)構(gòu)的規(guī)模非常小，與近年來(lái)注冊(cè)登記數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快、發(fā)育滯后、人員流動(dòng)性大的狀況相一致。雖然民辦社工機(jī)構(gòu)人力資源匱乏，但是政府卻對(duì)其寄予了很高的期望。民辦社工機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中要接受?chē)?yán)格的考核與評(píng)估，要在資源極其有限的情形下維持運(yùn)營(yíng)。民辦社工機(jī)構(gòu)的工作人員薪酬和社會(huì)地位普遍偏低，工作環(huán)境欠佳，這使社工缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)的認(rèn)同感和歸屬感[23]。在社會(huì)公眾眼里，社會(huì)工作崗位是不具吸引力的，還不足以成為人們安身立命和事業(yè)發(fā)展的平臺(tái)。如此一來(lái)，民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)際上取決于社會(huì)工作職業(yè)化的程度。街道、社區(qū)之所以吸納了較多的社會(huì)工作人才，其實(shí)依靠的是一種體制內(nèi)的“身份光環(huán)”，而不是“社會(huì)工作者”本身的職業(yè)屬性使然。顯然，在民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織里的社會(huì)工作者，擁有更高的職業(yè)聲望和職業(yè)安全感。因此，從民辦社工機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，必須解決社會(huì)工作職業(yè)化的問(wèn)題。

雖然社會(huì)工作者在中國(guó)已經(jīng)是一門(mén)職業(yè)，但是其職業(yè)環(huán)境還不夠友好，社會(huì)工作者職業(yè)形象的塑造和職業(yè)地位的提高可能是一個(gè)艱難的過(guò)程。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為民辦社工機(jī)構(gòu)提供了部分資金來(lái)源，對(duì)于它們的生存與發(fā)展至關(guān)重要。這種支持方式需要繼續(xù)完善，至少不能使民辦社工機(jī)構(gòu)時(shí)刻面臨“斷糧”的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低社工人員的流失率。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的絕大部分資金也是來(lái)自政府撥款。政府在做社會(huì)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，需要將民辦社工機(jī)構(gòu)與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織統(tǒng)籌考慮，為民辦社工機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)提供制度保障。當(dāng)然，民辦社工機(jī)構(gòu)缺少資金是客觀存在的，但資金問(wèn)題并不是它們發(fā)展過(guò)程中的唯一問(wèn)題，甚至不是首要問(wèn)題[24]。民辦社工機(jī)構(gòu)還必須有高素質(zhì)的員工和良好的內(nèi)部治理，如此才能提供高質(zhì)量服務(wù)，較好地解決社會(huì)問(wèn)題，以彰顯社會(huì)工作的職業(yè)效能。因而，政府除了給予民辦社工機(jī)構(gòu)資金上的支持，還需要有多方面的配套措施。例如，設(shè)置合理的服務(wù)考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，給予年輕社工成長(zhǎng)的時(shí)間與空間；有計(jì)劃，有針對(duì)性地開(kāi)展民辦社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理方面的培訓(xùn)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)管理的規(guī)范化等。

五、結(jié)語(yǔ)

民辦社工機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織中的一個(gè)特定類(lèi)型，其發(fā)展一方面受?chē)?guó)家社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略的推動(dòng)，另一方面又受共建共治共享社會(huì)治理體制的影響。在現(xiàn)階段民辦社工機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)不足的情形下，統(tǒng)籌其與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織的協(xié)同發(fā)展不失為一種策略性選擇。當(dāng)然，由于民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織等各自遵循著不同的治理邏輯，在治理結(jié)構(gòu)中處于不同的位置[25]，因而民辦社工機(jī)構(gòu)與這三類(lèi)公共服務(wù)組織的具體互動(dòng)方式會(huì)有所差異，需區(qū)別對(duì)待。此外，國(guó)家已有社會(huì)工作政策的執(zhí)行離政策目標(biāo)還有較大差距，有的地方對(duì)社會(huì)工作重視不夠，推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的體制機(jī)制不完善，這將極大地制約民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展預(yù)期和社會(huì)治理體制的建立?？傊瑖?guó)家的政策和制度生產(chǎn)對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展形成規(guī)制，民辦社工機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)與民政事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層群眾自治組織的協(xié)同發(fā)展，還需要國(guó)家政策的進(jìn)一步調(diào)整與優(yōu)化。

注釋?zhuān)?/p>

①“三社聯(lián)動(dòng)”模式中，因民辦社工機(jī)構(gòu)兼具“社工”和“社會(huì)組織”兩個(gè)角色，實(shí)際上演化成了社區(qū)與民辦社工機(jī)構(gòu)的“兩社聯(lián)動(dòng)”。

②2014年民政部《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》中提出，到2020年全國(guó)發(fā)展8萬(wàn)家民辦社工機(jī)構(gòu)。但據(jù)中國(guó)社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2018年中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2018年底，全國(guó)共成立民辦社工機(jī)構(gòu)9793家。

③筆者根據(jù)2017年，全國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)7511家，以民政部門(mén)作為業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織設(shè)置的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位數(shù)40319個(gè)，再計(jì)算得出。