譚文邦

（廣西民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西 南寧 530006）

對制度效果或者效能的追求是人類社會永恒的課題，人們不是為了追求制度本身而創(chuàng)造、構(gòu)建制度，人們創(chuàng)造構(gòu)建制度是為實(shí)現(xiàn)制度的效果，達(dá)到某種目標(biāo)?？鬃拥摹岸Y”，老子的“道”，目的都是為了追求一種社會秩序使國家得以長治久安；柏拉圖構(gòu)建“理想國”、亞里士多德構(gòu)建“城邦國家”都是為了實(shí)現(xiàn)人的最高的善最好的幸福；馬克思恩格斯科學(xué)論證的共產(chǎn)主義制度是為了實(shí)現(xiàn)人的全面解放?？梢姡贫炔皇侨藗冏非蟮哪繕?biāo)，通過制度實(shí)現(xiàn)國家治理達(dá)到人們對美好生活的向往和追求才是最終目的。國家治理效能問題既是老問題，又是新問題。說它是老問題，是因?yàn)樵谥袊鴼v史上一直存在有好的制度不能執(zhí)行的情況，如明朝宰相張居正曾提出：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”說它是新問題，是因?yàn)橹袊厣鐣髁x制度優(yōu)勢顯著，但是制度執(zhí)行不到位、做選擇、打折扣、搞變通，形式主義、官僚主義等問題依然存在，這會削弱制度優(yōu)勢的效果。因此，國家制度的生命力不僅在于執(zhí)行，而且在于制度被執(zhí)行后對國家產(chǎn)生的正面作用，實(shí)現(xiàn)國家治理效能。何為國家治理效能？國家治理效能的內(nèi)在機(jī)理是什么？研究這些問題意義重大。

一、問題的提出：國家治理效能的出場

何為國家治理效能？闡明國家治理效能的內(nèi)涵外延是我們開展研究的前提條件。有學(xué)者對國家治理效能曾作出界定，如呂普生把國家治理效能表述為國家制度和國家治理體系所指向的治理目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)程度，并且認(rèn)為這是一系列正向的或積極的結(jié)果。[1]何祖坤也把國家治理效能看作是治理主體達(dá)成治理目標(biāo)的程度，即治理主體以自身的治理能力在目標(biāo)指引下取得的治理效率與效益。[2]可以說，不管從哪種視野出發(fā)，國家治理效能主要包含三個(gè)維度：一是治理效能是由國家治理活動產(chǎn)生的對國家產(chǎn)生正向、積極作用的效能；二是國家治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域多個(gè)方面的內(nèi)容，是一個(gè)復(fù)合的效能，其目標(biāo)體系、制度體系都是分層次、多方面的；三是國家治理效能有歷史和地域的區(qū)分，同樣的制度在不同的歷史階段不同的國家地區(qū)會產(chǎn)生不同的效能。

從實(shí)踐邏輯看，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，國家治理更加注重制度從最初一公里走到最后一公里，更加注重國家治理效能的顯現(xiàn)。當(dāng)代中國的國家治理在國內(nèi)形勢和國際局勢、傳統(tǒng)因素和當(dāng)代問題的考驗(yàn)中有了新的轉(zhuǎn)向，如何更好地實(shí)現(xiàn)國家治理效能成為新時(shí)代深化改革的重要目標(biāo)。就國際形勢而言，大國競爭不斷加劇，國際安全形勢復(fù)雜多變，特別是美國優(yōu)先政策的提出，為大國關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展埋下“伏筆”；世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升，新冠肺炎疫情則增大這種風(fēng)險(xiǎn)；以通信技術(shù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新興科技正在重塑產(chǎn)業(yè)模式、商業(yè)模式。就國內(nèi)形勢而言，我國主要矛盾發(fā)生變化，第一個(gè)一百年目標(biāo)就要實(shí)現(xiàn)，全面建成小康社會就在眼前，中國人民歷經(jīng)千難萬險(xiǎn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了“站起來”和“富起來”，正在為實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)起來”而努力奮斗，經(jīng)濟(jì)從快速發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新常態(tài)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得初步成果，鄉(xiāng)村振興方興未艾。國際國內(nèi)環(huán)境的深刻變化對國家治理提出新的要求，如何才能使制度更加成熟更加定型更加系統(tǒng)，尤其是隨著國家治理實(shí)踐邏輯的轉(zhuǎn)換，制度優(yōu)勢如何才能更好地轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫硇?，業(yè)已成為國家治理活動最重要的價(jià)值追求。

隨著實(shí)踐邏輯的轉(zhuǎn)變，理論邏輯也發(fā)生變化。黨的十八屆三中全會明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的論題，讓國家治理成為研究的熱點(diǎn)問題，從中國知網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2013年至今，以國家治理為主題的論文高達(dá)3萬多篇，數(shù)量較為龐大。綜合國內(nèi)外的研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們從宏觀、中觀和微觀的層面對國家治理的概念、內(nèi)涵外延、主體客體、結(jié)構(gòu)功能、目標(biāo)手段、傳統(tǒng)理論與現(xiàn)代實(shí)踐等等諸多論題都有深入探討，涉及政治學(xué)學(xué)科、管理學(xué)學(xué)科、馬克思主義理論學(xué)科。多層面、多視野、多學(xué)科的研究使國家治理問題得到系統(tǒng)、深入的研究，也取得非常豐碩的研究成果。黨的十九屆四中全會以后，學(xué)者們對國家治理效能的實(shí)現(xiàn)做了深入研究，研究者從國家制度的構(gòu)建和治理能力提高的角度闡明了其內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑，取得豐碩的研究成果。如歐陽康認(rèn)為制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的路線圖應(yīng)該包括優(yōu)勢制度能否轉(zhuǎn)化為社會共識、優(yōu)勢制度能否轉(zhuǎn)化為實(shí)施路徑、如何轉(zhuǎn)化為所有社會成員的行為規(guī)范等三個(gè)方面。[3]虞崇勝的研究表明，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑包括加快制度集成，構(gòu)建相對完整的制度體系；發(fā)揮制度優(yōu)勢，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度性能；補(bǔ)齊短板，發(fā)揮制度體系的整體功能；強(qiáng)化執(zhí)行，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能；狠抓治理環(huán)節(jié)，提高“四個(gè)治理”的有效性。[4]李海青從制度的頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)機(jī)制入手，提出制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的具體方案。[5]

已有研究更多側(cè)重從制度和制度體系的制定以及制度如何被嚴(yán)格執(zhí)行這個(gè)環(huán)節(jié)來理解國家治理效能的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上制度的制定和被嚴(yán)格遵守、執(zhí)行只是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的其中一個(gè)環(huán)節(jié)，國家治理效能的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)更廣、更系統(tǒng)的工程。要正確理解制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，尋找其真實(shí)的內(nèi)在邏輯和正確的實(shí)踐路徑，就要從更高的層面、更全面的視野考察國家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

二、內(nèi)在邏輯：國家治理效能實(shí)現(xiàn)何以可能

國家治理領(lǐng)導(dǎo)主體在國家治理理念的指導(dǎo)下確立國家治理目標(biāo)，構(gòu)建國家治理體系，人民認(rèn)同國家治理理念，認(rèn)可國家治理目標(biāo)，尊崇國家制度，國家和社會有效運(yùn)行協(xié)調(diào)發(fā)展，國家治理效能充分顯現(xiàn)，這就是國家治理發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在邏輯。國家治理效能的實(shí)現(xiàn)必須是國家治理主體與客體的統(tǒng)一，理念與實(shí)踐的統(tǒng)一，價(jià)值與目標(biāo)的統(tǒng)一，目的與工具的統(tǒng)一。從這個(gè)意義出發(fā)，國家治理效能實(shí)現(xiàn)的四個(gè)關(guān)鍵要素分別為：國家治理主體、國家治理理念、國家治理目標(biāo)、國家治理體系和治理能力，只有把國家治理的這些要素和關(guān)系講清楚，才能找到國家治理效能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在邏輯。

（一）國家治理主體是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的根本動力。社會科學(xué)是與人相關(guān)的科學(xué)，不研究主體問題，很難把握其研究對象的內(nèi)在規(guī)律。同樣，研究國家治理，不從國家治理的主體出發(fā)很難把握國家治理的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢，因此國家治理主體問題是我們首先要理清的一個(gè)重要元素。要研究國家治理的主體問題，首先要明確國家治理主體的內(nèi)涵外延，以及各種治理主體間的邏輯關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，主體是指在一定條件下根據(jù)自己的認(rèn)知，自主、能動地作用于客體并達(dá)到一定的效果，實(shí)現(xiàn)某種目的的個(gè)人或者社會集團(tuán)。主體是“人本身的自然力”，是一種物質(zhì)力量，但這種物質(zhì)力量是在人自身的認(rèn)識，即經(jīng)驗(yàn)、知識等的限制下根據(jù)自身的需要設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目的所需要的方法、步驟、程序。主體包括個(gè)人主體、集團(tuán)主體、社會主體等。國家治理主體，實(shí)質(zhì)上是指依據(jù)特定理念構(gòu)建國家治理目標(biāo)制定國家制度并使制度得到貫徹執(zhí)行的人或群體。主體是能動地推動社會實(shí)踐的行動者，國家治理活動必須依靠治理主體去推動，確立理念、確定目標(biāo)、構(gòu)建制度，都是由不同的主體去完成。國家治理主體是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的動力；而國家治理效能最終目的是保障各類主體的利益，實(shí)現(xiàn)治理主體的意志，促進(jìn)主體的自由發(fā)展，因此主體是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的根本旨?xì)w。

國家治理主體并不是同質(zhì)的或者是單一的，根據(jù)功能定位的不同，可以將國家治理主體劃分為不同類別。從功能定位出發(fā)，從中國國家治理的具體語境出發(fā)，國家治理的主體包括四個(gè)方面：領(lǐng)導(dǎo)主體、執(zhí)行主體、資源配置主體、參與主體。中國共產(chǎn)黨是“中國之治”的領(lǐng)導(dǎo)主體。中國特色社會主義之“特”、之“優(yōu)”，“特”在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，“優(yōu)”也在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國的國家治理是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。國家治理理念的確立、治理目標(biāo)的確定、制度體系的構(gòu)建，也都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序展開的。可以說，黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入國家治理的全過程。政府是“中國之治”的執(zhí)行主體。政府在貫徹治理理念、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、監(jiān)督和執(zhí)行制度方面作用明顯，推動經(jīng)濟(jì)社會體制機(jī)制的變革、制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)社會有效運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，直接推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。市場是“中國之治”的資源配置主體。市場主要指參與社會經(jīng)濟(jì)活動的企業(yè)、組織和個(gè)人，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2019年年底，我國市場主體的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1.2億，比改革開放初期的49萬戶增長了245倍。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，由此可見經(jīng)濟(jì)資源在國家治理活動的重要地位。“使市場在資源配置中起決定作用”既是我國經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，也是國家治理的重要方面。因此，市場是國家治理的資源配置主體；社會（社會組織）是“中國之治”的參與主體。改革開放以后，國家的職能從全方位的“大政府、小社會”的管理轉(zhuǎn)向“小政府、大社會”的國家治理，很多職能回歸社會，讓社會有了參與國家治理的可能性。

（二）國家治理理念是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值基礎(chǔ)。國家治理理念是國家治理活動的根本遵循，決定著國家治理的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、方式、制度等等，國家治理效能能否實(shí)現(xiàn)，或者在多大程度上實(shí)現(xiàn)，國家治理理念的構(gòu)建起著至關(guān)重要的作用。國家治理理念貫穿于國家治理活動的全過程，治理目標(biāo)的確立、國家制度的制定，都是在治理理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。國家治理理念是國家治理主體建構(gòu)、認(rèn)同、內(nèi)化的價(jià)值觀念，是對治理活動的高度概括。國家治理理念的構(gòu)建主要由國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體來承擔(dān)，由于理念首先是屬于意識層面的內(nèi)容，高度抽象又極為復(fù)雜，牽涉面廣，只有高度組織化的集團(tuán)或者團(tuán)體才能勝任，當(dāng)前，一般是由政黨來構(gòu)建和發(fā)展國家治理理念；執(zhí)政黨也并不是隨心所欲地構(gòu)建國家治理理念，而是以人民的意愿為基礎(chǔ)，在收集人民意愿的前提下概括和發(fā)展治理理念。不以民意為基礎(chǔ)，不體現(xiàn)人民意志的治理理念不會得到人民的支持，最終只會導(dǎo)致治理失敗。

“中國之治”的治理理念是在堅(jiān)持馬克思主義國家治理思想的基礎(chǔ)上，以中國傳統(tǒng)國家治理思想為依托，批判吸收西方國家治理理念的優(yōu)秀成果而形成的。馬克思主義國家治理的基本原則是：在無產(chǎn)階級專政條件下的國家治理，是無產(chǎn)階級國家治理的根本前提；無產(chǎn)階級專政條件下的國家治理是真正為廣大民眾謀利的良性治理，而不是為少數(shù)人謀取私利的；無產(chǎn)階級專政的國家作為新型的國家形式，真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，因此國家治理實(shí)質(zhì)是民主治理。[6]中華文化蘊(yùn)含著非常豐富的國家治理思想，如“大一統(tǒng)”的國家觀念、“德法并治”的治理思想、“代天巡視”的監(jiān)督理念等等，無不彰顯著中國古代國家治理的智慧。西方國家所倡導(dǎo)的參與性、協(xié)作性、制度性的國家治理理念是全人類發(fā)展的文明成果，對社會主義國家具有借鑒價(jià)值?！爸袊巍钡闹卫砝砟钆c中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是辯證統(tǒng)一的。作為國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是否正確，從根本上決定著治理成效乃至成敗。新中國成立70年以來，中國共產(chǎn)黨不斷解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，在治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展了一套科學(xué)的治理理念。在這套治理理念的引領(lǐng)下，黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民鞏固了新生的人民政權(quán)，取得了社會主義改造的勝利，扭轉(zhuǎn)“文化大革命”的錯(cuò)誤路線，開啟了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)偉大征程，取得了一個(gè)又一個(gè)偉大成就。

由此可見，國家治理理念來源于人民，通過國家治理領(lǐng)導(dǎo)主體的概括整合又內(nèi)化于人民，在國家治理活動中發(fā)揮著價(jià)值整合、輿論導(dǎo)向和行為規(guī)范的核心作用，是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值基礎(chǔ)。穩(wěn)定一致的價(jià)值觀共識是有效維持社會團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會和諧、防止社會斷裂的“粘合劑”。形成穩(wěn)定一致的價(jià)值觀共識是社會主義核心價(jià)值觀建設(shè)與國家治理的一致目標(biāo)追求，它既是社會主義核心價(jià)值觀建設(shè)的重要內(nèi)容和努力方向，也是國家治理體系的構(gòu)成部分和提升國家治理能力的基礎(chǔ)。[7]

（三）國家治理目標(biāo)是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)導(dǎo)向。國家治理目標(biāo)是國家治理活動所要達(dá)成的效果、狀態(tài)，是一個(gè)復(fù)雜而多層次的目標(biāo)體系。從時(shí)間維度而言，國家治理目標(biāo)包括長期目標(biāo)、中期目標(biāo)、短期目標(biāo)；從內(nèi)容維度而言，包括政治發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、文化發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)發(fā)展目標(biāo)等。從根本上說，國家治理的目標(biāo)就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強(qiáng)。具體而言，國家治理目標(biāo)就是要推進(jìn)國家統(tǒng)一性、實(shí)現(xiàn)國家均等化、促進(jìn)國家創(chuàng)新性、提升國家法治化、推動社會自治化。[8]

“中國之治”國家治理目標(biāo)是一個(gè)多層次、立體化兼具科學(xué)性與價(jià)值性相統(tǒng)一的動態(tài)發(fā)展的目標(biāo)體系。改革開放以來，中國國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體即中國共產(chǎn)黨提出了“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)：第一步是解決溫飽問題，這個(gè)目標(biāo)要在1990年前完成；第二步目標(biāo)是要人民生活達(dá)到小康水平，時(shí)間節(jié)點(diǎn)是21世紀(jì)末，用十年的時(shí)間使國民生產(chǎn)總值翻一倍；第三步目標(biāo)是人民過上比較富裕的生活，時(shí)間節(jié)點(diǎn)是到21世紀(jì)中葉，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。從中國國家治理的實(shí)踐來看，第一、第二步戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，第三步目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。黨的十八大提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)是對原有“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的細(xì)化和發(fā)展，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的施工圖更加詳細(xì)、更加豐富。黨的十九大在第一個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上對第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出具體部署：第一個(gè)階段，到2035年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，這里的基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)涵與我們黨在20世紀(jì)80年代提出的到21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)是一致的，只是在時(shí)間上提前了15年；第二個(gè)階段，到21世紀(jì)中葉，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間是在2035年的基礎(chǔ)上再奮斗15年，所達(dá)成的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)距離中華民族偉大復(fù)興的中國夢更進(jìn)一步了。

國家治理目標(biāo)既要體現(xiàn)國家治理理念，即在價(jià)值追求上要體現(xiàn)人民的根本利益，還要具有科學(xué)性，要有時(shí)間表、路線圖以及具體明確的指標(biāo)體系。這就要求國家治理領(lǐng)導(dǎo)主體吸納各方智慧制定國家目標(biāo)，調(diào)動各方積極性，引導(dǎo)資源配置，通過自下而上與自上而下相結(jié)合的方式，共同推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（四）國家治理制度是國家治理效能實(shí)現(xiàn)的工具支撐。

人們構(gòu)建國家制度，不是為了制度本身，而是為了實(shí)現(xiàn)國家的某種目標(biāo)，如社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民幸福等目標(biāo)才去構(gòu)建制度，從這個(gè)意義而言，制度本身就具有了工具的屬性。經(jīng)國序民，正其制度。與國家治理理念、國家治理目標(biāo)相比，制度更具體、更顯現(xiàn)、更剛性，與人民群眾的關(guān)系更加緊密，人們無時(shí)無刻不在感受到制度的存在。新中國成立70年來，既是中國人民追求國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福的奮斗史，也是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民獨(dú)立自主探索、發(fā)展和完善中國特色社會主義的制度演進(jìn)史。黨的十九屆四中全會概括了中國特色社會主義的13個(gè)制度優(yōu)勢：堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、緊緊依靠人民推動國家發(fā)展、堅(jiān)持全面依法治國、堅(jiān)持全國一盤棋、鑄牢中華民族共同體意識、不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、在思想上精神上緊緊團(tuán)結(jié)在一起、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、善于自我完善自我發(fā)展、聚天下英才而用之、確保人民軍隊(duì)絕對忠誠于黨和人民、堅(jiān)持“一國兩制”、為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體不斷作出貢獻(xiàn)。這些制度優(yōu)勢，是我們?nèi)〉谩皟蓚€(gè)奇跡”的制度基礎(chǔ)，也是當(dāng)代中國取得一切發(fā)展進(jìn)步的根基。

國家制度內(nèi)在的先進(jìn)性和優(yōu)勢并不能直接發(fā)揮作用，還要能夠被廣泛認(rèn)可和嚴(yán)格執(zhí)行，只有這樣才能體現(xiàn)其“工具性”的內(nèi)涵。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持徹底的唯物史觀和徹底的辯證法，把“國家治理體系”和“國家治理能力”看作一個(gè)整體，認(rèn)為“有了好的治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！盵9]從結(jié)構(gòu)功能的視野看，國家治理體系側(cè)重內(nèi)在結(jié)構(gòu)，國家治理能力則體現(xiàn)外在功能，結(jié)構(gòu)決定功能，但結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢要向好的功能轉(zhuǎn)化必須要有好的“操作”才能實(shí)現(xiàn)。因此，國家治理效能的實(shí)現(xiàn)必須要結(jié)構(gòu)和功能的統(tǒng)一，即“國家治理體系”和“國家治理能力”的內(nèi)在協(xié)調(diào)和外在統(tǒng)一。

三、實(shí)踐路徑：國家治理效能實(shí)現(xiàn)何以可為

中國特色社會主義制度優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為國家治理效能，不能只是關(guān)注制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)該從國家治理的內(nèi)在邏輯出發(fā)尋找國家治理效能實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐路徑。從國家治理活動發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在邏輯看，國家治理實(shí)質(zhì)上是國家治理主體與客體的相互作用，國家治理理念、治理目標(biāo)、國家制度的相互轉(zhuǎn)化的過程。因此，根據(jù)時(shí)代發(fā)展和國家主要矛盾變化，堅(jiān)持中國特色社會主義國家治理理念、確定國家治理目標(biāo)、構(gòu)建和完善國家制度體系，并使這些理念、目標(biāo)和制度體系為廣大人民所認(rèn)同、認(rèn)可、內(nèi)化，轉(zhuǎn)化為全體人民的內(nèi)在規(guī)范和外在行動，只有這樣，國家治理效能才會實(shí)現(xiàn)。

首先，要堅(jiān)持國家治理主體從自發(fā)向自覺的轉(zhuǎn)變，推動形成多元共治的格局。與傳統(tǒng)的黨政權(quán)力二元一體的治理模式相比，多元共治的國家治理格局能更加廣泛地代表社會各群體的利益，更加尊重公民的各項(xiàng)權(quán)利，具備更強(qiáng)大的應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。因?yàn)槎嘣仓问恰包h和政府運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)以及整合社會力量、協(xié)調(diào)各方利益、優(yōu)化資源配置、保持經(jīng)濟(jì)繁榮的能力。”[10]多元共治能夠使治理主體提供更強(qiáng)大的動力，更充足的力量。而要形成國家治理多元共治的格局，就要堅(jiān)持使國家治理主體從自發(fā)向自覺的轉(zhuǎn)變。馬克思主義認(rèn)為，自發(fā)和自覺是主體發(fā)展邏輯的一對范疇，兩者的差別在于主體對外部世界的規(guī)律規(guī)則的理解與認(rèn)知。在自發(fā)狀態(tài)下人不能認(rèn)識、適應(yīng)外部世界的規(guī)律、規(guī)則，沒有自由可言；而在自覺狀態(tài)下，主體對客觀事物的本質(zhì)和規(guī)律有正確認(rèn)識，并以此作為自己活動的原則和依據(jù)。國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體、執(zhí)行主體、資源配置主體、參與主體都能意識到自身的使命和責(zé)任，不僅在主觀上能夠積極主動參與國家治理活動，而且能夠充分認(rèn)識到自身在國家治理中的角色和定位，很好地履行自己的職責(zé)。

其次，國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體要堅(jiān)持正確的治理理念，并使這種理念成為全體人民的共識。一是要培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀，為國家治理理念的普遍認(rèn)同提供價(jià)值支撐。當(dāng)代中國，社會主義核心價(jià)值觀是在社會中起主導(dǎo)作用的價(jià)值觀，是興國之魂、強(qiáng)國之基、動力之源，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值引領(lǐng)；“培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合社會意識，是社會系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護(hù)的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面?！盵11]可見，培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀是國家治理理念成為全體人民共識的價(jià)值支撐；二是要推進(jìn)馬克思主義大眾化，為國家治理理念的普遍認(rèn)同提供科學(xué)理論指導(dǎo)。馬克思主義是人們認(rèn)識世界、改造世界的科學(xué)真理，是科學(xué)的理論、人民的理論、實(shí)踐的理論、發(fā)展開放的理論，“時(shí)代在變化，社會在發(fā)展，但馬克思主義基本原理依然是科學(xué)真理?！盵11]不斷推進(jìn)馬克思主義大眾化，不斷增強(qiáng)人們的馬克思主義思想意識，為國家治理理念的普遍認(rèn)同提供科學(xué)理論指導(dǎo)；三是堅(jiān)定中華民族文化自信，為國家治理理念的普遍認(rèn)同提供文化涵養(yǎng)；“求木之長者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源?！敝腥A優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的精神命脈，更是涵養(yǎng)新時(shí)代國家治理理念的重要源泉，沒有堅(jiān)定的文化自信，就沒有堅(jiān)定的國家治理理念，國家治理目標(biāo)、國家制度就是無根之木、無源之水。四是鑄牢中華民族共同體意識，為國家治理理念普遍認(rèn)同提供思想基礎(chǔ)。中華民族共同體意識是國家統(tǒng)一之基、民族團(tuán)結(jié)之本、精神力量之魂，更是國家治理理念能夠一以貫之的思想基礎(chǔ)。

再次，國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體要確定科學(xué)合理的治理目標(biāo)，并使廣大人民群眾認(rèn)同認(rèn)可國家治理目標(biāo)。一是深化對共產(chǎn)主義理想的認(rèn)識。共產(chǎn)主義社會是人類社會的發(fā)展方向，中國共產(chǎn)黨一經(jīng)成立，就把實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義社會作為自己的最高理想和最終目標(biāo)，因此在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理的最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。共產(chǎn)主義社會看起來很遙遠(yuǎn)，但從人類社會發(fā)展的規(guī)律來說是一定會實(shí)現(xiàn)的。共產(chǎn)主義社會的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，是一個(gè)連續(xù)性運(yùn)動的過程，我們每個(gè)人的奮斗都能使共產(chǎn)主義的因素不斷增長，都能推動社會向共產(chǎn)主義更靠近一步。因?yàn)椤肮伯a(chǎn)主義對我們來說不是應(yīng)當(dāng)確立的狀況，不是現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)與之相適應(yīng)的理想。我們所稱為共產(chǎn)主義的是那種消滅現(xiàn)存狀況的現(xiàn)實(shí)的運(yùn)動”；二是深化對“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”的認(rèn)識。第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)是指在我們黨成立一百周年時(shí)全面建成小康社會，這個(gè)目標(biāo)我們已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)是要把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間表是到本世紀(jì)的中葉，也就是新中國成立一百周年的時(shí)候。要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”，就要堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義，就要在目標(biāo)的指引下以實(shí)干的精神進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭；三是要深化對“五年規(guī)劃目標(biāo)”的認(rèn)識?！拔迥暌?guī)劃”，即國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，主要是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖、全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)?？梢?，“五年規(guī)劃”就是國家治理的中長期目標(biāo)?！霸u估中國國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況五年規(guī)劃是很好的對象，它體現(xiàn)了國家量化目標(biāo)，同時(shí)又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了整個(gè)新中國的歷史。”[12]

第四，構(gòu)建和完善國家治理體系，提高治理能力，使人們尊崇制度，遵守制度。一是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體要做好遵守制度的表率作用。國家治理效能能否實(shí)現(xiàn)，國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體即中國共產(chǎn)黨起著至關(guān)重要的作用，她不僅關(guān)系國家治理理念、治理目標(biāo)以及國家制度的科學(xué)性合理性，更是國家制度能否最終落到實(shí)處的根本保障。中國共產(chǎn)黨要有強(qiáng)大的自我革命精神，更要通過偉大的自我革命引領(lǐng)偉大的社會革命，通過社會革命各種制度才能真正落實(shí)，走完最后一公里?！案骷夵h委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象?！盵13]；二是加強(qiáng)宣傳教育，鑄牢國家治理各類主體的制度意識，使人人認(rèn)識制度、認(rèn)可制度、遵守制度，形成制度自覺?！凹訌?qiáng)制度理論研究和宣傳教育，引導(dǎo)全黨全社會充分認(rèn)識中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征和優(yōu)越性，堅(jiān)定制度自信。”[13]制度教育是極為重要的，沒有教育，不能引領(lǐng)全黨全社會認(rèn)識中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，不能建立起強(qiáng)烈的制度自信，制度落地生根是很難實(shí)現(xiàn)的。