潘國(guó)紅 黃勝平

目前開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)狀況如何？近期我們就這一問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，選取江蘇省內(nèi)部分國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表、聽(tīng)取情況介紹、召開(kāi)座談會(huì)等形式，了解和掌握開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作開(kāi)展情況，分析存在問(wèn)題，提出對(duì)策措施和意見(jiàn)建議。

一

20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國(guó)相繼設(shè)立了一大批開(kāi)發(fā)區(qū)，從事招商引資、吸引外資、開(kāi)發(fā)建設(shè)、興辦項(xiàng)目等工作。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)成為社會(huì)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展高地，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位舉足輕重。目前江蘇省共有158家省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)46個(gè)，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)112個(gè)，創(chuàng)造了全省1/2的地區(qū)生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入，完成了全省4/5的進(jìn)出口總額，吸納了3/4的實(shí)際外資。與此同時(shí)，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)不斷推進(jìn)，開(kāi)發(fā)區(qū)地域擴(kuò)大，土地和社會(huì)資源增加，社會(huì)民生事業(yè)增多，開(kāi)發(fā)區(qū)已由建立之初的純粹經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，成為擁有數(shù)十乃至數(shù)百平方公里的城市功能區(qū)或社會(huì)性區(qū)域。由此，開(kāi)發(fā)區(qū)民主政治制度建設(shè)滯后的矛盾則開(kāi)始顯現(xiàn)。開(kāi)發(fā)區(qū)建立之初，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，在管理體制上強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單、程序簡(jiǎn)便、人員精簡(jiǎn)，忽略了政治、社會(huì)、文化建設(shè)等與之匹配，沒(méi)有人大機(jī)構(gòu)，不能召開(kāi)人代會(huì)。新的歷史時(shí)期，開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系不僅應(yīng)有招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)職能，還應(yīng)該包括民主政治、文化社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，建立完善開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度，實(shí)現(xiàn)民主政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展相匹配，滿足公眾政治參與熱情，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)治理民主化、法治化、效率化等現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作，必須建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，江蘇省各開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)進(jìn)行了有益探索，截至2019年底，全省158家省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，已經(jīng)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)127家，超過(guò)80%。各開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置形式多樣，組織名稱不一。一是在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立人大常委會(huì)工作委員會(huì)。這種類型是由開(kāi)發(fā)區(qū)所屬的市或縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)設(shè)置派駐開(kāi)發(fā)區(qū)的工作機(jī)構(gòu)。目前江蘇省158家省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)的有20個(gè)。二是在開(kāi)發(fā)區(qū)、行政區(qū)合一管理體制下設(shè)立人大機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)管轄范圍與行政區(qū)一致，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的管理方式，設(shè)立健全的人大機(jī)構(gòu)。目前江蘇省158家省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立“區(qū)鎮(zhèn)合一”“區(qū)街合一”人大機(jī)構(gòu)的有22個(gè)。三是開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部設(shè)立人大代表工作聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，作為開(kāi)發(fā)區(qū)的一個(gè)職能部門，負(fù)責(zé)組織開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)人大代表開(kāi)展活動(dòng)。蘇州工業(yè)園區(qū)和昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)均采用了這種做法。四是健全和強(qiáng)化未設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道人大組織。開(kāi)發(fā)區(qū)由一個(gè)或多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）構(gòu)成，實(shí)施區(qū)鎮(zhèn)一體管理體制，由一名黨工委副書記分管人大工作，具體工作由其管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和人大街道工委負(fù)責(zé)。目前蘇州市共有10個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)采用這種人大工作做法。各地開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)體量和區(qū)域范圍參差不齊，人大機(jī)構(gòu)的建設(shè)模式和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。

積極探索創(chuàng)新，提升履職質(zhì)量和水平。參照2015年修改的地方組織法第五十三條關(guān)于街道人大工作機(jī)構(gòu)的職能，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)在職能定位上應(yīng)主要履行監(jiān)督、組織代表履職、民意收集和反映等工作。從調(diào)查情況看，江蘇省各開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)，在目前法律體制的框架下，組織代表開(kāi)展知情知政、視察調(diào)研、工作評(píng)議、代表小組活動(dòng)、撰寫議案建議等活動(dòng)，推進(jìn)代表積極履職，同時(shí)探索創(chuàng)新加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的辦法和途徑。一是建立開(kāi)發(fā)區(qū)“準(zhǔn)人代會(huì)”制度。每年人代會(huì)期間，組織轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)工作報(bào)告，并進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督。二是建立開(kāi)發(fā)區(qū)人大“準(zhǔn)常委會(huì)”制度。選擇部分履職能力強(qiáng)、具有代表性的人大代表，成立開(kāi)發(fā)區(qū)人大日常議事機(jī)構(gòu)，對(duì)本區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和民生問(wèn)題等重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和議事。三是建立開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表單獨(dú)組團(tuán)制度。如泰州市人大將醫(yī)藥高新區(qū)的市人大代表單獨(dú)組成一個(gè)代表團(tuán)，參加一年一次的人代會(huì)。2019年1月，淮安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)駐地17名市級(jí)人大代表首次以獨(dú)立代表團(tuán)參加市人代會(huì)。四是建立選民代表會(huì)議制度，組織選民代表通過(guò)選民代表會(huì)議，聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)工作報(bào)告、人大工委報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告等，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)開(kāi)展監(jiān)督。開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)立后，在促進(jìn)代表履職、密切代表與選民聯(lián)系、擴(kuò)大多元主體參與等方面發(fā)揮了積極作用，提升了基層民主和開(kāi)發(fā)區(qū)治理水平。

二

江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作經(jīng)過(guò)近幾年的探索實(shí)踐，取得了一定成績(jī)，也積累了許多經(jīng)驗(yàn)，但由于思想認(rèn)識(shí)上的不足、法律支撐上的不足、體制機(jī)制上的制約，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)還存在一些問(wèn)題、矛盾和困難，需要進(jìn)一步研究解決。

（一）認(rèn)識(shí)不足，重視不夠。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的目的在于形成精簡(jiǎn)、高效、靈活的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，如果將人大制度延伸過(guò)來(lái)，勢(shì)必會(huì)影響開(kāi)發(fā)區(qū)政府決策和辦事效率，最終會(huì)影響開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。有的開(kāi)發(fā)區(qū)雖然設(shè)立了人大機(jī)構(gòu)，但一些開(kāi)發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的法律地位，可有可無(wú)，作用有限，對(duì)一些重大事項(xiàng)的決策很少讓人大代表參與，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作虛化和邊緣化。開(kāi)發(fā)區(qū)人大干部大多把自己職務(wù)看作是虛職，看作是“二線”崗位，干勁不足，缺乏做好人大工作應(yīng)有的精神狀態(tài)。

（二）職能定位不準(zhǔn)確，組織結(jié)構(gòu)不完善。2015年修改的地方組織法第五十三條規(guī)定了街道人大工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職能設(shè)定。2019年5月30日，省人大常委會(huì)審議通過(guò)《江蘇省市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)街道工作委員會(huì)工作條例》。相對(duì)于街道人大工作，全國(guó)和省人大均沒(méi)有制定開(kāi)發(fā)區(qū)人大相關(guān)法律和規(guī)范性文件。人大工作是一項(xiàng)法律性、專業(yè)性強(qiáng)的政治工作，由于缺乏法律支撐，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)職能定位模糊，其職權(quán)履行條件無(wú)法被滿足，職權(quán)無(wú)法正常全部行使。

機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計(jì)，組織機(jī)構(gòu)類型各異，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)不具備完整的組織結(jié)構(gòu)。一是缺少專職專班。筆者就開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員專兼職問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，22個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)的45位開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)主任、副主任，只有8人是全面專任，其余均由開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委或管委會(huì)負(fù)責(zé)人兼任，均兼任開(kāi)發(fā)區(qū)一項(xiàng)或多項(xiàng)工作，有的承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)征地拆遷、招商引資等工作，任務(wù)繁重，根本沒(méi)有精力組織開(kāi)展人大工作。二是缺少專職崗位和人員。調(diào)查的22個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，只有3個(gè)單獨(dú)成立專職部門，其余均是掛靠開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委或管委會(huì)相關(guān)部門，組織開(kāi)展人大工作都是靠“臨時(shí)抓差”或“感情協(xié)助”。被掛靠單位本身承擔(dān)了眾多的工作任務(wù)，很難有精力投入人大工作，導(dǎo)致許多人大活動(dòng)難以組織開(kāi)展。

（三）職權(quán)行使能力弱，工作開(kāi)展不正常。開(kāi)展和加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的監(jiān)督，其主體是設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的政府一級(jí)人大常委會(huì)，但這樣的“隔空”監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的實(shí)際到位，造成對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、法院、檢察院的監(jiān)督“真空”。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)屬于政府的派出機(jī)構(gòu)，屬計(jì)劃單列機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算成為人大審查監(jiān)督“盲區(qū)”。調(diào)查的22個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，隸屬18個(gè)市或縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)，近3年只有4個(gè)人大常委會(huì)專題聽(tīng)取過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。

受上一級(jí)人大常委會(huì)委托或授權(quán)，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督職權(quán)。目前江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能行使大多處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，很少自主組織轄區(qū)人大代表通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、視察、執(zhí)法檢查等方式發(fā)揮監(jiān)督職能，監(jiān)督范圍不廣、力度不大，監(jiān)督流于形式，實(shí)際效果不大。一些開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)只滿足于上傳下達(dá)，平時(shí)很少組織活動(dòng)。有的開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)一年只開(kāi)一次會(huì)議，有的長(zhǎng)時(shí)間不組織代表活動(dòng)。

由于開(kāi)發(fā)區(qū)的特殊性，管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別均高于同級(jí)別的人大機(jī)構(gòu)，人大機(jī)構(gòu)與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、法院、檢察院之間的關(guān)系未能理清，監(jiān)督與被監(jiān)督缺乏制度設(shè)計(jì)，目前絕大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)對(duì)管委會(huì)、法院、檢察院的監(jiān)督難以有效開(kāi)展。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)很少向開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，特別是一些開(kāi)發(fā)區(qū)升格為更高級(jí)別后，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的監(jiān)督工作進(jìn)一步弱化。

（四）聯(lián)系不緊密，工作指導(dǎo)不到位。從市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)層面看，主任會(huì)議成員及人大機(jī)關(guān)工作部門聯(lián)系開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)不夠經(jīng)常，實(shí)效性有待加強(qiáng)。人大常委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)還缺乏有效的約束機(jī)制，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性剛性考核，造成開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作彈性大。市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作不重視，很少專題聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作匯報(bào)，研究開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)中存在的問(wèn)題。調(diào)查的22個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)，隸屬18個(gè)市或縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)，近3年只有3個(gè)人大常委會(huì)專題聽(tīng)取過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作匯報(bào)。

開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表履職活動(dòng)難以開(kāi)展。目前江蘇省大部分地區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表在人大會(huì)議期間，只能參加原隸屬行政區(qū)或臨近行政區(qū)人代會(huì)，聽(tīng)取和審議原隸屬區(qū)或臨近行政區(qū)工作報(bào)告，而原隸屬行政區(qū)或臨近行政區(qū)人代會(huì)上的各項(xiàng)報(bào)告，基本不涉及開(kāi)發(fā)區(qū)工作，開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表不能對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的行政、司法工作等行使審議、監(jiān)督等權(quán)力，難以提出好的議案建議。一些沒(méi)有建立人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)，不能提供區(qū)內(nèi)人大代表閉會(huì)期間履職平臺(tái)，開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表對(duì)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)缺乏有效參與，視察、調(diào)研、聯(lián)系選民等活動(dòng)無(wú)法開(kāi)展或者活動(dòng)效果難以保障。

代表履職監(jiān)督管理缺失。開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表人數(shù)一般10～20人，多的40人以上，在組成結(jié)構(gòu)上一線代表比例偏低，領(lǐng)導(dǎo)干部代表、企業(yè)家代表比例偏高，而這部分代表活動(dòng)參與率低，這些給開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表活動(dòng)的組織帶來(lái)了難度。對(duì)這部分履職積極性不高、代表活動(dòng)不參與的代表，許多人大常委會(huì)還沒(méi)有建立監(jiān)督制約制度。

三

當(dāng)前江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展已逐漸步入“成熟—再騰飛”階段，必須按照新時(shí)代要求，完善開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系，建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度，激發(fā)多元主體參與，實(shí)現(xiàn)共建共治共享，提升開(kāi)發(fā)區(qū)善治水平，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新的更大發(fā)展。

（一）加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)提供支持和保障

筆者就當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作難以開(kāi)展的主要原因進(jìn)行調(diào)查，126位開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表和人大干部參加，39%認(rèn)為是黨委重視支持不夠，25%認(rèn)為是職能定位不清晰，還有17%認(rèn)為是人大機(jī)構(gòu)不健全、工作人員少，15%認(rèn)為是人大代表素質(zhì)偏低、履職能力弱，其他因素占4%。人大工作是黨和國(guó)家工作的重要組成部分，各級(jí)黨委要站在全面依法治國(guó)、完善開(kāi)發(fā)區(qū)治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)基層民主建設(shè)、推進(jìn)人大制度和人大工作與時(shí)俱進(jìn)的政治高度，充分認(rèn)識(shí)做好開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的重要性和必要性。要把開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)擺上更加重要位置，列入重要議事日程，及時(shí)協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面予以大力支持。要重視開(kāi)發(fā)區(qū)人大干部隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大干部培養(yǎng)使用。開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委應(yīng)配備專職主任，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或人口比較多的開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)配備專職副主任，同時(shí)創(chuàng)造條件設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，一時(shí)無(wú)條件設(shè)立的可在相關(guān)綜合辦公室掛牌，并配備專職工作人員。

民主參與機(jī)制可以為開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供可靠的制度保障，保證政府決策的高效執(zhí)行。開(kāi)發(fā)區(qū)黨（工）委要自覺(jué)糾正對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作認(rèn)識(shí)不高、重視不夠問(wèn)題，把開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作納入開(kāi)發(fā)區(qū)工作重要內(nèi)容，建立健全黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展人大工作的相關(guān)制度機(jī)制，建立定期聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作匯報(bào)、書記聯(lián)系人大工作等制度。積極為開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)提供良好的工作條件和履職環(huán)境，并保證開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)人員有足夠的時(shí)間和精力從事人大工作，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)，提高履職能力和水平。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)和開(kāi)發(fā)區(qū)審判機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)構(gòu)要主動(dòng)向開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)通報(bào)情況，積極配合開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。

（二）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作規(guī)范化發(fā)展

目前，江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)處于起步階段，存在諸多問(wèn)題和困難。要緊密結(jié)合實(shí)際，有計(jì)劃有組織地開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)人大理論研討和交流，鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)區(qū)工作探索和實(shí)踐創(chuàng)新，指導(dǎo)和培養(yǎng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作先進(jìn)典型，形成具有可推廣性的開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)模式。在國(guó)家尚未修改法律或制定開(kāi)發(fā)區(qū)條例之前，研究出臺(tái)加強(qiáng)江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作意見(jiàn)，規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位、職權(quán)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)的制度化、法治化和規(guī)范化。

設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)要結(jié)合本地實(shí)際研究賦予開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，在不與法律法規(guī)相抵觸的前提下，出臺(tái)操作性較強(qiáng)的開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作實(shí)施辦法或工作規(guī)則。開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)要建立完善機(jī)構(gòu)運(yùn)作制度，積極探索適合開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的規(guī)則和辦法。制定開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)議事制度，定期召開(kāi)議事會(huì)議或工作會(huì)議，研究某一階段開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作。圍繞預(yù)算監(jiān)督、視察檢查、工作調(diào)研、建議督辦、聯(lián)系選民、履職登記、述職評(píng)議、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、政情通報(bào)等方面工作內(nèi)容，探索機(jī)制和辦法，并在實(shí)踐中不斷健全完善。貫徹落實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)黨（工）委重大決策和人大常委會(huì)工作部署，制訂年度工作計(jì)劃，提高人大工作的計(jì)劃性和有效性。

（三）積極探索創(chuàng)新，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作實(shí)效

積極開(kāi)展監(jiān)督。受人大常委會(huì)委托，認(rèn)真組織轄區(qū)內(nèi)人大代表通過(guò)視察、調(diào)研、檢查、評(píng)議等方式開(kāi)展監(jiān)督，組織人大代表聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)工作匯報(bào)，監(jiān)督檢查開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)重點(diǎn)工作計(jì)劃和重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施情況，聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)財(cái)政預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告等。開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督事項(xiàng)后，應(yīng)向人大常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告工作開(kāi)展情況，并提出意見(jiàn)建議。對(duì)人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃提出建議意見(jiàn)，對(duì)需要由政府工作層面解決的問(wèn)題和一些涉及全局性的問(wèn)題，可提請(qǐng)人大常委會(huì)列入監(jiān)督議題。就關(guān)系開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展全局的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等重大事項(xiàng)，可提請(qǐng)常委會(huì)作出決定或決議。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)作出的有關(guān)重大事項(xiàng)不適當(dāng)?shù)臎Q定，可提請(qǐng)常委會(huì)以法定方式責(zé)令開(kāi)發(fā)區(qū)予以糾正。

保障代表履職。代表工作是人大工作的主體，也是做好開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的基礎(chǔ)。開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)要將組織代表活動(dòng)作為主要工作載體，做好代表履職服務(wù)工作，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、活動(dòng)場(chǎng)所、工作經(jīng)費(fèi)等方面予以重點(diǎn)保障。加強(qiáng)代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)代表的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高依法履職、為民代言、服務(wù)群眾的能力水平。搭建平臺(tái)和載體，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)與代表、代表與選民群眾的聯(lián)系。探索創(chuàng)新代表活動(dòng)的組織形式、活動(dòng)方式，提高代表參與率和活動(dòng)實(shí)效性。完善和落實(shí)代表履職登記及通報(bào)制度，將代表參加代表小組活動(dòng)、走訪接待選民、提出議案建議等情況，及時(shí)登記并向人大常委會(huì)報(bào)告，由常委會(huì)向代表通報(bào)、向選民公開(kāi)。深化代表向選民述職活動(dòng)，接受群眾監(jiān)督評(píng)議。

加強(qiáng)自身建設(shè)。開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)工作人員要加強(qiáng)理論武裝，堅(jiān)定人大制度自信，切實(shí)增強(qiáng)做好人大工作的責(zé)任感和使命感。改進(jìn)思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，進(jìn)一步密切與人大代表和人民群眾的聯(lián)系，更好地服務(wù)發(fā)展、服務(wù)代表、服務(wù)群眾。自覺(jué)擯棄“配角”“到站”等思想和懈怠情緒，積極履職、主動(dòng)作為，展現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的重要作用和良好形象。加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作宣傳，擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作知曉度和影響力，營(yíng)造全社會(huì)重視、關(guān)心、支持開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的良好氛圍。

（四）加強(qiáng)聯(lián)系指導(dǎo)，提升開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作水平

人大常委會(huì)要把開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)的指導(dǎo)納入常委會(huì)總體工作布局，加強(qiáng)統(tǒng)籌和謀劃。因地制宜，分類指導(dǎo)，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模推動(dòng)建立開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)，建立健全符合開(kāi)發(fā)區(qū)特點(diǎn)、符合本地實(shí)際情況的開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的“人大代表工作聯(lián)絡(luò)處”，名稱定位狹窄，束縛職能作用發(fā)揮，應(yīng)重新設(shè)置并規(guī)范為“人大常委會(huì)開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)”，作為市或縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)派駐開(kāi)發(fā)區(qū)的工作機(jī)構(gòu)。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、研討會(huì)等形式，及時(shí)總結(jié)交流開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作情況，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作水平整體提升。堅(jiān)持和完善常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)委室定點(diǎn)聯(lián)系，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人列席人大常委會(huì)會(huì)議、參與人大常委會(huì)重要活動(dòng)等制度，擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)和人大代表對(duì)人大常委會(huì)工作的參與。建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)考核約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)工作目標(biāo)、崗位職責(zé)、工作績(jī)效、自身建設(shè)等方面的檢查考核，增強(qiáng)剛性約束。針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表劃入其他行政區(qū)代表團(tuán)參加人代會(huì)而影響代表履職積極性和作用發(fā)揮的問(wèn)題，建立開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表單獨(dú)組團(tuán)制度，閉會(huì)之后，單獨(dú)組團(tuán)組織開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表開(kāi)展履職活動(dòng)。

人大常委會(huì)要進(jìn)一步強(qiáng)化履職主體地位，依法行使對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的監(jiān)督權(quán)。每年應(yīng)選擇確定有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)工作方面的議題，通過(guò)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、視察、執(zhí)法檢查等形式，就開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況開(kāi)展監(jiān)督檢查。充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)作用，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行、城市建設(shè)管理、社會(huì)治理等工作開(kāi)展情況，人大常委會(huì)通過(guò)依法授權(quán)，安排開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)、人大代表小組和選民代表聽(tīng)取工作報(bào)告，提出建議意見(jiàn)。人大常委會(huì)在開(kāi)展視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng)時(shí)，安排開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)圍繞議題，開(kāi)展相應(yīng)活動(dòng)，提出建議意見(jiàn)，為常委會(huì)起草視察調(diào)查報(bào)告提供第一手資料。人大常委會(huì)在監(jiān)督評(píng)議“一府一委兩院”和政府職能部門時(shí)，安排開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)對(duì)相應(yīng)的派駐和派出開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)開(kāi)展監(jiān)督，提出評(píng)議意見(jiàn)。

（作者分別系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任，全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)人大研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。本文系2020年度江蘇省人大工作理論研究會(huì)研究課題項(xiàng)目“開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度工作建設(shè)與實(shí)踐創(chuàng)新研究”〔項(xiàng)目編號(hào)：2020B055〕的階段性成果）