沈 陽

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

生態(tài)環(huán)境危機(jī)已成現(xiàn)代各國所共同面對(duì)的重要問題，各國為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的問題制定了諸多的法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重心由污染防控轉(zhuǎn)向防控與治理并重。我國也針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題出臺(tái)了一系列的政策文件。其中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，通過賦予地方政府索賠權(quán)，以填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害得不到救濟(jì)的空缺。然而，從2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(下稱《試點(diǎn)方案》)的出臺(tái)到2017年頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(下稱《改革方案》)以來，全國與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)案件僅27件，實(shí)際效果并不理想。由此就必須追問，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)部因素產(chǎn)生的問題，還是外部因素產(chǎn)生的問題？當(dāng)下我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在理論中的政府索賠權(quán)源與磋商在私法解釋上存在諸多不暢，在公法實(shí)踐層面上也存在著一些局限，究其原因在于“非公即私”式的解釋路徑。在公私法交融的時(shí)代，可通過公法與私法的協(xié)作來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1 生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的私法理論困境

1.1 索賠權(quán)的權(quán)源爭(zhēng)議

我國生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的理論基礎(chǔ)究竟是什么？學(xué)界眾說紛紜，雖已提供了豐富的觀點(diǎn)，但仍缺乏相對(duì)統(tǒng)一的答案。第一派學(xué)者認(rèn)為，私法意義上的自然資源國家所有權(quán)為我國生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的理論基礎(chǔ)[1]。此亦官方所持的立場(chǎng)。第二派學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是我國生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的理論基礎(chǔ)[2]。在生態(tài)環(huán)境損害概念引入之前，理論界并沒有將環(huán)境權(quán)細(xì)分為環(huán)境公益與環(huán)境私益，認(rèn)為環(huán)境權(quán)屬于全體公民，可作為侵權(quán)法所保護(hù)的權(quán)利。因此，生態(tài)環(huán)境損害一直以來是通過環(huán)境權(quán)受侵害導(dǎo)致的損害賠償獲得救濟(jì)的[3]。在生態(tài)環(huán)境損害概念引入之后，理論界開始把目光放在了環(huán)境公益與環(huán)境私益的區(qū)分上，認(rèn)為環(huán)境私益是一種個(gè)人權(quán)利，而環(huán)境公益屬于不特定的多數(shù)人。我國目前通說強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境是一種社會(huì)共享性利益，生態(tài)環(huán)境損害在“質(zhì)”和“量”上均不同于侵權(quán)法上的其他損害[4]。因此，環(huán)境權(quán)已不適為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的理論基礎(chǔ)。第三派學(xué)者認(rèn)為，公共信托原則為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)[5]。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為公共信托以維護(hù)社會(huì)公眾利益為目的，政府作為受托者持有自然資源所有權(quán)，具有管理和保護(hù)義務(wù)。然而這種觀點(diǎn)是以自然資源國家所有為基礎(chǔ)的，因此，應(yīng)先分析自然資源國家所有權(quán)是否可以作為政府索賠權(quán)源。

1.2 私法意義上的自然資源國家所有權(quán)作為政府索賠理論依據(jù)存在邏輯障礙

以自然資源國家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的理論依據(jù)存在一定的合理性。有學(xué)者認(rèn)為，以“生態(tài)環(huán)境”歸誰所有為邏輯起點(diǎn)，從“生態(tài)功能”受損的實(shí)質(zhì)為民法意義上物的完整性受損，到自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)方式的間接性以及責(zé)任承擔(dān)方式具有可調(diào)適性，進(jìn)而認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的依據(jù)為自然資源國家所有權(quán)[6]。這一邏輯是按照《憲法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，自然資源屬國家所有，國務(wù)院代表國家行使該所有權(quán)，發(fā)生自然資源破壞時(shí)，國務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府進(jìn)行索賠。其本質(zhì)是國家行使所有權(quán)者的權(quán)利。很明顯，上述解釋是一種典型的私法邏輯，將生態(tài)環(huán)境要素特定化為物權(quán)的客體，把生態(tài)環(huán)境損害納入私法的調(diào)整。此種解釋路徑是建立在自然資源國家所有權(quán)是一種民法意義上的所有權(quán)基礎(chǔ)上的。生態(tài)環(huán)境損害是一種公共損害，運(yùn)用私法思維去解決公共損害，在理論和經(jīng)驗(yàn)上仍欠缺有力的論證。

憲法第9條第1款就自然資源國家所有權(quán)而言，是一條原則性的規(guī)定，并未對(duì)自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行定義與定性，因此，在過去一段時(shí)間自然資源國家所有權(quán)私法所有權(quán)說占據(jù)著主流的觀點(diǎn)。私法意義上的自然資源國家所有權(quán)的構(gòu)建始于《民法通則》，成于《物權(quán)法》。然而物權(quán)法所規(guī)定的國家所有的自然資源，是憲法已設(shè)定的，并非設(shè)定一項(xiàng)新的所有權(quán)。物權(quán)法里的關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定有或沒有對(duì)憲法所規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)都不會(huì)產(chǎn)生影響，并沒有規(guī)范意義。實(shí)際上，自然資源國家所有權(quán)是國家代表全體人民對(duì)自然資源利用進(jìn)行規(guī)制、管理與監(jiān)督的權(quán)利，自然資源國家所有權(quán)主體的全民性與客體的公共性決定了這種所有權(quán)只是借了私法所有權(quán)的一個(gè)名義而已，更像是一種價(jià)值宣誓。退一步來講，若以私權(quán)意義上的自然資源國家所有權(quán)導(dǎo)出政府索賠制度，從私權(quán)的權(quán)能上來看，代表國家行使自然資源所有權(quán)的政府擁有占有、使用、收益和處分權(quán)，即擁有可選擇的權(quán)利。地方政府可以基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)資源效益最大化，在生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)放棄索賠。這就與憲法確立自然資源歸國家所有的初衷背道而馳，也與生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的建制目的相抵觸。而且，生態(tài)環(huán)境是自然資源的上位概念，其所蘊(yùn)含的環(huán)境要素包括但不限于自然資源，法律將這類環(huán)境要素規(guī)定為物權(quán)的客體，可以在我國的法律體系內(nèi)進(jìn)行私法上的保護(hù)。但還有一些環(huán)境要素?zé)o法納入自然資源的范疇，也不屬于私法所調(diào)整的“物”，最典型的代表就是大氣，其具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性，不具有物的特征，也沒有特定的權(quán)利主體，只能作為全民公共利益的客體。由此看來，以自然資源國家所有權(quán)這一充滿爭(zhēng)議的權(quán)利來解釋政府對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)，存在理論邏輯上的障礙。

1.3 私法性質(zhì)的政府索賠磋商制度的解釋困境

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的程序邏輯為：磋商——訴訟。磋商是開啟索賠程序的第一步，可謂“無磋商亦無生態(tài)環(huán)境損害賠償”[7]，磋商程序較訴訟程序來講更為柔性、簡(jiǎn)易與高效，當(dāng)事人之間不具有對(duì)抗性，參與性高，以修復(fù)生態(tài)為導(dǎo)向，在一定程度上彌補(bǔ)了索賠訴訟程序復(fù)雜、冗長(zhǎng)等缺陷，賠償義務(wù)人也更易接受。

目前，主流觀點(diǎn)傾向于將磋商制度界定為依循民事私法機(jī)制運(yùn)行的制度安排。理論上私法解釋路徑的實(shí)質(zhì)是在生態(tài)損害賠償磋商過程中政府或生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)換身份，放下其環(huán)境行政管理者角色，以民事主體的身份參與其中，與賠償義務(wù)人處于完全平等的地位，通過平等協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的目的。目前，私法解釋的觀點(diǎn)得到了官方的認(rèn)可。在實(shí)踐中，就最高人民法院2019年發(fā)布的人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例來看，采用對(duì)磋商協(xié)議司法確認(rèn)的民事私法機(jī)制的居多。

以民事私法機(jī)制解釋磋商制度，一方面體現(xiàn)了私法自治精神，另一方面由于平等的法律關(guān)系，更有利于平衡各方利益。然而純粹的私法解釋無法反映賠償磋商制度的全貌。首先，賠償磋商制度是生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的下位概念，因此對(duì)其解釋也應(yīng)納入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼Z境中予以掌握，而非直接援用私法語義下的賠償。生態(tài)環(huán)境損害賠償中“賠償”的真實(shí)含義是生態(tài)修復(fù)和金錢賠償，其主要目的還是恢復(fù)已受損害的生態(tài)環(huán)境，具有一定的“回復(fù)原狀”性質(zhì)，金錢賠償為補(bǔ)充手段，雖有賠償之名，實(shí)為實(shí)現(xiàn)修復(fù)責(zé)任的一種替代形式。其次，賠償磋商制度是一種綜合性的制度體系，磋商行為僅僅是磋商制度體系內(nèi)諸多行為中的一部分，還包括行政機(jī)關(guān)開展調(diào)查評(píng)估、生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定、制定修復(fù)與賠償方案等行為，這些行為具有公權(quán)屬性，需受公法規(guī)制。若將政府磋商行為解釋為私法行為，會(huì)將其與賠償磋商制度內(nèi)部的其他行為割裂開，從而產(chǎn)生矛盾。再之，賠償磋商制度是行政機(jī)關(guān)根據(jù)《改革方案》在環(huán)境行政管理中就生態(tài)環(huán)境損害與違法損害環(huán)境的單位或個(gè)人展開磋商以確定其修復(fù)或賠償責(zé)任，后通過磋商協(xié)議監(jiān)督督促賠償義務(wù)人履行修復(fù)工作，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的公法目的。傳統(tǒng)私法解釋路徑更關(guān)注的是磋商制度的問題解決方式即平等協(xié)商與損害賠償而忽視磋商制度的目的。然而“決定一項(xiàng)制度法律屬性的核心在于制度所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而非達(dá)至這一目標(biāo)所采取的手段”[8]。因此，私法解釋路徑混淆了賠償磋商制度的手段與目的，只見表象，未見核心。

2 生態(tài)環(huán)境損害政府索賠公法實(shí)踐的局限

現(xiàn)如今，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面，世界各國立法都已不再限于私法視野，逐漸向公法領(lǐng)域拓展。如德國的《環(huán)境責(zé)任法》作為私法規(guī)范，它保護(hù)的法益本身并非生態(tài)環(huán)境，只有將生態(tài)環(huán)境歸入個(gè)人權(quán)益范圍時(shí)，才能受到該法的間接保護(hù)。因此德國以私法體系中的侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)為藍(lán)本，制定了一個(gè)純粹的公法——《環(huán)境損害法》，來救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。再如瑞士法在公私法救濟(jì)的選擇上，放棄以私法來救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，堅(jiān)持通過公法立法解決生態(tài)環(huán)境損害問題。出現(xiàn)這種趨勢(shì)的原因，一方面，是因?yàn)樗椒ň葷?jì)模式無法解決具有“公地悲劇”屬性的生態(tài)環(huán)境損害；另一方面，現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展逐漸從傳統(tǒng)的私法路徑占據(jù)主導(dǎo)走向公法規(guī)制模式。因此我們需要考慮的是，從法律演進(jìn)的視野上來看，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式由私法向公法拓展時(shí)，公法模式是否能主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。然而現(xiàn)實(shí)是公法規(guī)制模式在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)也稍顯乏力，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

2.1 公法手段無法保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實(shí)現(xiàn)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)指將人為干預(yù)與自然恢復(fù)相結(jié)合，使受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至原狀的活動(dòng)[9]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)是對(duì)生態(tài)要素的不利變化與生態(tài)功能退化進(jìn)行救濟(jì)[10]，旨在維護(hù)公共利益，因此具有鮮明的公法屬性。目前我國對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的公法規(guī)制散于《環(huán)境保護(hù)法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》以及一些關(guān)于環(huán)境保護(hù)的單行法。然而，這些法律只是要求在一定程度上對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，對(duì)諸多細(xì)節(jié)卻還未規(guī)定，如修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、相配適的程序等等。目前的公法措施是針對(duì)特定的、個(gè)別的違法行為作出的，著眼于當(dāng)下，對(duì)未來的影響考慮有限，因此程序略顯簡(jiǎn)單。而具有公共利益屬性的生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性、多元性與綜合性，在對(duì)其認(rèn)定和保護(hù)上具有復(fù)雜性，因此，公法措施程序的簡(jiǎn)單性無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

2.2 公法責(zé)任適用場(chǎng)域有限

此處的公法責(zé)任是一種生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)依賴公法規(guī)范督促監(jiān)管污染者實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的責(zé)任[11]。公法責(zé)任多適用“責(zé)令修復(fù)+代履行”的行政命令模式來應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害具有特殊性，多是生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)或者是難以修復(fù)，對(duì)此大多數(shù)情況下只能實(shí)施貨幣賠償，進(jìn)行替代性修復(fù)。對(duì)于這種特殊性，生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)無法做出責(zé)令修復(fù)的行政命令，也無法實(shí)施代履行，即便作出行政命令，也會(huì)難以實(shí)現(xiàn)。

2.3 公法行為缺少監(jiān)督時(shí)容易異化

公法行為是使用公權(quán)力的行為。由上文可知，現(xiàn)行公法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的模式是“責(zé)令修復(fù)+代履行”，行政機(jī)關(guān)責(zé)令修復(fù)義務(wù)人對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)實(shí)際上是一種行政主體對(duì)特定行政相對(duì)人課以義務(wù)的行政命令。修復(fù)義務(wù)人不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以自行實(shí)施行政代履行或者委托沒有利害關(guān)系的第三人進(jìn)行修復(fù)。然而，在這種法律關(guān)系中，我們不僅需要關(guān)注修復(fù)義務(wù)人履行義務(wù)的一面，也應(yīng)關(guān)注行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。通過分析近年來檢察院提起環(huán)境公益訴訟案件的判決書，大多數(shù)案件的基本邏輯為：行政機(jī)關(guān)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，未能進(jìn)行有效的監(jiān)管，導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益遭受侵害，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)仍怠于履行法定職責(zé)，致使國家和社會(huì)公共利益長(zhǎng)期處于受侵害的狀態(tài)。環(huán)境污染企業(yè)往往具有高科技背景，是地方的納稅大戶，且在以穩(wěn)為主的政治體系下，地方政府往往傾向于保障經(jīng)濟(jì)利益與政治利益，阻礙公法救濟(jì)的實(shí)施[12]。環(huán)境行政代履行制度具有確保切實(shí)履行環(huán)境義務(wù)、提高環(huán)境執(zhí)法的及時(shí)性、保持環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性三方面優(yōu)勢(shì)[13]。但我國《行政強(qiáng)制法》規(guī)定可以代履行的情形與環(huán)境保護(hù)的單行法中規(guī)定的代履行適用范圍有所出入。因此在實(shí)踐中，若無法適用環(huán)境保護(hù)單行法，行政機(jī)關(guān)往往選擇環(huán)境行政處罰而非代履行，“以罰代治”現(xiàn)象越發(fā)突出，在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)里也不例外。因此，當(dāng)缺乏了有效的監(jiān)督時(shí)，公法行為容易異化。

3 生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的走向：邁向公私法融合

上述分析可見，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度單獨(dú)在私法理論框架和公法實(shí)踐下都難以得到圓滿的解釋與適用。從比較法來看，現(xiàn)如今，各國法秩序均已破除公法與私法相分離的思維方式，不再單一的適用公法或者私法來處理生態(tài)環(huán)境政府索賠，而是將視角轉(zhuǎn)換為公法與私法相融合，所謂的公法與私法協(xié)調(diào)配合下的生態(tài)環(huán)境政府索賠制度就是在憲法的指導(dǎo)下，以刑法、行政法等為主體的公法與以民法、侵權(quán)責(zé)任法等為主體的私法積極配合，共同發(fā)揮各自的作用，形成對(duì)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)周密的保護(hù)。

3.1 公法與私法的融合是一種必然

目前，公法與私法的區(qū)分的主要標(biāo)準(zhǔn)是調(diào)整的法律領(lǐng)域的不同。公法調(diào)整公域，私法調(diào)整私域，公法調(diào)整的是縱向法律關(guān)系、總體利益，私法調(diào)整的是橫向法律關(guān)系、個(gè)體利益?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，公法與私法看起來并不存在交叉的可能。公法和私法的劃分源于羅馬法。然羅馬法實(shí)際是私法的代名詞，其旨在保障私人的平等與自由，將公權(quán)力的干預(yù)視為禁區(qū)。在羅馬法體系中，公法規(guī)范只是個(gè)別存在，沒有形成一個(gè)公法體系。因此羅馬法對(duì)公法與私法的劃分，其實(shí)是為了避開公法。受羅馬法的影響，現(xiàn)代私法擁有一套成熟完整的理論體系?，F(xiàn)代意義上的公法所涉及的概念結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜，充斥著諸多的政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)的概念，語境變化多樣，因此很難與其他社會(huì)科學(xué)中的相關(guān)概念相區(qū)分，這也為公法與私法的交融保留了空間。社會(huì)的變遷逐漸出現(xiàn)公法私法化與私法公法化的現(xiàn)象，導(dǎo)致公法與私法的交叉聯(lián)系日趨增多。有學(xué)者認(rèn)為，公法與私法之間的界限不是一成不變的，往往還會(huì)形成一些介于公法與私法之間的“中間領(lǐng)域”[14]。因此，我們無法準(zhǔn)確無誤的將公法與私法切分開。當(dāng)代社會(huì)，公法與私法交融滲透已成趨勢(shì)，我們無須通過立法來協(xié)調(diào)公法與私法交融時(shí)所產(chǎn)生的個(gè)別化情形，可通過轉(zhuǎn)介規(guī)范的路徑來協(xié)調(diào)公法與私法之間的關(guān)系[15]。

3.2 政府索賠制度理論困境的合理解脫

3.2.1 政府索賠理論依據(jù)為憲法上的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)

生態(tài)環(huán)境是一種社會(huì)共享性利益，因此，當(dāng)政府提起生態(tài)環(huán)境損害索賠時(shí)，并非是為了維護(hù)某一個(gè)體利益，而是為了積極主動(dòng)地采取必要或可能的措施來保障社會(huì)公眾所享有的環(huán)境公共利益，為了履行對(duì)社會(huì)公眾所承擔(dān)的一種責(zé)任或義務(wù)。因此，我們可將生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度視為政府積極履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，也是履行憲法序言第七自然段新增的“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”和“和諧美麗”的國家任務(wù)。同時(shí)，從憲法文本上來看，第9條第2款與第26條雖分屬不同規(guī)范群，但共同構(gòu)成了“國家目標(biāo)條款”，對(duì)包括立法、行政、司法在內(nèi)的國家公權(quán)力具有約束力，是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法依據(jù)[16]。在該條款的指引下，政府可以更好地履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的發(fā)展目標(biāo)。

3.2.2 政府索賠磋商的法律性質(zhì)：協(xié)商行政

磋商制度的法律性質(zhì)尚未有統(tǒng)一的答案，已嚴(yán)重影響了實(shí)踐中該制度的運(yùn)行，因此，我們應(yīng)該摒棄將其定義為純粹的私法或公法性質(zhì)的路徑選擇，通過將公法與私法相融合的方式對(duì)其復(fù)雜機(jī)理作出合理的解釋。為此，我們需要跨過“非公即私”式的解釋路徑，借鑒協(xié)商行政理論，以應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度中的公法因素與私法因素。

協(xié)商行政是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)不再以傳統(tǒng)的行政命令或者行政強(qiáng)制執(zhí)行為主，通過與行政相對(duì)人的溝通協(xié)商，尋求與行政相對(duì)人達(dá)成合意，從而實(shí)現(xiàn)行政目的[17]。以協(xié)商行政為視角檢視賠償磋商，賠償磋商制度運(yùn)行的第一階段，即前期的調(diào)查評(píng)估與后期的監(jiān)督執(zhí)行階段，是政府實(shí)行公權(quán)力行為階段，具有公法性質(zhì)，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間為“行政機(jī)關(guān)——行政相對(duì)人”式的行政法律關(guān)系；第二階段即協(xié)商溝通階段，該階段是以平等自愿為原則，行政機(jī)關(guān)以民事主體的身份參與對(duì)話，與賠償義務(wù)人之間形成“賠償權(quán)利人——賠償義務(wù)人”式的民事法律關(guān)系。其實(shí)質(zhì)就是勾勒出“以私助公”的邏輯模型，以私法機(jī)制來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的公法目標(biāo)。因此，可將賠償磋商視為一種體現(xiàn)合作性、對(duì)話性的協(xié)商行政。

3.3 公私法融合視角下政府索賠制度的完善

3.3.1 采取混合責(zé)任體制

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)涉及多種制度、多種責(zé)任，政府索賠制度作為其中一環(huán)，明晰責(zé)任體制顯得尤為重要。公法責(zé)任符合大陸法系通過公法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)展趨勢(shì)，也更契合環(huán)境法治的抽象邏輯解釋，但如前文所述，公法責(zé)任適用場(chǎng)域有限，難以全方位應(yīng)對(duì)為生態(tài)環(huán)境損害。私法責(zé)任的特點(diǎn)是通過法院的個(gè)案處理來救濟(jì)傳統(tǒng)損害。在公法責(zé)任力所不逮時(shí)轉(zhuǎn)向私法責(zé)任，可能會(huì)導(dǎo)致政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的失位，且難以想象行政執(zhí)法無法解決的問題可以通過司法裁判來解決。完全的公法責(zé)任化或私法責(zé)任化都存在著無法解決的弊端，隨著公私法交融已漸成趨勢(shì)，采取混合責(zé)任體制更具合理性。因?yàn)槲覈诰葷?jì)生態(tài)環(huán)境損害方面，并未嚴(yán)格按照傳統(tǒng)的公私法責(zé)任劃分，也并非完全由公法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，在行政執(zhí)法之外還存在著完全的私法責(zé)任的環(huán)境民事公益訴訟制度。采用混合責(zé)任體制的目的在于窮盡公法手段，生態(tài)環(huán)境損害仍無法得到救濟(jì)的情況下，可通過政府提起民事訴訟的手段來填補(bǔ)公法手段的不足，即將索賠權(quán)定位為一種“公法性質(zhì)、私法操作”的社會(huì)共享性利益請(qǐng)求權(quán)，來彌補(bǔ)公法手段在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)的不足[18]。

3.3.2 規(guī)范政府索賠的適用程序

索賠權(quán)源于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，具有相應(yīng)職責(zé)的政府或職能部門均可提起政府索賠，但這樣會(huì)使政府或職能部門之間推諉，因此需將賠償權(quán)利人的范圍限縮至某一具體職能部門。在現(xiàn)有框架下，生態(tài)環(huán)境主管部門與自然資源主管部門都具有生態(tài)環(huán)境修復(fù)的職責(zé)，但自然資源主管部門的部門職責(zé)范圍更廣，同時(shí)也為了更有利于分工互相監(jiān)督，可由生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法工作，由自然資源主管部門承擔(dān)賠償權(quán)利人的角色。首先由生態(tài)環(huán)境主管部門采取“責(zé)令修復(fù)+代履行”機(jī)制進(jìn)行公法救濟(jì)。目前我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律過于零散，為克服這種弊端，可以通過制定專門的生態(tài)環(huán)境修復(fù)法來建立一個(gè)綜合性的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)體系。通過立法逐步規(guī)范生態(tài)環(huán)境修復(fù)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、程序以及后期修復(fù)的監(jiān)督、執(zhí)行與管理等細(xì)節(jié)。對(duì)于代履行，應(yīng)統(tǒng)合代履行的適用、啟動(dòng)條件，建立第三方代履行人的選擇、履行催告、履行費(fèi)用保障等程序以及設(shè)置代履行基金的公私法債權(quán)追償相結(jié)合的費(fèi)用承擔(dān)方式，使代履行制度能夠保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實(shí)現(xiàn)。在窮盡公法手段仍無法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)則由自然資源主管部門作為賠償權(quán)利人對(duì)賠償義務(wù)人提出金錢索賠，賠償金用于替代修復(fù)。

3.3.3 完善問責(zé)機(jī)制推動(dòng)積極索賠

政府索賠權(quán)雖為公法性質(zhì)，但行的是私法操作(如依托民事訴訟程序)，因此須在民事訴訟的框架內(nèi)進(jìn)行。為抑制政府的不作為或?yàn)E作為現(xiàn)象的發(fā)生，需要完善生態(tài)環(huán)境問責(zé)機(jī)制?，F(xiàn)有的黨政問責(zé)方式雖成效顯著，但較為單一，使地方政府存在僥幸心理，因此，我們需加強(qiáng)人大、檢察院以及公眾與社會(huì)組織監(jiān)督的問責(zé)功能，實(shí)現(xiàn)多元化的問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)公職人員的全方位的約束[19]。具體而言，人大可以加強(qiáng)對(duì)政府生態(tài)環(huán)境工作報(bào)告的質(zhì)詢，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)政府怠于行使索賠權(quán)或者沒有窮盡公法手段即直接索賠的，可以依法發(fā)出檢察建議，在檢察建議未起作用的情況下提起行政公益訴訟。除此之外，公眾與社會(huì)組織監(jiān)督也理應(yīng)受到重視。公眾與社會(huì)組織可以利用社交媒介對(duì)政府索賠工作進(jìn)行監(jiān)督，有助于政府索賠工作得到透明、高效的推進(jìn)。