錢 凡,朱 強

(河海大學法學院，南京 211100)

前 言

在我國經濟發(fā)展中，農業(yè)一直占據著重要位置，而土壤又是農業(yè)發(fā)展的物質前提。伴隨著農業(yè)和農村經濟的不斷發(fā)展，我國農業(yè)的生存環(huán)境惡化現象日益顯現，農村地區(qū)的土壤污染日趨加劇，農村土壤污染防治工作亟待加強。按照2016年5月28日起施行的《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)，“到2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立”。如今，這一目標是否已實現，相關法律法規(guī)是否能對造成農村土壤污染的源頭或成因產生防治效果，均值得關注。

1 我國農村土壤污染的問題及成因

1.1 定義及特征

土壤污染，是指基于人為原因引發(fā)某種物質進入土壤中，進而導致土壤特性改變，威脅公眾健康及引發(fā)環(huán)境污染的現象。其往往呈現出隱蔽性、累積性、難以治理性等特征，主要基于：第一，土壤污染所產生的危害主要是間接的，其需要借助一定的媒介才能作用于人體[1]；第二，土壤污染的形成需要經過長時間污染物的積累，只有積攢至極限，引發(fā)土壤內部特性變化，形成土壤污染[2]；第三，土壤自身凈化能力有限，簡單的切斷污染源的手段難以阻止污染的惡化，需要借助物理、化學方法進行污染治理[3]。

1.2 現狀

近些年來，土壤污染在農村地區(qū)日趨惡化。一方面，農村土壤污染的新類型不斷出現。如農村機動車排放的污染物成為新的污染類型[4]。另一方面，土壤修復難度逐漸加大，普通的物理置換、種植植被等方式很難取得實質成效，唯有通過土壤中培養(yǎng)微生物的方法才能夠清除土壤中含有的污染元素，其修復難度可見一斑[5]。

1.3 成因

從污染的現狀可看出，農村土壤污染正不斷惡化，若想更好的解決農村土壤污染問題，必須先探究土壤污染的成因。造成我國農村地區(qū)土壤污染的成因有很多，可從客觀與主觀兩大方面因素來看：

1.3.1 客觀因素

客觀因素主要是不合理的生產活動，這里主要是指工業(yè)與農業(yè)兩大生產活動。

首先，關于工業(yè)生產活動。工業(yè)生產活動中最常見的就是三廢問題，為了拓寬農村的就業(yè)門路，提高農村居民收入，促進農村經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改革開放的新形勢下應運而生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在給農村經濟帶來飛速發(fā)展的同時，也給農村的土壤環(huán)境造成了損害。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的局限性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法對其產生的污染物進行及時有效的處理，導致所產生的廢氣、廢水、固體廢物當中的有毒物質直接排入農田和溝渠，故此農村土壤遭受到嚴重污染[6]。以湖南省郴州市為例，2000年郴州市蘇仙區(qū)鄧家塘村發(fā)生了一起嚴重的砷污染事件，造成了部分村民不同程度地發(fā)生砷污染急性中毒和亞急性中毒，相繼有380名村民住院治療，甚至有兩名村民死亡。后經調查發(fā)現，是由于離村莊不遠的砷制品廠違法排污所致。其所排放的污水進入到農田，導致了土壤不同程度的遭受污染，無法再進行種植，在其兩年后的時間里，村民都不敢下田，造成的經濟損失達84.7萬元[7]。另外，伴隨著城市高污染企業(yè)向農村的遷移，農村土壤所遭受的污染不容忽視，農村的環(huán)境質量也逐漸下降，這些高污染企業(yè)所排放污染物質進入土壤之后，經過食物鏈的傳遞進而威脅到廣大農民的身體健康。

其次，關于農業(yè)生產活動。作為農業(yè)科學技術發(fā)展的產物，化肥、農藥和農膜在提高農作物產量的同時，也給農村地區(qū)的土壤造成了污染。

關于我國化肥的使用，據統(tǒng)計局公布的數據，僅2019年第四季度化肥銷售量就達到了5 383.2萬t[8]。近幾年，雖然大力推進了有機肥，但我國化肥每畝使用量仍然遠遠超過世界的平均水平。從生態(tài)環(huán)境部公布的土地狀況來看，盡管化肥利用率每年逐步增長，但是其利用率仍然較低，如今僅為37.8%[9]。而化肥中含有重金屬元素，若使用時間久了，必然導致土壤中的重金屬含量超標，一旦達到警戒值，就會造成土壤污染，最直接的后果就是導致糧食的減產，例如2013年江西省安福縣就曾發(fā)生毒化肥坑農事件，使得全縣6 000畝早稻苗枯萎或死亡[10]；2017年河南省寶應縣也發(fā)生了毒化肥事件，村民購買毒化肥并將其用于冬麥種植中，小麥出苗后全都發(fā)黃枯死，最終導致顆粒無收[11]。

除此之外，為了更好的保障農作物的生長，避免農作物遭受病蟲害威脅，農藥被大規(guī)模地投入使用，農藥經過雨水沖刷，滲透到土壤當中，日積月累，最終導致土壤污染的形成。從生態(tài)環(huán)境部公布的近幾年農藥利用率來看，雖然在逐年提高，如今已達到38.8%[12]，但因農藥不合理使用而引起的土壤污染事件仍然存在，例如2013年山東濰坊的毒生姜事件，在明知“神農丹”為劇毒農藥的情況下，案件的三名被告人仍然購買并用于生姜種植，致使農藥有毒部分滲透至生姜及土壤中，對人體健康和土壤都造成了危害[13]。

還需要注意的是，農膜的大面積使用也是造成農村土壤污染的原因之一。

表1所列地區(qū)是2018年我國農膜使用量最多的十個地區(qū)[14]，2018年我國農膜使用總量達到約250萬t[15]。我國一共有34個省級行政區(qū)，結合表1數據，通過計算可得山東、新疆、甘肅、河南以及四川五個地區(qū)農膜使用量約占了全國的40%。農膜的使用，在一定程度上增加了農作物的產量，但是農膜在自然狀態(tài)下不易降解，土壤中農膜完全消耗至少需要上百年的時間，進而會損害土壤質量。

表1 我國部分地區(qū)農膜使用量Tab.1 Amount of agricultural film used in some areas of my country

1.3.2 主觀因素

造成農村土壤污染的主觀因素主要是農村地區(qū)大多數群眾的環(huán)境保護意識淡薄。大多數農民尚未認識到化肥、農藥、農膜等過多使用的危害。另外，由于我國大部分農村地區(qū)尚未對生活垃圾的傾倒設立固定的投放地點和建立農村生活垃圾的專門清理體制，生活垃圾胡亂傾倒的現象非常普遍，而且相關政府對此也沒有進行相關的管理，因此，隨著時間的累積和雨水的沖洗，垃圾中大量的不可降解的有害物質最終流入到了土壤當中，從而對土壤造成了污染。

2 我國農村土壤污染法律防治的現狀及缺陷

作為主要工具和依托，法律在污染防治中至關重要。因此，“土十條”提出了“推進土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標準體系”的硬任務。目前，在農村土壤污染防治領域，我國已基本建成了以《中華人民共和國土壤污染防治法》為核心，相關配套較為完備的法律法規(guī)體系。

2.1 我國現行法律體系

2.1.1 《中華人民共和國土壤污染防治法》

土壤是維護經濟發(fā)展的物質基礎，它不僅與人們的健康息息相關，而且也關乎到我國小康社會的全面建成[16]。習近平主席就土壤污染防治的重要性先后發(fā)表了20多次談話。

為防治土壤污染，我國首次制定了專門的法律，即《中華人民共和國土壤污染防治法》。該法規(guī)定了六大基本原則，在“污染者擔責”基本原則的基礎上，新穎性地又劃分了土壤污染責任人、土地使用權人與地方政府三大類責任主體。針對土壤污染責任人這一大類，該法又詳細列舉了八種明確的責任主體[17]。該法還提出了“風險管控”這一概念，為土壤防治工作指明了方向—由質量管理變?yōu)轱L險管控[18]。另外，為了保證污染防治工作的順利展開，該法還為此設立了土壤污染防治基金。

2.1.2 配套法律法規(guī)

為了土壤污染防治基金的使用，《土壤污染防治基金管理辦法》應運而生，就基金的使用，其規(guī)定：基金主要用于農用地的土壤污染防治，以及當土壤污染責任無人承擔時的土壤污染風險管控和修復，還有政府規(guī)定的其他事項。

另外，根據中央決定部署，對照“土十條”在農村土壤污染防治方面的具體要求，2017年2月8日國務院第164次常務會議修訂通過了《農藥管理條例》；2017年9月25日環(huán)境保護部、農業(yè)部公布了《農用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》；2020年7月3日農業(yè)農村部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)督管理總局公布了《農用薄膜管理辦法》；2020年8月27日農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部公布了《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》。

2.1.3 相關領域的法律法規(guī)

作為根本大法，《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。關于農村土壤污染的防治，雖然其規(guī)定比較籠統(tǒng)，但是也給農村地區(qū)土壤污染的防治提供了指導。

在其他領域，如污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、農產品質量安全相關法律法規(guī)，都有與土壤污染防治有關的規(guī)定?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法(2014年修訂)》在其第32、33條中指出，國家應加強對土壤的保護，另外，針對農村地區(qū)的土壤污染，指出應加強對其污染源的預警。針對農村地區(qū)農民土壤保護意識淡薄、不合理使用農藥化肥等現象，《環(huán)保法》也作了相關規(guī)定，如禁止將不符合標準的廢棄物排入農田，要科學合理的使用農業(yè)投入品，科學處置農用薄膜。在進行畜牧養(yǎng)殖時，不得將糞便、污水隨意排放。除此之外，縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作。

再如，《農業(yè)法》中規(guī)定，對可能會造成農村土壤的種子、肥料、農藥等實行登記或許可制度，禁止使用不符合標準的農藥；《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定，從事畜牧養(yǎng)殖的應科學合理處理糞便，防治土壤污染，國家要鼓勵研究可降解的農用薄膜，合理處置城鄉(xiāng)生活垃圾；《基本農田保護條例》在其第二十五條也規(guī)定，從事農業(yè)生產時所使用的肥料應符合國家標準。

2.2 我國法律防治的缺陷

如今，《土壤污染防治法》雖已經在全國范圍內正式實施，并且為進一步將農村土壤污染防治落實到實處，各地區(qū)也相應地出臺了配套的法律法規(guī)，但是我們也需要認識到一點，農村地區(qū)的土壤污染防治起步相對較晚，在防治的具體工作中，對照土壤污染出現的成因，仍然存在亟需補足的短板。

2.2.1 該法的溯及力不明確

《土壤污染防治法》目前來講，雖然對土壤污染從整體上作了全方位的規(guī)定，也創(chuàng)設了許多新的亮點，但是從長遠的角度來看，法的溯及力問題仍然存在有待完善的地方?！锻寥牢廴痉乐畏ā返乃菁傲栴}，是指過去活動所引發(fā)的污染問題，污染行為與結果均發(fā)生在法律實施前，但其污染狀態(tài)卻一直延續(xù)至法律實施后，那么該法生效前該污染行為的相關責任者是否該為此承擔責任？例如在常州“毒地”案中，三位被告企業(yè)未處理好被污染地塊的修復工作，致使后遷入該地塊的外國語學校學生健康狀況出現問題，就擔責問題，三位被告提出應由政府擔責，理由是被污染地塊已歸國有，并且搬遷時也已明確修復責任由受讓人承擔修復責任，他們當時的生產活動也符合當時環(huán)境標準[19]。

這種歷史污染問題在農村地區(qū)的土壤污染防治工作這塊尤為顯現。我國部分農村地區(qū)土壤本身就存在問題，這些問題都是源于原先建立在此的工廠所造成的，如今雖然工廠已經遷移甚至消失，但是對農村地區(qū)所造成的污染依舊存在，那么針對這個問題，是否需要追究前污染者的責任？如果追責，與后期農民自身所造成的土壤污染，兩者具體的追責標準又如何界定？關于這一部分，結合全文，新法是默認溯及既往的。而根據法的適用，法律規(guī)定模糊時,做不溯及推定[20]。這樣的規(guī)定，將會損害后期承擔該污染責任的行為的利益。

2.2.2 農村土壤污染防治基金存在濫用現象

防治是解決農村地區(qū)土壤污染的最有效的方法。由于農村地區(qū)經濟較為落后，關于治理土壤污染，無論是在技術、人才還是資金上都存在困難，為了更好地解決農村土壤污染問題，國家為此建立了土壤污染防治專項基金。為規(guī)范土壤污染防治基金的資金籌集、管理和使用，實現基金宗旨，根據《土壤污染防治法》等相關法律法規(guī)，財政部、生態(tài)環(huán)境部等部門聯合制定了《土壤污染防治基金管理辦法》，但是規(guī)定的較為籠統(tǒng)，加之農村地區(qū)相關技術及法律人才的缺乏，因此在農村地區(qū)具體的防治過程中執(zhí)行起來較為困難，資金濫用現象比較普遍。

2.2.3 農民環(huán)保意識淡薄

盡管近年來，隨著農村土壤污染程度的惡化，為改善村民生活環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府對村民的生活垃圾實行了集中處理，但是受教育水平的限制，人們仍舊未完全養(yǎng)成保護土壤環(huán)境的習慣，農膜，化肥農藥大量使用的現象依舊存在，農民的環(huán)保意識仍有待加強。另外，農村地區(qū)的高污染企業(yè)為追求自身利益的最大化，仍舊將工業(yè)廢水排放至農田，致使農田大量污染。《土壤污染防治法》雖已實施一年多，但是農村地區(qū)人民大多對此仍舊一無所知，政府在法律宣傳上尚未到位，因此農村地區(qū)土壤污染問題仍然較為突出。

3 完善我國農村土壤污染防治的法律建議

3.1 明確《土壤污染防治法》具有溯及力

關于法的溯及力，根據我國《立法法》相關規(guī)定，若該法是為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益，則該法具有溯及力。因此明確《土壤污染防治法》具有溯及力，首先需要確定該法的立法是否符合《立法法》中溯及力的例外規(guī)定。而《土壤污染防治法》所能增強的公共利益，遠遠超過了以往法律體系下污染者所能獲得的私益以及對法律穩(wěn)定性所造成的消極結果。《土壤污染防治法》若具有溯及力，歷史污染所遺留的問題則能夠被妥善解決，否則大量的歷史污染者均不需承擔責任，并且若歷史污染狀態(tài)若一直持續(xù)到新法實施之后，那么后來的污染者在承擔責任時就會承擔原先污染者與自身的兩份責任，損害了后來污染者的利益。

在我國農村地區(qū)，歷史遺留所帶來的土壤污染非常普遍，以往為了保護城市環(huán)境，高污染企業(yè)大量遷移至農村地區(qū)，由于土壤污染的修復需要很長一段時間，三廢問題所造成的土壤污染至今存在，潛在的污染者與地方政府可能會承擔最終的兜底責任。

3.2 完善土壤污染防治基金法律制度

目前，我國土壤污染防治基金主要有污染者付費和財政撥款兩方面構成。政府雖然不是土壤污染的直接責任人，但是政府作為管理者，在承擔環(huán)境保護方面理應首當其沖，政府前期對環(huán)境保護的忽視，導致農村地區(qū)的土壤污染逐漸惡化，農民的農業(yè)生產受到影響，甚至影響到農業(yè)經濟的發(fā)展，從而導致政府的公信力被降低。為了保障政府的公信力，政府有義務出資支持防治工作。但關于防治基金的專項使用，我國目前僅有一部法律，并且多為籠統(tǒng)性規(guī)定，而我國各省農村地區(qū)土壤污染情況參差不齊，基金難以具體落實。因此，各地區(qū)應結合本地區(qū)的具體情況，再細化基金管理辦法。此外，為保障基金的落實，還可以配套的增加相應的監(jiān)管機制，一旦發(fā)現基金被濫用，需要追求其相關人的責任[21]。例如，河南省就防治工作中出現的監(jiān)管、各組織責任等問題，擬制定了《河南省土壤污染防治條例(草案)》，明確規(guī)定政府負總責，其余相關部門根據自己具體部門職責擔責，另外，還明確了農村各基層組織責任[22]。

3.3 增強農民土壤環(huán)境保護意識

近年來，政府雖然逐漸重視對農村土壤環(huán)境的保護，并且相應地出臺了許多配套設施，如設立集中垃圾處理點，但是村民對土壤環(huán)境的保護意識仍有待提高，甚至村民對土壤污染的危害一無所知。因此，需要加強對土壤保護的宣傳教育工作迫在眉睫。宣傳土壤環(huán)境保護，可以借助報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒介，還可以借助微信、微博、各種短視頻平臺來進行宣傳。另外，還可以將土壤環(huán)境保護編排成短話劇，在農村地區(qū)進行演出，這樣可以更有效更形象的加深村民的環(huán)保意識。除此之外，對于農村地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)府相關人員也應進行土壤保護思想的教育，因為他們是農村地區(qū)各工作的組織者和落實者，需要起到領導的帶頭作用。在農村土壤污染的防治過程中，他們需要嚴格遵守法律法規(guī)，帶頭執(zhí)法、守法，運用自己的知識幫助農民理解土壤污染的相關法律，推動村民參與土壤保護的積極性。

4 結 語

土壤無論是之于我國農民的生存發(fā)展，還是之于我國農業(yè)經濟，都起到無可替代的作用?，F而今，盡管有專門的法律可以處理土壤污染問題，但是土壤污染法律防治工作仍有待完善，尤其是針對土壤污染更為嚴重的農村地區(qū)，法律防治工作不可懈怠。據此，政府可以開展各種形式的土壤污染普法教育，增強廣大農村地區(qū)人民的土壤保護意識。與此同時，還需要對《土壤污染防治法》作更進一步的完善，針對尚存在模糊的規(guī)定，應作具體地釋義，努力改善農村地區(qū)的土壤環(huán)境，讓中國夢在農村地區(qū)綻放美麗的花朵。