張 凡

一、“隱喻”的緣起

“任何一種隱喻，都意味著一種觀察視角的選擇?！雹賱L景：《法律隱喻學》，中國人民大學出版社2016年版，第169頁。在法學理論研究中，利用語言學、符號學、解釋學等跨學科的方法進行論述，恰具有某種科學取向的優(yōu)勢。②參見［德］盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009年版，第266頁。環(huán)境治理關涉社會利益格局的配置、環(huán)境治理權力的結構與功能、人的行為模式與權利安排等諸多要素，在交互影響的社會、經濟與生態(tài)等系統中，尋找到推動環(huán)境治理的“發(fā)力點”，從而形成主體、對象、責任與機制的契合，則需要一個相對具體而微觀的視角來優(yōu)化相關理論的闡釋。利用無人機進行環(huán)境執(zhí)法取證，特別是國家環(huán)保部無人機夜間巡航正成為環(huán)境治理體系中的一個執(zhí)法與督查亮點。被無人機揭露出的污染事實與環(huán)境現狀不斷見諸報道，曾經難以查明的真相也隨之浮出水面，而“無人機”“夜間”“空中巡航”等要素作為“符號”象征，也恰好觸及了環(huán)境治理的主體（人）、行為（夜間偷排）、場域（垂直鳥瞰）及其組合能效，這為審視多年來環(huán)境污染的成因提供了更加直觀的視角以及豐富而可供思考的內容：曾經各種“重拳出擊”“環(huán)保攻堅”的報道往往與“空氣質量持續(xù)較差”等信息相互疊合，難以判斷這種膠著狀態(tài)是否會成為一種難以破局的博弈？何以多元合作共治的語境，反而嬗變?yōu)椤芭e措多，成效少”的困局？從這一角度來說，無人機夜間巡航為解讀這一困局提供了耐人尋味的追問：“無人”機能發(fā)現的問題，為什么“人”卻發(fā)現不了？③面對無人機環(huán)保取證的成果，很容易讓人提出對一些地方政府多年來環(huán)境執(zhí)法“成效”的質疑：“部分隱藏在山區(qū)的土小作坊或許難以發(fā)現，但高高的煙囪排放大量煙粉塵，這種情況需要出動無人機才能監(jiān)測得到嗎？當地政府是否熟視無睹甚至有意縱容？” 參見劉毅：《無人機上天，問責要落地》，載《人民日報》2014年7 月19日，第9版。

從目前已有研究來看，由于政府執(zhí)法能力的結構與功能性欠缺所形成的環(huán)境法的“實現”（應然）與當下的環(huán)境治理效果（實然）之間的差距，依然是核心議題。有成果認為生態(tài)環(huán)境的法律保障首先是通過制度措施建設，改變目前條塊分割、左右掣肘、上下脫節(jié)，執(zhí)法不嚴的狀況，④參見王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設法律保障體系的構建》，載《中國法學》2014年第5期。其中在環(huán)境執(zhí)法方面的困境主要包括執(zhí)法外部環(huán)境不利和執(zhí)法部門自身能力缺陷兩大方面，⑤參見鄭胡飛：《基層環(huán)保執(zhí)法面臨的困境與對策措施研究》, 載《環(huán)境科學與管理》 2017年第1期。根本問題在于某些地方政府環(huán)境責任的缺失以及行政運行體制所導致的環(huán)境法治運作的失靈，⑥參見汪勁：《中國環(huán)境法治失靈的因素分析——析執(zhí)政因素對我國環(huán)境法治的影響》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2012年第1期。相對于“企業(yè)罰”而言，“政府罰”仍不到位。⑦參見吳越、唐薇：《政府環(huán)境責任的規(guī)則變遷及深層法律規(guī)制問題研究》，載《社會科學研究》2015年第2期。特別是在新《環(huán)境保護法》出臺后，一些環(huán)境執(zhí)法中的痼疾依然存在，無法完全實現“違法必究”的執(zhí)法原則。⑧參見曹和平：《環(huán)境保護行政執(zhí)法的困境與反思》，載《學術探索》2016年第11期。隨著“史上最嚴”環(huán)保法的出臺與“美麗中國”目標的提出，國家對生態(tài)文明建設的認識高度、重視程度前所未有，形成以制度為硬約束與高壓線的“剛性環(huán)境治理”是現階段環(huán)境保護的必然要求。相對于激發(fā)企業(yè)及個人道德自律，引導自覺守法的“柔性”治理，剛性治理強調健全的法制、嚴格的執(zhí)法、可操作的治理舉措等外部壓力的落實與傳導，特別是在“人的自利性”這一價值判斷上構建歸責體系，盡可能摒除在人在環(huán)境違法中規(guī)避責任的各類技術性策略。無人機夜間巡航之所以能夠成為國家環(huán)保部門的“執(zhí)法利器”，得力于“無人”飛機、“夜間”取證、“空中”巡航等諸要素的集合發(fā)力：“夜間”巡航對應著企業(yè)污染物偷排；“無人”飛機代替“人”的執(zhí)法反而生成巨大效能，則暗示了環(huán)境治理中可能存在的“人”的主體缺位；于“空中”層面對地面的“垂直”巡視排除了自然障礙，克服了人為障礙，超越了行政區(qū)劃對執(zhí)法權力邊界分割所形成的地域障礙，既是對地方企業(yè)排污行為的檢查也是對地方環(huán)保治理的督查，其揭開了黑夜遮蔽下的污染真相，也撥開了污染利益鏈為環(huán)境治理所設置的另一種“霧霾”，恰好對應了國家環(huán)境治理權力結構中的“垂直”趨向。（上述對應關系如下圖所示）

喻體、本體與環(huán)境治理要素結構關系圖

上述始源情景與目標情景的各方面系統地關聯在一起,形成了有效的類比，其符號的象征意義可以幫助我們厘清環(huán)境污染潛在的社會形成機理，并在此基礎上探究主體、對象、行為、權力等諸要素在剛性環(huán)境治理中所呈現的幾個重要問題：（1）環(huán)境治理與相關要素的關系。通過對無人機夜間巡航隱喻式聯結的象征意義的梳理，能更客觀地反思“人”在環(huán)保領域“主體性”與“對象性”的雙重身份；證據采集的實證性對剛性環(huán)境治理的特殊價值；國家督查權力的配置方式對環(huán)境治理能效的影響等。無人飛機夜間巡航所取得的成效，恰是因為此舉所包含的要素克服了環(huán)保執(zhí)法不易攻克的幾個難題，并可從中找到今后政策行動的發(fā)力點。（2）“人”在現階段環(huán)境治理體系中的定位。法律是為適應利益調節(jié)的需要而產生的，利益規(guī)律是法律的基礎，法律制度實質上是一種利益制度。⑨參見付子堂：《法理學進階》，法律出版社2016年版,第41頁。環(huán)境法學的獨特之處就是改變在有關制度設計中以“經濟人”為前提的理論預設，用“生態(tài)人”概念修正傳統法學“經濟人”模型，⑩參見侯佳儒：《環(huán)境法興起及其法學意義：三個隱喻》，載《江海學刊》2009年第5期。以生態(tài)人的站位去正視“人性的弱點”、思考和回應（而不是迎合）各種單純以效益為出發(fā)點的訴求。（3）技術治理在剛性環(huán)境治理中的時代價值。隨著科技的不斷進步,就法律推理而言,技術的發(fā)展在當代可能直接促進人們對具體因果關系的科學探討與判斷,進而影響法律制度。?參見蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學出版社2015年版，第105頁。既在一些領域對傳統的立法與執(zhí)法提出了新的挑戰(zhàn)，又不斷將新的技術成果引入偵查、取證乃至推理過程，在客觀上提高了人們精準地查明事實并處理復雜法律問題的能力。無人機頻頻升空，不分晝夜地對重點環(huán)境污染領域進行巡查，為環(huán)保執(zhí)法取證與環(huán)境監(jiān)測等工作帶來重大突破，實際上正在生成以科技為先導，以數據為依托的“剛性”的技術治理。就這一角度而言，多大程度與范圍內采納環(huán)境監(jiān)測技術并將其轉化為有效的政策行動力將對環(huán)境治理成效產生重要影響。綜上，這一隱喻為“人”、技術與權力結構間的環(huán)境法哲學之思植入了形象的素材，面對受人們經濟理性所驅使的發(fā)展形態(tài)，同時也面對人情因素盛行、人際關系扭結的社會背景，能否借助高科技形成的更加精準的外部取證手段，更為獨立超然的環(huán)境監(jiān)管權力推動塑造環(huán)境治理剛性品格，以廣泛而持續(xù)地調查、取證、問責倒逼形成對主管部門與地方政府的環(huán)?？己藱C制，應成為突破環(huán)保困境的新思路。

二、“夜間”的隱喻：關于企業(yè)偷排與剛性環(huán)境治理能力的提升

隱喻通過將兩種事物并置，暗示它們之間存在著的事先未被關切的相似性。?同前注①，第166頁。法律要素中的行為模式是對人的各類活動的抽象概括，其中的禁止性規(guī)定、執(zhí)法措施始終與違禁行為對照呼應?！盁o人機夜間巡航”首先具有隱秘、全天候、機動性等特點，以隱秘的武器對付違規(guī)企業(yè)夜間“隱秘”的偷排行為，能夠在黑夜空中偵察，收集相關違規(guī)排污的證據，無疑做到了與偷排企業(yè)“魔高一尺、道高一丈”地針鋒相對。

作為一種社會現象，環(huán)境污染的具體表象盡管紛繁復雜，但卻存在著一定的規(guī)律性。社會環(huán)境治理的主要落腳點為企業(yè)的環(huán)境治理，企業(yè)層面的治理動機來源于經濟利益與倫理道德，?Michelle Rodrigue ，Michel Magnan, Charles H.Cho,“Is Environmental Governance Substantive or Symbolic?An Empirical Investigation ”，Journal of Business Ethics （2013） 114：P125.如果企業(yè)投資者缺乏社會責任，則經濟理性驅使其在利用物質資源時只強調經濟價值，漠視物質和生態(tài)間的占補平衡，這也導致環(huán)保監(jiān)管對象對環(huán)境保護與修復往往在現有制度框架之內虛與委蛇。?參見陳泉生等：《環(huán)境法哲學》，中國法制出版社2012年版，第41頁。長期以來，某些生產經營者罔顧自然環(huán)境承載能力，熱衷興辦低投資、低成本、隨意排泄污染物的加工制造及冶煉類企業(yè)，一大批“小化工、小水泥、小冶煉”伴隨著某些地方“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化進程，沿著各種城鄉(xiāng)交通設施星羅棋布。從環(huán)境處罰的實效來看，其目標不在于使受罰企業(yè)遭受經濟損失，而是激勵或威懾其追加環(huán)保設施投入以符合環(huán)境法的要求，?Kimberly L. Barrett,Michael J Lynch,Michael A Long,Paul B Stretesky.“Monetary Penalties and Noncompliance with Environmental Laws： a Mediation Analysis ”，American Journal of Criminal Justice （2018） 43：P531。如沒有外在嚴格的監(jiān)管壓力，環(huán)境保護中的“囚徒困境”將在這類企業(yè)中成為一種普遍現象：它們都會假設競爭對手是在偷排的條件下形成市場利潤，企業(yè)的生存與發(fā)展主要依靠低成本形成的價格優(yōu)勢，治污投入必然導致產品價格上升，因擔心在行業(yè)中處于不利地位，均不會自覺投入環(huán)保技術措施以增加其比較成本；單個經營主體的理性計算，導致了整個環(huán)保領域的非理性。

“偷排”中的“偷”在語義上被解釋為“瞞著人”，?中國社會科學院語言研究所：《現代漢語詞典》，商務印書館1979年版，第1144-1145頁。即相關行為對他人的隱瞞；在環(huán)保中“偷”就是逃離“人”（監(jiān)管者）的視界（visual field）。偷排行為在現實中主要包括私設隱蔽暗管偷排、趁夜間偷排、在夜間關閉治污設備偷排，以及篡改生產紀錄、原料使用記錄、環(huán)保監(jiān)控檢測記錄等?！董h(huán)境保護法》對上述違法行為設專條予以禁止，?《環(huán)境保護法》第42條規(guī)定，“嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。”同時規(guī)定了環(huán)保部門對排污單位的現場檢查權，被檢查者有義務如實反映情況，或提供備查資料。?參見 《環(huán)境保護法》第24條。而現實中基層環(huán)保部門采用常規(guī)手段進行環(huán)境違法證據的收集與違法案件的認定是一個復雜而艱難的過程,其難點表現為以下幾個方面：（1）現場取證方面。調取和保存證據往往要求現場檢查，行政相對人在場，并簽字確認，有時需要企業(yè)提供生產記錄以及對企業(yè)生產負責人進行問詢并制作筆錄。?參見王燦發(fā)：《中國環(huán)境行政執(zhí)法手冊》，中國人民大學出版社2009年版，第60-61頁。而這樣一個過程往往會受到當事人的拒絕、阻撓，乃至暴力抗拒的情況也屢屢發(fā)生。?據新華社對相關報道的梳理，即使近年來組建的環(huán)保督察組也被違法企業(yè)拒之門外，從關門躲避到拒絕檢查，乃至強行扣留、圍攻毆打，不一而足。參見鄭光魁：《環(huán)保執(zhí)法緣何屢遭阻撓》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2017年7月15日，第4版。（2）污染源確定方面。對于污染源定位、污染物排放量的確定往往離不開環(huán)境監(jiān)測數據，這些環(huán)境監(jiān)測數據首先需要“校驗合格并正常運行的儀器”，并且這些儀器的配置與分布能夠觀測、檢查到污染排放，不能出現人為的干擾。21《環(huán)境保護法》第42條規(guī)定，“重點排污單位應當按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備，保證監(jiān)測設備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄?！爆F實中干擾相關設備正常運轉，修改設備參數的行為并不鮮見，以至環(huán)保部曾專門出臺規(guī)范予以治理。22參見環(huán)保部：《環(huán)境監(jiān)測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》（2015年12月實施）。其中列舉了篡改監(jiān)測數據的十四種主要情形、偽造監(jiān)測數據八種主要情形及涉嫌指使篡改偽造監(jiān)測數據的五種主要情形，強化了第三方運營的環(huán)境監(jiān)測機構及其負責人對監(jiān)測數據的真實性和準確性的責任。（3）監(jiān)管范圍方面。正常運轉的監(jiān)測設備往往針對大型企業(yè)和已建成許可生產的項目，對于沒有登記注冊游離于監(jiān)管之外的小型企業(yè)、小作坊、小加工點，對于以在建項目名義偷偷開工生產的單位反而無能為力。在當前城鎮(zhèn)化進程中，密集分布于城鄉(xiāng)之間的小企業(yè)的排污量相當巨大，對于一些超標排污小企業(yè)的查處，不能實行合理推定，需要連續(xù)調查、采樣、取證以證明其超標排污事實，這都給企業(yè)鉆空子提供了便利，也給基層執(zhí)法帶來了現實難度。正是由于上述曾經客觀存在的“有法管、沒法辦”的困境使得執(zhí)法部門無法對所有生產企業(yè)進行普遍性的監(jiān)管，“那些被處罰的污染企業(yè)往往歸結于自己‘運氣不好’而非自身對環(huán)境法律的違反，因而導致企業(yè)守法的機會主義盛行”，23何香柏：《我國威懾型環(huán)境執(zhí)法困境的破解——基于觀念和機制的分析》，載《法商研究》2016年第4期。出現了一些企業(yè)總是在“違規(guī)排污”與“徹底停產”兩端徘徊而不去積極治污的現象。

無人機在環(huán)保監(jiān)測領域具有適應性與精準性等特點，其搭載的環(huán)境監(jiān)測設備可對污染快速溯源。遙感系統所形成的影像可以借助智能分析設備合理推測地區(qū)污染成因。根據相關報道數據，無人機搭載熱紅外高清攝像進行夜間巡航，分辨率高達0.04米，對于拍攝區(qū)內每一家企業(yè)夜間排放情況都能做到了如指掌。巡航行動特別是針對偷排的夜間執(zhí)法取證說明只有從企業(yè)生產環(huán)節(jié)遏制超標排放和偷排行為，才能從源頭上遏制住環(huán)境質量持續(xù)惡化的趨勢。無人機夜間巡航從一個新角度破解了部分技術難題，也為偷排的查處提供了重要啟示：法律的價值理性需要適時融入技術的工具理性,將監(jiān)測與執(zhí)法相結合，構建制度化、常規(guī)化與普遍性的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡”。進一步舉措應當包括：（1）變污染形成的“結果監(jiān)測”為“成因監(jiān)測”。例如通過無人機遙感技術確定污染源的具體分布和排污口數量，加強對污水排放口、煙囪排放口的監(jiān)測，藉此將排污監(jiān)測重點逐個落實到企業(yè)個體。（2）探索更客觀化的證據材料作為執(zhí)法的證據。例如通過外部檢測，就能對排污情況、產量、所用原料成分進行合理推定，減少對執(zhí)法與取證的人為干擾，為污染源管理和行政處罰提供可靠的依據。（3）跨區(qū)域環(huán)保巡查常態(tài)化。例如無人機經常性地跨區(qū)域巡查能夠消除企業(yè)的投機心理，減少“集中整治”“專項治理”“特別行動”等運動式執(zhí)法帶來的嚴時一刀切，過后死灰復燃的弊端。

三、“無人”機的隱喻：關于“人”在環(huán)境治理體系中的主體性與對象性

“人類歷史上一切勞動都涉及人類與自然之間的物質變換，但這個過程從來都不是純粹的自然過程，而是一個社會過程”。24方世南：《馬克思環(huán)境思想與環(huán)境友好型社會研究》，上海三聯書店2014年版，第34頁。“人”的本質是一切社會關系的總和，人與人之間的沖突、矛盾與和諧，構成了社會運動的主要形式。25參見舒國瀅：《“人”的法律意義》，載《法律學習與研究》1990年第2期。在環(huán)境治理體系中，人既是法律實踐活動的主體，同時又是法律規(guī)制的對象，具有主體性與對象性的雙重身份。對環(huán)境治理問題的研究離不開對于這一場域中所有“參與人”——包括相對人也包括治理者自身的分析。無人機這一符號含有多層隱喻，除去其在污染測查中的技術增量外，也更會引發(fā)對“人”在環(huán)境治理中的本體之思。無人機的巡航取證，恰好為環(huán)境污染的事實、人們對污染的體察與環(huán)境質量檢測報告之間構架起了相對應的因果關聯。例如，根據環(huán)境保護部門公布數據，華北中南部空氣質量始終較差，排名后10位城市中一半以上位于這一地區(qū)。于此同時，環(huán)保部利用無人機對大氣質量問題較為嚴重的河北省中南部地區(qū)進行夜間巡航，短時期內就發(fā)現分布此處的大量企業(yè)環(huán)境治理設施不正常運行、夜間治污設施停運、煙氣排放超標。26《環(huán)境保護部通報2015年3月無人機執(zhí)法檢查及處理處罰情況》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部網站，www.mee.gou.cn/gkml/sthjbgw/qt/201505/t20150518_301736.htm。而正是在這一地區(qū)，近年來無人機巡航多有效果，僅一次對空氣質量督察即發(fā)現疑似存在問題點超過60處。27參見慶裕、胡新科、丁媚英：《無人機助力生態(tài)環(huán)境保護》，載《南方日報》2015 年7月15日，第11版。無人機夜間巡航為企業(yè)“偷排”現象背后的進一步分析提供了方法論視角：“無人機”執(zhí)法取證過程中，人的暫時離場何以提高了治理效能？

人在環(huán)境治理體系中，既具有“主體性”，也具有“對象性”。環(huán)境問題是社會問題的一個側面，“人”是這一問題的制造者、承擔者，也應當是這一問題的最終解決者。從環(huán)境保護立法的角度，需要調動一切治理主體的能動性，即“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，28《環(huán)境保護法》第6條。并具體分配落實政府、企事業(yè)單位、公民、科研機構、基層群眾性自治組織（特別是社會組織、環(huán)境保護志愿者）等等主體的責任，發(fā)揮各類主體的功能。同時也應當深刻地認識到，環(huán)境污染是由有害物質生產、流動與擴散所形成的一條物質鏈，也同時是由得利者、污染者與受害者因果銜接構成的一個社會鏈，29參見黃永紅：《從利益失衡看環(huán)境污染對社會公平的扭曲》，載《甘肅社會科學》2007年第4期?！叭穗H關系”是影響與制約環(huán)境治理的重要關系。作為自律范疇的環(huán)境道德缺失在目前是一種普遍存在，人作為環(huán)境治理中的對象化身份必須得到足夠重視：（1）“人”的“出場”有時會給環(huán)境治理帶來掣肘與回旋的空間。一些生產經營者將所謂環(huán)保措施當成應付檢查的展示，日常則會熱衷維持同執(zhí)法部門的人際關系，以“人際”間的情感利益輸送換取環(huán)評、監(jiān)測過關。同時一些管理人員在超標排污單位不斷獲取的灰色利益，也成為目前污染背后一條重要的利益鏈條。負有監(jiān)管責任者對環(huán)境違法行為的漠視、包庇，對監(jiān)測數據的篡改、偽造，對環(huán)境信息刻意隱瞞等等都是出于個人或者一部人的私利而犧牲公益，其危害較之偷排者尤甚。（2）作為環(huán)境監(jiān)管者，面對更強的激勵機制，會策略性地規(guī)避環(huán)境責任，產生合法性風險。面對經濟增長、財政收入與地區(qū)競爭激勵，地方政府有時會替代性地選擇治理對象，在各類污染成因中，更愿意放寬對經濟增量與稅收貢獻更大的工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，而在農業(yè)類、生活類等其他環(huán)保領域則推行近乎嚴苛的管理手段（例如在農村天然氣改造、畜禽飼養(yǎng)領域環(huán)保一刀切的現象）。再如在環(huán)保的績效考核體系之中，有些地方恰在“軟指標”上做足文章，通過“人的能動性”的發(fā)揮，以“專項會議”“出臺文件”“監(jiān)督檢查次數”等象征性治理彌補剛性指標的不足，采取變通策略來獲得考評分值，最終消解績效考核的效能。

如果從環(huán)境治理場域中“人”的角度觀察，《環(huán)境保護法》構建了一個以各類“人”為中心的責任系統，包括違法排放污染物的經營主體，30《環(huán)境保護法》第59條。未預設環(huán)境保護措施的建設單位，31《環(huán)境保護法》第61條。在環(huán)保服務中弄虛作假的第三方機構，32《環(huán)境保護法》第65條。對各類環(huán)境違法行為負有過錯責任的政府部門工作人員。33《環(huán)境保護法》第68條。其治理對象既包括企業(yè)管理者，也包括執(zhí)法者與政府領導者。當然在環(huán)境治理體系全景式的構造中，國家的環(huán)境權力與公民的環(huán)境權利的作用不可偏廢，舍此求彼。34參見史玉成：《環(huán)境法學核心范疇之重構：環(huán)境法的法權結構論》，載《中國法學》2016 年第5期。而一個特定的歷史發(fā)展階段，應當有所側重；污染物質一經排放就融入到了免費的公共領域，污染物偷排者對私利的追逐又一次驗證了“公地的悲哀”，其對價則是對公眾的環(huán)境利益的攫取。需要我們注意的是，環(huán)境治理所具有的技術要素的專業(yè)性與數據信息的不對稱性增加了普通公民行使環(huán)境權利的難度；同時，環(huán)境利益的公眾性是環(huán)境污染問題不同于其他侵權責任的重要特征，公眾作為分散的群體，很難有效形成合力對抗污染排放單位；我國的環(huán)保公益性組織還處于萌芽狀態(tài)，難以從廣度與深度上參與環(huán)境問題的社會治理；環(huán)保公益訴訟制度由于缺乏有效的利益驅動，短期內也難成為一種公眾參與環(huán)境監(jiān)管的主要方式。從理論上講，公民是環(huán)境利益保護的委托方，環(huán)境治理是民眾委托給政府的法定義務。當代“公共信托”理論更是從環(huán)境的財產價值出發(fā)，認為環(huán)境是全民共有的財富，委托公共權力掌管，如對環(huán)境破壞失于監(jiān)管，就是政府對環(huán)境委托權的濫用。35參見蔡守秋：《從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，載《現代法學》2013年第6期。目前環(huán)保立法中都是將政府列為環(huán)境治理的首要推動力與責任主體，36現行《環(huán)境保護法》中，除第五章“信息公開和公眾參與”外，每一章首先都是規(guī)定政府的責任。這一身份定位決定了政府必須主動作為，加強行政執(zhí)法效能，塑造剛性的執(zhí)法品格。其中消除各種侵占環(huán)境公共利益的搭便車行為是剛性環(huán)境治理的行動起點。

以人的物質利益最大化為訴求的工業(yè)經濟，像“潘多拉之盒”中的怪物，侵蝕著人類賴以生存的生態(tài)系統，也帶來了個人、社會的矛盾與精神沖突。一個時代歷史的或社會的偶然性，會強行設定社會利益間的位序安排，當生態(tài)平衡決定著人類生存時，生態(tài)位序要優(yōu)于個人或群體致富的欲望。37參見［美］ E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第400頁。形成剛性的環(huán)境治理，從表面上看是生成針對污染源的調查與處置能力，從本質上說是政府作為公共管理者通過強制力對社會價值位序的主動調整。步入成熟的“理性時代”，人也需要懂得運用理性的法則主宰自己的命運。38參見舒國瀅：《在法律的邊緣》，中國法制出版社2016年版，第2-3頁。社會主體行為合理性的實現，也必然表現為“非人格化”的法律統治。39參見梁治平：《法辯——法律文化論集》，廣西師范大學出版社2015年版，第97頁。從隱喻的視角，作為法律象征的正義女神“蒙住眼睛”這一形象設計就有告誡執(zhí)行法律者防止主觀傾向，摒除各種干擾的喻義。40關于正義女神“眼罩”的司法中立性的象征意義解讀，可參見劉風景：《法律隱喻學》，中國人民大學出版社2016年版，第143-146頁。關于歷史中人的“視力”的法律隱喻、“盲視”與法律正義之間的關聯，也可參見［德］米歇爾.施托萊斯：《法律的眼睛——一個隱喻的歷史》，楊貝譯，中國政法大學出版社2012年版，第37-38頁。從“無人機”的隱喻圖景展現出的客觀技術數據與人的欲望間的深層較量中可以得到如下啟示：剛性環(huán)境治理品格的一個重要特征就是限制管理者與被管理者某種勾兌的渠道，通過執(zhí)法先行，以數據的客觀與實證來制約人性中的弱點，以此促進“人”在技術壓力所形成的外部約束下完成自我反思與改造，克服并最終擺脫人的異化，實現由經濟人向生態(tài)人的轉變過程。

四、“空中”的隱喻：關于“垂直”意向與環(huán)境治理體系中的權力結構

環(huán)保部門無人機在空中以俯察的角度，進行巡航督查，形成了一種自上而下的垂直意向，即以更加“超然”的姿態(tài)與被監(jiān)督者保持了適度的空間距離。這使得飛機在空中的鳥瞰作為一種隱喻，提供了一種中央部門摒除各種地方人為干擾，自上而下垂直介入地方環(huán)境監(jiān)管的治理圖景。飛機“垂直監(jiān)管”的隱喻能啟發(fā)對地方環(huán)保部門執(zhí)法動力的探討：面對密集的違規(guī)排污企業(yè)，有時卻需要依靠中央部委的空中巡航，大量夜間超標排污企業(yè)在平時的監(jiān)管中不曾暴露，卻在上級部門無人機的鳥瞰之下無處遁形，這促使我們思考，當地政府的環(huán)保執(zhí)法力量能否發(fā)現“身邊”的違法情況？

這一垂直的隱喻折射出環(huán)境治理權力與責任結構完整性缺失的問題。我國環(huán)境治理實行全國統一監(jiān)管與地方轄區(qū)監(jiān)管相結合的體制，即權力配置在空間維度上分為“水平”（區(qū)域治理）與“垂直”（部門治理）兩個層面，中央主管部門統一監(jiān)管與地方政府在本轄區(qū)內監(jiān)管也在這兩個層面展開。41《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國環(huán)境保護工作的統一監(jiān)管?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門負責本轄區(qū)內的環(huán)境保護工作實施監(jiān)管。政府環(huán)境治理的權力主體多元化的背景下，由于決策機構、領導機構、主管機構、具體的執(zhí)行者之間角色的不同，其權力與責任往往存在著非對稱性。行政決策權與行政執(zhí)行權，領導機構的權力與主管機構的權力，組織的權力與個人的權力等都屬于不同的權力，如果缺乏有效的責任連帶，必然存在執(zhí)行與指揮的割裂。42參見關保英：《行政連帶責任》，載《河南省政法管理干部學院學報》2005年第3期。地方政府的區(qū)域治理包括環(huán)境統管部門與環(huán)境分管部門兩種職責權限，環(huán)境分管部門則需要面對上級政府與本級政府的雙重監(jiān)督與領導，長期以來地方政府層面主要對經濟增長承擔績效責任，環(huán)境污染的監(jiān)管與治理則被隱蔽于經濟增速的背后，成為整個地區(qū)乃至國家層面共同分擔的責任，從而呈現出以下幾個結構性問題，使得治理“剛性”被不斷消解：

（1）水平層面的“底線競爭”。相對于上下級間的垂直領導關系，水平層面是指同級別地方政府之間在行政管理中所形成的合作與競爭關系。環(huán)境要素所具有的遷移性決定了環(huán)保執(zhí)法必須具有協同性，而目前則被區(qū)域行政權力所割裂，43參見鄧小兵：《跨部門與跨區(qū)域環(huán)境資源行政執(zhí)法機制的整合與協調》，載《甘肅社會科學》2017年第4期。并不能產生“誰治理、誰受益”的后果。污染物排放后的彌散性，會造成區(qū)域性的污染。以大氣污染為例，如果沒有對污染物、污染源的精確測定，基層行政組織能以其轄區(qū)界限規(guī)避責任，地方企業(yè)對環(huán)保成本競相低端投入又刺激了地方政府間的“底線競爭”：如果環(huán)境執(zhí)法此處嚴而彼處松，就會使得那些處于更嚴格監(jiān)管的生產企業(yè)，與監(jiān)管之外的違規(guī)企業(yè)相比較，處于不利的競爭地位而導致無法生存，進而影響當地的經濟競爭力與財政收入。近年來環(huán)境治理的研究中更多地聚焦市場的地位作用，44Tomohiko Ohno ：“Understanding Diverse Trajectories Of Environmental Governance Studies： A Citation Network Analysis”，Environment Systems and Decisions （2019） 39：P225.但政府的功能仍不容忽視。有學者從市場與政府在環(huán)境治理中的關系出發(fā)，將污染歸因為享有環(huán)境成本定價權的地方政府濫用了手中的權力，將環(huán)境這種公眾資源以過低的定價參與資源配置，導致大氣等環(huán)境資源價格不能真實反映生態(tài)價值和市場需求，企業(yè)占用環(huán)境資源的成本過低。45參見呂忠梅：《論生態(tài)文明建設的綜合決策法律機制》，載《中國法學》2014年第3期。針對目前環(huán)境污染的社會形成機理，“直接責任在企業(yè)，實際根源在政府”這樣的論斷實不為過。46參見錢煒：《〈環(huán)保法〉的“尷尬”何時才能解除》，載《科技日報》2010 年3月11日，第3版。

（2）垂直層面的“委托代理困境”。在國家對生態(tài)保護、環(huán)境治理高度重視的同時，真正負起監(jiān)管責任的基層政府在環(huán)境治理上動力不足。這種“權責倒置”的局面實際形成了政策制定級對政策執(zhí)行級的委托代理困境。我國的地方財政制度與官員考核體系首先構建了一種激勵機制，并以某種“包干式”的激勵型財政與可測度的經濟績效考核推動地區(qū)經濟競爭。47參見周黎安：《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》，上海人民出版社2008年版，第313頁。一些地方政府為保護經濟發(fā)展以維持財政收入與GDP增量，不愿意過度地使用監(jiān)管手段對企業(yè)增加環(huán)保投入施壓，避免其虧損破產。有地方將放松環(huán)境監(jiān)管做為條件，吸引投資，如制定暗含放棄環(huán)境利益的政策條款，限定環(huán)保部門進行環(huán)境檢查的時間，以保證企業(yè)不受外界干擾進行“安寧”生產。這導致某些基層管理部門充斥著息事寧人的工作態(tài)度，通過應付各種舉報、“穩(wěn)妥地”處理各種污染事件來維護地方發(fā)展與增收大局。從中央到地方，環(huán)保的微觀管理能力遞增，而環(huán)保壓力則遞減；由于技術力量欠缺，上級政府實質性參與環(huán)保督查的頻次有限，地方上則會對污染事實提出各類自圓其說的解釋?！叭敉耆蕾嚨胤綀?zhí)法，恐怕會存在眾多問題?！?8王樹義、蔡文燦：《論我國環(huán)境治理的權力結構》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。

（3）行政內部系統的權力重疊與獨立性缺失。立法上關于縣級以上人民政府“其他有關部門”在各自的職責范圍內進行環(huán)保監(jiān)管的籠統性授權規(guī)定，使得水利、農林、漁業(yè)、國土資源、城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革等部門都具有相對應的管理職權，分管部門的主要績效指標與環(huán)保任務沖突時，部門間的諉責掣肘就成為常態(tài)，期望中的協同治理格局反而解構了環(huán)保職權的權威性與統一性。長期以來，地方環(huán)保部門由國家環(huán)保部門和地方政府共同領導，且以地方政府為主。49《關于地方政府機構改革的意見》 （中發(fā)〔1999〕2號）。在地方職能部門中，環(huán)保部門因缺乏人事權與財權，很難處于獨立執(zhí)法地位，在基層中即有“頂得住的坐不住”這樣的流行語。50例如有媒體報道安徽固鎮(zhèn)縣以環(huán)保局多次去當地一家企業(yè)檢查，影響招商環(huán)境為由，做出了對包括縣環(huán)保局局長在內的多名工作人員集體停職的決定。參見邢化峰：《基層環(huán)保執(zhí)法軟肋該如何突破？——反思固鎮(zhèn)縣6位環(huán)保官員被集體停職事件》，載《環(huán)境保護》2010年第7期。

由此可見，由于經濟與財政方面的強激勵弱化了地方政府環(huán)境政策的執(zhí)行力度，環(huán)境治理困境在監(jiān)管層面的深層原因則來自于地方管理者官方話語與內心動機事實上的深度背離。地方財政的“分級包干”在環(huán)境治理上的缺陷又無法在短時期內消除，這需要在全國范圍內構建剛性的外部監(jiān)管機制，通過跨區(qū)域的統一的監(jiān)管標準平衡各地環(huán)保政策的執(zhí)行力，其核心是“由上至下”合理地配置監(jiān)管權力。

“無人機”巡航既是一種執(zhí)法取證，也是一種對基層部門環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督與督促，其主要成功之處在于實現了中央職能部門對地方便捷的、具有可操作性的監(jiān)督。借助“無人機”等科技力量，中央部門垂直監(jiān)管能對地方形成無差別的外部壓力，污染源監(jiān)測可以定位到具體企業(yè)，較之其它方式對污染企業(yè)屬地政府的追責與問責更加確切而明晰。可以從無人機在空間上“垂直”巡查得到如下啟示：如果將這一模型投射到環(huán)境治理權力結構中，就表現為環(huán)保監(jiān)管與督查工作的垂直領導，即建立跨行政區(qū)域的垂直監(jiān)管體系——將環(huán)境保護中的執(zhí)法權、督查權調整為中央事權或較高級別的地方事權，擺脫基層政府的行政序列，以此維護環(huán)保督查標準的統一與協調，克服環(huán)境治理過程中“人為”因素導致的管控失靈。

五、精準、客觀與超然：剛性環(huán)境治理的價值向度

我國目前的環(huán)境問題不單純是物質生產過程中的超標排放問題，還會涉及經濟發(fā)展模式、地方財政收入、地方政府競爭機制等多重因素。從理論上破解這一問題的思路就是將非生態(tài)經濟轉變?yōu)樯鷳B(tài)經濟（循環(huán)經濟），把“經濟活動組織成為‘資源—產品—再生資源’的反饋式流程”，51曹孟勤、黃翠新：《論生態(tài)自由》，上海三聯書店2014版，第279頁。但這樣一個流程目前還不可能依靠生產者自覺形成，而必須借助剛性的治理機制以破解合法性風險?！半[喻”的價值之一就是為紛繁的世界發(fā)現某種內在的一致性、特別是那些尚未被注意到的事物間尚未言說的意義、隱秘的統一性,以及它們的轉換。52參見胡敏文：《當代隱喻學跨學科多元研究述評》，載《湖南社會科學》2010年第1期。無人機夜間巡航的隱喻從環(huán)境治理的研究方法上提供了形象的喻體,增加了研究的實證化程度。通過解讀可以發(fā)現無人機在環(huán)境治理中取得的實效主要來自于精準的取證、客觀的執(zhí)法與超然的監(jiān)管地位。而精準、客觀與超然三個要素，正是塑造環(huán)境治理剛性品格的價值取向。環(huán)境保護一方面需要頂層設計上關于經濟結構的調整、產業(yè)轉型升級、落后產能淘汰、財政結構優(yōu)化等政策介入，同時也需要有效的、可操作性的執(zhí)法手段及合理的治理結構，打破頂層設計理念與地方實際需求之間的差異所導致的環(huán)境治理難以置喙的僵局。體現上述價值理念的具體舉措包括：

（1）把握以“精準”為目標的執(zhí)法技術革新，以可操作的取證手段為支撐，對企業(yè)的處罰、對主管部門的問責與對地方政府的考核統一于“客觀”的數據與指標，倒逼優(yōu)化經濟發(fā)展模式。在環(huán)境保護所涉及的系統性難題難以在現階段根本解決的情況下，基于執(zhí)法取證技術力量的提升，促進形成便捷、高效的取證規(guī)范，建立對污染物排放的外部監(jiān)測、定向檢查、與污染責任的追責問責機制，無疑能繞開很多隱形的羈絆。鑒于對排污單位環(huán)境監(jiān)測取證難、數量計算難等具體情況，推行有效的監(jiān)測工具（比如無人機巡航）與檢測方法（比如污染物的簡易測定方法），從超標排污單位外部快捷地測定污染物的超標數值，實現檢測與取證相結合，以增加生產單位的環(huán)保壓力。同時，對污染源的精準定位能使環(huán)保問責有效地“嵌入”地方政府的考核機制，通過外部壓力不斷形成量化的處罰、考核與追責壓力，破解政府間底線競爭的難題；使環(huán)保領域的關聯方都體認到規(guī)則的硬度，推動“環(huán)境治理→產業(yè)結構轉型→勞動力向環(huán)保產業(yè)轉移”這一“綠色多米諾骨牌”的走向，實現生態(tài)效益與經濟效益的統一。

（2）實現以“超然”為目標的權力設置與行使，優(yōu)化環(huán)境治理中的權力結構，健全與環(huán)保問責等互相銜接的配套措施，形成對“人”的有效的外部約束。其一，進一步嚴格落實環(huán)保部門垂直監(jiān)管這一“底盤式”制度改革。垂直監(jiān)管既能夠擺脫環(huán)保部門人員、經費等都受制于地方政府的境況，也便于形成跨行政區(qū)域的統一治理，從而強化中央環(huán)保部門的協調和監(jiān)督職能，為國家環(huán)境治理權力相對集中、獨立行使提供有效制度供給。改革應進一步優(yōu)化環(huán)保部門垂直管理與基層地方政府環(huán)境治理的關系（即“條”“塊”關系），將垂直管理的重點放在常態(tài)化的區(qū)域環(huán)境督查，將地方政府的環(huán)境治理重點放在環(huán)保規(guī)劃、項目審批與環(huán)境測評。其二，形成問責到“人”的環(huán)境損害責任追究機制。建立有效的環(huán)保問責機制要從法律上及政績考核上確定政府的環(huán)境責任的同時，落實包括主體責任、監(jiān)督責任在內的相關企業(yè)主與政府負責人的個人責任。建立分工明確、權責明晰、主體突出的責任體系，將監(jiān)管過程中發(fā)現的問題追責到具體的管理人員、部門負責人及地方主要負責人。監(jiān)察、檢察機關應協同建立污染案件中廉政問責機制，發(fā)現污染長期超標排放，要對相關監(jiān)管部門的失職、瀆職、腐敗行為進行排查，重點查處充當偷排保護傘的政府部門人員在超標排污單位所擁有的灰色利益，發(fā)揮監(jiān)察、檢察機關在環(huán)保領域的監(jiān)督職能。

環(huán)境治理與經濟、政治、文化和社會等方面的治理一樣在國家治理體系中占有重要地位。而其中加強環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境治理的首要內容。53參見王樹義：《環(huán)境治理是國家治理的重要內容》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。在提倡優(yōu)化經濟發(fā)展模式、實現多元共治、形成環(huán)保自覺的同時，為抗衡經濟領域的強激勵，還需要找到積極行動的發(fā)力點。利用技術手段精準有效地查處違法行為、排除人為干擾，同時賦予主管部門超然的執(zhí)法地位，最大限度地改變“上有政策，下有對策”的局面。這樣做雖然不能徹底消除所有環(huán)境污染問題，但富有實效性的執(zhí)法卻能啟動環(huán)境綜合治理的引擎。從這一意義上講，通過技術治理推動社會治理，使企業(yè)、地方政府基于外部壓力主動調適，應當是目前落實國家環(huán)保目標的有效途徑。