郭馨怡

摘 ?要：近年來，民主黨、共和黨之間的黨派斗爭和極化政治愈演愈烈，嚴重影響了美國政治社會的正常運行。當(dāng)前美國兩黨政治面臨從溫和兩黨到極化兩黨、否決政治頻發(fā)、政黨組織與功能弱化等困境。這反映了美國民主自產(chǎn)生之初就存在的固有矛盾和制度困境。美國憲法體系對政黨規(guī)制有意忽視，導(dǎo)致美國政黨缺乏憲法的有效規(guī)范;美國總統(tǒng)權(quán)力擴張下的三權(quán)分立失衡，極大加強了以總統(tǒng)選舉為核心的政黨斗爭;美國較強的多數(shù)選舉原則雖確保兩黨制的長期穩(wěn)定存續(xù)，但也限制了選民的政治選擇和政治參與，帶來選民投票率下降、選舉結(jié)果失衡和少數(shù)人民主等問題。隨著時間的推移，美國兩黨實力衰退，兩黨制的政黨體制卻日益強化。在兩黨制與極化政治相疊加的背景下，未來美國還將面臨政黨斗爭升級困境，同時面臨整合黨內(nèi)極端主義、重塑選民政黨認同和推動政黨間就重大政策達成跨黨派共識、提高政治效率等多重挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：政黨政治;美國兩黨制;選舉制度;否決政治;政黨極化;美國憲法;美國大選

中圖分類號：D621 ? 文獻標(biāo)識碼：A ? 文章編號：2096-3378（2021）01-0091-10

2020年美國大選在新冠肺炎疫情的背景下展開。特朗普在威斯康星、亞利桑那、佐治亞等搖擺州與拜登的得票差均不足1%，選情十分膠著。美國選情膠著的背后是政治社會的撕裂和選舉政治的局限。近年來，民主黨、共和黨日漸衰微，傳統(tǒng)主流政治家表現(xiàn)不佳、政壇極端人物頻出、選民投票率持續(xù)走低。問題的癥結(jié)深埋于美國以憲法為首的整體政制設(shè)計之中。隨著選舉政治的發(fā)展和選舉制度的改革，美國最終形成了非此即彼的強勢兩大黨制。兩黨制與美國的分權(quán)制衡體制相連，致使否決政治頻發(fā)。盡管民主黨總統(tǒng)候選人拜登在2020年美國大選中憑借幾個搖擺州的微弱優(yōu)勢勝出，但民主黨與共和黨在國會兩院的相互掣肘仍將持續(xù)。

我國學(xué)術(shù)界對美國選舉政治和兩黨制相關(guān)問題的研究主要分兩個階段。早期多針對民主政體與政黨制度的關(guān)系，通過研究西方政黨的反對機制、政治選舉、投票率等問題，總結(jié)西方兩黨制、多黨制對民主政治品質(zhì)的影響[1]。近年來，美國政黨危機日益以兩黨斗爭為形式表現(xiàn)出來，兩黨制的二元對立式造成美國總統(tǒng)選舉的“無選擇困境”[2]，以兩黨制為基礎(chǔ)的政黨極化加劇了美國的政治極化[3]。當(dāng)今美國兩黨政治的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在政策理念、選民分布、組織梯隊及動員模式幾個方面[4]。本文將從美國當(dāng)前兩黨政治的困境出發(fā)，研究美國政黨制度的憲制起源、發(fā)展脈絡(luò)和歷史變遷，并結(jié)合2020年美國大選，分析美國兩黨制和選舉政治的當(dāng)前局勢、未來走向。

一、美國兩黨政治困境的主要表現(xiàn)

近年來，美國兩黨政治極化程度加劇，2016年和2020年總統(tǒng)選舉中甚至出現(xiàn)了“特朗普現(xiàn)象”與“桑德斯現(xiàn)象”并存的情況。在此基礎(chǔ)上，大眾民主的發(fā)展加劇了二者的政治對抗，并在三權(quán)分立制下表現(xiàn)為否決政治頻發(fā)。

（一）從溫和兩黨到極化兩黨

美國總統(tǒng)選舉除緬因和內(nèi)布拉斯加州外，國會選舉除佐治亞和路易斯安那州外，均采取簡單多數(shù)制，較強的多數(shù)選舉原則是其兩黨制形成并長期延續(xù)的主要因素。早期研究普遍認為，與歐洲議會民主制盛行的教條主義意識形態(tài)政黨不同，美國總統(tǒng)選舉要求單個候選人獲得過半數(shù)選舉人票，因此美國的政黨不可能推出遠離主流的極端反體制候選人，而必須在競選前自行進行妥協(xié)和折中的意識形態(tài)調(diào)和[5]。麥迪遜最早在談?wù)擖h爭時警告了派系的危險，即一部分人會基于共同利益或強烈認同組織起來，甚至不惜損害社會整體公益;但限制這些派系又與自由社會的初衷相悖。于是他提出，控制派系最好的自然方式是任其蓬勃發(fā)展、彼此牽制，最終不得不通過談判達成多方均能接受的平衡。他認為，這也是聯(lián)邦的最大優(yōu)勢，即遏制“分裂狂熱的趨勢”，防止因暫時的經(jīng)濟利益分化或局部的地方主義考慮而犧牲整體[6]?；诖?，美國憲法最初規(guī)定，總統(tǒng)由選舉人根據(jù)自主意愿投票產(chǎn)生，候選人需在全國層面獲得最多且超過總和半數(shù)的選舉人票才能勝出。選舉人制為兩票制，其中必須有至少一票投給非本州居民的總統(tǒng)候選人，以規(guī)避偏向地方主義的選舉結(jié)果。此舉意在以絕對多數(shù)原則抑制各州的分權(quán)企圖和分裂勢力，確保代表足夠廣泛公共利益的政治家能夠超越小派系和地方主義的狹隘偏私，掌握國家權(quán)力。

選舉人制后演化為選舉人團制度，要求候選人獲得過半數(shù)選舉人團票方可當(dāng)選總統(tǒng)。在很長一段時間內(nèi)，美國政黨政治研究集中解釋選舉政治中兩黨制的持久性，即為什么是勢均力敵的、穩(wěn)定的兩黨。唐斯的中間選民定理認為，在只有兩個候選人、選民為單峰偏好的情況下，兩黨為爭取最多支持，都必須不斷向中間立場靠攏，直至因雙方相差無幾而達到得票相同（各獲一半）的均衡[7]。李普賽特提出，地方主義、經(jīng)濟、族群、宗教等差異會形成社會分歧，而政黨是對各種分歧進行組織性表達的政治代表。在美國的兩黨制下，民主黨既是世俗黨，又多代表農(nóng)業(yè)利益，政策還常常傾向工人階級;共和黨則與教會關(guān)系密切，更多代表工業(yè)集團利益，同時多偏向資產(chǎn)階級[8]。選民根據(jù)慣有的政黨認同投票，兩黨為爭取選票會盡可能回避原則、模糊意識形態(tài)界限，客觀上調(diào)和了多種利益和矛盾。美國兩黨政治最重要的歷史作用，是緩和社會分歧可能導(dǎo)致的分裂、維護國家統(tǒng)一。

但很快，這種以黨派為基礎(chǔ)的穩(wěn)定的投票模式受到挑戰(zhàn)。近年來，美國社會撕裂和意識形態(tài)分歧日趨嚴重，兩黨的政治分化隨之加劇。美國政黨政治研究從總結(jié)選舉政治的穩(wěn)定模式變?yōu)榻忉屵x舉的變化。在西方國家經(jīng)濟下行、治理危機頻發(fā)的大背景下，選民對主流政黨普遍不抱希望，主要表現(xiàn)為選民對兩黨及其候選人認可程度降低。1994年到2017年，美國中間立場選民的數(shù)量減少超過10%，而選民對兩黨的負面評價都翻了一倍。2020年總統(tǒng)大選前夕，特朗普和拜登作為僅有的兩名可能獲勝的候選人，支持率分別為41%和46%，均不足一半。這個數(shù)字在2016年甚至更低，當(dāng)年特朗普和希拉里的選前支持率各只有33%和38%。在這種情況下，多數(shù)選舉制抑制了小黨的崛起，繼而抑制了不足以成為主流的少數(shù)派的政治表達。兩黨制非此即彼的分裂心態(tài)消除了中間地帶，選民反建制情緒高漲。為了區(qū)別對手，兩黨政客都被迫采取愈加極端的競選立場，引發(fā)更大的政治分化。羅伯特·福阿和雅沙·蒙克曾警告，當(dāng)前西方正面臨“民主去鞏固”的早期跡象，即年輕一代對民主制度的信任和支持度均明顯下降，不再致力于捍衛(wèi)核心的民主價值觀，這種情況在美國尤為嚴重[9]。皮帕·諾里斯研究發(fā)現(xiàn)，與比例代表制下的議會制相比，兩黨制帶來的政治分裂更可能降低選民對民主制度的普遍支持[10]。在簡單多數(shù)原則下，兩黨之間張力十足，對黨內(nèi)極端派和其他小黨有極強的包容吸納能力，推動了二者各自向兩極方向發(fā)展。

（二）政黨斗爭下的否決政治頻發(fā)

兩黨制下的政治極化本是政治發(fā)展過程中必然存在的、由社會分歧引發(fā)的正?，F(xiàn)象，有利有弊，既可能促進更有區(qū)分度的民主政治的發(fā)展，也可能擴大政治分裂。在當(dāng)今美國，政治極化更多表現(xiàn)為對民主社會有害的黨派政治，帶來了政治不平等、效率低下、制度失范等后果。福山在反思美國政治體制變化時曾說，政治極化遇見麥迪遜式制衡體制的后果是災(zāi)難性的。這種災(zāi)難性后果，就是極化政治與分權(quán)體制共同作用下催生的、以政黨斗爭為主要表現(xiàn)形式的否決政治[11]。

否決政治產(chǎn)生于兩黨分別控制不同國家機構(gòu)、相互對峙而形成的分治政府，其根本原因是多種民選授權(quán)下的秩序混亂。達爾認為，三權(quán)分立制的“美式混合民主”事實上由總統(tǒng)、參議院和眾議院三種迥異的大眾多數(shù)組成[12]，三種多數(shù)之間沒有明確高下之分，很容易因黨派歸屬不同而相互對抗?？茽柭芯棵绹牧⒎ㄇ闆r，提出重要法規(guī)的通過率往往與當(dāng)時政府是一黨控制還是兩黨分治密切相關(guān)，側(cè)面印證了兩黨利用國會兩院進行立法博弈是常態(tài)[13]。最初，在對少數(shù)人專制和多數(shù)人暴政的雙重顧慮下，美國制憲者們試圖構(gòu)建一種迥異于此前歐洲模式的新的民主模式，即達爾所說的分權(quán)式民主 [14]。美國制憲者們規(guī)定，在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置的問題上，實行立法、司法和行政三權(quán)分立的政治制度，政府內(nèi)部不同權(quán)力機構(gòu)之間相互制衡。

分權(quán)制衡的設(shè)計為美國的政黨斗爭提供了天然對抗手段，埋下了否決政治的制度伏筆。利普哈特提出向心與離心型民主政體。一致化的、穩(wěn)定的民主政體有利于建立大型、穩(wěn)定的主導(dǎo)政黨和政黨體制，強化中央政府權(quán)力，加強立法機構(gòu)與行政機構(gòu)的合作，是為向心型民主政體;反之，碎片化的、不穩(wěn)定的則為離心型民主政體[15]。美國的分權(quán)式民主在政府內(nèi)部關(guān)系上鼓勵行政權(quán)與立法權(quán)對抗，具體表現(xiàn)包括國會停擺、立法僵局和人事任命受阻等。近年來，這種對抗在美國變得愈加激烈：自1976年國會預(yù)算程序正式執(zhí)行以來，美國政府共停擺過22次，最近一次是發(fā)生在2018年末、為期35天、美國歷史上時間最長的聯(lián)邦政府停擺。

美國兩黨斗爭的趨勢還向非民選的司法端蔓延。2016年和2020年美國大選前，都發(fā)生了大法官去世、需要新任命補位者的情況，結(jié)果截然不同。2016年，共和黨主導(dǎo)的參議院拒絕為奧巴馬提名的候選法官梅里克·加蘭德舉行確認聽證會。而2020年，共和黨主導(dǎo)的參議院卻趕在距美國大選投票日僅剩8天時火速通過投票，確認了特朗普對極端保守派大法官艾米·科尼·巴雷特的提名。這一舉措很快收到成效。2020年11月20日，在巴雷特上任不足一個月，美國最高法院公布了最新一輪的巡回審判安排，包括巴雷特在內(nèi)的4名保守派大法官被分別派往選舉中產(chǎn)生訴訟的四大搖擺州。這是現(xiàn)保守派占上風(fēng)的最高法院對選舉訴訟的布局，也意味著未來最高法院可能利用美國的巡回審判制度影響各州地方司法。

當(dāng)前美國政黨斗爭空前激烈，黨派利益超越三權(quán)分立，致使黨爭利用分權(quán)制衡體系阻斷決策、壓倒治理。兩黨有目的地運用國家權(quán)力進行政治對抗，極大影響了美國政治的正常秩序，成為其民主制度一大痼疾。

（三）政黨組織與功能弱化

隨著美國選舉政治的發(fā)展，大眾民主與聯(lián)邦制相連，形成了以競選為主的多中心的政黨組織結(jié)構(gòu)。凱伊最早提出針對美國政黨研究的“三分論”，認為其中政黨組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮著基礎(chǔ)性的重要作用。薩托利認為，政黨作為代表人民表達需求的工具和機制，需以實踐全體利益為目標(biāo)，站在公共利益的角度從事政治行為[16]。然而美國以州為單位的地方政黨對自身的關(guān)注遠超公共利益，與全國性政黨之間是松散的競選聯(lián)盟關(guān)系，全國性政黨實力較弱，無力確保政黨的一致性和紀律性。這種松散的政黨結(jié)構(gòu)是美國政黨政府“不負責(zé)任”的根本原因[17]。

聯(lián)邦制奠定了美國政黨組織結(jié)構(gòu)松散的制度基礎(chǔ)。美國憲法最早通過橫向的三權(quán)分立和縱向的聯(lián)邦制，建構(gòu)對人民權(quán)利有雙重保障的復(fù)合共和國[18]。在各州自治自立的基礎(chǔ)上，建立一個有統(tǒng)一中央政權(quán)的聯(lián)邦制國家;聯(lián)邦政府和州政府之間是分享權(quán)力的平行而非上下級關(guān)系，除稅收、外交和國防等權(quán)力屬于聯(lián)邦政府，其他權(quán)力大多歸州政府。人民首先將權(quán)力交給兩種不同的政府（州和聯(lián)邦），政府再將自己的權(quán)力分給分立的部門，兩種政府互相控制。美國這種去中央化、法條主義、權(quán)力分層分散的行政模式極大幫助和強化了利益集團的影響力[19]。在聯(lián)邦制下，政黨事務(wù)最終受各州立法約束，政黨候選人和官員也通常由地方產(chǎn)生，極大限制了政黨的組織功能。政黨擬定政綱政見爭取選民支持，在選舉中獲勝并上臺執(zhí)政，從而實現(xiàn)政治目標(biāo)。松散的組織結(jié)構(gòu)使美國政黨難以形成和貫徹統(tǒng)一、有效的政治綱領(lǐng)，只能退而求其次，以爭取選舉勝利為目標(biāo)。美國兩黨的政黨組織均呈現(xiàn)以競選委員會為核心、全國性中心直接對接各州地方性委員會的扁平化結(jié)構(gòu)，其全國性政黨事實上是州黨的松散的聯(lián)合會。

隨著大眾民主和選舉政治的發(fā)展，美國兩黨逐漸成為以各州為單位的多中心的“助選機器”。結(jié)構(gòu)功能主義認為，一個組織的功能由其內(nèi)部結(jié)構(gòu)決定。松散的政府結(jié)構(gòu)加大了政黨進行組織建設(shè)的難度，美國政黨是獨特的黨團核心小組式：結(jié)構(gòu)松散，無規(guī)律的組織生活和嚴格的政黨紀律;基層組織的政黨以贏得各級議會、地方政府行政首腦職位選舉為目的，重在進行選舉募款與政治宣傳[20]。兩黨在美國各州、市、縣等不同選舉層面分設(shè)組織，但形式上的等級并不等同于黨內(nèi)地位的高低，政黨實力由其在競選活動中能提供的援助和資源決定。政黨競選組織的功能主要有兩個方面。第一，提供競選資金、策略，幫助本黨候選人獲得職位。美國兩黨尤其是全國選舉委員會通過民意調(diào)查和選情分析，統(tǒng)籌競選資源，制定競選計劃，以實現(xiàn)資金和選票的邊際效益最大化。二者都傾向于將競選資源投入雙方勢均力敵、均有較大勝出機會的選區(qū)，引發(fā)了搖擺州和安全州選舉失衡問題。第二，在州級立法層面推行有利本黨的選舉制度改革。在聯(lián)邦制下，美國除憲法規(guī)定外的立法權(quán)基本都歸各州所有，與政黨相關(guān)的選舉規(guī)則等改革仍以各州進行為主。近年來，美國兩黨為獲得盡可能多的國會和州立法機構(gòu)席位，都積極推動選區(qū)劃分改革，造成美國選舉政治中“選區(qū)劃分方式是專為某方選舉利益而設(shè)計”的獨特現(xiàn)象。

組織結(jié)構(gòu)和功能的弱化使美國政黨政治以選舉為中心展開，不再聚焦于政黨組織的建設(shè)和政黨綱領(lǐng)的提出。這也使任何小黨想要憑借新的理念主張超出既有兩大黨的封鎖、獲取全國性政治選舉的勝利變得近乎不可能。

二、美國兩黨政治困境的制度根源

從制度起源來看，美國政黨政治的困境始于制憲。在憲法對政黨的有意忽視下，“反政黨”改革削弱了本就較為脆弱的美國政黨，使兩黨同時在政治光譜的兩端變得愈加意識形態(tài)化[21]。美國總統(tǒng)行政權(quán)力的不斷擴張導(dǎo)致三權(quán)分立失衡，極大加強了以總統(tǒng)選舉為核心的政黨斗爭。兩黨間由選舉制度決定的零和博弈偏向和沒有任何一黨能取得穩(wěn)定多數(shù)的政治現(xiàn)實，導(dǎo)致當(dāng)前美國政治選舉競爭激烈、缺乏合作妥協(xié)的空間。

（一）理性疏忽下政黨的憲法規(guī)范缺失

美國憲法未對政黨加以正式規(guī)范，但政黨與基礎(chǔ)政制關(guān)系緊密、相互嵌套。這是美國政黨制度實際運行中問題頻發(fā)的根本原因。謝茨施耐德曾以河床與河流比喻美國憲法與政黨制度的關(guān)系，認為政黨是由“實施統(tǒng)治的強烈欲望”構(gòu)成的美國政治之河，憲法則是“賦予河流輪廓和堅實土地”的河床;河流是流經(jīng)土地的俘虜，但時間久了，也能改變河床的面貌。政黨與選舉、政黨政治與選舉政治一起，構(gòu)成了美國民主的核心內(nèi)容。盡管有觀點稱政黨制度為美國的“第二憲法”[22]，政黨卻不是美國憲制設(shè)計的初衷，而是其原初政治理念和訴求相互沖突之下產(chǎn)生的甚至違背本意的結(jié)果。

美國憲法自產(chǎn)生之初就有濃厚的反政黨色彩。出于對黨爭的厭惡，美國國家建構(gòu)最重要的憲法綱領(lǐng)有意回避了相關(guān)問題，政黨成為美國建國政治哲學(xué)的“孤兒”[23]。制憲者們深受博林布魯克等人政黨罪惡論的影響，十分警惕黨派的消極后果，認為政黨最終必然墮落為宗派，黨派斗爭會導(dǎo)致以選舉勝利而非立法合理性為導(dǎo)向的議會專制。漢密爾頓在闡述美國制憲思想時，將“野心、貪婪、私仇和黨派的對立”與宗教異端紛爭作比;麥迪遜更明確提出，政黨是最危險的敵人和最可怕的災(zāi)難，會導(dǎo)致部分公民反對其他公民權(quán)利或社會長遠與整體利益的共和病，甚至顛覆人民權(quán)力、篡奪政府。此時的美國制憲者們尚未明確區(qū)分黨與派，他們所說的政黨事實上更接近于托克維爾所說的社團，是“一群持有相同見解的個體的自愿集聚”。他們反對的也不是現(xiàn)在意義上的政黨，而是結(jié)黨營私的黨派主義。憲法設(shè)計的一個目標(biāo)就是通過分權(quán)制衡將政黨排除在各級政府之外，防止黨爭和專制侵蝕民主。正如霍夫斯塔特所說，美國憲法本質(zhì)上就是一部反政黨憲法[24]。

然而，由于政治分歧始終客觀存在，美國憲制中的反政黨訴求很快破產(chǎn)，制憲代表們也圍繞聯(lián)邦與州權(quán)之爭分裂成兩派。美國憲法學(xué)界有觀點認為，憲法對政黨的沉默是有意為之。這種沉默最早促進了民主的產(chǎn)生，即默認可以借助民眾的力量進行社會和政治變革。但在這一過程中，民選授權(quán)的方式使政治的力量變得愈發(fā)膨脹，法律卻日漸衰微[25]，甚至衍生出美國憲法領(lǐng)域一個直接威脅三權(quán)分立制度基石的基礎(chǔ)命題——反多數(shù)難題，即非民選的法官何以否決民選議會立法的問題。憲法的理性疏忽使美國政黨政治在實際運行中缺乏規(guī)范化準則，后續(xù)改革的嘗試因缺乏依據(jù)而舉步維艱。

（二）總統(tǒng)權(quán)力擴張下三權(quán)分立的失衡

三權(quán)分立制度是美國憲法的重要內(nèi)容、美國政治思想體系的基礎(chǔ)組成部分。但事實上，分權(quán)制衡只是一個理論概念，二戰(zhàn)以來，世界各國行政權(quán)力普遍呈擴大態(tài)勢，尤以美國為甚。過去幾十年間，美國總統(tǒng)行政權(quán)力不斷擴張，國會和法院的制衡能力明顯衰微，分權(quán)結(jié)構(gòu)的弊端日益凸顯。以美國總統(tǒng)可繞過國會簽發(fā)的行政令為例，特朗普主政不足四年共簽發(fā)了194份，平均每年51份，為卡特以后歷屆美國總統(tǒng)中數(shù)量最多。美國從“國會至上”的三權(quán)分立轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱偨y(tǒng)主導(dǎo)”的三權(quán)分立，極大加強了以總統(tǒng)選舉為核心的政黨斗爭。

美國總統(tǒng)制是行政權(quán)集中的單一領(lǐng)導(dǎo)制。凱伊認為，總統(tǒng)制不同于集體任職和決策的內(nèi)閣制，無法將職位分割給不同政黨，各方難以通過聯(lián)合組閣分享政治成果，而必須幫助某一政黨獲得“唯一的勝利”[26]。美國制憲會議設(shè)置總統(tǒng)一職的目的主要有兩個方面。一是結(jié)束彼時邦聯(lián)的內(nèi)外交困，在州的基礎(chǔ)上建立一個真正具有主權(quán)國家意義的“美利堅”。美國憲法前身的《聯(lián)邦條例》作為強勢州權(quán)的產(chǎn)物，未能建立有力的中央政權(quán)（聯(lián)邦政府），無法真正為各州提供足夠有效的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織。這一先天不足險些將剛剛誕生的美國扼殺在搖籃之中。二是防止出現(xiàn)歐洲式的議會專制。美國憲法規(guī)定國會為均衡兩院制，參眾兩院地位平等。由于州權(quán)本就過大，憲法又通過兩院制分割國會立法權(quán)，強而有力便成為美國行政首腦的首要需求。因此，美國總統(tǒng)作為聯(lián)邦政府對內(nèi)對外的國家形象和責(zé)任義務(wù)代表，僅由一人任職，集最高行政權(quán)力于一身，獨自成為三權(quán)分立的一個分支。此舉意在確保行政分支統(tǒng)一、穩(wěn)定，擁有充分的法律支持和足夠的權(quán)力，避免多首腦行政機構(gòu)可能導(dǎo)致的效率低下、黨派異見甚至政府分裂。單一領(lǐng)導(dǎo)制后來發(fā)展為美國憲制中的單一行政官制，其核心含義是任何對總統(tǒng)掌控行政部門進行限制的企圖都被視為違憲。單一行政官是解讀美國憲法關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力條款的理論，后成為證明美國總統(tǒng)擴張自身行政權(quán)力正當(dāng)性的重要依據(jù)[27]，對分權(quán)制衡構(gòu)成巨大威脅，為傳統(tǒng)三權(quán)日益向總統(tǒng)一端傾斜奠定基礎(chǔ)。

近代以來，美國總體上經(jīng)歷了從國會政府到總統(tǒng)政府的轉(zhuǎn)變，總統(tǒng)和國會的激烈斗爭促使兩黨間否決政治頻發(fā)。行政與立法的矛盾貫穿美國政治發(fā)展的始終。現(xiàn)代國家的發(fā)展和全球化進程的深化對政府集中調(diào)配資源能力的要求不斷提高，而美國傳統(tǒng)的雙重分權(quán)憲制卻在本質(zhì)上與效率優(yōu)先原則相悖，因此在當(dāng)前階段行政權(quán)占據(jù)上風(fēng)?？偨y(tǒng)制的勝利加劇了兩黨圍繞選舉展開政治斗爭。近年來，兩黨的惡性競爭致使美國選舉中“通俄門”“郵件門”“硬盤門”等丑聞頻發(fā)，損害政治制度的有效性，消耗選民對國家的政治信任，導(dǎo)致選舉政治的工具化和政黨政治的僵化。

（三）選舉制改革下人民同意的強化

作為政黨制度中最重要的技術(shù)因素，選舉制度對政黨的數(shù)目、規(guī)模、代表制等都有重要影響，進而作用于國家整體政治。謝茨施耐德曾以美國政制運作為例，提出現(xiàn)代民主事實上是一種“半主權(quán)”，其重點是以民主政制（主要是政黨）提供給民眾的有效選擇為前提的人民同意[28]。美國較強的多數(shù)選舉原則重視占比多數(shù)甚于實際多數(shù)，極大強化了人民同意的程度。該原則確保了美國兩黨制的長期穩(wěn)定存續(xù)，也限制了選民的政治選擇和政治參與，帶來選民投票率下降、選舉結(jié)果失衡和少數(shù)人民主等問題。

第一，選舉人團制加劇形成非此即彼的強勢兩大黨制。美國總統(tǒng)的選舉方式最初為選舉人制，各州人民在本地選出了解和信任的選舉人，授權(quán)他們選舉總統(tǒng)，防止各利益集團結(jié)黨營私和分裂腐化。美國制憲者們認為美國憲法需要創(chuàng)設(shè)超越傳統(tǒng)直接民主和議會代議制民主的第三種民主選舉方式，使美國分權(quán)式民主既有效防止專制，又避免多數(shù)人暴政。在憲制理想主義下，美國制憲者們試圖將選舉民主與分權(quán)民主結(jié)合，卻忽略了諸多內(nèi)在矛盾難以同時滿足。最終，選舉人制度作為一個相對可接受的方案得到通過。

選舉人制度自產(chǎn)生之初就是美國民主憲制的薄弱一環(huán)。制憲會議只規(guī)定了選舉人票的數(shù)量而未明確其具體產(chǎn)生方式?！皠僬呷谩钡暮唵味鄶?shù)計票規(guī)則逐漸確立并發(fā)展為選舉人團制度。為了盡可能增強自身競選優(yōu)勢，美國民主共和黨（美國建國早期的政黨）最早規(guī)定，在一州獲得簡單多數(shù)選民票的總統(tǒng)候選人便能獲得該州所有的選舉人票。1800年美國總統(tǒng)選舉中，聯(lián)邦黨人因此敗下陣來。1860年，全美各州基本完成了從選舉人個體獨立選擇總統(tǒng)到以州為單位根據(jù)團體意志選擇政黨候選人的改革，選舉人制度隨之演化為選舉人團制度[29]。此后，總統(tǒng)和副總統(tǒng)的候選人開始在政黨的組織下搭配競選，政黨在全國范圍內(nèi)推出總統(tǒng)候選人，并相應(yīng)在各州推出選舉人團。美國全國性政黨體制逐漸形成，正式拉開了以州為單位劃分政黨勢力范圍、強勢兩大黨輪流執(zhí)政的歷史帷幕。

美國選舉人團制是美國兩黨制形成和長期延續(xù)的關(guān)鍵因素。第一，杜絕了新興小黨崛起的可能，最終導(dǎo)致雙寡頭壟斷的兩黨制。在選舉人團制下，與勝者全得相對應(yīng)的是敗者全失，贏得多數(shù)的政黨可以壟斷政治權(quán)力，少數(shù)派則會因失敗而被排除在政治外、無權(quán)置喙政治決策。小黨不可能通過獲得部分選票而參與組閣、分享政治權(quán)力并發(fā)展壯大。第二，極大增強了兩黨的對抗性。美國選舉人團制要求總統(tǒng)候選人必須得到過半數(shù)選舉人團票才能勝出，斷絕了多個政黨聯(lián)合組閣的可能。兩黨缺乏妥協(xié)合作的基礎(chǔ)，選舉成為非此即彼的零和博弈。兩黨著力強調(diào)自己與對方的區(qū)別，加劇了政治極化。二者最大的共識便是強化有利大黨、打壓小黨的選舉制度。

20世紀后，美國經(jīng)濟社會的不平等加劇，放大了選舉人團制的薄弱環(huán)節(jié)，幫助富有的美國精英發(fā)揮不成比例的政治影響力。兩黨制限制了選民的政治選擇，繼而導(dǎo)致選民投票率大幅下降，引起政治參與問題。二戰(zhàn)后美國總統(tǒng)選舉的投票率基本維持在50%～60%之間，平均值不足55%，國會和地方選舉則更低。這意味著美國可能出現(xiàn)連半數(shù)的一半都無法達到的“雙重少數(shù)票”總統(tǒng)。2000年，布什以比戈爾多5張選舉人團票（271∶266）、少約54.4萬選民票入主白宮，成為20世紀以來美國第一個贏得多數(shù)選舉人團票卻輸了普選票的總統(tǒng)。2016年，特朗普再次以少數(shù)派當(dāng)選。在難以撼動的強勢兩大黨制下，美國的選舉政治正日益面臨少數(shù)人民主的威脅。

第二，初選制加劇形成以候選人為中心的大眾民主。政治候選人尤其是總統(tǒng)候選人提名方式的改革進一步削弱了政黨的組織功能。美國選舉政治從政黨中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐院蜻x人為中心[30]，同時強化了對多數(shù)民主的塑造。奧斯丁·蘭尼認為，提名候選人是政黨最重要的政治性功能。政黨借由提名權(quán)獲得對政府人事和政策的影響力，打造本黨上升通道，不僅能規(guī)范、維持黨紀，且有利于簡化選民的選擇[31]。早期美國兩黨組織層級特征明顯、上下關(guān)聯(lián)緊密，其權(quán)力建構(gòu)的核心正是政黨壟斷選舉的提名權(quán)。在一個多世紀前美國政黨政治最輝煌的鍍金時代，兩個全國性政黨均以地方政黨組織為基礎(chǔ)，通過各地運作良好的核心團體，構(gòu)建選民選票和政府政策之間的聯(lián)系。政黨對下與民眾交往、爭取和整合選票，對上招募候選人、確定執(zhí)政綱領(lǐng)并安排公職人員進入政府。為借用選民的力量進行黨派斗爭，美國政黨提倡降低投票門檻、擴大選舉范圍，刺激選舉政治迅速發(fā)展，形成著名的杰克遜式民主。這一時期美國兩黨以黨派為界瓜分公職，長期維系權(quán)力、支配美國政壇，形成政黨分肥制;公開的選舉賄賂和激烈的政黨對抗導(dǎo)致政治僵局和沖突頻發(fā)，政府效率低下。

1913年，美國通過憲法第十七修正案，規(guī)定參議員由各州選民直選產(chǎn)生，并以此為開端進行了一系列選舉制度改革。20世紀20年代前后，美國開始在總統(tǒng)選舉中實行初選制，先由州內(nèi)選民選擇黨代表，再由黨代表投票選出本黨總統(tǒng)候選人。黨代表們按照選民選擇而非自主意志投票，候選人須獲得足夠黨代表票才能被正式提名。美國的民主黨和共和黨分別于1972年和1976年規(guī)定在所有州均舉行初選，確認了政黨候選人由選民直選產(chǎn)生。其影響主要有三個方面。第一，初選制使政黨失去了提名公職和控制競選進程的壟斷權(quán)力。莫里斯·弗里納認為，直接初選制和大眾傳媒的發(fā)展使政黨傳統(tǒng)的中間組織功能大減[32]，日益喪失了對選舉提名過程的控制權(quán)，只能退而求其次，招攬、支持強勢候選人競選，其政治綱領(lǐng)難以貫徹實施。第二，選舉的賽程大幅拉長，對競選宣傳和資金的要求也隨之增加。近年來大眾傳媒的發(fā)展更使美國選舉的競選經(jīng)費不斷創(chuàng)下新高。2008年，美國兩黨在總統(tǒng)和國會選舉一共花費53億美元，2016年為65億，2020年達到140億，加強了美國選舉金錢政治的色彩。第三，初選制進一步推動了政黨的兩極分化。初選制在各州又細分為開放式、封閉式和半開放、半封閉式等。其中近一半的州采取封閉式初選制，即選民需為某一政黨的正式注冊選民才可參加該黨初選，限制了選民尤其是中間選民參加初選的可能。

初選制更容易選出極端主義候選人。這一制度性缺陷最終幫助反體制極端主義者特朗普重新定義了美國政治的主流。2016年，特朗普首先在共和黨初選中依靠約1 400萬、僅占美國合法選民總數(shù)6%的選民支持，成為共和黨候選人;繼而在勝者全得的總統(tǒng)選舉中獲約6 300萬張票當(dāng)選總統(tǒng)，這一數(shù)字僅占美國合法選民總數(shù)的27%。2020年，拜登盡管取得了美國歷史上總統(tǒng)選舉中得票數(shù)最多的勝利，事實上也只得到近32%合法選民的支持。美國兩黨還有部分不受選民投票結(jié)果限制、可自行決定初選支持對象的少數(shù)超級黨代表，他們多半為政黨內(nèi)著名人物。但這種“大佬干預(yù)”的機制一直因不夠民主而備受攻訐。2020年美國大選中，民主黨已對此作出改革，規(guī)定超級黨代表不參與初選的第一輪投票。這意味著未來美國可能產(chǎn)生更多的意識形態(tài)更為極端的總統(tǒng)候選人。

三、美國兩黨政治的演化趨勢

20世紀60年代以來，美國面臨貧富差距擴大、選民投票率下降、族群沖突升級等問題。美國兩黨在經(jīng)濟、稅收、種族、移民和軍事外交等方面矛盾日益尖銳。美國政黨政治面臨新變化。

第一，當(dāng)前美國兩黨發(fā)展均呈現(xiàn)難以挽回的頹敗之勢，美國政黨政治空殼化問題加重。這一變化最早始于20世紀50年代，首先表現(xiàn)為政黨組織的競選影響力下降，政黨逐漸喪失公職候選人的提名權(quán)和對選舉過程的控制力。利益集團和超級政治行動委員會進一步將資金直接用于候選人而非政黨，候選人各自運行競選資金和活動，選民與政黨關(guān)系的緊密程度、對政黨的認同與忠誠度均有所下降。美國政黨在21世紀贏得選舉的關(guān)鍵通常是找到一個強勢的候選人[33]。根深蒂固的政治力量使民眾喪失話語權(quán)力，極大限制了社會的興盛。

第二，美國以總統(tǒng)為核心的兩黨制不斷強化，民主性和有效性卻日益下降。美國制憲會議防止結(jié)黨營私的反政黨初衷破產(chǎn)，民主選舉下的政府責(zé)任制不足。在單一行政官制下，美國總統(tǒng)擁有憲法賦予的未列舉權(quán)，其行政權(quán)力的無邊授予通過政黨與國家立法機構(gòu)廣泛的解釋權(quán)相連，導(dǎo)致了獨特的憲法性獨裁[34]。美國總統(tǒng)因而成為帝王式的極端主義總統(tǒng)和美國憲制最危險的分支[35]。美國兩黨不僅利用選舉規(guī)則打擊小黨，還通過競選在全國和各州層面占據(jù)行政、立法甚至司法席位，不斷加固強勢兩大黨制。在兩黨的操控下，少數(shù)人民主的可能性大增，直接威脅了民主制度的根本。

第三，美國兩黨傳統(tǒng)政治代表和整合功能弱化，選民的政治參與和政治選擇均受到限制。選舉人團制度和初選制等選舉制度的改變一方面使相當(dāng)數(shù)量的選民對傳統(tǒng)政治參與持悲觀態(tài)度，帶來選民投票率下降的少數(shù)人民主等問題;另一方面為黨內(nèi)極端主義抬頭提供了制度化手段，進一步加劇了兩黨意識形態(tài)上的激烈對抗。就美國的歷史與現(xiàn)實而言，分權(quán)民主較高的構(gòu)建難度和麥迪遜兩難的無解使制憲會議未能有效規(guī)范政黨。美國兩黨制不僅未能有效遏制政治斗爭，反而成為其現(xiàn)今政治失序的重要原因。

近年來，美國利益集團裹挾政治、政府機構(gòu)僵化、民眾話語權(quán)缺失、否決政治低效、總統(tǒng)制權(quán)責(zé)混亂等亂象頻發(fā)。美國正因政黨制度無法適應(yīng)不斷變化的環(huán)境而面臨政治衰敗危機。美國兩黨政治危機映射了當(dāng)前美國政治體制的僵化：其建國哲學(xué)與現(xiàn)實發(fā)展之間的分歧日益擴大，問題的根源深埋于憲法之中，改革作用微乎其微。

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