李鸝 高坤

大連市婦幼保健院

大連市衛(wèi)健委適應(yīng)國家及衛(wèi)生健康委政策要求，啟動建立政府與醫(yī)院采購項目預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制的背景：

1.聯(lián)動機(jī)制建立前大連市衛(wèi)計委和基層醫(yī)院在采購預(yù)算管理方面存在的問題：

衛(wèi)健委和基層醫(yī)院普遍存在：缺少全面有效的采購預(yù)算管理監(jiān)管機(jī)制和缺乏采購預(yù)算的績效管理體系。在采購預(yù)算管理信息化方面滯后并缺乏專業(yè)預(yù)算采購管理人才。特別是基層醫(yī)院方面，政府采購預(yù)算管理意識薄弱，管理不到位，編制預(yù)算工作不規(guī)范、不全面等問題。

2.啟動建立預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制

為進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，大連衛(wèi)健委按照國家頒布的《新預(yù)算法》、《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等各項國家、行業(yè)、地方層面政策，逐項推進(jìn)，不斷完善和優(yōu)化政府采購制度，不斷夯實政府采購工作基礎(chǔ)，實現(xiàn)“管采分離”等做法，積極采取多項舉措，使得財政資金使用效益得到有效提高。在充分調(diào)研16家直屬醫(yī)院的采購規(guī)模、預(yù)算和采購管理現(xiàn)狀，分析其存在問題的原因，從制定完善統(tǒng)一的制度入手，建章建制，結(jié)合大連市衛(wèi)生局和衛(wèi)計委整合后組織機(jī)構(gòu)重組，流程梳理，在國家相關(guān)政策對新形勢的不斷助推下，大連市衛(wèi)健委審時度時，與時俱進(jìn)，啟動建立政府與醫(yī)院采購項目預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制，做好政府采購預(yù)算管理工作，把好政府采購計劃關(guān)、執(zhí)行關(guān)、監(jiān)督關(guān)。切實讓大連市衛(wèi)健委所屬16家醫(yī)院的全面預(yù)算管理和采購工作在“陽光下運行”。

第一章、完善政府與醫(yī)院采購項目預(yù)算管理的對策

一、建立政府與醫(yī)院采購項目預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制具體措施

（一）完善政府采購預(yù)算管理 ，建立責(zé)任人制度

1．建立項目管理責(zé)任人制度。對項目立項可行性論證、編制項目預(yù)算、項目執(zhí)行事權(quán)審批、項目驗收、項目支出審批、項目績效考核、項目資金使用監(jiān)管等負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2．建立“三分離”管理制度。即“事權(quán)和財權(quán)相分離，計劃支出和事項開展相分離，審核批準(zhǔn)、預(yù)算編報和費用報銷、預(yù)算批復(fù)相分離”。

3．建立財務(wù)管理分權(quán)制度。委主任及單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)預(yù)算決算編報及各支出事項的事權(quán)審批。單位分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)項目立項可行性論證、編制項目預(yù)算、項目執(zhí)行事權(quán)審核、項目采購、項目驗收、項目支出審批、項目績效考核、項目資金使用監(jiān)管等；

4．建立支出審批責(zé)任人制度。委主任及單位負(fù)責(zé)人對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編制及各支出事項的事權(quán)審批負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。分管業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人對分管處室的項目立項可行性論證、編制項目預(yù)算、項目執(zhí)行事權(quán)審核、項目驗收、項目支出審批、項目績效考核、項目資金使用監(jiān)管等負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

5．建立采購管理責(zé)任人制度。委和單位采購領(lǐng)導(dǎo)小組對全委采購工作的監(jiān)管負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

6．建立項目執(zhí)行驗收支付制度?！邦A(yù)算單位”應(yīng)按照先驗收后付款的原則，項目執(zhí)行在完成驗收程序，出具驗收報告，達(dá)到付款要求后，方可按照相關(guān)規(guī)定履行付款程序。大額資金支出必須經(jīng)黨委會研究。

7．建立采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購項目應(yīng)按照立項管理、預(yù)算管理、實施管理、采購管理、合同管理、公示管理、驗收管理、支付管理、資產(chǎn)管理和監(jiān)督管理10個環(huán)節(jié)進(jìn)行。

（二）對采購預(yù)算實施進(jìn)行全面監(jiān)管，完善全過程管理

要求各直屬單位預(yù)算執(zhí)行必須嚴(yán)格、準(zhǔn)確、及時。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，原則上年度內(nèi)不予調(diào)整?！邦A(yù)算單位”收到預(yù)算批復(fù)后，應(yīng)制定項目實施管理辦法、工作規(guī)范、操作流程、績效考核等項目管理文件，建立完善的項目管理規(guī)章制度，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算項目和額度執(zhí)行，細(xì)化管理、?？顚Ｓ?項目資金一律不得自行調(diào)整預(yù)算科目或改變用途

（三）引進(jìn)信息化管理 ，健全和完善項目內(nèi)控系統(tǒng)

1．建立項目內(nèi)控系統(tǒng)。2016年大連市衛(wèi)健委建立了項目預(yù)算內(nèi)控系統(tǒng)，“以全覆蓋、全流程、全上網(wǎng)、全透明為發(fā)展目標(biāo)，以電子化采購的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化為基本思路，適應(yīng)制度加科技的管理要求，推動預(yù)算項目內(nèi)控系統(tǒng)由輔助工具想核心載體改變。

2．項目內(nèi)控系統(tǒng)具體實施

3．項目內(nèi)控系統(tǒng)融入政府交易平臺，實現(xiàn)電子化采購

市衛(wèi)健委為規(guī)范有序的推進(jìn)委所屬事業(yè)單位公共資源交易平臺管理工作，要求直屬單位事業(yè)性資金采購項目除納入省藥品和醫(yī)用耗材集中采購網(wǎng)交易采購以外的醫(yī)用耗材、檢驗試劑、中藥飲片、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療器械采購項目全部納入平臺交易。在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)權(quán)威的政府采購平臺中，推行網(wǎng)上投標(biāo)、網(wǎng)上評標(biāo)、網(wǎng)上競價的電子化采購方式。各直屬單位在平臺規(guī)定的權(quán)限下進(jìn)行采購活動，提高政府采購工作的質(zhì)量和效率，促進(jìn)政府預(yù)算采購管理科學(xué)化和精細(xì)化。通過政府公共資源交易平臺，可以及時向社會公開政府采購的法律法規(guī)，發(fā)布招標(biāo)、投標(biāo)、供應(yīng)商及商品、評審專家、代理機(jī)構(gòu)等采購信息，最終實現(xiàn)預(yù)算、采購、支付、統(tǒng)計、監(jiān)管等工作有機(jī)統(tǒng)一。

（四）強(qiáng)化政府預(yù)算采購監(jiān)管職能 ，明確監(jiān)督約束機(jī)制

采購工作應(yīng)遵循公開透明、公平競爭、公正信用的原則；遵循事權(quán)與財權(quán)相分離、采購與管理相分離、決策與執(zhí)行相分離、執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則；遵循采購項目需求、可行性研究報告、實施方案、采購文件、合同、驗收報告、資金支付等內(nèi)容相一致的原則。要求采購項目按照立項管理、預(yù)算管理、實施管理、采購管理、合同管理、公示管理、驗收管理、支付管理、資產(chǎn)管理和監(jiān)督管理10個環(huán)節(jié)進(jìn)行。以上各環(huán)節(jié)要相互分離、相互制約、相互監(jiān)督，各環(huán)節(jié)崗位、人員應(yīng)分設(shè)、分離，不得由某一個部門或某個人負(fù)責(zé)到底。其中經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗收人員的職責(zé)權(quán)限明確，且相互分離。

（五）引入績效考核機(jī)制 ，建立績效管理體系

將績效評價引用到政府采購管理是必然發(fā)展趨勢，政府采購績效是對政府采購效率進(jìn)行全面整體的評價。 “預(yù)算單位”要及時掌握項目預(yù)算執(zhí)行情況，市衛(wèi)健委建立了項目績效考核制度，制訂項目具體績效考核方案，對項目資金使用、實施效果、經(jīng)濟(jì)社會效益等進(jìn)行客觀公正考核。預(yù)算單位應(yīng)在編制下一年度預(yù)算的同時，將本年項目完成情況、項目資金執(zhí)行情況及績效考核情況報財務(wù)處。財務(wù)處采取了對預(yù)算采購前期論證的績效評價，用以提升政府采購的合理性及準(zhǔn)備性減少浪費；

（六）人員梯隊建設(shè)與培訓(xùn)

針對政府及醫(yī)院采購、預(yù)算管理人員專業(yè)水平低下，業(yè)務(wù)知識與素養(yǎng)不足的現(xiàn)象，市衛(wèi)健委注重對政府采購預(yù)算管理專業(yè)人才的培養(yǎng)與提升，避免“任人唯親”等現(xiàn)象產(chǎn)生，通過定期培訓(xùn)，外出經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)，人才梯隊培養(yǎng)模式構(gòu)建等手段，挖掘?qū)I(yè)人才，提升工作人員整體專業(yè)素養(yǎng)，從而構(gòu)建完善高素質(zhì)與高智能的政府采購預(yù)算管理人才，為采購預(yù)算的編制和執(zhí)行工作質(zhì)量的提高，有了最基礎(chǔ)的保證。

二、醫(yī)院層面（以XX醫(yī)院為例）建立醫(yī)院預(yù)算采購項目管理體系

大連市衛(wèi)健委建立的項目采購預(yù)算管理機(jī)制，在實踐中給基層醫(yī)院的預(yù)算采購工作指明了方向，但在執(zhí)行的過程中，由于底子薄，在預(yù)算管理意識、制度建設(shè)、預(yù)算編制、采購執(zhí)行、人才培訓(xùn)、監(jiān)督管理、績效考核等方面有所欠缺?；鶎俞t(yī)院通過不斷地學(xué)習(xí)和實踐的過程，全面梳理領(lǐng)會市衛(wèi)健委的指導(dǎo)性文件，構(gòu)建與之契合的本單位項目預(yù)算采購管理體系，真正達(dá)到了上下聯(lián)動，聯(lián)動機(jī)制落實到位的目的。共同推進(jìn)大連市衛(wèi)健委項目采購預(yù)算管理工作邁向現(xiàn)新階段。下面以XX醫(yī)院為例來說明其具體措施。

（一）強(qiáng)化單位采購預(yù)算管理意識 ，建立組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)。

1.衛(wèi)健委相關(guān)四個文件下發(fā)后，醫(yī)院根據(jù)文件精神成立了院項目管理委員會.組織落實衛(wèi)生計生委相關(guān)文件精神，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查組織專家進(jìn)行各類的可行性評審、論證工作；組織編制該項目年度預(yù)算。遵照院內(nèi)外各相關(guān)文件、規(guī)章制度、管理辦法向項目管理委員會及院長（或黨委）辦公會上報醫(yī)院各類項目的論證結(jié)果、預(yù)算申報、采購和審批環(huán)節(jié)中具體協(xié)調(diào)工作。

2.成立采購領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全院的采購工作，對全院采購工作的監(jiān)管負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，全面監(jiān)管衛(wèi)健委及本院下發(fā)的各項采購項目管理制在采購活動中的執(zhí)行和落實情況。

3．制度建設(shè)與全員培訓(xùn)。

醫(yī)院在衛(wèi)健委下發(fā)的文件之后，結(jié)合實際情況，提高各部門可操作性。由財務(wù)部整合文件精神，從立項管理、預(yù)算管理、實施管理、采購管理、合同管理、公示管理、驗收管理、支付管理、資產(chǎn)管理和監(jiān)督管理10個環(huán)節(jié)進(jìn)行。形成《XX醫(yī)院基建類、貨物、服務(wù)類、耗材類項目管理辦法》，并組織相關(guān)人員培訓(xùn)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制和采購項目實施

1.提高預(yù)算編制水平

醫(yī)院本著“以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約、量力而行”的原則，結(jié)合單位實際情況和醫(yī)院行業(yè)的特殊性進(jìn)行合理編制預(yù)算。在編制過程中，首先醫(yī)院下發(fā)預(yù)算工作方案，依據(jù)方案統(tǒng)一的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的預(yù)算控制額度，要求各部門統(tǒng)一的預(yù)算表格、預(yù)算計量方式、預(yù)算處理程序等.加強(qiáng)未來年度各預(yù)算項目可行性研究分析，特別是經(jīng)濟(jì)效益分析，應(yīng)尤其注重資金成本控制。在項目論證階段：首先要確定立項的科學(xué)性，立項必須合理，防止資源浪費；采購信息表述必須清晰；技術(shù)參數(shù)必須標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)確；論證工作必須專業(yè)、可靠。項目需引進(jìn)最適合的技術(shù)，根據(jù)醫(yī)院的性質(zhì)、財力、責(zé)任的不同，選擇“最適合”的技術(shù)；兼顧臨床需求和科研教學(xué)需求；避免盲目購置大型醫(yī)用設(shè)備，防止設(shè)備使用率不高甚至閑置的發(fā)生；避免盲目追求高配置、高性能設(shè)備。編制預(yù)算時各部門應(yīng)促進(jìn)預(yù)算協(xié)同性，強(qiáng)化部門之間的有效溝通和數(shù)據(jù)共享，保證預(yù)算的全面性和實用性，可操作性。

2．采購項目實施

醫(yī)院采購案例：XX醫(yī)院采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)指派具體歸口項目管理部門依據(jù)市衛(wèi)生計生委批復(fù)的采購項目組織實施采購。

舉例：設(shè)備招標(biāo)采購程序

3．建立醫(yī)院監(jiān)管管理體系

（1）醫(yī)院審計部門做好合同的內(nèi)部審計監(jiān)督工作，重大項目聘請具有相關(guān)資質(zhì)的第三方審計機(jī)構(gòu)對項目合同的預(yù)算執(zhí)行、合同簽訂、資金支付、等相關(guān)情況進(jìn)行專項審計。

（2）醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)察室負(fù)責(zé)對合同簽訂、履行過程中的廉政情況、職務(wù)犯罪預(yù)防情況進(jìn)行監(jiān)督，受理對招標(biāo)活動的投訴舉報，組織查處違紀(jì)違法行為。實現(xiàn)醫(yī)院項目預(yù)算考核機(jī)制。

4.建立預(yù)算績效考核體系

醫(yī)院財務(wù)部、職能部門、信息部應(yīng)協(xié)同使用部門根據(jù)利用信息化手段，開展項目績效考核。建立健全項目績效考核制度，完善考核指標(biāo)體系，制定具體績效考核方案，對項目的資金使用，實施效果，經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行客觀公正考核，并于編制下一年度預(yù)算的同時，將本年度項目完成情況，項目資金執(zhí)行情況及績效考核情況報衛(wèi)健委財務(wù)處。

總結(jié)：大連市衛(wèi)健委建立的采購項目預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制在政府采購預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)上嚴(yán)格要求，把好基層醫(yī)院政府采購10個環(huán)節(jié)，全面監(jiān)管從立項、預(yù)算、采購執(zhí)行、驗收、合同到監(jiān)管、績效管理等方面環(huán)環(huán)相扣，融合貫通。

第二章、大連市衛(wèi)計委建立采購預(yù)算管理聯(lián)動機(jī)制初見成效

（一）預(yù)算、采購相關(guān)制度逐步建立

大連市衛(wèi)健委預(yù)算采購工作從無到有，逐步深入，在加強(qiáng)制度建設(shè)、聯(lián)動方面按照“修訂一批、填補(bǔ)一批、貫徹執(zhí)行一批”的原則，組織基層醫(yī)院全方位學(xué)習(xí)，實踐。根據(jù)國家、省、市相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實際，2015年10月大連市衛(wèi)健委先后下發(fā)了《財務(wù)管理辦法》《項目管理辦法》《采購管理辦法》《合同管理辦法》。四個文件精神涵蓋了全委直機(jī)關(guān)和基層單位在項目實施的全過程。以制度為依托，要求基層醫(yī)院按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。在制度建設(shè)上，更具系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、改變過去只要求各單位執(zhí)行政府有關(guān)文件，對執(zhí)行過程和結(jié)果是否有偏頗，沒有約束和考量的現(xiàn)狀，實現(xiàn)制度始終緊密貫穿于預(yù)算與采購的各個方面，使基層單位在執(zhí)行中有的放矢，方向感逐步加強(qiáng)。

（二）預(yù)算采購監(jiān)管規(guī)模不斷擴(kuò)大， 社會效益顯著

聯(lián)動管控機(jī)制建立以來，衛(wèi)建委包括貨物類、基建類、服務(wù)類的項目在衛(wèi)計委的全程監(jiān)督下有條不紊的進(jìn)行實施。較之聯(lián)動機(jī)制建立前的20萬以上項目監(jiān)管到全部擴(kuò)大范圍的貨物類、工程類和服務(wù)類的全口徑監(jiān)管有了質(zhì)的飛躍。大連市衛(wèi)健委對基層醫(yī)院遵循依法監(jiān)督和管采分離的大框架原則，進(jìn)行全方位的監(jiān)督，包括對采購單位、采購代理機(jī)構(gòu)、采購人員、評標(biāo)專家、供應(yīng)商的監(jiān)管。對整個項目實施的過程進(jìn)行全程監(jiān)督，包括項目申報，采購操作程序到資金支付等一系列環(huán)節(jié)有序進(jìn)行，使大連市衛(wèi)健委和基層醫(yī)院“一盤棋”，共同構(gòu)建科學(xué)化、系統(tǒng)化的采購項目預(yù)算管控聯(lián)動體系。聯(lián)動機(jī)制建立期間，基層醫(yī)院財政資金、事業(yè)性資金使用效益不斷提高，節(jié)約醫(yī)院成本，節(jié)約率顯現(xiàn)突出。社會效益更是提高顯著，改變過去盲目采購、無理性采購、高價采購的等不合規(guī)行為，創(chuàng)造良好的社會和諧氛圍。

（三）合理科學(xué)的政府采購預(yù)算編制體系的建立，效果顯著

采購預(yù)算項目管控聯(lián)動機(jī)制體現(xiàn)形成閉環(huán)的預(yù)算項目管理流程，從政府層面到醫(yī)院層面，從預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算采購實施、采購監(jiān)督等過程上下聯(lián)動，形成一種全方位互動的機(jī)制。無論是管理層還是實施者，既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者，這又是一種立體式多元化的約束機(jī)制。采購預(yù)算編制全口徑、全覆蓋；采購預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化；采購預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化；采購監(jiān)督過程透明化；這些都集中體現(xiàn)了項目預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制建立的精髓。點面結(jié)合、行之有效，真正詮釋公開、公平、透明的“陽光工程”。

結(jié)論

總之，政府與醫(yī)院采購項目預(yù)算管控聯(lián)動機(jī)制的建立，是深化醫(yī)療體制改革中提倡精細(xì)化管理工作的體現(xiàn)之一。預(yù)算管理和采購管理在我國行政事業(yè)單位工作中占有重要地位，在新時期市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，舉足輕重。政府和醫(yī)院必須堅持科學(xué)發(fā)展觀基本原則，充分認(rèn)識到采購預(yù)算管理工作的重要性，要加強(qiáng)對所有參與采購的單位和工作人員的監(jiān)督管理，督促其規(guī)矩做事、做人，秉持優(yōu)良工作作風(fēng)，提高自身責(zé)任心，積極參與到市衛(wèi)健委和醫(yī)院采購項目預(yù)算管控聯(lián)動體系的每一個環(huán)節(jié)中去，參與到事前、事中、事后的過程管理。在國家政策的指引和推進(jìn)下，從行業(yè)到地方再到基層，強(qiáng)化政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制，明確政府采購歸口管理部門，強(qiáng)化各單位主體責(zé)任，建立政府采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。從理論到實踐，貫穿采購需求、采購預(yù)算編制、采購方式、履約驗收、信息公開、結(jié)果評價等內(nèi)部控制全過程管理，確保內(nèi)部控制覆蓋政府采購業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行在決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。實現(xiàn)信息化手段滲透每一環(huán)節(jié)，使政府和醫(yī)院在整個預(yù)算和采購工作中緊密聯(lián)系，無縫鏈接，上下聯(lián)動，有計劃、有步驟、有章程，通過現(xiàn)狀看本質(zhì)，針對問題解決問題，進(jìn)一步采取完善制度盲點建設(shè)，流程斷點銜接，掃除信息化孤島現(xiàn)象等措施，以期達(dá)到政府和醫(yī)院雙向優(yōu)化項目內(nèi)控運行，點對點，面對面，加強(qiáng)政府層面及基層單位內(nèi)部參與政府采購的各層級的全體人員，做到約束機(jī)制健全、權(quán)力運行規(guī)范、風(fēng)險控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位，依法依規(guī)組織開展采購活動。

“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”，無論是政府還是醫(yī)院本身，在今后的各項管理工作中相互促進(jìn)、相互發(fā)展，穩(wěn)步前行，思辨與改革一直在路上。