周銘揚，謝正陽，繆 律，嚴 鑫

隨著國民經(jīng)濟總產(chǎn)值“爆炸式”增長，我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，但青少年體質(zhì)健康狀況卻不容樂觀。青少年肥胖現(xiàn)象嚴重，心血管機能下降，力量素質(zhì)、耐力素質(zhì)、速度素質(zhì)持續(xù)降低，近視率全球第一，嚴峻的形勢對人才強國戰(zhàn)略的實施將造成極大負面影響。我國青少年體質(zhì)健康促進已步入“攻堅期”，需要有“跳出浙江發(fā)展浙江”[1]的改革思維，即跳出通過體質(zhì)健康促進來推動體質(zhì)提升的傳統(tǒng)思維方式。單一的行政化、市場化體質(zhì)健康促進方式很容易誘發(fā)“政府失靈”與“市場失靈”，反而不利于促進工作的開展。青少年體質(zhì)健康問題不單是生物學體質(zhì)問題，而是政治、經(jīng)濟、社會、文化等因素相互作用的綜合性問題。20世紀90年代，社會治理理論逐漸興起，側重從現(xiàn)存制度視角剖析人類與社會生態(tài)環(huán)境間的動態(tài)變化。從十八大到十八屆三中全會，從社會管理到社會治理，體現(xiàn)出社會變革的思路。與此同時，國家頂層設計對創(chuàng)新社會治理提出了4個治理的“基本原則”，即系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。青少年體質(zhì)健康促進是一個復雜多樣的生態(tài)系統(tǒng)，運用社會治理的理論方法指導其擺脫困境，也是社會轉(zhuǎn)型到一定階段的歷史必然。本研究將借助社會治理理論，通過我國體質(zhì)健康標準的歷史溯源，借鑒國外先進經(jīng)驗，構建符合新時代要求的青少年體質(zhì)健康促進的社會治理路徑，以期推動我國青少年體質(zhì)健康促進工作不斷進步。

1 我國青少年體質(zhì)健康標準追溯與治理演進

1.1 體質(zhì)健康測試標準歷史溯源

我國采用學生體質(zhì)健康測試來反映青少年體質(zhì)健康狀況，體質(zhì)健康測試分為3大發(fā)展階段：《勞衛(wèi)制》時期（1949—1975 年）、《國家體育鍛煉標準》時期（1975 年至今）、《國家學生體質(zhì)健康標準》時期（2002年至今）。新中國成立初期，借鑒前蘇聯(lián)經(jīng)驗形成了《勞衛(wèi)制》，涵蓋扔手榴彈、射擊、爬繩等軍事體育項目，體現(xiàn)了保衛(wèi)祖國、建設家園的時代特征，促進了青少年體質(zhì)的迅速發(fā)展。《國家體育鍛煉標準》起到確立學校體育地位的作用，重點提高青少年體育技能水平，減少了軍事體育內(nèi)容。十一屆三中全會后，國家重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟建設上，國民生活水平提高與科技產(chǎn)品革新，但青少年體育鍛煉時間逐漸降低。2002年頒布了《學生體質(zhì)健康標準》，經(jīng)多次修訂直至《國家學生體質(zhì)健康標準》（2014版）正式出臺。該標準在測試青少年體質(zhì)健康狀況，推動學校體育發(fā)展方面收到良好成效，但由于面臨新的環(huán)境，《國家學生體質(zhì)健康標準》仍存在較多問題，如部分評價指標偏高、指標目標不明確、測試項目很難真實反應情況等，青少年體質(zhì)健康呈現(xiàn)下降趨勢。

1.2 體質(zhì)健康促進治理范式演進

我國對青少年體質(zhì)健康工作始終高度重視，從頂層設計的高位推動和宏觀規(guī)制的全方位制度、政策引導。這一時期建立了一套由政府主導，以共青團、體育、教育和衛(wèi)生等多部門共同構建的精細化管理體制[2]，歷經(jīng)“政府單一管理”“政府和社會結合”“政府、社會、個人結合”“多元主體共同參與”4 大發(fā)展階段[3]（見表1）。在該管理系統(tǒng)中，行政部門將直接影響促進工作的各個環(huán)節(jié)，如部門設置、目標管理、促進方式及效果評估等。有關學者將這種管理體制稱為“維穩(wěn)體制”[4]，行政部門作為單一管理主體，對促進工作負有“無限責任”，實踐中行政部門必須通過縱向橫向的“條線設置”，利用政策法規(guī)來彌補問題。從而引發(fā)3大實踐特征：治理條線不斷強化，執(zhí)行框架標準化、制度化明顯，行政部門職能不斷擴大?！袄@開存量走增量”的發(fā)展思路，固然在歷史進程中提高了促進工作的管理效率，保障了促進工作的平穩(wěn)發(fā)展，但當“增量改革”的潛力釋放至極值，就必然引發(fā)一系列深層次的挑戰(zhàn)和瓶頸。

表1 我國青少年體質(zhì)健康促進的治理范式演進一覽表Table1 The evolution of the Governance Paradigm of Adolescent Physical Health Promotion in China

現(xiàn)階段，青少年體質(zhì)健康狀況已成為掣肘我國群眾體育事業(yè)發(fā)展中的關鍵環(huán)節(jié)，其治理內(nèi)涵不僅是簡單地等同于傳統(tǒng)體育管理、組織等控制論概念，應從公共治理角度加以理解、闡述[5-6]。青少年體質(zhì)健康促進的社會治理應包含治理方式、治理主體和治理過程中社會、人文等一系列社會學問題乃至哲學問題的全面考量[7]，同時應汲取國外先進經(jīng)驗不斷提升我國青少年體質(zhì)健康水平。

2 國外青少年體質(zhì)健康促進的鏡鑒與啟示

2.1 美國青少年體質(zhì)健康促進概況

美國在19世紀末展開青少年體質(zhì)健康促進工作，促進計劃分為2大類。（1）國家性促進計劃。總統(tǒng)艾森豪威爾發(fā)起并專門成立了“體質(zhì)與運動總統(tǒng)委員會”，負責解決美國青少年體質(zhì)健康問題[8]。（2）圍繞學校體育的體適能教育計劃。包括體適能最佳計劃（Physi‐cal Best）、小學體育教育質(zhì)量促進的SPARK 項目、家庭教育和學校體育有機融合的CATCH 項目[9]。美國形成了一批獨立、半獨立、不獨立的社會體育組織?！敖】怠Ⅲw育與娛樂協(xié)會”作為群眾性體育組織，參與并制定了《學生體育及格測驗標準》，于1975年在全國范圍內(nèi)開始實施。社會體育組織“美國業(yè)余體育聯(lián)合會”制定了一系列促進青少年體育活動的計劃。1986年，坎佩爾速普公司參與了體質(zhì)測試標準的制定工作，這也是美國第1 項由第三方機構制定的體質(zhì)測試標準[10]。美國作為分權制國家，各州政府都有獨立的教育權，因此形成全國統(tǒng)一的評價標準較為困難，而通過這種第三方外包模式解決了指標無法統(tǒng)一的問題，利用市場機制推動了促進工作的發(fā)展。

美國青少年體質(zhì)健康測試數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)——Fit‐nessgram 最新版的測試指標與項目包括有氧能力、身體成分與肌肉力量、肌肉耐力、柔韌性[12]，能實現(xiàn)測試后的反饋功能，在評估體力活動的同時提供營養(yǎng)促進報告[11]，報告中的每項指標都會以不同顏色標識出標準范圍。每次生成的報告都會與之前的報告作對比，同時給青少年父母提供一份數(shù)據(jù)報告，包括測試數(shù)據(jù)和運動飲食處方等。根據(jù)美國《健康公民2010 年》報告顯示，不參加任何閑暇時間身體活動的殘疾人比例高達56%，與非殘疾人群相比，其體適能水平更低，患肥胖率與慢性病風險更高[13]。雖然殘疾人群從事身體活動的可能性比非殘疾人群低很多，但政府連續(xù)出臺了《殘疾人教育修正法》《殘疾青少年個人教育法案》《障礙者教育促進法》等一系列法案，用以提高殘疾青少年體質(zhì)健康水平，并建立《殘疾青少年健康體適能測試標準》《視障青少年健康體適能測試》等適用于殘疾青少年的標準。

2.2 日本青少年體質(zhì)健康促進概況

1879年明治維新時期，日本展開對國民體質(zhì)健康的調(diào)查研究（又稱體力研究）。1963年，文部省制定了《小學低、中年級運動能力測驗實施要案》。從1976年起，日本每年進行1 次系統(tǒng)性的國民體質(zhì)健康測試。1996年，文部省正式成立“關于體力調(diào)查方法研究委員會”，并對體力測試指標展開研究修訂，直至1999年修訂完畢[14]。新測定指標體系重新劃分了年齡組別，在每個年齡段中設置了通用測定指標，有利于縱向?qū)Ρ?。新的指標全面考察了青少年的上下肢力量、柔韌、速度、耐力和協(xié)調(diào)能力，體現(xiàn)出系統(tǒng)性和全面性[15]。

日本不僅重視青少年體力測試研究，更注重通過政策法規(guī)來保障促進工作有效開展，通過《體育振興法》《關于普及振興體育的基本策略》《21 世紀振興體育計劃》，輔以《學校營養(yǎng)午餐法》《飲食教育》等配套

政策法規(guī)進行“綜合治理”。倡導體育俱樂部以學校為中心點開展活動，為居民和學生提供體育場地和服務，滿足其體育需求。體育社團以較低的租金使用學校體育設施服務青少年，社團運營費用、管理費用均源自由政府統(tǒng)一撥款的《中小學生培養(yǎng)計劃》。日本青少年體質(zhì)健康水平呈上升趨勢，尤其是在速度與腰部力量指標層面提升顯著[16]。

2.3 中美日體質(zhì)健康促進比較

2.3.1 測試指標與標準評價比較 中國和日本的青少年體質(zhì)健康標準均由國家制定后強制執(zhí)行，而美國則是由庫珀健康與體質(zhì)研究院聯(lián)合其他部門研制。中日美在體質(zhì)測試對象的年齡段上也略有區(qū)別，中國6~22歲，美國3~18歲，日本11~16歲，中國測試對象涵蓋范圍更廣，但沒有制定針對殘疾青少年的測試標準，而是采取“申請免測”方式，美國則為殘疾青少年制定了“Brockport 健康體質(zhì)測試”。在測試指標體系方面，中國重點考察身體形態(tài)、身體功能、身體素質(zhì)和運動能力，美國重點考察身體成分、有氧能力、肌肉功能和身體柔韌性，日本重點考察上下肢與腹部力量、運動機能水平。中國測試指標偏向素質(zhì)健康，美國偏向健康體適能，日本偏向運動素質(zhì)。在評價方式上，中國和日本都是采取傳統(tǒng)常模參照方式，優(yōu)點是能以終結性評價方式反映整體狀況，但缺點在于測試結果不能很好反映體質(zhì)健康風險；美國采取的則是標準參照評價，更注重體質(zhì)健康反饋，突出個性化特征。

2.3.2 測試管理系統(tǒng)比較 早在20 世紀70 年代，美國就開始將計算機信息管理技術運用于測試中，實現(xiàn)了測試后的反饋功能，如“體力活動回顧”“營養(yǎng)評估”等功能，并與家庭形成溝通機制，促進青少年養(yǎng)成良好的體育鍛煉和飲食習慣。日本體質(zhì)測試管理系統(tǒng)由東京體育大學研究所研制，測試儀器與顯示器相連，能及時反應測試結果并分析結果。2002 年，中國體質(zhì)健康測試管理系統(tǒng)研發(fā)成功，2004 年建立“中國國家學生體質(zhì)健康標準數(shù)據(jù)庫”后正式進入體質(zhì)測試的信息化、網(wǎng)絡化和標準化時代。中國體質(zhì)測試管理系統(tǒng)更偏向于對數(shù)據(jù)的宏觀統(tǒng)計分析，有利于較為全面地反映不同地區(qū)、不同年齡段青少年的體質(zhì)健康水平，但是體質(zhì)狀況反饋、運動處方與營養(yǎng)促進功能方面還有待加強。

2.3.3 體質(zhì)健康促進多元參與比較 美國采用“自上而下”與“自下而上”相結合的路徑。聯(lián)邦政府制定整體戰(zhàn)略，引導社會組織、市場機構和公眾參與，給予參與主體政策優(yōu)惠和補助資金。政府根據(jù)實際情況對促進政策、測試指標和干預措施等進行調(diào)整。日本采用“自上而下”的路徑，依靠國家法律的強力保障?！扼w育振興法》《關于普及振興體育的基本策略》《體育振興計劃》《學校營養(yǎng)午餐法》《飲食教育》和《體育六法》等一系列政策法規(guī)保障促進工作的嚴格執(zhí)行，還充分鼓勵體育俱樂部在學校周圍展開活動。中國體質(zhì)健康促進工作以“行政推動型”為主，學生體質(zhì)健康測試作為學校體育工作的重要組成部分，這就導致促進工作的出發(fā)點是學校而不是青少年本身。單獨依靠教育部門，缺少社會多元力量參與，就無法真正發(fā)揮治理的優(yōu)勢，從而無法達到促進青少年體質(zhì)健康的目的。

2.4 國外青少年體質(zhì)健康促進啟示

（1）促進工作系統(tǒng)化。我國應盡快構建促進工作的社會多元力量參與體系，加大社會組織、市場機構的介入，以及提升介入后的后續(xù)管理協(xié)調(diào)能力，以期形成“共治共建共享”的治理新格局。（2）促進工作法治化。我國應盡快完善促進工作相關政策法規(guī)，依靠政策法規(guī)的強制力保障促進工作有效開展，杜絕實踐過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法行為。同時，還要考慮相關配套制度的作用，形成多維度保障機制。（3）促進工作綜合化。促進工作要重視家庭、社區(qū)、社會組織以及市場機構的作用。測試管理系統(tǒng)的信息化、大數(shù)據(jù)化、智能化是未來發(fā)展關鍵。測試指標和評價標準應擴大涵蓋范圍，增設針對殘疾青少年的相關內(nèi)容，以標準參照方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)常模參照方式。（4）促進工作源頭化。青少年體質(zhì)健康促進的關鍵是以“青少年”為本，未來促進工作中應時刻保持這一中心思想，不能浮于表面，要提升治理的精準性、可測量性和可跟蹤性，緊密圍繞治理的源頭開展促進工作。

3 青少年體質(zhì)健康促進的社會治理基本原則

青少年體質(zhì)健康問題，是影響中華民族偉大復興的關鍵環(huán)節(jié)，加強“四個治理”是把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的根本方法，也是推動促進工作的重要影響因素（見圖1）。

圖1 青少年體質(zhì)健康促進的社會治理原則Figure1 Social Governance Principles for Promoting Adolescents'Physical Fitness

3.1 系統(tǒng)治理的基本原則

加強系統(tǒng)治理，在促進工作過程中加強黨的領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵支持社會多元力量協(xié)同參與，實現(xiàn)政府、社會與青少年良性互動，構建青少年體質(zhì)健康促進共建共享的新治理格局。具體而言，社會治理不是“讓政府走開”，而是要明確各治理主體的分工，政府主導的作用不能淡化，要通過行政主導權力，積極開展公共事務決策；社會組織要從邊緣化邁向中心化，積極參與并成為政府與青少年間的橋梁紐帶；青少年則要充分發(fā)揮參與性、主動性和積極性，實現(xiàn)有效的自治活動。

現(xiàn)階段，青少年體質(zhì)健康促進工作是“教育部—教育廳—教育局”的垂直行政推動模式。“上行下效”的推動模式，在一定程度上保障了促進工作的有序開展，但單純依靠行政力量推動，社會組織與青少年的參與作用無法得到體現(xiàn)，尤其是市場調(diào)節(jié)機制很難有效發(fā)揮作用。雖然早在2005年，首家全國性體質(zhì)健康促進機構——新時代青少年體質(zhì)健康促進中心正式成立，策劃并推動了陽光體育運動，但青少年體質(zhì)健康狀況依舊不容樂觀，專業(yè)組織依舊數(shù)量偏少，輻射能力不強。亟須打破行政一元治理模式，鼓勵發(fā)展社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和更多草根型組織，進一步激發(fā)社會活力，突破促進工作的瓶頸。

3.2 依法治理的基本原則

加強依法治理，在促進工作過程中維護好法律尊嚴，切實培養(yǎng)相關責任主體的法治思維，在治理過程中真正做到辦事依法、遇事找法和解決用法?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》標志著我國社會治理方式正式踏入“依法治理”軌道，開始了從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變?；诂F(xiàn)實“一放就亂、一收就死”的弊端，須以法治推動人治，社會治理過程也更加需要加強法律依據(jù)、法律支撐和法律保障。

我國青少年體質(zhì)健康促進工作必須在法律允許的范圍內(nèi)開展?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》提出倡導國民體育；《中華人民共和國體育法》提出國家對青年、少年、兒童體育活動給予特別保障，增進青年、少年、兒童身心健康。教育、體育和衛(wèi)生行政部門應加強學生體質(zhì)監(jiān)測。法律秩序在任何情況下必須高于目的秩序，應加快法治化進程，重點推進地方性《青少年體制健康促進條例》《青少年體育工作條例》等立法工作；加強體質(zhì)健康測試、學校體育課程、青少年體育活動和青少年體育工作標準等制度建設；加強體質(zhì)健康測試、青少年體育工作和學校體育活動等監(jiān)督考核等。

3.3 綜合治理的基本原則

加強綜合治理，改變傳統(tǒng)促進工作中單一化的行政治理方式，轉(zhuǎn)而形成多種方式綜合運用，切實做到強制和自律相結合，社會調(diào)節(jié)和自我調(diào)節(jié)相結合。我國綜合治理最早可以追溯到20 世紀60 年代初期的“楓橋經(jīng)驗”，當?shù)鼗鶎痈刹糠e極發(fā)動群眾解決社會矛盾。綜合治理從治理對象來看，主要針對復雜多變的社會問題；從治理主體看，重視多元力量和資源的整合；從治理手段看，強調(diào)多元方法的綜合運用；從思維方式看，強調(diào)辯證統(tǒng)一地分析問題。

青少年體質(zhì)健康促進的社會治理不單是教育技術問題，單純依靠學校體育很難達到促進目的。（1）社會應該改變過去“重文化，輕體育”的價值觀念，體質(zhì)不強、何談棟梁，要將青少年體育運動能力納入人才培養(yǎng)指標體系。（2）要加強“學?！鐓^(qū)—家庭”的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設：學校作為實施主體起到關鍵作用；社區(qū)也應充分完善體育基礎設施，保障青少年體育鍛煉權利；而家庭結構、文化修養(yǎng)和活動形式都會對青少年行為產(chǎn)生深遠的影響[17]。（3）要積極培育社會組織，發(fā)揮其協(xié)調(diào)、整合功能，大力開展青少年公共體育服務、青少年體育競賽活動等一系列相關內(nèi)容，以購買公共服務的形式交由社會組織承擔。

3.4 源頭治理的基本原則

加強源頭治理，在促進工作相關政策決策的制定、實施上做到問需于青少年，順應青少年期盼，努力保障每一項政策決策既符合當下實際，又能符合青少年內(nèi)在需求?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：堅持源頭治理，標本兼治，重在治本。傳統(tǒng)的社會管理方式在面對社會問題時往往“重結果、輕源頭”，缺乏問題導向。源頭治理應以改善青少年體質(zhì)為重點，以綜合化治理為方式，以標本兼治為目標，重視治理的標本關系與治理次序。

源頭治理是治理有效的前提與基礎。提升青少年體質(zhì)健康水平，關口還需前移。從目前學校促進措施來看，依舊停留在“治標”階段。部分高校出臺了早鍛煉打卡制度，但大部分學生在記錄考勤后并沒有進行鍛煉而是直接離開。由于打卡器材設施的制約，很多學校內(nèi)適合鍛煉的地方?jīng)]有打卡機器，造成了“打卡不鍛煉，鍛煉不打卡”的奇特現(xiàn)象。實踐證明，這種“治標”式的早鍛煉打卡制度無法從根本上達到促進目的。要真正做到源頭治理，整個政策環(huán)境、社會環(huán)境和教育環(huán)境要發(fā)揮協(xié)同作用，充分認識到體育運動的重要性，治理理念由“標”轉(zhuǎn)“本”，由“淺”入“深”，才能達到促進青少年體質(zhì)健康的目的。

4 青少年體質(zhì)健康促進的社會治理路徑設計

我國青少年體質(zhì)健康促進的社會治理原則，為治理路徑提供了堅實的依托。面對新時代促進工作中出現(xiàn)的問題，如何保障治理路徑的前瞻性、針對性和可持續(xù)性，在日益復雜的社會環(huán)境中提升促進工作質(zhì)量，是未來治理路徑設計的關鍵環(huán)節(jié)（見圖2）。

圖2 青少年體質(zhì)健康促進的社會治理路徑設計Figure2 Social Governance Path Design for Promoting Adoles‐cents'Physical Health

4.1 系統(tǒng)治理路徑：構建協(xié)同參與治理格局

我國體質(zhì)健康促進的社會治理要統(tǒng)籌規(guī)劃好“協(xié)同格局”，也應注重加強非政府部門的治理作用，向社會自主調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)型，加快形成政府主導、社會協(xié)同與市場參與的格局。（1）在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，行政部門的角色定位由“全面主管工作”向“主導工作”轉(zhuǎn)變，在保證促進工作合理、合法、合規(guī)開展的基礎上，釋放具體事務權限，將重心轉(zhuǎn)移到政策服務、行政監(jiān)督和完善法規(guī)。（2）社會協(xié)同作用體現(xiàn)在積極培育各級各類的體質(zhì)健康專業(yè)社會組織，社會組織要發(fā)揮社會智庫作用，在測試指標修正、宣傳推廣、業(yè)務培訓等方面積極參與。尤其是社會體育組織更要發(fā)揮自身在“全民健身活動”中的作用，開展社區(qū)體育活動、提供公共體育服務，與學校體育形成互補優(yōu)勢，共同促進青少年體質(zhì)健康。（3）市場機構要充分重視體質(zhì)健康市場開發(fā)，提升市場靈敏度，加大相關器材研制，提供優(yōu)質(zhì)體育服務，注重運動處方個性化定制與實施。

此外，積極推行網(wǎng)格化治理，將在不同空間（學校、社區(qū)、家庭、其他）、不同時間（課內(nèi)、課外）和不同形式（課程、活動、指導）等方面的青少年體質(zhì)鍛煉工作，納入到網(wǎng)格化治理體系，促進工作相關部門、人力資源整合至網(wǎng)格化治理體系，形成青少年體質(zhì)健康促進活動的全覆蓋，實現(xiàn)促進工作的全域協(xié)同化[18]。針對促進工作中的治理滯后、治理主動性和反應能力不足問題，還應構建體質(zhì)健康的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，對底層治理信息展開收集、分析，并且使之集成化、結構化，進而及時反饋。

4.2 依法治理路徑：營造促進工作法治氛圍

青少年體質(zhì)健康促進工作要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，營造濃厚法治氛圍、提供強力法治保障、形成良好法治環(huán)境、奠定堅實法治基礎。要確立依法治理目標，加快社會力量培育，通過構建參與機制、協(xié)同機制，營造活力與競爭并存、和諧且有序的治理環(huán)境。近年來，相關政策法規(guī)充分強調(diào)了青少年體質(zhì)健康的重要性，進一步落實了各項措施。但從多元層面考慮，政策法規(guī)目標系統(tǒng)依然以宏觀目標為主，中觀與微觀目標稍顯欠缺（見表2）。

表2 近5年青少年體質(zhì)健康促進的相關政策法規(guī)Table 2 Relevant Policies and Regulations for the Promotion of Adolescents'Physical Health in the Past Five Yyears

加快構建完善的政策法規(guī)體系，不單是涉及“國家學生體質(zhì)健康標準測試”層面，應將學校體育、飲食營養(yǎng)等一系列相關內(nèi)容以法律的形式予以明確，在宏觀、中觀、微觀不同層級明確促進工作的政策目標，為后續(xù)治理打下堅實基礎。鑒于各個地區(qū)青少年體質(zhì)健康水平、經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在差異，如江蘇省早在2009年就出臺了《江蘇省學生體質(zhì)健康促進條例》，山東省于2018年出臺了《山東省學生體質(zhì)健康促進條例》，但仍有許多地區(qū)尚未出臺針對性政策法規(guī)，僅依靠國家層面的相關條例很難做到“因材施教、因地制宜”。各地區(qū)應結合實際情況，出臺一系列政策法規(guī)，從而達到4大目標，即指明促進工作方向、健全促進工作機制、補齊促進工作短板和完善促進工作保障。政策法規(guī)要突出新時代特色指導思想，要做到青少年體質(zhì)健康促進工作全覆蓋，要切實解決青少年體質(zhì)健康促進工作中的實際問題。

4.3 綜合治理路徑：多種促進方式綜合利用

4.3.1 加強“學?！鐓^(qū)—家庭”三位一體建設 青少年體質(zhì)健康促進的社會治理應結合現(xiàn)代信息技術，發(fā)揮其反饋作用、導向作用。加快體質(zhì)健康監(jiān)測智能化，減少人工監(jiān)測產(chǎn)生的誤差，同時有利于數(shù)據(jù)采集，實現(xiàn)資源共享、提高監(jiān)測效率[19]。（1）體質(zhì)健康管理系統(tǒng)應能生成個性化報告，反映體育活動參與狀況、體質(zhì)測試成績以及運動營養(yǎng)處方，同時定時定期反饋給家長，加強“學?！彝ァ遍g的信息暢通，營造良好的家庭體育氛圍。（2）學校要積極開展體質(zhì)健康課程建設，課程強調(diào)理念培養(yǎng)與知識行為傳授。通過課程，讓青少年能夠?qū)ψ晕覡顩r進行評定分析，并掌握鍛煉方法。課程強調(diào)“特殊性”，并不是以統(tǒng)一標準衡量所有青少年，而是進行針對性的個體縱向比較。（3）加快社區(qū)體育器材設施的建設，為青少年提供體育鍛煉活動的場地。社會體育組織借助體質(zhì)健康管理平臺的信息反饋機制，掌握實際狀況，引導社會體育指導員深入基層、扎根社區(qū)，為青少年提供個性化體育服務指導與運動處方建議。通過“學校—社區(qū)—家庭”三位一體建設，形成青少年體質(zhì)健康促進的合力。

4.3.2 推進社會組織培育、政府購買服務雙重機制國外發(fā)達國家參與體育運動的人口比例極高，日本約20%的國民是體育俱樂部會員；德國10萬個體育俱樂部中會員人數(shù)占總人口33%；荷蘭3.5 萬個體育協(xié)會中會員人數(shù)占總人口30%[20]。社會體育組織的健康發(fā)展也為青少年參加體育活動提供了保障，也能為體育部門、教育部門在促進工作層面形成強有力的補充。因此，要建立以政府為培育主體、購買服務為運作模式的行政培育平臺；以企業(yè)為主體、公益創(chuàng)投為支持形式的市場培育平臺；以支持型社會組織為主體，以孵化器為載體的社會培育平臺；以高等院校為培育主體，以學歷教育為主要模式的智力支持培育平臺。

在社會治理新格局下，政府購買服務的作用就顯得尤為突出。美國政府將體質(zhì)測試標準的制定與追蹤評價體系工作通過購買服務的方式外包給坎佩爾速普公司，該公司發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢制定了測試標準與追蹤評價體系。我國政府購買公共體育服務集中于賽事活動、業(yè)務培訓和體育設施建設等方面，未來應拓寬購買服務范圍，將青少年體質(zhì)健康相關內(nèi)容納入購買指南，如體質(zhì)健康標準制定、體質(zhì)健康測試管理、體質(zhì)健康評價追蹤和體質(zhì)健康促進服務等，通過購買機制減輕政府負擔，發(fā)揮社會力量作用，提升促進工作效率。

4.4 源頭治理路徑：深化促進工作干預手段

4.4.1 優(yōu)化《標準》指標體系，提高評價效能 （1）測試指標上，《國家學生體質(zhì)健康標準》（2014年修訂）兼顧了運動能力指標與健康指標，但是部分測試項目的適用性有待商榷。如男生引體向上不及格率過高，并出現(xiàn)了大規(guī)?！?”的現(xiàn)象，已然成為《國家學生體質(zhì)健康標準》的“阿喀琉斯之踵”[21]。未來建議采用“斜身引體向上”與“修正引體向上”，同樣可以起到鍛煉上肢力量的作用，也兼顧了大多數(shù)青少年能夠獲得分數(shù)、激發(fā)練習興趣的目的。（2）評價模式上，我國使用了傳統(tǒng)的百分位常模參照標準，建議修改為標準參照的評價方式。未來測試標準應增強和健康指標、降低疾病風險的關聯(lián)度，從而提高標準的評價效能，提升體育鍛煉動機，使體育鍛煉行為更加持久。（3）測試范圍上，根據(jù)2018 年中國殘疾人聯(lián)合會數(shù)據(jù)，殘疾人總數(shù)約8 500 萬，建議構建適合我國殘疾青少年的體質(zhì)健康標準，提高體質(zhì)健康促進的普適性，真正實現(xiàn)“以青少年為本”。

4.4.2 暢通溝通渠道，實現(xiàn)治理的多向度互通 暢通溝通渠道，能夠加快化解青少年體質(zhì)健康促進中治理成效最大化與治理主體自身利益最大化間的矛盾。（1）建立利益協(xié)調(diào)機制。行政部門應協(xié)調(diào)各方面利益關系，本質(zhì)是劃清各自權責范圍，明確權力歸屬問題、經(jīng)濟分配問題，如誰制定測試標準、誰支出測試經(jīng)費、誰執(zhí)行測試過程、誰監(jiān)管測試過程等。（2）建立信息共享機制。社會組織、研究機構對青少年體質(zhì)健康狀況展開調(diào)查，如體育鍛煉狀況、生活作息方式、營養(yǎng)攝入情況、心理健康狀況等，調(diào)查結果反饋給行政部門匯總并公布研究報告。相關市場機構，如保險公司、體育公司、醫(yī)療機構等接收信息后介入并提供后續(xù)服務。（3）建立訴求表達機制。提升促進工作公開透明度，進行相關政策解讀、降低信息不對稱。青少年的訴求在于自身體質(zhì)健康狀況能否改善；市場機構的訴求在于開展管理服務能否盈利；社會組織的訴求在于能否符合自身發(fā)展要求并實現(xiàn)組織價值。（4）建立矛盾化解機制。公共體質(zhì)健康服務在指標、場地、器材、設施、管理、評價等方面應增加普適性，在滿足青少年共性需求前提下，盡可能兼顧個性需求，出臺一系列保障殘疾人體育權利的政策法規(guī)，增設適用于殘疾青少年的體質(zhì)健康標準。

4.4.3 完善第三方評估，實現(xiàn)治理“精準監(jiān)管” 青少年體質(zhì)健康促進的社會治理需要完善第三方評估機制，以此實現(xiàn)“精準監(jiān)管”，有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變，淡化傳統(tǒng)評估的行政色彩；有利于加強治理“前中后”監(jiān)管；有利于動員社會力量參與，提高治理工作公信力。（1）促進工作的計劃實施、具體內(nèi)容及方案方面。第三方評估機構基于可行性、合理性、有效性原則進行精準監(jiān)管，計劃、內(nèi)容、方案須詳盡可查，找問題補短板，不斷完善促進政策。（2）青少年體質(zhì)健康測試環(huán)節(jié)方面。改變傳統(tǒng)由行政部門直接負責的方式，第三方專業(yè)評估機構對整個測試流程進行全方位監(jiān)管，保障公平、公正、公開，確保測試數(shù)據(jù)準確，為后續(xù)干預奠定良好基礎。（3）后續(xù)管理服務方面。后續(xù)管理服務包括體質(zhì)健康狀況的評價反饋、運動處方等，多元主體參與必然導致監(jiān)管壓力加大，同時治理過程中容易造成“利益輸送”。因此，要加快完善第三方評估機制，確保治理過程中能及時發(fā)現(xiàn)、判別問題，為后續(xù)解決問題提供借鑒，以此提高治理的公信力。

5 結 語

我國青少年體質(zhì)健康促進工作要突破傳統(tǒng)思維禁錮?！吧凭缺渍撸厝淦鸨字?，體質(zhì)健康促進問題從根本上來說不僅是單一體質(zhì)問題，而是政治、社會、經(jīng)濟、文化等因素相互交錯的綜合問題，青少年體質(zhì)健康促進的社會治理是進一步實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。激活青少年體質(zhì)健康，不僅要科學合理的頂層設計，要借鑒國外相關先進經(jīng)驗，要充分遵循“4 大治理原則”，要學校、社區(qū)、家庭三位一體密切配合，更要社會組織、市場機構等社會多元力量積極參與、協(xié)同配合，最終凝聚成促進青少年體質(zhì)健康社會治理的合力。