（電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 611731）

1 研究背景

以計(jì)算機(jī)為代表的電子處理工具出現(xiàn)，有力提升了政府信息處理效率，推動(dòng)了政府文件管理向政府信息資源管理轉(zhuǎn)變；以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息傳輸工具高速發(fā)展，全面改變了政府與公眾的溝通方式，社交媒體的快速普及進(jìn)一步推動(dòng)了政府與公眾的互動(dòng)向?qū)崟r(shí)化、多元化發(fā)展。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，特別是21 世紀(jì)前20 年的全力推進(jìn)，全球很多國家的電子政務(wù)建設(shè)取得顯著成效。一方面，建設(shè)了大量政務(wù)信息系統(tǒng)，包括政府網(wǎng)站、政務(wù)社交媒體、政務(wù)業(yè)務(wù)管理和監(jiān)管平臺(tái)等，這些系統(tǒng)不僅改變了政府的管理和服務(wù)模式，而且沉淀了大量數(shù)據(jù)并且在不斷產(chǎn)生新數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠應(yīng)用于進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)政府管理和服務(wù)模式；另一方面，以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)方興未艾，電子政務(wù)正朝著更加智能化、智慧化的方向發(fā)展。在上述背景下并結(jié)合當(dāng)前時(shí)間節(jié)點(diǎn)，針對我國電子政務(wù)建設(shè)的當(dāng)前水平到底如何、未來又該如何發(fā)力等問題，就需要開展更加深入研究。

為了探究電子政務(wù)的發(fā)展方向，學(xué)術(shù)界很早就對電子政務(wù)發(fā)展階段進(jìn)行理論探討，并對發(fā)展階段理論不斷優(yōu)化。2001 年，Layne 等［1］將電子政務(wù)發(fā)展劃分為文獻(xiàn)編目、交易事務(wù)處理、政務(wù)垂直整合、政務(wù)水平整合等4 個(gè)階段；2013 年，趙玎等［2］從公共服務(wù)范式轉(zhuǎn)變的角度，提出電子政務(wù)在經(jīng)歷了移動(dòng)政務(wù)范式之后，目前正向智慧政務(wù)范式轉(zhuǎn)變；2015 年，Janowski［3］從技術(shù)在政府中的應(yīng)用場景出發(fā)，將電子政務(wù)分為數(shù)字化（digital）、轉(zhuǎn)型（transformation）、參與（engagement）、情境化（contextualization）等4 個(gè)階段。不同的國家電子政務(wù)發(fā)展不盡相同，很多學(xué)者從單一國家出發(fā)探討電子發(fā)展歷程，例如Jin［4］將韓國電子政務(wù)發(fā)展劃分為官僚型、信息管理型、參與型以及治理型4 個(gè)階段。針對我國電子政務(wù)發(fā)展階段，也有較多學(xué)者進(jìn)行總結(jié)，例如，翟云［5］將我國改革開放40 年來電子政務(wù)發(fā)展劃分為萌芽孕育、開始起步、全面建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展4 個(gè)階段；王偉玲［6］認(rèn)為自20 世紀(jì)80 年代以來，我國電子政務(wù)有4 次嬗變：從萌芽到辦公自動(dòng)化、從“三金工程”到政府上網(wǎng)、從單向應(yīng)用到全面發(fā)展、從各種為政到統(tǒng)籌推進(jìn)；張銳昕等［7］提出自1999 年政府上網(wǎng)以來，我國政府上網(wǎng)經(jīng)歷了3 個(gè)階段：初步探索的“+互聯(lián)網(wǎng)”階段、積極探索的互聯(lián)網(wǎng)化階段以及追求普惠的“互聯(lián)網(wǎng)+”階段。電子政務(wù)正全面滲透國家治理的各個(gè)領(lǐng)域和層面。

為了向領(lǐng)先國家借鑒經(jīng)驗(yàn)，我國學(xué)者還對美國、澳大利亞、英國、加拿大等國家的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了整體性總結(jié)。例如姚水瓊等［8］對美國電子政務(wù)建設(shè)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)；劉芮等［9］基于數(shù)據(jù)對智慧政務(wù)的驅(qū)動(dòng)，對澳大利亞的數(shù)據(jù)治理體系進(jìn)行分析并總結(jié)出值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)；林夢瑤等［10］則對英國數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略、工具和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了研究。還有學(xué)者對領(lǐng)先國家特定領(lǐng)域電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行專題性總結(jié)，例如劉建徽等［11］總結(jié)了英國、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國家的電子稅務(wù)局建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。遺憾的是，目前對全球電子政務(wù)發(fā)展階段的提煉主要是從理論角度展開，缺少數(shù)據(jù)支撐，即使是對單一國家電子政務(wù)發(fā)展階段的提煉也較少基于數(shù)據(jù)；對領(lǐng)先國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)較多，但是缺少具體數(shù)據(jù)的對標(biāo)分析，難以對我國電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀給出準(zhǔn)確判斷。因此，本研究擬基于數(shù)據(jù)分析探析全球電子政務(wù)發(fā)展態(tài)勢，包括發(fā)展階段和發(fā)展趨勢，并且基于具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)對比分析我國電子政務(wù)建設(shè)與領(lǐng)先國家之間的差距。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來源是聯(lián)合國歷年的電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告。選取該報(bào)告有以下原因：一是報(bào)告連續(xù)性強(qiáng)，自2001 年以來已經(jīng)發(fā)布10 次；二是報(bào)告覆蓋面廣，幾乎覆蓋了全球所有國家；三是評價(jià)指標(biāo)相對固定，每年都是以電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（E-Government Development Index，EGDI）進(jìn)行測評，EGDI 都是由在線服務(wù)指數(shù)（Online Service Index，OSI）、電信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)（Telecommunication Infrastructure Index，TII）、人力資本指數(shù)（Human Capital Index，HCI）3 個(gè)子指數(shù)構(gòu)成。由于2001 年報(bào)告的具體數(shù)據(jù)點(diǎn)和與測度方法與后面9 次報(bào)告存在較大差異，本研究最終選擇2003—2018 年《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）作為數(shù)據(jù)源。在對這9 次報(bào)告數(shù)據(jù)整理之后發(fā)現(xiàn)，一共有150 個(gè)國家在9 次報(bào)告中都是存在的，150 個(gè)國家中有41 個(gè)國家來自歐洲、30 個(gè)來自美洲、40 個(gè)來自亞洲、32 個(gè)來自非洲、7 個(gè)來自大洋洲，這150 個(gè)國家覆蓋了電子政務(wù)發(fā)展較好的全部國家，因此選取這150 個(gè)國家具有很強(qiáng)代表性。另一方面，9 次報(bào)告所覆蓋的時(shí)間基本覆蓋到了21 世紀(jì)前20 年，在時(shí)間上能夠滿足全球電子政務(wù)發(fā)展歷程的要求。

2.2 分析方法

本研究采用的分析方法主要包括以下3 個(gè)方面：

（1）指數(shù)變動(dòng)分析法。對150 個(gè)國家EGDI 在9 次報(bào)告中的變動(dòng)狀況進(jìn)行分析，觀測每個(gè)國家的指數(shù)變動(dòng)進(jìn)而總結(jié)變動(dòng)的基本規(guī)律，探析全球電子政務(wù)發(fā)展的基本態(tài)勢。

（2）交叉表分析法。指數(shù)變動(dòng)分析和發(fā)展階段提煉都需要分析相應(yīng)指標(biāo)在時(shí)間序列上的變化，而交叉表分析能夠較好完成這一任務(wù)。一方面，通過交叉表分析OSI、TII、HCI 在時(shí)間序列上變動(dòng)；另一方面，基于交叉表分析，綜合EGDI、OSI、TII、HCI 指數(shù)變化及2010—2014 年OSI 指數(shù)的具體構(gòu)成變化，提煉全球電子政務(wù)發(fā)展階段。

（3）對標(biāo)分析方法。選取電子政務(wù)發(fā)展全球領(lǐng)先的國家作為標(biāo)桿，針對每一個(gè)指數(shù)及其構(gòu)成指標(biāo)，全面對比分析我國電子政務(wù)建設(shè)與領(lǐng)先國家之間的差距。在對標(biāo)分析過程中，重點(diǎn)觀察近兩次報(bào)告的數(shù)據(jù)，這樣得出的結(jié)論更具有時(shí)效性和借鑒性。

3 指數(shù)變動(dòng)：全球電子政務(wù)發(fā)展態(tài)勢

3.1 EGDI 等級變動(dòng)

依據(jù)EGDI 數(shù)值，《報(bào)告》將電子政務(wù)發(fā)展水平劃分為“非常高”“高”“中”“低”4 個(gè)等級，對應(yīng)的EGDI 值分別為高于0.75、0.50～0.75 之間、0.25～0.50 之間以及0.25 以下。2003—2018 年間，150 個(gè)國家的EGDI 等級變動(dòng)情況如表1 所示，有36個(gè)國家的EGDI等級未發(fā)生變動(dòng)，其中一直維持在“非常高”等級的有6 個(gè)國家，分別為美國、澳大利亞、英國、加拿大、丹麥和挪威；113 個(gè)國家的EGDI 等級有所提升，其中104 個(gè)國家的EGDI 提升一個(gè)等級；8 個(gè)國家的EGDI 提升了兩個(gè)等級；1 個(gè)國家提升了3 個(gè)等級，即列支敦士登；僅有一個(gè)國家的EGDI 等級出現(xiàn)了下滑，即所羅門群島。在統(tǒng)計(jì)EGDI 等級變動(dòng)時(shí)，有的國家EGDI 會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，例如從“中”到“高”，再回到“中”又提升到“高”，本研究主要考察總體趨勢，將上述狀況確定為提升一個(gè)等級，即從“中”到“高”。

表1 2003—2018 年全球150 個(gè)國家EGDI 等級變動(dòng)狀況

113 個(gè)國家EGDI 等級提升的具體狀況如表2 所示。EGDI 從“高”提升到“非常高”的國家有27 個(gè)，從“中”提升到“高”的有52 個(gè)，從“低”提升到“中”的有25 個(gè)。在提升兩個(gè)等級的8 個(gè)國家中，有4 個(gè)國家從“中”提升到“高”再到“非常高”，即阿聯(lián)酋、塞浦路斯、俄羅斯聯(lián)邦和白俄羅斯；有2 個(gè)國家從“低”提升到“中”再到“高”，即黑山共和國和埃及；有2 個(gè)國家直接從“低”提升到“高”，即墨西哥和安道爾?？傮w而言，全球電子政務(wù)發(fā)展一直處于提升態(tài)勢，大多數(shù)國家在穩(wěn)步提升，即提升1 個(gè)等級。其中，我國的EGDI 在2003 年和2004年是“中等”，在2005 年和2008 年是“中高”，2010 年又回到“中等”，2012、2014、2016、2018年都是高等，總體上也是提升了1 個(gè)等級，即從“中”提升到“高”。

表2 2003—2018 年全球150 個(gè)國家EGDI 等級提升狀況

表2 （續(xù)）

3.2 OSI、TII 與HCI 變動(dòng)狀況

2003—2018 年《報(bào)告》的OSI、TII、HCI 的交叉表分析結(jié)果如表3 所示。其中，2010 年3 項(xiàng)指數(shù)都出現(xiàn)了較大的下滑，這是由于2010 年《報(bào)告》“在金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期擴(kuò)充電子政務(wù)”為主題，考察內(nèi)容相對要窄一些［12］，因此，2010 年數(shù)據(jù)僅僅作為參考，后面做類似處理。對于OSI 而言，2012 年有24 個(gè)國家的等級為“非常高”，40 個(gè)國家為“高”，與之前的數(shù)據(jù)有較大提升，到2016 年等級為“非常高”和“高”的國家已經(jīng)有81 個(gè)，2018 年更是達(dá)到103 個(gè)。對于TII 而言，2008 年等級為“非常高”和“高”的國家僅有26 個(gè)，2012、2014、2016、2018年分別有46、54、55 和68 個(gè)。除了2010 年，其他年份都有120 個(gè)以上的國家HCI 等級為“非常高”或“高”，在較多年份甚至有100 個(gè)左右國家為“非常高”，可見HCI 的分布相對固定。

由于電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)是OSI、TII、HCI 的算術(shù)平均值，而HCI 的數(shù)值相對固定而提升又是一個(gè)相對較長的過程，HCI 等級較低會(huì)較大影響EGDI 的最終結(jié)果，因此從電子政務(wù)建設(shè)角度而言，應(yīng)更加關(guān)注OSI 和TII 的變動(dòng)。從OSI 和TII 的變動(dòng)來看，分別在2012 年前后和2016 年前后出現(xiàn)過一次較大變動(dòng)。2018 年的數(shù)據(jù)表明，全球電子政務(wù)發(fā)展總體上已經(jīng)邁入較高等級的發(fā)展階段。2018 年，我國的OSI 指數(shù)為0.861 1，進(jìn)入“非常高”水平；TII 指數(shù)為0.473 5，屬“中等”水平?？梢姡覈诰€政務(wù)服務(wù)建設(shè)成效明顯。

4 階段劃分：全球電子政務(wù)發(fā)展歷程

為了進(jìn)一步探析2010—2018 年全球電子政務(wù)發(fā)展的變化，本研究進(jìn)一步分析2010、2012、2014 年《報(bào)告》的OIS 構(gòu)成，從這3 年報(bào)告中OSI 滿足電子政務(wù)4 個(gè)發(fā)展階段的百分比進(jìn)行測評：（1）信息服務(wù)起步階段，即政府網(wǎng)站提供關(guān)于公共政策、管理、法律、法規(guī)、政府服務(wù)的相關(guān)記錄及類型的信息，注重單向的信息提供服務(wù)；（2）信息服務(wù)提升階段，即政府網(wǎng)站完善政府和公眾之間的單向或簡單的雙向電子交流；（3）政務(wù)處理階段，即政府網(wǎng)站開展與公眾之間的雙向服務(wù)；（4）整體政務(wù)階段，即電子服務(wù)和電子解決方案以無縫的方式穿梭于部門和部委之間，信息、數(shù)據(jù)和知識(shí)通過集成應(yīng)用流動(dòng)于政府機(jī)構(gòu)之間［13］。參考EGDI、OSI 等級劃分，本研究將每個(gè)國家在4 個(gè)發(fā)展階段上的滿足狀況劃分為“非常高”“高”“中”“低”4 個(gè)等級，對應(yīng)滿足比例依次為高于75%、50%～75%之間、25%～50%之間以及25%以下。據(jù)此，對3 年《報(bào)告》的4 個(gè)階段進(jìn)行交叉表分析，結(jié)果如表4 所示。綜合OIS、TII 指數(shù)變動(dòng)以及表4 的交叉表分析結(jié)果，將全球電子政務(wù)發(fā)展劃分為3 個(gè)階段。

表4 《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》四階段交叉表分析單位：個(gè)

4.1 在線信息服務(wù)為重心階段

從全球范圍看，2012 年各國的的OSI、TII 指數(shù)有第一次較大改善。表4 表明，在2012 年達(dá)到信息起步階段“非常高”等級的國家已經(jīng)有122 個(gè)，達(dá)到信息提升服務(wù)階段“非常高”和“高”等級的國家有95 個(gè)?？梢?，在這之前在線信息服務(wù)是各國電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)。由于報(bào)告數(shù)據(jù)采集時(shí)間要早1年，2012 年數(shù)據(jù)實(shí)際反映的是2011 年初的狀況，因此，在線信息服務(wù)為重心階段大致在2010 年及以前。在該階段，各國電子政務(wù)建設(shè)主要是通過政府網(wǎng)站提供單向的信息服務(wù)，并且開始提供簡單的雙向信息服務(wù)；盡管有一些國家嘗試提供了較為復(fù)雜的雙向服務(wù)甚至整體性服務(wù)，但是總體上并不多。

4.2 在線交互服務(wù)為重心階段

由表3 可知，2016 年各國的OSI、TII 指數(shù)已經(jīng)有了較大幅度提升，特別是OSI 指數(shù)；表4 中2014年政務(wù)處理階段的等級分布狀況與2012 年的等級分布狀況并沒有顯著改變。將2016 年《報(bào)告》數(shù)據(jù)采集年份作為分割點(diǎn)，將2011—2015 年作為在線交互服務(wù)為重心階段，2015 年及以后作為線上線下服務(wù)一體化階段。需要指出的是，表4 的數(shù)據(jù)表明，在線交互服務(wù)建設(shè)取得的進(jìn)展沒有在線信息服務(wù)建設(shè)明顯。2014 年，政務(wù)處理階段達(dá)到“非常高”和“高”兩個(gè)等級的國家僅有24 個(gè)，甚至比2012 年要少。當(dāng)然這可能與問卷設(shè)計(jì)有關(guān)，但從現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，在2011—2015 年期間，由于社交媒體的迅速發(fā)展，許多國家紛紛采用社交媒體提供交互式政務(wù)服務(wù)，政務(wù)在線交互服務(wù)應(yīng)取得了較大進(jìn)展。另外，高質(zhì)量互動(dòng)服務(wù)提供與整體性服務(wù)提供關(guān)聯(lián)較為密切，二者的提供需要線上線下一體化。

4.3 線上線下服務(wù)一體化階段

從表4 的數(shù)據(jù)看，2015 年及以后很多國家的電子政務(wù)水平已經(jīng)邁入較高層次，如何運(yùn)用電子政務(wù)全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為新課題。2016 年《報(bào)告》的主題是“電子政務(wù)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的具體方法是構(gòu)建整體政府，即多個(gè)公共部門能夠跨越機(jī)構(gòu)界限共同解決某一具體問題［14］。整體政府與“連接”“合作”“協(xié)同”“聯(lián)動(dòng)”等觀念緊密相連，依托電子化平臺(tái)將解決某一具體問題的公共部門連接在一起，通過信息共享、人員協(xié)同、資源集成，科學(xué)、專業(yè)、高效地解決問題。2018 年《報(bào)告》以“發(fā)展電子政務(wù)，支持可持續(xù)和彈性社會(huì)轉(zhuǎn)型”為題，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)整合政府的構(gòu)建，包括3 個(gè)方面：一是橫向整合，即跨部門或結(jié)構(gòu)的；二是垂直整合，即讓國家政府與地方政府的行動(dòng)保持一致；三是政府與社會(huì)的整合，即呼吁全部利益攸關(guān)方積極參與實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)［16］。而要推動(dòng)這3 個(gè)層面的整合，不僅需要線上服務(wù)的集成，更加需要線上服務(wù)和線下服務(wù)的一體化集成；同時(shí)，這些集成是由場景應(yīng)用驅(qū)動(dòng)的，針對不同的場景連接不同的機(jī)構(gòu)、人員、數(shù)據(jù)、信息和資源，創(chuàng)造性地解決問題。因此，本研究將該階段概括為線上線下一體化服務(wù)階段，其建設(shè)的核心是面向場景應(yīng)用的電子化連接和大數(shù)據(jù)分析。

5 對標(biāo)分析：與領(lǐng)先國家之間的差距

在綜合國家生產(chǎn)總值（GDP）、人口、面積等因素的基礎(chǔ)上，本研究選取2003—2018 年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)均在“非常高”等級的4 個(gè)國家作為對標(biāo)分析對象，這4 個(gè)國家分別為美國、澳大利亞、英國、加拿大。4 個(gè)國家和中國2013—2018 年的EDGI 數(shù)值如圖1 所示。盡管中國的EGDI 總體處于提升趨勢（2018 年為0.681 1），與4 個(gè)國家的差距也一直在縮小，但是與4 個(gè)標(biāo)桿國家相比，中國EGDI 依然有較大的提升空間。為了識(shí)別出差距到底在哪，本研究將對OSI、TII、HCI 這3 個(gè)指標(biāo)及其構(gòu)成進(jìn)行深入對比。對標(biāo)分析的數(shù)據(jù)選擇2016 年和2018年的《報(bào)告》數(shù)據(jù)，一方面是由于這兩年的數(shù)據(jù)是最新數(shù)據(jù)，識(shí)別出的差距會(huì)更接近現(xiàn)狀；另一方面采用兩年的數(shù)據(jù)更具有可靠性，同時(shí)這兩年也剛好是全球電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)入第三階段。

圖1 美國、澳大利亞、英國、加拿大、中國EGDI 對標(biāo)分析

5.1 OSI 對標(biāo)分析

從圖2 看，中國OSI 與其他4 個(gè)國家的差距并沒有EGDI 的差距大，也是OSI、TII、HCI 這3 個(gè)指數(shù)中差距最小的。中國在線服務(wù)水平已經(jīng)比較接近于領(lǐng)先國家。2018 年，中國的OSI 更是達(dá)到0.861 1?？梢?，得益于中國對政府網(wǎng)站建設(shè)要求越來越規(guī)范，對政務(wù)微博、政務(wù)微信、移動(dòng)政務(wù)的投入越來越大，特別是通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)有力提升了政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和一體化程度。2016 年和2018 年的《報(bào)告》對OSI 的測量在多個(gè)領(lǐng)域選取了較多的數(shù)據(jù)點(diǎn)，力圖從更廣泛范圍考察每個(gè)國家的線上服務(wù)水平。例如，2018 年《報(bào)告》的OSI 調(diào)查問卷由140 個(gè)問題構(gòu)成，不僅從國家門戶、電子服務(wù)門戶采集數(shù)據(jù)，而且從教育、勞動(dòng)、社會(huì)服務(wù)、健康、金融、環(huán)境等部門網(wǎng)站采集數(shù)據(jù)［15］。由于OSI 調(diào)查問卷構(gòu)成復(fù)雜，這兩年的報(bào)告并沒有公布具體問題的數(shù)據(jù)項(xiàng)，無法進(jìn)行更為深入的對標(biāo)分析，但可以預(yù)見的是，未來《報(bào)告》對在線服務(wù)的測評標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)越來越高、要求越來越嚴(yán)，中國要保持非常高的OSI、縮小與其他4 個(gè)國家的差距，需要更加重視整體服務(wù)提供。

圖2 美國、澳大利亞、英國、加拿大、中國OSI 對標(biāo)分析

5.2 TII 對標(biāo)分析

從圖3 看，中國的TII 與其他4 個(gè)國家的差距是比較大的，也是OSI、TII、HCI 這3 個(gè)指數(shù)中差距最大的。2016 年，中國的TII 僅有0.367 3，2018年也只有0.473 5；而在其他4 個(gè)國家中，英國的TII是最高的，2016 和2018 年分別是0.817 7 和0.800 4。為了找到具體的差距，針對TII 的構(gòu)成指標(biāo)進(jìn)行更深入的對標(biāo)分析。

圖3 美國、澳大利亞、英國、加拿大、中國TII 對標(biāo)分析

2016 年和2018 年的《報(bào)告》中，TII 由5 個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：個(gè)人使用網(wǎng)絡(luò)百分比、每百人中的固定電話用戶數(shù)、每百人中的移動(dòng)電話用戶數(shù)、每百人中的有線寬帶用戶數(shù)以及每百人中的無線寬帶用戶數(shù)，5 個(gè)國家的詳細(xì)數(shù)據(jù)如表5 所示。由表5 可知，中國與其他4 個(gè)國家相比，個(gè)人使用網(wǎng)絡(luò)的百分比還比較低，2018 年才達(dá)到53.20%，而最高的英國在當(dāng)年的數(shù)據(jù)是94.78%；使用移動(dòng)電話方面，中國的比例非常高，2018 年每百人中的移動(dòng)電話用戶數(shù)是97.25，而固定電話用戶只有14.72；有線寬帶使用方面，中國使用無線寬帶的用戶也要多一些，2018 年

每百人中使用有線寬帶的用戶僅有22.99，而使用無線寬帶的有69.37。其他4 個(gè)國家也有類似的趨勢，但并沒有中國的明顯，因此中國的TII 得分會(huì)比其他4 個(gè)國家要低很多。從長遠(yuǎn)看，TII 測量很可能會(huì)發(fā)生變化。中國在電信基礎(chǔ)設(shè)施上的建設(shè)策略不可能是鼓勵(lì)用戶再轉(zhuǎn)頭使用固定電話，也不需要鼓勵(lì)用戶更多選擇使用有線寬帶，但是應(yīng)該看到，我國還需要持續(xù)提升個(gè)人使用網(wǎng)絡(luò)的百分比，為更多人創(chuàng)造使用互聯(lián)網(wǎng)的條件，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的公眾以及老年人。

表5 美國、澳大利亞、英國、加拿大、中國TII 構(gòu)成指標(biāo)對標(biāo)分析

表5 （續(xù)）

5.3 HCI 對標(biāo)分析

從圖4 看，中國的HCI 與其他4 個(gè)國家相比還是有一定差距。2016 年和2018 年澳大利亞的HCI是1.000 0，表明是擁有全球最好的人力資本；英國和美國的HCI 也在0.9 左右；而中國的HCI 在2016年只有0.680 0，2018 年也只有0.708 8。

圖4 美國、澳大利亞、英國、加拿大、中國HCI 對標(biāo)分析

在2016 和2018 年的《報(bào)告》中，HCI 由4 個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：成人識(shí)字率、毛入學(xué)率、預(yù)計(jì)受教育年限、平均受教育年限，5 個(gè)國家的詳細(xì)數(shù)據(jù)如表6所示。由于中國普及中小學(xué)義務(wù)教育、大力推進(jìn)高等教育，在成人識(shí)字率、預(yù)計(jì)受教育年限方面有了較大改善，與其他4 個(gè)國家的差距在縮小，但是在毛入學(xué)率和平均受教育年限方面，特別是平均受教育年限上還有差距。伴隨現(xiàn)代化教育強(qiáng)國建設(shè)，中國在HCI 各構(gòu)成指標(biāo)的數(shù)據(jù)將會(huì)越來越好。

表6 美國、澳大利亞、英國、加拿大、中國HCI 構(gòu)成指標(biāo)對標(biāo)分析

6 結(jié)論啟示：我國電子政務(wù)發(fā)展建議

通過全面分析全球150 個(gè)國家電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)及其子指數(shù)、構(gòu)成指標(biāo)變動(dòng)，本研究將21 世紀(jì)以來的全球電子政務(wù)發(fā)展劃分為在線信息服務(wù)為重心階段、在線互動(dòng)服務(wù)為重心階段及線上線下服務(wù)一體化階段。具體而言應(yīng)，OSI、HCI 已經(jīng)發(fā)展到較高水平，TII 還有較大提升空間。目前，很多國家正在全力推進(jìn)在線服務(wù)的整合程度，而線上服務(wù)的整合離不開線上和線下服務(wù)的整合，整合的基本方法是構(gòu)建整體政府。與領(lǐng)先國家相比，我國的OSI 還有一定提升空間而且“不進(jìn)則退”，TII 也需要較大提升，HCI 盡管需要提升但是短期內(nèi)有較大改善不現(xiàn)實(shí)。對于中國而言，應(yīng)在改善電信基礎(chǔ)設(shè)施，特別是互聯(lián)網(wǎng)使用率的基礎(chǔ)上，通過推進(jìn)跨層級、跨部門及政府與社會(huì)整合，全面提升線上線下服務(wù)一體化程度。具體而言：

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)政策整合，完善頂層設(shè)計(jì)并促進(jìn)地方創(chuàng)新。目前，我國電子政務(wù)方面的政策工具還比較分散，國家層面的頂層設(shè)計(jì)與地方層面的制度建設(shè)還沒有全力配合［16］。在未來建設(shè)過程中，首先應(yīng)從政策層面加強(qiáng)整合力度，讓國家層面的頂層設(shè)計(jì)能夠在地方層面高度執(zhí)行，而地方層面的制度創(chuàng)新也能夠快速反饋到國家層面并完善到新一輪的頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中，形成各層級間的良性政策互動(dòng)。在各層級政策供給中，還需要注意橫向之間的政策整合。

（2）進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)協(xié)同，重構(gòu)更加聯(lián)動(dòng)高效的治理體系。在政府運(yùn)行過程中，最大的難題是機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。機(jī)構(gòu)協(xié)同是網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通的基礎(chǔ)性條件［17］。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)協(xié)同應(yīng)以規(guī)則體系制定為前提，包括科學(xué)合理的決策制定體系、一體化網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)體系、全程留痕的監(jiān)督管理體系等方面［18］。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建更加完善、精細(xì)的場景框架。目前，全球電子政務(wù)建設(shè)的基本思路是面向具體的場景，通過充分資源整合實(shí)現(xiàn)最多的公共價(jià)值創(chuàng)造。場景細(xì)分不僅需要考慮各領(lǐng)域的業(yè)務(wù)需求和公眾訴求，而且要充分考慮不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及地理空間特點(diǎn)［19］。例如，同樣是社區(qū)網(wǎng)格化管理，城市和農(nóng)村存在很大差異，不同城市間也存在差異。因此，場景框架的構(gòu)建應(yīng)充分考慮不同層級、不同地方的服務(wù)管理實(shí)際狀況。

（4）進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，打造更加多元智能的支撐平臺(tái)。電子政務(wù)整合最終是通過數(shù)據(jù)整合、分析和利用實(shí)現(xiàn)的，但是目前我國數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)存在數(shù)據(jù)中心結(jié)構(gòu)性過剩、數(shù)據(jù)資源存儲(chǔ)過于分散、大數(shù)據(jù)分析的巨大潛能還有待釋放等問題［20］。從全球電子政務(wù)發(fā)展態(tài)勢看，未來大數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用將會(huì)越來越多，我國應(yīng)以一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，將各領(lǐng)域已有的政務(wù)服務(wù)管理信息系統(tǒng)連通起來，通過加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)力度，在各領(lǐng)域、各層級打造更加智能的支撐平臺(tái)，促進(jìn)我國線上線下服務(wù)更加一體化。