徐 磊，李金惠，黃 何

(1.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130012；2.廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心，廣東廣州 510070）

黨的十八大明確提出科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須將科技創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。近年來，國(guó)家及各省區(qū)市高度重視科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定。2016 年,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確指出要構(gòu)建覆蓋全過程的監(jiān)督和評(píng)估制度，北京、福建、安徽等省市通過制定規(guī)范性文件對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)范。2020 年，廣東省率先出臺(tái)省政府規(guī)章《廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督規(guī)定》。盡管國(guó)家及各省區(qū)市已陸續(xù)出臺(tái)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理相關(guān)政策文件，但依然存在不少問題，比如專門立法缺位、政策文件分散不集中等。本研究以加強(qiáng)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法為著眼點(diǎn)，梳理國(guó)內(nèi)外及我國(guó)各省區(qū)市科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法情況，總結(jié)分析廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督地方立法的實(shí)踐價(jià)值，在此基礎(chǔ)上對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法體系完善提出意見和建議。

1 科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督相關(guān)概念界定

1.1 科技計(jì)劃與科技計(jì)劃項(xiàng)目

科技計(jì)劃是組織實(shí)施科技創(chuàng)新的政策性工具，是通過財(cái)政資金支持和保障來實(shí)現(xiàn)科技資源有效配置，實(shí)施重大科研活動(dòng)的組織形式［1］?？萍加?jì)劃一般是指由政府或者相關(guān)業(yè)務(wù)部門組織實(shí)施，為支持科技事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的專項(xiàng)計(jì)劃，目的是解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、重大科學(xué)問題或重大關(guān)鍵技術(shù)難題等，最終實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略部署?？萍加?jì)劃從時(shí)間上，一般分為短期計(jì)劃、中期計(jì)劃和長(zhǎng)期計(jì)劃3 個(gè)層次；從類型上，一般分為重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃、高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃、科技支撐計(jì)劃、科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)計(jì)劃、政策引導(dǎo)類科技計(jì)劃。如1986 年國(guó)家863 計(jì)劃，定位于跟蹤國(guó)際高技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展、在中國(guó)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域有所突破；1997年國(guó)家973 計(jì)劃，定位于解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大科學(xué)問題［2］。

科技計(jì)劃項(xiàng)目是指在科技計(jì)劃中實(shí)施安排，由單位或個(gè)人承擔(dān)，并在一定時(shí)間周期內(nèi)進(jìn)行的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)。因此，科技計(jì)劃項(xiàng)目是科技計(jì)劃的具體實(shí)施形式，具有明確的承擔(dān)主體、實(shí)施期限、實(shí)施目標(biāo)等，是一項(xiàng)具體的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動(dòng)?？梢哉f，項(xiàng)目是科技發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，任何國(guó)家和地區(qū)層面的科技戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施和科技創(chuàng)新活動(dòng)，都是以項(xiàng)目為載體形式進(jìn)行的［3］。

1.2 科技計(jì)劃項(xiàng)目管理與科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督

科技計(jì)劃項(xiàng)目管理是指政府科技管理部門對(duì)于科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的過程，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)［4］。隨著科技創(chuàng)新發(fā)展需求的變化，科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度也在不斷改革和完善。2014 年12 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，提出了政府不再直接管理具體項(xiàng)目，由依托專業(yè)機(jī)構(gòu)來管理科技計(jì)劃項(xiàng)目。有管理必有監(jiān)督，監(jiān)督是管理的方法之一。按照漢語(yǔ)詞典的釋義，“監(jiān)督”的含義之一是“監(jiān)察督促”，是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。從客體上看，管理是對(duì)管理對(duì)象所有過程性活動(dòng)采取較為全面、系統(tǒng)的行為的一種工作，是為項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；監(jiān)督是對(duì)特定監(jiān)督對(duì)象特定活動(dòng)進(jìn)行檢查、督導(dǎo)、評(píng)價(jià)和問責(zé)的行為，其最直接的目的是保證項(xiàng)目的高效、規(guī)范、廉潔等。本研究所指的科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督，是指為了實(shí)現(xiàn)科技計(jì)劃項(xiàng)目目標(biāo)而由相關(guān)項(xiàng)目主管部門對(duì)項(xiàng)目的組織實(shí)施、資金管理等情況開展的檢查、督導(dǎo)、評(píng)價(jià)和問責(zé)等活動(dòng)。從對(duì)象上分，包括對(duì)科技計(jì)劃、項(xiàng)目、科技人員、科研機(jī)構(gòu)、專家、管理部門等的監(jiān)督；從性質(zhì)上分，包括內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等；從方法上分，包括專項(xiàng)監(jiān)督、日常監(jiān)督等；從執(zhí)行主體上分，包括政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督、第三方監(jiān)督等［5］。

2 國(guó)內(nèi)外科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法主要情況

2.1 我國(guó)立法總體情況

目前，我國(guó)并無直接關(guān)于科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的專門立法（含法律、行政法規(guī)），關(guān)于“科技計(jì)劃項(xiàng)目”這一主題，在國(guó)家層面僅有部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，且相關(guān)內(nèi)容并未直接指向科技計(jì)劃項(xiàng)目的監(jiān)督。比如，《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》，主要從國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施管理、項(xiàng)目驗(yàn)收、專家咨詢等角度進(jìn)行規(guī)范，集中在科技計(jì)劃項(xiàng)目的前端環(huán)節(jié)，而在科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)后的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)未體現(xiàn)出具體明確的監(jiān)管措施和手段。2020 年6 月8 日，筆者通過北大法寶軟件檢索了解我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的國(guó)家立法情況，在“中央法規(guī)司法解釋”欄目中，通過搜索“題目”輸入關(guān)鍵詞“科技計(jì)劃項(xiàng)目”和“科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督”分別進(jìn)行精準(zhǔn)搜索和模糊搜索，得到相關(guān)數(shù)據(jù)情況如表1 所示。

表1 我國(guó)國(guó)家層面有關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目立法情況檢索結(jié)果

地方立法是指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱［6］。目前，我國(guó)地方關(guān)于科技計(jì)劃項(xiàng)目或科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的立法僅有1 項(xiàng)政府規(guī)章，其余均為規(guī)范性文件或者一般策政文件。2020年6 月8 日，筆者通過北大法寶軟件檢索了解我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的地方立法情況，在“地方法規(guī)規(guī)章”欄目中，通過搜索“題目”輸入關(guān)鍵詞“科技計(jì)劃項(xiàng)目”和“科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督”分別進(jìn)行精準(zhǔn)搜索和模糊搜索，得到相關(guān)數(shù)據(jù)情況如表2 所示。

表2 我國(guó)地方層面有關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目立法情況檢索結(jié)果

此外，無論是國(guó)家層面還是各省區(qū)市層面，我國(guó)專門對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)定的文件數(shù)量并不多。從筆者以上檢索數(shù)據(jù)來看，以“科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督”作為主題的地方規(guī)范性文件數(shù)量?jī)H有11 份。國(guó)家層面，2015 年科技部、財(cái)政部出臺(tái)《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》，對(duì)科技計(jì)劃、項(xiàng)目、資金的管理和執(zhí)行情況開展檢查、督導(dǎo)和問責(zé)；2018 年以來，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見》《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》等政策文件，要求建立以信任為前提、以評(píng)價(jià)為導(dǎo)向、以誠(chéng)信為底線、以作風(fēng)學(xué)風(fēng)為保障的科技監(jiān)督體系，但關(guān)于科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定都是在政策文件層面有所提及，尚未出臺(tái)專門性的、系統(tǒng)性的法律法規(guī)，效力層級(jí)并不高(見表3)。地方層面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京市、福建省、安徽省等少數(shù)省市通過制定規(guī)范性文件對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理進(jìn)行了專門規(guī)定，如2020 年北京市科委出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)“放管服”要求進(jìn)一步完善北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的若干措施》；2018 年陜西省科技廳出臺(tái)《陜西省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理辦法》。上述規(guī)定一方面僅為文件規(guī)定，在制度的穩(wěn)定性和剛性約束方面存在不足；另一方面，部分規(guī)定偏重于經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)管未作更為全面系統(tǒng)的規(guī)范。2020 年3 月20 日，廣東省出臺(tái)《廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督規(guī)定》，從監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督方式和誠(chéng)信管理等方面對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目的監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)范，該規(guī)定作為政府規(guī)章，其效力高于規(guī)范性文件等政策。

表3 我國(guó)國(guó)家及地方出臺(tái)的科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理相關(guān)文件

2.2 國(guó)外立法相關(guān)情況

縱觀一些科技較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，往往都建立了層次分明、體系完備的科技項(xiàng)目監(jiān)督體系。其表現(xiàn)之一是構(gòu)建了較為完備的法律監(jiān)督體系，并制定了較為成熟的配套措施。以美國(guó)為例，一是法律層面，美國(guó)1978年制定的《監(jiān)察長(zhǎng)法案》、1993年制定的《政府績(jī)效和成果法》、1994年制定的《政府管理改革法》、1996 年制定的《聯(lián)邦會(huì)計(jì)和審計(jì)法》《單一審計(jì)法》，2006 年制定的《聯(lián)邦資金問責(zé)與透明法案》等法律，從財(cái)政、審計(jì)、預(yù)算、項(xiàng)目管理等各方面對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行立法規(guī)制，確保監(jiān)督行為的有法可依；二是政府規(guī)章層面，美國(guó)審計(jì)總署1983 年制定并經(jīng)兩次修改的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》、1988 年制定的《政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》以及美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理局制定的《內(nèi)部控制的管理責(zé)任》(A-123)等行政規(guī)章，為政府機(jī)構(gòu)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目開展經(jīng)費(fèi)監(jiān)督、審計(jì)提供重要法律依據(jù)；三是項(xiàng)目資助文件層面，科技計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)發(fā)布資助指南、政策聲明、合同等文件，對(duì)科技項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施過程到項(xiàng)目結(jié)束各個(gè)環(huán)節(jié)和流程的監(jiān)督管理工作進(jìn)行規(guī)定［7］。

日本政府1995 年制定《科學(xué)技術(shù)基本法》后，每5 年制定《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》，確定未來一段時(shí)期內(nèi)的重大科研計(jì)劃并規(guī)定了預(yù)算額度，各地區(qū)、各單位必須嚴(yán)格按照《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》執(zhí)行，并規(guī)定未經(jīng)有關(guān)部門審批不得調(diào)整額度。為加強(qiáng)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目的監(jiān)管，日本政府1999 年制定了《獨(dú)立行政法人通則法》，規(guī)定法人機(jī)構(gòu)必須將每年的借貸、盈虧等情況上報(bào)主管部門，政府向獨(dú)立行政法人派遣監(jiān)事，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)并每年公布《獨(dú)立行政法人白皮書》。為加強(qiáng)配套管理，1993年日本修訂了《關(guān)于合理使用補(bǔ)助金等相關(guān)預(yù)算的法律》，2006 年制定了《關(guān)于防止公共研究經(jīng)費(fèi)非不正當(dāng)使用的措施》(共同指南)，并制定了《研究機(jī)構(gòu)公共研究費(fèi)管理監(jiān)督指南》等等，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。

韓國(guó)政府歷來十分重視科技立法，相關(guān)科技方面的立法已經(jīng)超過200 部，幾乎涵蓋科技活動(dòng)的每個(gè)方面［8］。作為韓國(guó)科技立法的根本法，2001 年《科學(xué)技術(shù)基本法》頒布后先后修訂了28 次，以不斷契合韓國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)，韓國(guó)制定了《科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域政府出資研究機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)營(yíng)及培育法》《國(guó)家科學(xué)技術(shù)審議會(huì)議法》《生命倫理與安全法》等相關(guān)配套法律法規(guī)，并附帶相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，不斷根據(jù)國(guó)家科技政策和需求修改法律條文以增強(qiáng)法律的指導(dǎo)性，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目的監(jiān)管。

3 目前我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法存在的問題

完整的科技監(jiān)督立法體系應(yīng)當(dāng)包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等一系列不同位階的立法，但從我國(guó)的科技監(jiān)督立法現(xiàn)狀來看，位階越高的立法數(shù)量越少［9］。

3.1 國(guó)家層面專門立法缺位、規(guī)章制度陳舊、政策文件分散不集中

目前我國(guó)在國(guó)家層面尚未出臺(tái)關(guān)于科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督專門的法律、行政法規(guī)，科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容散見于部分部門規(guī)章中，而且制定出臺(tái)的年份比較早，存在管理制度不健全、內(nèi)容陳舊、缺乏可操作性等問題。比如，2000 年，科技部出臺(tái)《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》，對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施管理、驗(yàn)收等進(jìn)行規(guī)定，但沒有就監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行專門規(guī)定；2003 年，科技部出臺(tái)《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審行為準(zhǔn)則與督查辦法》，僅就科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查；2006 年，科技部出臺(tái)《國(guó)家科技計(jì)劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法(試行)》，僅規(guī)定科研不端行為的調(diào)查、處罰、申訴等相關(guān)內(nèi)容。近年來，國(guó)家高度重視科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，2015 年科技部、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》，這是國(guó)家層面出臺(tái)的唯一一個(gè)關(guān)于科技計(jì)劃監(jiān)督管理的專門政策文件，但該文件的效力級(jí)別屬于部門規(guī)范性文件，其法律效力仍然相對(duì)較低。2018 年以后，國(guó)家相繼出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見》《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》等政策文件，但這些文件都是從科研誠(chéng)信、科技評(píng)估、作風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)等不同角度對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行監(jiān)督管理，缺乏系統(tǒng)性、體系性、全面性等。另外，現(xiàn)有科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督政策在實(shí)操層面也存在一些問題，如政策執(zhí)行過程中涉及到財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、司法等仍按各部門原有政策執(zhí)行，部分政策難以真正落地［10］；監(jiān)管部門在履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)上力度不夠、著力點(diǎn)不準(zhǔn)，監(jiān)管部門的監(jiān)督管理不到位，監(jiān)管檢查趨于形式化等問題［11］。

3.2 地方層面專項(xiàng)立法僅廣東省1 項(xiàng)，以部門規(guī)范性文件規(guī)范為主，效力層級(jí)較低且針對(duì)性不足

目前我國(guó)關(guān)于科技計(jì)劃項(xiàng)目或者科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的地方專項(xiàng)立法只有《廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督規(guī)定》1 部地方政府規(guī)章。從地方科技監(jiān)督政策實(shí)踐來看，除了廣東省以地方規(guī)章的形式出臺(tái)相關(guān)政策文件，其他省區(qū)市出臺(tái)的都是部門規(guī)范性文件，甚至有些省市是以工作通知方式出臺(tái)，其法律效力層級(jí)非常之低，制度的剛性約束較差，相關(guān)政策文件的監(jiān)督作用不能顯現(xiàn)。同時(shí)，也僅有少數(shù)省份以及地市出臺(tái)專門的規(guī)范性文件對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行監(jiān)督管理，如《北京市關(guān)于落實(shí)“放管服”要求進(jìn)一步完善北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的若干措施》《山東省科技計(jì)劃和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理暫行辦法》《陜西省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理辦法》《哈爾濱市科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理監(jiān)督工作規(guī)程（施行）》等，多數(shù)省份沒有制定出臺(tái)專門的監(jiān)督管理文件，而是在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法中簡(jiǎn)單地進(jìn)行規(guī)范，將監(jiān)督作為管理措施的一種方式，大大弱化了監(jiān)督對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的促進(jìn)、保護(hù)、督促等作用，如《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法》關(guān)于監(jiān)督方面的表述僅出現(xiàn)6 處，沒有專門成章節(jié)，而是散落在項(xiàng)目流程管理的過程中；《蘇州市科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法》中專設(shè)“監(jiān)督保障”一章，關(guān)于監(jiān)督方面的表述出現(xiàn)11 處，雖然單列了“監(jiān)督保障”一章，但監(jiān)督管理的內(nèi)容依然散落在各流程和各部門職責(zé)之中，缺乏系統(tǒng)性、完整性，針對(duì)性不足。

4 廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法實(shí)踐研究

近年來，廣東省深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)廣東重要講話和重要指示批示精神，全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮先行先試的首創(chuàng)精神，通過地方立法著力提升科技創(chuàng)新治理能力，已形成覆蓋創(chuàng)新全鏈條,具備綱領(lǐng)性、普惠性、激勵(lì)性、保障性的政策法規(guī)體系。2020 年，廣東省出臺(tái)全國(guó)第一部關(guān)于科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督的政府規(guī)章——《廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》），這也是目前國(guó)內(nèi)首次在地方立法層面對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)范，具有先行先試的重要典范意義。

4.1 《規(guī)定》的主要內(nèi)容

“有決策、有選擇就要有評(píng)估，有授權(quán)、有委托就要有監(jiān)管”，監(jiān)督評(píng)估是促進(jìn)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目科學(xué)、有序、高效推進(jìn)的制度保證［12］。從科技計(jì)劃項(xiàng)目管理到科技計(jì)劃項(xiàng)目管理監(jiān)督，不斷加強(qiáng)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的整個(gè)體系建設(shè)，是科技計(jì)劃管理組織活動(dòng)成熟的標(biāo)志，也是科技計(jì)劃項(xiàng)目管理規(guī)范化、法治化、系統(tǒng)化的必然選擇?！兑?guī)定》共八章四十二條，圍繞科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督工作的總體要求、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、結(jié)果運(yùn)用、誠(chéng)信管理、責(zé)任追究等方面進(jìn)行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步健全完善科技計(jì)劃監(jiān)督體系，充分發(fā)揮監(jiān)督和誠(chéng)信建設(shè)的基礎(chǔ)防線作用。主要內(nèi)容具體如表4 所示。

表4 《規(guī)定》主要內(nèi)容及亮點(diǎn)

4.2 《規(guī)定》的立法特色

科技計(jì)劃（項(xiàng)目）監(jiān)督評(píng)估體系的建立完善，不僅是完成新一輪國(guó)家科技計(jì)劃管理改革的主要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)科技計(jì)劃和專項(xiàng)科學(xué)、有序、高效推進(jìn)的制度保證，更是完善科技治理體系的重要支撐［13］。《規(guī)定》充分總結(jié)了近年廣東省科技立法、科技政策的有效經(jīng)驗(yàn)，大膽借鑒國(guó)家及各省份探索試行的先進(jìn)做法，將成熟的、可行的制度通過地方立法予以固化，凸顯了廣東科技立法的特色。一是《規(guī)定》以構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)的“大監(jiān)管”機(jī)制為核心目標(biāo)。根據(jù)“放管服”的改革理念和“責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”的基本要求，按照誰主責(zé)誰接受監(jiān)督、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，將科技計(jì)劃組織實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)單位和個(gè)人均納入監(jiān)督對(duì)象的范圍。二是《規(guī)定》堅(jiān)持遵循規(guī)律和優(yōu)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合。從立法層面建立完善以人為本的監(jiān)督檢查機(jī)制，充分尊重科研規(guī)律，既堅(jiān)持監(jiān)督的剛性約束要求，又發(fā)揮監(jiān)督的督導(dǎo)和服務(wù)功能，構(gòu)建審慎包容的監(jiān)督環(huán)境。三是《規(guī)定》堅(jiān)持誠(chéng)信管理和結(jié)果運(yùn)用的有序銜接。明確從事科研活動(dòng)及參與科技管理服務(wù)各類機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信管理主體責(zé)任，加強(qiáng)科技計(jì)劃全過程的誠(chéng)信管理，強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，全面規(guī)定監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用和責(zé)任處理的方式措施。四是《規(guī)定》注重遵循有利于科研人員創(chuàng)新的理念。重點(diǎn)解決過往科技計(jì)劃項(xiàng)目管理中存在的檢查次數(shù)多、檢查內(nèi)容重復(fù)等困擾科研人員的難題，實(shí)行項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督不超過1 次、單個(gè)項(xiàng)目檢查實(shí)行“材料只報(bào)送1 次”等制度。

5 完善我國(guó)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法的意見和建議

當(dāng)前，世情、國(guó)情深刻變化，世界科技發(fā)展日新月異，我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨，科技計(jì)劃項(xiàng)目能否充分發(fā)揮實(shí)效，不僅需要在前段激勵(lì)創(chuàng)新，也需要加強(qiáng)后端的監(jiān)督評(píng)估。2016 年《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出健全保護(hù)創(chuàng)新的法治環(huán)境，加快創(chuàng)新薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的立法進(jìn)程，構(gòu)建綜合配套精細(xì)化的法治保障體系要求。因此，在深化科技體制機(jī)制改革的國(guó)家戰(zhàn)略部署下，需要不斷完善科技創(chuàng)新管理體制機(jī)制，構(gòu)建科技計(jì)劃項(xiàng)目全鏈條管理體系；同時(shí)，需要不斷強(qiáng)化監(jiān)督對(duì)科技創(chuàng)新的保障作用，充分激發(fā)科技創(chuàng)新主體的創(chuàng)造力，營(yíng)造求真務(wù)實(shí)的創(chuàng)新法治環(huán)境。

5.1 出臺(tái)專門立法，建立自上而下的科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督體系

我國(guó)立法一直堅(jiān)持經(jīng)驗(yàn)主義，即把符合科技發(fā)展規(guī)律，符合時(shí)代特征和符合中國(guó)國(guó)情的政策措施通過立法程序上升為體現(xiàn)國(guó)家意志并以國(guó)家強(qiáng)制力保障其實(shí)施的法律規(guī)范，為科學(xué)技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)造日趨優(yōu)化的法律環(huán)境［14］。從國(guó)家層面看，近年來我國(guó)不斷完善科技創(chuàng)新法治建設(shè)，2015 年修訂《科技成果轉(zhuǎn)化法》并出臺(tái)系列配套政策，2020 年剛剛修訂通過《專利法》，目前正在修訂《科技進(jìn)步法》。因此，建議以《科技進(jìn)步法》這部科技綜合法的修訂為契機(jī)，相關(guān)部門可以加快研究制定國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法，配合和銜接《科技進(jìn)步法》中關(guān)于科研項(xiàng)目管理改革的貫徹落實(shí)，也為地方科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法提供明確的導(dǎo)向和依據(jù)。從地方層面看，地方科技立法的創(chuàng)新是科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力支撐［15］。在改革發(fā)展任務(wù)繁重的新形勢(shì)下，為引領(lǐng)和推動(dòng)科技領(lǐng)域改革發(fā)展，地方立法也可以先行先試，適應(yīng)新需求、解決新問題、引領(lǐng)新發(fā)展。基于廣東省已先行探索出臺(tái)了《規(guī)定》，為其他各省區(qū)市探索開展科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法工作提供了充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議其他各省區(qū)市可以結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際需要，進(jìn)一步大膽探索，勇于創(chuàng)新，建立人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。為提高立法效力層級(jí)，應(yīng)以人大制定地方性法規(guī)為主、政府制定規(guī)章為輔，研究出臺(tái)適合當(dāng)前形勢(shì)、適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法，如明確有關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)管的目標(biāo)對(duì)象、領(lǐng)域范圍、運(yùn)作程序與監(jiān)管條例等［16］。

5.2 加強(qiáng)政策銜接配套，推進(jìn)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督落實(shí)到管理全過程

徒法不足以自行，法律的生命在于實(shí)施。法律不是簡(jiǎn)單的靜止規(guī)則,它是一個(gè)生命系統(tǒng),其規(guī)范作用的發(fā)揮來自規(guī)則本身對(duì)現(xiàn)實(shí)需要的客觀反映和規(guī)則體系各組成部分之間的和諧,以及有力的配套實(shí)施機(jī)制［17］。科技創(chuàng)新相關(guān)立法的有效實(shí)施，需要加強(qiáng)法律法規(guī)之間的銜接與協(xié)同，也需要不斷完善立法的配套措施。一方面，“科技監(jiān)督法”應(yīng)當(dāng)在《科技進(jìn)步法》《科技成果轉(zhuǎn)化法》等綜合性或者專門性法律法規(guī)的原則指導(dǎo)下，加強(qiáng)與現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)制度措施的銜接與協(xié)同，把監(jiān)管工作的重點(diǎn)問題和關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)逐一擊破，提升可操作性和可執(zhí)行性；另一方面，也建議在出臺(tái)科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督立法后，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套政策措施，包括項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)評(píng)審、項(xiàng)目驗(yàn)收，資金監(jiān)管等具體實(shí)施細(xì)則通過配套政策文件促進(jìn)科技監(jiān)督立法的有效落地，保障法律實(shí)施效果。

5.3 注重立法與改革協(xié)同，強(qiáng)化粵港澳大灣區(qū)跨境科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督

立法與改革本質(zhì)上都是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的方式，立法與改革的目的都是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展和有效治理。改革的過程，實(shí)際上就是“變法”的過程。立法與改革緊密結(jié)合、相互促進(jìn)，通過變舊法、立新法來促進(jìn)改革［18］。2019 年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)布，其重大改革亮點(diǎn)之一是提出要支持粵港澳設(shè)立聯(lián)合創(chuàng)新專項(xiàng)資金，就重大科研項(xiàng)目開展合作，允許相關(guān)資金在大灣區(qū)跨境使用。這一改革舉措將有效促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“大灣區(qū)”）內(nèi)創(chuàng)新要素包括人流、物流、資金流、信息流等產(chǎn)學(xué)研資源的自由流動(dòng)及合理配置。政策托底將使人才互通和資金往來更有保障，但項(xiàng)目合作、資金過境如何從紙上落到實(shí)處是關(guān)鍵。大灣區(qū)內(nèi)涉及“一國(guó)兩制”下3 個(gè)獨(dú)立的法律法規(guī)體系、分屬3 個(gè)不同關(guān)稅區(qū)、經(jīng)貿(mào)流通規(guī)則不同，導(dǎo)致科研資金過境、管理、監(jiān)督等成為難題。為了加快推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，落實(shí)科研項(xiàng)目跨境合作、科研資金自由跨境使用等改革措施，建議盡快出臺(tái)統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)管理法律法規(guī)，將科研資金的跨境使用、跨境管理、跨境監(jiān)督的全鏈條、全流程徹底打通，切實(shí)以立法保障改革，做到改革有法可依。