盛志宏 李雨明

摘要：在社會治理領域，“運動戰(zhàn)”是中央的政治勢能向地方政府治理效能轉換的實然路徑。以一個流域水環(huán)境綜合治理工作指揮部為例、基于“結構—技術—行為”的分析框架探討政治勢能轉化為治理效能的內在邏輯，結果表明：黨政聯(lián)合的指揮部通過科層再造捆綁條塊部門，構建地方政治利益聯(lián)合體，明晰責任分工、整合治理資源并縮短控制鏈;治理技術嵌入指揮部體系，為效能的轉換提供工具支撐，使治理的效率和適應性得以提升，緩解信息不對稱并實現(xiàn)持續(xù)的政治動員;組織與技術互動重塑治理行為，協(xié)同化、精確化和差異化的治理行為使治理效能得以實現(xiàn)。政治勢能和激勵的耦合能夠為基層治理提供動能，但要將動能轉換為效能需要進行針對性的組織創(chuàng)新并甄選恰當?shù)闹卫砑夹g，進而結合地方性因素發(fā)揮治理實踐的自主性和創(chuàng)造性，使政策有效變現(xiàn)。

關鍵詞：政治勢能;治理效能;運動戰(zhàn);指揮部;中央環(huán)保督察

基金項目：國家社會科學基金項目“社會組織參與社會治理的模式研究”（19BZZ054）

中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）12-0032-08

一、問題的提出

黨的十八大后，中央將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局中，強調生態(tài)環(huán)境建設的政治信號凸顯。黨的十九大把污染防治列入“三大攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略中，由此中央的政治勢能使地方生態(tài)環(huán)境治理進入戰(zhàn)役攻堅階段?！肮詰?zhàn)”逐漸成為地方政府推動生態(tài)環(huán)境治理的政治話語，意味著當下緊迫、失序的治理情境需要精確化的資源傾斜、目標取舍和潛能激發(fā)來應對①。究其根本，攻堅戰(zhàn)的實質是黨政體系為實現(xiàn)特定的治理目標而開展的長期“運動戰(zhàn)”?！斑\動戰(zhàn)”是集中優(yōu)勢兵力，以正規(guī)兵團攻克戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)術目標的動態(tài)過程②。社會治理領域的“運動戰(zhàn)”是對國家革命與建設歷史經驗的總結與應用。與之相契合的是，“政治勢能”是中國共產黨在長期革命和建設過程中積累的制度資源，體現(xiàn)著中國共產黨內在的治理圖式③，與社會治理領域的“運動戰(zhàn)”存在著必然的內在關聯(lián)，“運動戰(zhàn)”可以說是政治勢能轉換為治理效能的實然路徑。

生態(tài)領域的“攻堅戰(zhàn)”是在當代中國社會轉型過程中剖析和認識中國的一個較好的切口。以人民為中心是攻堅戰(zhàn)的內在價值，攻堅戰(zhàn)旨在解決風險問題、民生問題和環(huán)境問題，切實解決人民關切的核心問題，實現(xiàn)人民利益的最大化。生態(tài)環(huán)境治理“運動戰(zhàn)”也是未來社會治理中長期存在的話語體系。在生態(tài)環(huán)境治理領域，中央層面釋放政治勢能使地方產生環(huán)境治理的動能，從而集中地方“正規(guī)軍”精準、有效地執(zhí)行政策而產生治理效能?！斑\動戰(zhàn)”是政治勢能向治理效能轉換的關鍵。

革命戰(zhàn)爭時期傳承下來的運動戰(zhàn)模式，充分彰顯了黨領導軍事在組織、動員和協(xié)同等方面的巨大優(yōu)勢。然而，在社會治理領域，學界對于“運動戰(zhàn)”的具體實踐研究還較為薄弱，如何集中“優(yōu)勢兵力”實現(xiàn)治理攻堅的戰(zhàn)略目標值得深入考量。因此，本文試圖在地方污染防治攻堅戰(zhàn)的具體場景中探討政治勢能轉為治理效能的內在邏輯，嘗試回答以下問題：社會治理領域中“運動戰(zhàn)”的組織體系是怎樣架構的？組織體系通過哪些具體的治理技術與工具來實現(xiàn)預期目標？治理實踐的行動過程與最終效果是怎樣的？

二、案例介紹和分析框架

（一）案例介紹

A區(qū)地處嶺南區(qū)域，為Y市的中心城區(qū)，全區(qū)總面積464平方公里，總人口78.63萬人，管轄8個鎮(zhèn)（街）、49個社區(qū)和59個行政村。N江流域（A區(qū)段）水量少且環(huán)境容量小，主要污染源為畜牧養(yǎng)殖業(yè)污水和生活污水，而畜牧養(yǎng)殖業(yè)是A區(qū)的支柱產業(yè)，涉及大量農民的生計問題。

2016年7月，中央環(huán)保督察組進駐G省開展生態(tài)環(huán)境保護督察工作，在督察反饋意見中把“N江治理工作推進疲弱”列為G省生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題。為推動N江流域治理，A區(qū)政府成立“流域治理領導小組”，領導小組制定了相應的治理政策，但在執(zhí)行過程中應付了事，治理政策流于形式。截至2018年5月，10項整改任務僅完成4項，其余6項推進緩慢甚至停滯不前：2個工業(yè)園區(qū)未完成污水處理設施建設;138個違規(guī)直排口未按要求取締;既未按要求劃定重點支流畜禽禁養(yǎng)區(qū)，也未制訂支流污染治理方案;已建成的3個鎮(zhèn)級污水處理廠處于“曬太陽”的狀態(tài);禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場清拆任務完成率僅為10%;中央撥付的3650萬元專項資金閑置8個月?？傊?，“流域治理領導小組”的治理行為未能改善N江流域的水質狀況，N江2018年上半年平均水質為劣Ⅴ類，成為G省唯一喪失使用功能的劣Ⅴ類水體。

2018年6月4日，Y市黨政負責人被國家生態(tài)環(huán)境部約談，約談指出：“Y市沒有從‘講政治’的高度對待中央環(huán)保督察整改工作，2017年流域治理任務皆未完成，態(tài)度消極，措施不力?！雹?同時，中央環(huán)保督察組對G省第一輪中央環(huán)境保護督察整改情況開展“回頭看”工作?！凹s談”和“回頭看”發(fā)出確切的注意力分配信號，引導地方政府關注N江流域治理工作。約談次日，Y市召開市委常委會會議，會議將N江流域治理工作列為當前Y市的重大“政治任務”。6月8日，Y市召開政府黨組擴大會議暨環(huán)保約談會，把政治勢能傳遞至相關職能部門和各縣市區(qū)。6月14日，A區(qū)黨委和政府聯(lián)合發(fā)文，成立“A區(qū)N江流域綜合治理工作指揮部”，把N江流域治理任務列為A區(qū)的攻堅工作，制定了“N江流域水環(huán)境綜合治理攻堅方案”和“N江流域水環(huán)境綜合整治達標方案”，明確2020年N江A區(qū)段X江干流斷面要穩(wěn)定達到Ⅳ類水質。此后，在不到2年的時間里，通過指揮部的綜合領導與協(xié)調，流域治理取得了顯著的成效。正如表1所示，從2018年下半年起，X江干流的斷面水質逐漸改善且趨于穩(wěn)定，充分體現(xiàn)了指揮部治理措施的有效性。2020年5月，中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室將N江流域治理列為“督察整改看成效”的典型案例。

為了獲得第一手資料，筆者于2018—2019年期間三次前往A區(qū)進行實地調研，對分管副區(qū)長、環(huán)保局局長等多名官員和工作人員進行深度訪談。其后，又通過網(wǎng)絡和電話進行多次跟蹤回訪，對后續(xù)治理過程持續(xù)跟進。本案例的特征體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在所有約談對象中，生態(tài)環(huán)境部唯獨對Y市使用了“講政治”的話語，“講政治”的信號嵌入使得流域治理任務具備了強大的“政治勢能”，進而促使黨委介入其中;其次，黨政聯(lián)合的指揮部是政府主導型領導小組的升格形態(tài)，“攻堅戰(zhàn)”的緊迫性促使其治理行為必須具備更強的針對性和科學性;再次，攻堅戰(zhàn)戰(zhàn)線長的約束使指揮部在治理的過程中更加重視組織結構的塑造和治理技術的運用，呈現(xiàn)出結構、技術互融的特征;最后，指揮部的行動能力與先前的治理行為呈對照態(tài)勢，能夠更好地體現(xiàn)政治勢能對地方政府的影響。

（二）分析框架

在中央政治勢能的傾注下，地方政府成立指揮部對流域進行綜合治理。在調研過程中發(fā)現(xiàn)，指揮部的治理過程呈現(xiàn)顯性的技術與結構特征，進而促使關鍵行動者的治理行為發(fā)生轉變，最終推動流域治理產生效能?；诎咐奶卣?，本文構建“結構—技術—行為”的分析框架。

組織結構、治理技術和行為效能之間的關系具有復雜性和互依性，結構的匹配度、技術的復雜性與執(zhí)行的專業(yè)化三者之間相互呼應⑤。組織是集體行動的系統(tǒng)，其結構是集體行動過程中運動的實體。組織的結構性特征決定行動的路徑，尤其在科層結構復雜和利益多元化的情形下，行為更是難以逃脫結構的影響⑥，結構約束行動者按照預定的技術指向和行動目標選擇行為。技術是與結構相聯(lián)系的程序化要素，為連接治理行動提供支撐⑦，“觸發(fā)”組織結構和治理行為的變革⑧。行為則是治理行動的執(zhí)行表現(xiàn)，行動者會適應技術和結構的需求選擇行動路線⑨。換言之，結構是行動的約束性條件，技術則是行動的中介載體，為行動提供便利和支撐，結構與技術的互動影響行動者的行為⑩。故此，本文從G省A區(qū)N江流域水環(huán)境綜合治理工作指揮部的組織結構、治理技術和治理行為三個維度進行實證研究（如圖1所示），探析政治勢能轉換為治理效能的過程。

三、科層再造：效能轉換的組織結構

生態(tài)環(huán)境部“約談”傳導功能性政治勢能，中央環(huán)保督察組“回頭看”傳導層級性政治勢能，兩者疊加構成復合型政治勢能。復合型政治勢能跨層級傳導至A區(qū)，使N江流域治理成為A區(qū)黨委最大的政治，長期性和規(guī)劃性的流域治理“運動戰(zhàn)”得以啟動。2018年6月14日，A區(qū)黨政聯(lián)合印發(fā)《關于建立A區(qū)N江流域水環(huán)境綜合治理工作指揮部的通知》，把“流域治理領導小組”升格為“綜合治理指揮部”，復合型政治勢能使指揮部有機地聚合各方行動者，成為集中“優(yōu)勢兵力”攻堅克難的樞紐。

（一）黨政同責：部門捆綁

攻堅戰(zhàn)所配套的組織結構是治理行動突破政府科層的內在需要。面對緊迫的政治任務，黨委權威嵌入指揮部，構建了黨政復合的組織形態(tài)。指揮部由區(qū)委書記擔任總指揮長，區(qū)長任指揮長，這與以往A區(qū)環(huán)境治理工作均由區(qū)長總體負責的慣例有著顯著的差異。究其根本，是復合型政治勢能、“一票否決”的考核辦法和“黨政同責”的主體責任疊加而成的壓力促使黨委嵌入行政治理體系，把行政科層體系無法解決的流域治理攻堅戰(zhàn)轉化為首要的政治任務。在復合型政治勢能的壓力下，A區(qū)黨委書記掛帥總指揮長構建“黨的領導在場”，通過政治動員、政治整合和政治激勵，發(fā)動流域治理的“運動戰(zhàn)”。如圖2所示，指揮部的組織體系由領導系統(tǒng)、成員系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、工作組系統(tǒng)和水質監(jiān)測系統(tǒng)組成。指揮部的組織架構由科層體系型變而來，通過捆綁條塊部門而緩解部門割據(jù)和本位主義，進而保障治理效能有效的轉化。指揮部的組織架構包括垂直的層級關系與橫向的協(xié)同關系，垂直的層級關系主要體現(xiàn)在指揮部內部的委托—代理關系中，而橫向的協(xié)同關系主要體現(xiàn)為“條”的專業(yè)性與“塊”的整體性之間的整合。

就垂直的層級結構而言，指揮部體系通過構建三重委托代理關系，縮短了冗長的“委托—代理”鏈條，有效地承接并傳遞了復合型政治勢能。第一重委托代理關系在于領導系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)以及辦公室之間，在此層級中的代理者與其他層級行動者形成權力差，A區(qū)黨委和區(qū)政府委托監(jiān)督系統(tǒng)對流域治理工作進行整體性監(jiān)督，指揮部辦公室常設于環(huán)保局則意味著由環(huán)保局負責指揮部的日常工作，并且負責協(xié)調各部門共同推進流域治理攻堅;第二重委托代理關系產生于辦公室與工作組之間，即區(qū)環(huán)保局和同級的職能部門、鎮(zhèn)街之間，流域治理工作需要各工作組的支持和執(zhí)行，因此“一辦五組”之間亦形成委托代理關系;第三重委托代理關系存在于環(huán)保局與第三方治理公司之間，環(huán)保局通過政府購買服務將流域治理的專業(yè)性任務委托給第三方治理公司，構成了正式合同式的委托代理關系。

就橫向的協(xié)同關系而言，指揮部體系擴展了環(huán)保局的權力，在某種意義上實現(xiàn)了“條”的專業(yè)性與“塊”的整體性之間的整合，提升了效能轉換的效率。指揮部根據(jù)治理任務把行動者納入成員系統(tǒng)，成員系統(tǒng)由環(huán)保、發(fā)改、住建、財政等13個與流域治理密切相關的部門和8個屬地鎮(zhèn)（街）組成。由表2可以看出，指揮部成員系統(tǒng)的職責是針對流域治理攻堅任務進行細化，重新劃定成員職責，增進“條塊”的適應性，進而實現(xiàn)以責任為基礎的職能整合，杜絕成員部門之間出現(xiàn)責權不清、推諉扯皮的現(xiàn)象，避免延誤治理任務的推進。

（二）橫向聯(lián)動：專職攻堅

指揮部為增強組織內的聯(lián)動與協(xié)同，設立了專職化工作組（如表3所示）。工作組是職能部門和屬地鎮(zhèn)（街）之間溝通協(xié)調的“正規(guī)兵團”，具有內部分解和外部聯(lián)動的特征。內部分解指的是工作組將治理任務在內部充分溝通、協(xié)調后再次分解和細化，把工作任務明確到崗、到人;外部聯(lián)動則是各工作組并非獨立存在，而是相互聯(lián)動形成流域攻堅的行動主體。內部分解使工作組內構建了責任領導、組長、副組長、成員和工作人員的五級分工體系，形成了新的分工責任鏈。作為流域攻堅的“正規(guī)兵團”，工作組根據(jù)成員部門的職責分工進行整合，例如涉水企業(yè)、小散亂污企業(yè)治理工作組由區(qū)環(huán)保局、經貿局、國土局、住建局及屬地鎮(zhèn)（街）組成，區(qū)委常委擔任責任領導，屬地鎮(zhèn)（街）書記和業(yè)務指導部門主要領導擔任組長、副組長，成員則由相關職能部門具體分工的副職擔任，流域治理攻堅則倚仗數(shù)量龐大的“區(qū)—鎮(zhèn)—村”三級干部。

正如A區(qū)一副區(qū)長所言：“自從中央批評我們沒有從講政治的高度治理N江，我們就成立指揮部實施流域綜合治理的攻堅。指揮部的成立是為了協(xié)調調度，環(huán)保局提供污染源信息，找到污染源后誰去干活呢？就按照屬地管理和分級負責的原則，將治理污染的工作落實到具體的區(qū)直部門，污水處理廠是住建的，養(yǎng)殖是農村農業(yè)局的。指揮部辦公室就去協(xié)調調度，將具體的工作分給其他的區(qū)直部門，再由區(qū)直部門和污染所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體去執(zhí)行?！保ㄔL談記錄：WXC20190611）“講政治”是中央政治勢能的具體象征，是推動流域治理工作的核心。在某種意義上，指揮部是黨政體制所塑造的流域治理“運動戰(zhàn)”的行動者，它借助黨政體制實現(xiàn)雙重層級組織運作，把政治勢能傳導到行政部門{11}，繼而構建起一個壓力傳導、資源協(xié)同、責任共擔的“政治利益聯(lián)合體”。

四、技術嵌入：效能轉換的治理工具

復雜的治理工作和艱巨的治理任務需要治理技術對治理結構進行支撐，進而使流域治理的戰(zhàn)略目標得以分解與細化。治理技術以問題為導向，嵌入指揮部體系之中，它能夠強化控制，激發(fā)指揮部成員的內在動能，進而促進組織、資源和能力的契合，為流域精細治理提供技術支撐。

（一）先導技術：水質監(jiān)測

水質自動監(jiān)測是流域精細化治理的先導，能夠探測流域水質、污染源變動和污染物流向，客觀反映流域水質狀況及其發(fā)展趨向。2018年，指揮部在N江流域內安裝攝像頭、傳感器，建設微型水質監(jiān)測站，全面覆蓋A區(qū)7個跨界地表水水質監(jiān)測斷面、1個工業(yè)園區(qū)和3個污水處理廠。水質自動監(jiān)測系統(tǒng)通過自動抽取地表水進行分析，每2小時抽取一次，每天12組數(shù)據(jù)的均值為當日的水質情況。指揮部構建水環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)絡，通過云計算、數(shù)據(jù)分析作為技術支撐，有效記錄和分析流域水質的變化，動態(tài)掌握流域水質狀況和污水處理情況。水質自動檢測系統(tǒng)為精確鎖定影響流域水質變化的因素提供技術支持，進而影響流域治理實踐，變革流域治理方式。從科層控制的角度看，水質自動監(jiān)測系統(tǒng)是“強控制”技術。正如圖3所示，水質監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測的數(shù)據(jù)通過動態(tài)同步，實現(xiàn)中央、省、市和區(qū)四級數(shù)據(jù)共享，使中央能夠掌握準確、客觀的水質變化數(shù)據(jù)。技術平臺減少了信息流動的中間環(huán)節(jié)，增強了中央提取信息的能力，亦與科層的激勵體系相契合。技術平臺使得政治勢能貫穿于流域治理的全過程，把流域治理成效置于中央、省、市的監(jiān)督中，構成約束性的勢能傳導，督促治理目標的實現(xiàn)。

（二）傳壓技術：目標考核

壓力的穿插傳導是“運動戰(zhàn)”的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術目標得以實現(xiàn)的保障。A區(qū)區(qū)委與市委簽訂治理責任狀，隨后A區(qū)區(qū)委也與各職能部門、鎮(zhèn)街簽訂流域治理的專項責任狀。責任狀是目標管理責任制的載體，目標責任制在“黨委—部門”的條塊架構之間構建起了“責任—利益”鏈條，實現(xiàn)了制度性的聯(lián)結{12}，通過責任、利益的捆綁傳遞治理壓力。環(huán)保治理領域中控制權的分配主要包括目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度{13}。生態(tài)環(huán)境部和G省政府設定治理總目標（如表4所示），按照“發(fā)包—委托—代理”的任務分解邏輯，將目標逐層下壓至指揮部。作為代理方的指揮部把考核目標變成具體“數(shù)字”，把政治壓力轉化為指標體系，以指標權重吸引部門關注，并使其作出偏好選擇。

指標權重主要通過將流域治理任務列入績效考評來體現(xiàn)，流域治理任務的指標分值主要由水資源管理、N江專項治理和污染減排等指標構成，指標分值共計44分（表5列舉了部分指標分值），在A區(qū)績效考評指標總分值中占4.58%。指揮部通過制定“N江流域水環(huán)境綜合整治攻堅方案”細化戰(zhàn)術指標，把地方政府設定的績效考核任務發(fā)包給指揮部的成員單位，將績效考核的“硬指標”轉換為可操作的“攻堅戰(zhàn)術”?！癗江流域水環(huán)境綜合整治攻堅方案”明確了禽畜養(yǎng)殖生態(tài)化改造、污水處理廠建設和入河排污口整治等多項“攻堅戰(zhàn)術”的完成時間、責任單位和具體舉措，把牽頭部門的主責任務轉化為“正規(guī)兵團”協(xié)同作戰(zhàn)的任務。同時，指揮部把流域水質監(jiān)測情況與鎮(zhèn)（街）績效考評相捆綁，任務完成情況與區(qū)直部門績效考評相銜接，且結合政策推進情況對目標責任制進行動態(tài)調整，有效地將治理壓力傳遞給各成員部門。

（三）糾偏技術：督查追責

指揮部作為統(tǒng)籌流域治理“運動戰(zhàn)”的載體，通過分配激勵引導行動者采取相應的治理戰(zhàn)術，并對治理成效進行初步的檢查驗收。然而，治理過程難免產生偏差，督查就是把治理行為拉回正軌，且再次分配激勵因素的治理技術。指揮部的監(jiān)督系統(tǒng)由A區(qū)的紀檢監(jiān)察委、組織部、環(huán)保局和績效辦組成，象征著黨政領導的權威，亦是領導系統(tǒng)為彌補制度結構功能的缺失而吸納的調適性技術{14}。指揮部通過制定“N江流域環(huán)境綜合整治攻堅問責清單”明確了督查內容和形式。問責清單由水質目標任務和綜合攻堅任務兩部分組成，通過層層明確責任，對行動主體產生約束。如上所言，指揮部將治理任務與績效考核掛鉤，由監(jiān)督系統(tǒng)對工作程序和階段性目標進行檢查、考核，以強化負激勵的方式推動流域治理行動者的工作。

督查技術以問題和任務為導向，強化行動主體的政治壓力，保證“運動戰(zhàn)”的有序推進。A區(qū)黨委印發(fā)的《流域環(huán)境綜合整治突出問題整改督查方案》中，要求“組織開展綜合治理任務督查和治理效果考核，形成主要領導分片督辦、縣直部門督導和縣級政府自查相結合的多級督辦機制”。監(jiān)督系統(tǒng)內成立三個督查工作小組，通過不定期、不打招呼的方式對流域治理工作實施下行督查。2018年期間，三個督查工作小組針對畜禽養(yǎng)殖污染治理、管網(wǎng)建設和工業(yè)園區(qū)污染治理等任務共進行督查52次，并對發(fā)現(xiàn)的關鍵性問題提出了相應的整改建議。指揮部把督查作為剛性約束力，扭轉了行動主體在生態(tài)環(huán)境治理事務上應付了事的行為慣性，促使各工作組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確責任主體的定位，切實推進流域治理工作。

五、行為重塑：效能轉換的實踐行動

如前文所述，組織結構與治理技術的契合是實現(xiàn)“運動戰(zhàn)”戰(zhàn)略目標的前提，但戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)還取決于政治勢能與激勵的耦合。“一票否決”的績效激勵和“講政治”的政治激勵使政績信號改變，為指揮部重塑攻堅行為提供動能，而組織結構與治理技術的協(xié)同與互動推動指揮部體系高效運轉，重塑了地方流域治理的攻堅行為，從而使政治勢能向治理效能轉換。

（一）協(xié)同化政策推進

政治勢能扭轉了地方流域治理的理念，使地方黨政體系在治理認知層面達成一致，進而改變治理主體的行動方式，以大規(guī)模的協(xié)同化“運動戰(zhàn)”的形式，聚合行動者“殲滅”污染源。嵌入指揮部的治理技術為行動者之間的信息流動、高效協(xié)作提供支撐，推動了治理合力的形成。

為實現(xiàn)N江流域的治理目標，指揮部通盤考慮，制定了包括“拆、截、治、建、管”五大治理環(huán)節(jié)的攻堅方案，分別對應養(yǎng)殖污染治理、生活污染治理、農業(yè)污染治理、工業(yè)污染治理、生態(tài)整治恢復五大類流域治理任務。以養(yǎng)殖場污染治理任務為例，從2016年到2018年5月，干流上游沿岸200米范圍內的禽畜養(yǎng)殖場被清拆，共清拆82家禽畜養(yǎng)殖場。2018年6月起，進一步擴大清拆工作的執(zhí)行范圍，將重點支流沿線200米禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場全部清拆，共清拆102家養(yǎng)殖場，水質得到改善，但仍未達到預期目標。最終，指揮部經過系統(tǒng)分析和論證，把清拆范圍擴大至禁養(yǎng)區(qū)外，以“三清”{15}為清拆標準對非法禽畜養(yǎng)殖場進行清拆，共清拆1406家違規(guī)禽畜養(yǎng)殖場。

在流域治理目標的壓力下，清拆養(yǎng)殖場是控制污染源的首要舉措，但涉及大量的執(zhí)行部門和目標群體，需要指揮部內部工作組之間進行協(xié)同與配合。清拆養(yǎng)殖場任務可以分解成“摸排—劃定—清拆”三個步驟：首先，需要由污染源排查工作組運用各種摸排技術明晰流域周邊養(yǎng)殖場數(shù)量和污染源分布;其次，在摸排過程中，排查組劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)，明晰非法禽畜養(yǎng)殖場的數(shù)量，建立養(yǎng)殖場摸清排查工作臺帳;最后，由養(yǎng)殖污染治理工作組和屬地鎮(zhèn)（街）承擔具體的清拆任務，分步推進禽畜養(yǎng)殖場的清拆工作。工作組把“條塊”間的人員、資金、項目、技術和政策進行整合，打破部門分割，協(xié)同推進流域治污工作。指揮部通過“先導技術”偵判流域適時的氨氮、總磷變化，為工作組提供詳實的監(jiān)測數(shù)據(jù)。此外，為進一步增強工作組間的溝通與協(xié)作，指揮部通過制度化的聯(lián)絡員會議和聯(lián)席會議強化成員部門間的溝通，針對清拆工程中的疑難問題達成治理共識。

（二）精確化目標導向

治理技術賦能指揮部的運行過程，使指揮部把存在的問題作為任務推進的靶向，為流域治理“運動戰(zhàn)”提供了科學的支撐。水質監(jiān)測技術嵌入指揮部，能夠精確地分析水質超標因子，為決策和執(zhí)行提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的治理信息。技術驅動是流域治理的先導，它可以增強流域治理的結構性效能，為指揮部構建協(xié)調、監(jiān)督一體化的多層次決策體系。其次，“傳壓技術”所搭建的責、權、利體系，使指揮部的目標任務得以數(shù)量化、精細化和項目化。治理任務的細化，便于指揮部增強對“正規(guī)兵團”的控制，使之擁有清晰的治理目標并具有主動實施治理行動的動能。

具體而言，指揮部借助水質監(jiān)測技術和無人機航拍精確發(fā)現(xiàn)污染源分布和污染物變化，識別流域水質惡化的具體原因;再利用流域網(wǎng)格化管理機制定位污染源;最后通過大數(shù)據(jù)精確預測水污染區(qū)域流向，把握水污染的動態(tài)信息。治理技術成為指揮部攻堅過程中的支撐性工具，指揮工作組根據(jù)流域水質數(shù)據(jù)的分析結果，結合具體情形采取相應的治理措施，而工作組和屬地鎮(zhèn)（街）則根據(jù)環(huán)境監(jiān)測的分析數(shù)據(jù)確定水質異常區(qū)域，采取“排查—分析—治理—再檢測”的制度化流程展開治理工作。治理技術的應用為治理任務的精確分解和治理力量的高度整合提供了保障，實現(xiàn)了上下層級之間以及指揮部內外之間相互協(xié)調的“精確治污”。

水質監(jiān)測體系革新了監(jiān)測機制，實現(xiàn)了對流域水質變化數(shù)據(jù)的全面掌握和科學分析，為精確化目標導向提供了積極的支撐作用。同時，水質監(jiān)測體系能夠確保流域污染信息傳遞的真實性和有效性，筑牢了中央對基層的控制并強化了地方政府在流域治理工作中的響應性，驅使指揮部治理行為由應付式治理轉變?yōu)橹鲃邮街卫?。精確的目標導向使指揮部治理行為與治理目標之間實現(xiàn)了精準匹配。

（三）差異化治理行為

流域污染因跨域而產生差異化的污染特征，污染源的異質性使流域治理工作極為復雜。因此，同質化的治理行為無法取得治理實效，需要根據(jù)區(qū)域因素和污染來源制定針對性、科學性的政策，并輔以有效的監(jiān)督。{16} 復合型政治勢能是催生指揮部差異化治理行為的動力源。緊迫的攻堅任務促使指揮部委托第三方專業(yè)治理公司根據(jù)河流和地區(qū)的差異采取針對性的治理策略，同時聘請第三方規(guī)劃勘測設計公司從水污染防治、水環(huán)境治理和執(zhí)法監(jiān)管等方面制定“一河一策”的差異化治理方案，最終統(tǒng)籌各級河長進行常態(tài)化的執(zhí)行落實。

A區(qū)N江流域主要有兩大污染源：一是畜禽養(yǎng)殖污染，二是生活污水。就畜禽養(yǎng)殖污染而言，指揮部在對前期政策失效進行反思的基礎上，以緩和經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾為基本導向，結合各地畜禽養(yǎng)殖的實際情況，探索出“糞污資源化”的區(qū)別化治理措施，根據(jù)不同的治理對象采取差異化的治理策略。規(guī)模養(yǎng)殖場以“截污建池，收運還田”為目標，全面控制糞污的收集與處理。一方面，養(yǎng)殖場必須達到排放標準或循環(huán)利用標準才能繼續(xù)運營;另一方面，養(yǎng)殖場的糞肥回收委托給第三方服務公司，由其根據(jù)養(yǎng)殖場的實際情況造冊，形成“一場一冊”臺帳，對糞污進行統(tǒng)一回收、制肥，再運輸至農產品種植戶加以利用。與之不同的是，對散養(yǎng)戶則采取“公司+小散養(yǎng)殖戶+種植戶”的治理模式，推進“益生菌+”或發(fā)酵床的生態(tài)養(yǎng)殖方式，通過以獎代補的形式扶持養(yǎng)殖戶配備畜禽糞污收集池和雨污分流設施。

生活污水是另一個主要污染源，指揮部在對污染現(xiàn)狀進行系統(tǒng)性分析的基礎上，變革治理措施，因地制宜采取差異化的治理策略。一方面，城鎮(zhèn)污水通過“三打包”{17} 模式建設納污管道，解決城鎮(zhèn)污水處理廠的建設問題、運營問題和資金問題。另一方面，農村地區(qū)生活污水點多面廣，難以全部納入污水處理管網(wǎng)，指揮部就根據(jù)區(qū)域因素分別采取不同的治理策略。具體而言就是，在城鎮(zhèn)周邊區(qū)域鋪設污水管網(wǎng)，把生活污水導入城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理;在人口密集的農村區(qū)域則鋪設入戶毛細管道和半永久管道，收集污水進行集中處理;在人口集中的偏遠區(qū)域建設低成本的小型污水處理站;在人口分散的偏遠區(qū)域，采用“黑白灰分流+化糞池+庭院小菜園+公共濕地”的污水治理模式，自然降解處理日常生活污水。步步推進、環(huán)環(huán)相扣的差異化治理策略將大部分禽畜養(yǎng)殖污染和生活污水涵蓋，使污染頑疾得以有效治理，產生持續(xù)性的治理效能。

六、結論

在國家開展污染防治攻堅戰(zhàn)的背景下，對于地方環(huán)境政策執(zhí)行的偏差，中央通過“督察”和“約談”來傳遞層級性與功能性相疊加的復合型政治勢能，促使地方黨委介入環(huán)境治理領域，組建黨政聯(lián)合的議事協(xié)調機構來響應中央的復合型政治勢能，進而推動政策的有效執(zhí)行。在某種意義上，指揮部是地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的縮影，指揮部的治理模式是黨領導下的地方治理實踐，它以“運動戰(zhàn)”的方式化解流域治理困境，彰顯“中國之治”的內涵。

研究發(fā)現(xiàn)，結合地方性治理知識，發(fā)揮地方政府政策執(zhí)行的自主性和能動性是政治勢能轉化為治理效能的關鍵。有研究認為，自上而下傳導的政治勢能壓縮了地方自主性執(zhí)行的空間{18}。然而，調研發(fā)現(xiàn)，在中央環(huán)保督察的影響下，地方政府為了在限定時間內實現(xiàn)任務考核目標，會結合地方情況創(chuàng)新治理手段，針對治理對象的差異而采取區(qū)別化的治理措施。也就是說，中央的政治勢能不但沒有壓縮地方政府自主性執(zhí)行的空間，反而成為地方政府發(fā)揮自主性與能動性的激勵因素。

注釋：

① 王佃利、王玉龍：《戰(zhàn)時話語如何提效政策行動？——基于城市發(fā)展“攻勢”的個案研究》，《中國行政管理》2021年第4期。

② 閻波：《以“運動戰(zhàn)”破解“辦事難”：地方政府推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革的制度邏輯》，《中國行政管理》2020年第10期。

③ 賀東航：《“政治勢能”：中國共產黨治理之道的內在圖式》，《行政論壇》2021年第3期。

④ 根據(jù)生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站新聞報道內容整理。

⑤ [美]W·理查德·斯科特（W. Richard Scott）、杰拉爾德·F·戴維斯（Gerald F. Davis）：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，中國人民大學出版社2011年版。

⑥ 陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結構與政策執(zhí)行》，《社會學研究》2013年第6期。

⑦ 黃其松、劉強強：《論國家治理結構的技術之維》，《探索》2021年第1期。

⑧ Stephen Barley， Technology As an Occasion for Structuring： Evidence from Observations of CT Scanners and Social Order of Radiology Department， Administration Science Quarterly， 1986， 31（1）， pp.78-108.

⑨ Benjamin Mueller， Uta Renken， Gijs van den Heuvel， Get Your Act Together： An Alternative Approach to Understanding the Impact of Technology on Individual and Organizational Behavior， Data Base for Advances in Information Systems， 2016， 47（4）， pp.67-83.

⑩ Wanda J. Orlikowski， The Duality of Technology： Rethinking the Concept of Technology in Organizations， Organization Science， 1992， 3（3）， pp.398-427.

{11} 鄭智航：《黨政體制塑造司法的機制研究》，《環(huán)球法律評論》2020年第6期。

{12} 王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。

{13} 周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版。

{14} 李聲宇、祁凡驊：《督查何以發(fā)生：一個組織學的分析框架》，《北京行政學院學報》2018年第4期。

{15} “三清”即豬清、欄舍清和糞污清。

{16} 王福強：《基層環(huán)境執(zhí)法困境及其解釋》，《湖北民族學院學報》（哲學社會科學版）2019年第3期。

{17} “三打包”即企業(yè)打包建設、第三方打包運營和平臺打包融資。

{18} 賀東航、孔繁斌：《重大公共政策“政治勢能”優(yōu)劣利弊分析——兼論“政治勢能”研究的拓展》，《公共管理與政策評論》2020年第4期。

作者簡介：盛志宏，廣西大學公共管理學院副教授，廣西南寧，530004;李雨明，廣西大學區(qū)域社會治理創(chuàng)新研究中心研究助理，廣西南寧，530004。

（責任編輯? 劉龍伏）