摘要：國(guó)際民用航空爭(zhēng)端解決機(jī)制的有效運(yùn)行是維護(hù)國(guó)際民航多邊秩序的重要基礎(chǔ)。巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)訴卡塔爾案暴露了國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的固有缺陷。在規(guī)范性困境和裁判印證的基礎(chǔ)上，國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制改革呼聲隨之產(chǎn)生，以順應(yīng)國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法化發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制改革可以選擇在規(guī)范層面修訂《解決分歧規(guī)則》與在執(zhí)行層面設(shè)立國(guó)際民航司法裁判機(jī)構(gòu)的雙重路徑。我國(guó)正處于從民航大國(guó)向民航強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)當(dāng)在雙重路徑中準(zhǔn)確定位，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，發(fā)出中國(guó)聲音。

關(guān)鍵詞：國(guó)際民航組織理事會(huì);芝加哥公約;航空爭(zhēng)端;中國(guó)貢獻(xiàn)

基金項(xiàng)目：中國(guó)政法大學(xué)第七批青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“‘一帶一路’國(guó)際爭(zhēng)議解決機(jī)制的創(chuàng)新與制度構(gòu)建”（20CXTD04）

中圖分類(lèi)號(hào)：D993.4? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）12-0121-06

航空業(yè)的發(fā)展不僅是航空航天產(chǎn)業(yè)及其科學(xué)技術(shù)等硬基礎(chǔ)的發(fā)展，也是參與構(gòu)建航空制度體系、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)和涉外法治建設(shè)等軟基礎(chǔ)的發(fā)展。在我國(guó)正從民航大國(guó)邁向民航強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，必須善于運(yùn)用法治推動(dòng)民航組織體系發(fā)展。國(guó)際民用航空爭(zhēng)端解決機(jī)制是維護(hù)國(guó)際民航秩序的基礎(chǔ)，隨著全球民航產(chǎn)業(yè)升級(jí)，國(guó)際格局的變化，當(dāng)前的國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)國(guó)際發(fā)展需求。根據(jù)《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見(jiàn)》中對(duì)于“深度參與民航國(guó)際公約的制定修訂”的要求，我國(guó)積極制定工作方案，深入?yún)⑴c國(guó)際民航組織《解決分歧規(guī)則》的工作組，投身國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制改革中。因此，本文根據(jù)國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)范性困境，在裁判印證的基礎(chǔ)上，力求加深對(duì)中國(guó)方案的認(rèn)識(shí)，以分析國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的完善路徑。

一、國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制演變及司法化發(fā)展趨勢(shì)

國(guó)際司法和準(zhǔn)司法機(jī)制的演變是國(guó)際法研究的重要課題。其演變趨勢(shì)通常劃分為三個(gè)階段：第一階段是增殖階段（proliferation），是指大量的司法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的涌現(xiàn)。在20世紀(jì)初，各國(guó)希望設(shè)立多個(gè)司法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，如國(guó)際法院、國(guó)際刑事法院、國(guó)際海洋法法庭等;由于多個(gè)司法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，國(guó)際法的內(nèi)在連貫性受到了質(zhì)疑。① 于是，國(guó)際司法和準(zhǔn)司法機(jī)制進(jìn)入了第二階段，即碎片化階段（fragmentation），是指由于涌現(xiàn)了過(guò)多司法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的零散化特征②;第三階段是退出階段（withdrawlism），是指部分國(guó)家如美國(guó)，開(kāi)始退出第一階段建立的司法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)③。前兩階段已經(jīng)發(fā)展頗為成熟。第三階段是否會(huì)發(fā)展至成熟階段，目前仍有待裁判實(shí)踐的檢驗(yàn)。

國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制是國(guó)際司法和準(zhǔn)司法機(jī)制的重要組成部分。其中，國(guó)際民航組織理事會(huì)的爭(zhēng)端解決程序是國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的核心，且長(zhǎng)期以來(lái)保持沉寂狀態(tài)且飽受爭(zhēng)議。因而，一度以來(lái)該機(jī)制符合從第二階段到第三階段的司法萎縮趨勢(shì)。

截至2000年，國(guó)際民航組織共受理過(guò)5個(gè)案件，皆終止于管轄權(quán)階段。然而，2016年后的兩個(gè)案件再一次喚醒了靜默已久的國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制。④ 最新案件卡塔爾訴巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)，充分體現(xiàn)了當(dāng)事國(guó)對(duì)于國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制司法化改革的期望。2017年6月8日，卡塔爾將國(guó)際民航組織理事會(huì)提起請(qǐng)求，要求其依據(jù)《國(guó)際民用航空公約》（以下稱(chēng)《芝加哥公約》）第84條和《國(guó)際過(guò)境運(yùn)輸協(xié)議》第2條的內(nèi)容對(duì)于中東四國(guó)關(guān)閉領(lǐng)空的行為予以裁決。

國(guó)際民航組織在該案件的處理過(guò)程中充分體現(xiàn)了缺乏司法權(quán)能的特點(diǎn)。對(duì)于當(dāng)事國(guó)的請(qǐng)求，國(guó)際民航組織理事會(huì)回應(yīng)道，“涉及到的政治性問(wèn)題應(yīng)當(dāng)提交至‘適合的平臺(tái) （appropriate forum）’?！雹?國(guó)際民航組織理事會(huì)對(duì)于解決該案件在扮演政治性角色和司法性角色中猶疑不決。在國(guó)際民航組織理事會(huì)的爭(zhēng)端解決程序中，中東四國(guó)的初步反對(duì)意見(jiàn)主要集中在對(duì)于諸如關(guān)閉領(lǐng)空的反制措施的合法性、管轄權(quán)和程序瑕疵等方面，并對(duì)缺乏具體法律論理的裁決表示不滿(mǎn)。鑒于理事會(huì)程序缺乏司法性，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)將該案上訴至國(guó)際法院，并對(duì)于正當(dāng)程序的缺乏和國(guó)際航空法中的排他性適用問(wèn)題提出質(zhì)疑。⑥

雖然國(guó)際法院最終對(duì)于國(guó)際民航組織理事會(huì)在本案中的管轄權(quán)予以支持⑦，但當(dāng)此案件再次被發(fā)回至理事會(huì)審理實(shí)體法律問(wèn)題之后，當(dāng)事國(guó)最終以外交途徑和解。這亦充分證明國(guó)際民航組織理事會(huì)在案件裁判中的司法無(wú)力性。⑧ 在此案的促進(jìn)下，國(guó)際民航組織啟動(dòng)了修訂《解決分歧規(guī)則》的程序。此次修訂是制定《解決分歧規(guī)則》以來(lái)第一次對(duì)于程序規(guī)則作出大規(guī)模實(shí)體修訂的嘗試，且為國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法化改革趨勢(shì)背書(shū)，亦是本文論理的基石。

二、當(dāng)前國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)范性困境

由于以《芝加哥公約》文本為基礎(chǔ)的爭(zhēng)端解決機(jī)制的設(shè)計(jì)缺陷和理事會(huì)的權(quán)責(zé)沖突，國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制當(dāng)前深陷規(guī)范性困境之中。

（一）國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)范性困境的體現(xiàn)

1. 國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的設(shè)計(jì)缺陷

迄今為止，國(guó)際民用航空業(yè)內(nèi)最重要的國(guó)際公約是1944年簽訂的“國(guó)際航空憲章”——《芝加哥公約》?！吨ゼ痈绻s》第十八章第84條規(guī)定了國(guó)際民航的爭(zhēng)端解決機(jī)制。如果兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國(guó)對(duì)公約及其附件的解釋或適用發(fā)生爭(zhēng)端，且當(dāng)事國(guó)未能通過(guò)協(xié)商解決爭(zhēng)端，國(guó)際民航組織理事會(huì)將對(duì)該案件具有一審權(quán)。當(dāng)事國(guó)對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)的裁決可以上訴至臨時(shí)仲裁庭或是國(guó)際法院。《芝加哥公約》第85條進(jìn)一步規(guī)定了仲裁的上訴程序，而第86條規(guī)定了上訴過(guò)程中國(guó)際民航組織裁決的效力。第87條和第88條則規(guī)定了違反國(guó)際民航組織裁決航空公司和主權(quán)國(guó)家所需承擔(dān)的后果。由此可見(jiàn)，在設(shè)計(jì)國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制之初，國(guó)際民航組織理事會(huì)一度被視為“國(guó)際航空法院”并被寄予厚望。除了爭(zhēng)端解決章節(jié)，《芝加哥公約》第50條對(duì)于理事會(huì)組成的要求對(duì)國(guó)際民航爭(zhēng)端解決程序產(chǎn)生了直接的規(guī)范性影響。第50條規(guī)定了理事會(huì)的組成和選舉。第50條第1款規(guī)定了理事會(huì)是向大會(huì)負(fù)責(zé)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，而第2款則規(guī)定了大會(huì)選舉理事會(huì)成員國(guó)時(shí)應(yīng)當(dāng)給予以下國(guó)家適當(dāng)代表：“（一）在航空運(yùn)輸方面占主要地位的各國(guó);（二）未包括在其他項(xiàng)下的對(duì)提供國(guó)際民用航空的空中航行設(shè)施作最大貢獻(xiàn)的各國(guó);及（三）未包括在其他項(xiàng)下的其當(dāng)選可保證世界各主要地理區(qū)域在理事會(huì)中均有代表的各國(guó)?！?/p>

相比國(guó)際民航組織大會(huì)的193個(gè)成員國(guó)組成，《芝加哥公約》第50條的規(guī)定奠定了理事會(huì)成員國(guó)相對(duì)“精英化”的組成基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，36個(gè)理事會(huì)成員國(guó)主要派遣各國(guó)民用航空局的代表組成理事會(huì)代表。而此種組成結(jié)構(gòu)直接決定了理事會(huì)的組成基點(diǎn)是從航空技術(shù)和政治層面出發(fā)，而缺乏司法裁判所需的獨(dú)立性。以第84條和第50條為核心基礎(chǔ)的國(guó)際民航爭(zhēng)端機(jī)制從《芝加哥公約》之始就依賴(lài)于一個(gè)以行政職能為主的理事會(huì)解決司法裁判問(wèn)題，體現(xiàn)出該機(jī)制的設(shè)計(jì)缺陷。此設(shè)計(jì)缺陷在實(shí)踐中也逐步得以印證。理事會(huì)作為從最初被設(shè)定為司法性爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，到逐步演變?yōu)闇?zhǔn)司法性爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，乃至被質(zhì)疑僅作為政治性的外交斡旋平臺(tái)。

2. 國(guó)際民航組織理事會(huì)的權(quán)責(zé)沖突

除了《芝加哥公約》第50條規(guī)定了國(guó)際民航組織理事會(huì)的組成之外，第54條規(guī)定了國(guó)際民航組織理事會(huì)的權(quán)責(zé)范圍。其中第54條第（n）款對(duì)于理事會(huì)的權(quán)限作出了兜底性的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，任何其他與公約相關(guān)的事項(xiàng)都可以提交至理事會(huì)決定。有學(xué)者曾評(píng)價(jià)《芝加哥公約》第54條第（n）款是一個(gè)“敞開(kāi)式的綜合條款”。⑨ 在此款項(xiàng)下，國(guó)際民航組織理事會(huì)有義務(wù)考慮任何關(guān)于《芝加哥公約》的事項(xiàng)。這項(xiàng)規(guī)定與第84條下的爭(zhēng)端解決權(quán)限存在一定解釋沖突的空間。當(dāng)事國(guó)也常常援引第54條將與公約相關(guān)，但是超出國(guó)際民航內(nèi)容的事項(xiàng)提交至理事會(huì)。如果爭(zhēng)議事由是法律事由，最常見(jiàn)的異議是國(guó)際民航組織理事會(huì)是否對(duì)廣義國(guó)際法和航空法相結(jié)合的事由具有管轄權(quán)⑩，尤其當(dāng)該案件涉及到航空安保時(shí)，會(huì)常常涉及航空法排他性的問(wèn)題。航空法的排他性是航空爭(zhēng)議的重要特點(diǎn)，它是指涉及到航空部分的內(nèi)容必須適用航空法公約中的規(guī)定。比如，航空安保適用的法律通常不僅局限于航空法，而可能涉及更為寬泛意義上的國(guó)際法。在此種情況下，航空法的排他適用是處理廣義國(guó)際法和航空法法律位階所要面臨的首要問(wèn)題。

在實(shí)踐中，國(guó)際民航組織理事會(huì)堅(jiān)持區(qū)分第54條和第84條下的程序。{11} 當(dāng)事國(guó)常常要求國(guó)際民航組織針對(duì)《芝加哥公約》某一條款進(jìn)行釋法{12}，但其真實(shí)訴求一般指向?qū)Α吨ゼ痈绻s》第十八章?tīng)?zhēng)端解決程序的啟動(dòng)。在前述巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)訴卡塔爾案中，在當(dāng)事國(guó)試圖啟動(dòng)第54條和第84條兩項(xiàng)程序時(shí)，國(guó)際民航組織理事會(huì)即對(duì)第54條和第84條的規(guī)則進(jìn)行了區(qū)分，并表明第84條下的程序是一個(gè)正式的爭(zhēng)端解決程序。

這一點(diǎn)在先前的裁判中已有前例。國(guó)際民航組織理事會(huì)在英國(guó)在反對(duì)于直布羅陀附近設(shè)立禁飛區(qū)案中曾提出，盡管在國(guó)際民航組織理事會(huì)根據(jù)第54條第（n）款需要“考慮”當(dāng)事國(guó)提起的事項(xiàng)，但是并沒(méi)有義務(wù)作出“裁決”。此種解釋是在1967年討論由英國(guó)在反對(duì)于直布羅陀附近設(shè)立禁飛區(qū)案中提出。在該案件激烈的討論之后，國(guó)際民航組織理事會(huì)主席宣布該場(chǎng)辯論已經(jīng)窮盡，根據(jù)程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)入下一個(gè)事項(xiàng);當(dāng)英國(guó)代表提出理事會(huì)未按照義務(wù)對(duì)爭(zhēng)議作出裁決時(shí)，理事會(huì)闡明其在第54條下的義務(wù)僅僅為“考慮”該案件，而公約并沒(méi)有要求其必須作出“裁決”。{13}

（二）國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)范性困境的成因

規(guī)范層面的缺陷直接決定了國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的成因主要集中在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下司法權(quán)能不足，因而無(wú)法充分發(fā)揮《芝加哥公約》所賦予的司法裁判功能。司法權(quán)能的匱乏讓國(guó)際民航組織在行使《芝加哥公約》第84條下的爭(zhēng)端解決權(quán)的時(shí)候往往受到極大限制。司法權(quán)能不足導(dǎo)致國(guó)際民航組織理事會(huì)在解決國(guó)際民航爭(zhēng)端時(shí)長(zhǎng)期缺乏行使裁判權(quán)的主動(dòng)性，而過(guò)分依賴(lài)調(diào)解等手段促成當(dāng)事國(guó)和解。這種態(tài)度也常常被當(dāng)事國(guó)所詬病。{14} 在裁判實(shí)踐中，當(dāng)事國(guó)有時(shí)的訴求是明確希望通過(guò)司法判決明晰其法律權(quán)限，而不僅滿(mǎn)足于外交途徑下的和解。{15} 司法權(quán)能不足亦導(dǎo)致當(dāng)事國(guó)對(duì)于理事會(huì)裁判的正當(dāng)性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而動(dòng)搖了國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的權(quán)威性。從根本上看，國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)范性困境的成因主要分為組織成因和程序成因兩大方面：

第一，規(guī)范性困境的組織成因。國(guó)際民航組織理事會(huì)司法權(quán)能不足的重要成因之一是理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。國(guó)際民航組織理事會(huì)往往由各國(guó)民航局代表組成，往往不具備司法專(zhuān)業(yè)性。如前第54條所述，爭(zhēng)端解決只是理事會(huì)眾多權(quán)責(zé)之一，其本身的成員組成首先著眼于滿(mǎn)足其他行政權(quán)責(zé)的需求。但就爭(zhēng)端解決的功能而言，理事會(huì)的機(jī)制缺陷中的組織和程序缺陷互為因果。其中組織方面的問(wèn)題集中體現(xiàn)在：首先，理事會(huì)的組成結(jié)構(gòu)過(guò)于政治化，由各國(guó)民航局的代表組成，而不是由獨(dú)立司法專(zhuān)家組成，因而缺少司法超然性和司法專(zhuān)業(yè)性。其次，由36個(gè)成員國(guó)組成的理事會(huì)作為爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)存在冗員問(wèn)題。在對(duì)某一案件進(jìn)行裁判時(shí)，由36個(gè)理事會(huì)成員國(guó)進(jìn)行投票。該程序相比其他司法裁判程序過(guò)于冗長(zhǎng)。囿于上述體制缺陷，目前國(guó)際民航組織理事會(huì)缺乏司法供給能力。該能力的缺乏直接導(dǎo)致了理事會(huì)無(wú)法充分行使司法權(quán)力。造成的影響之一為理事會(huì)的裁決也并沒(méi)有司法執(zhí)行力。理事會(huì)裁決的執(zhí)行力的唯一保證僅為《芝加哥公約》第87條和第88條規(guī)定下的對(duì)于航空公司和主權(quán)國(guó)家的制裁權(quán)利。

第二，規(guī)范性困境的程序成因。在程序?qū)用?，?guó)際民航組織理事會(huì)在決策過(guò)程中缺乏正當(dāng)程序，尤其不符合對(duì)于司法超然性和司法透明性的要求。一方面，由于爭(zhēng)端解決的程序規(guī)則——《解決分歧規(guī)則》中并沒(méi)有規(guī)定回避原則，因而利益相關(guān)的當(dāng)事國(guó)仍然可以參與到?jīng)Q策過(guò)程從而引起利益沖突。這一點(diǎn)嚴(yán)重違背了對(duì)于司法裁判中正當(dāng)程序的基本要求。另一方面，根據(jù)現(xiàn)行的《解決分歧規(guī)則》，當(dāng)事國(guó)的訴求無(wú)法得到充分闡述。而在裁決投票程序中，理事會(huì)成員的決定具有明顯的政治考量。比如，在印度訴巴基斯坦案中，部分成員當(dāng)場(chǎng)致電本國(guó)政府的決定予以表決，但本國(guó)政府在該程序中并未能聽(tīng)取當(dāng)事國(guó)的闡述。{16}

缺乏司法透明性不僅影響了程序公正性，還直接影響到實(shí)體法律問(wèn)題。在實(shí)體層面，國(guó)際民航組織在作出裁決的時(shí)候并未進(jìn)行法律論理，導(dǎo)致案件裁判也無(wú)法產(chǎn)生先例或準(zhǔn)先例的法律效力，因此其未能在國(guó)際民航判例法的層面作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

三、國(guó)際規(guī)范的推進(jìn)及其組織機(jī)制的保障

根植于《芝加哥公約》的國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)范漏洞在多年的準(zhǔn)司法和司法實(shí)踐中未能得到彌補(bǔ)：國(guó)際民航組織理事會(huì)的爭(zhēng)端解決功能未能剝離;管轄權(quán)不明晰致使當(dāng)事國(guó)屢次啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序?qū)で蟠_權(quán);裁判實(shí)踐未能回應(yīng)當(dāng)事國(guó)在此方面的訴求導(dǎo)致國(guó)際民航爭(zhēng)端解決程序陷入負(fù)面循環(huán)。由規(guī)范和裁判實(shí)踐反饋出的種種漏洞證明，國(guó)際民航組織理事會(huì)亟需改革。因此，國(guó)際規(guī)范的推進(jìn)需要規(guī)范層面的不斷完善和組織機(jī)制的充分保障。具體而言，國(guó)際民航組織理事會(huì)的爭(zhēng)端解決機(jī)制改革可能遵循以下兩種選擇：第一，僅做規(guī)范層面的修訂，以修訂《解決分歧規(guī)則》為例;第二，在執(zhí)行層面予以突破，考慮在國(guó)際民航組織理事會(huì)現(xiàn)有框架下設(shè)立司法裁判機(jī)構(gòu)。

（一）規(guī)范層面：《解決分歧規(guī)則》的修訂

作為“國(guó)際航空憲章”的《芝加哥公約》對(duì)于國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制作出了框架性規(guī)定，但是未對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)的爭(zhēng)端解決程序作出具體規(guī)定。理事會(huì)的程序規(guī)則《解決分歧規(guī)則》從制定伊始即由實(shí)踐推動(dòng)。從時(shí)間維度上，《芝加哥公約》于1944年制定了第84條下的爭(zhēng)端解決機(jī)制，但是《解決分歧規(guī)則》于1957年理事會(huì)受理第一起印度訴巴基斯坦案之后才制定。{17} 從實(shí)體內(nèi)容上，理事會(huì)參照的藍(lán)本是1946年《國(guó)際法院程序規(guī)則》。國(guó)際法院在1978、2001和2005年在實(shí)體上修改過(guò)三次。然而，國(guó)際民航組織理事會(huì)的程序規(guī)則只在1975年修改過(guò)一次（將俄語(yǔ)列入工作語(yǔ)言）。{18} 此次中東四國(guó)訴卡塔爾案又一次推動(dòng)了對(duì)《解決分歧規(guī)則》的實(shí)質(zhì)修訂。2018年9月4日至7日舉行的法律委員會(huì)第37屆會(huì)議期間，審查國(guó)際民航組織《解決分歧規(guī)則》項(xiàng)目被列入法律委員會(huì)工作方案，且位列優(yōu)先順序的第二順位。這亦充分體現(xiàn)出國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決程序中個(gè)案推進(jìn)規(guī)范演進(jìn)的特點(diǎn)。

此次審理的目標(biāo)是決定《解決分歧規(guī)則》的修訂是否應(yīng)當(dāng)以《國(guó)際法院程序規(guī)則》以及其他相關(guān)國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的程序規(guī)則為藍(lán)本。由國(guó)際民航組織法律委員會(huì)起草的研究報(bào)告的重點(diǎn)之一是將芝加哥公約第84條下國(guó)際民航組織理事會(huì)的角色定義為“司法功能”{19}。此種定義也可以從側(cè)面反映出司法改革的風(fēng)向標(biāo)。{20} 此項(xiàng)描述不僅出現(xiàn)在對(duì)于國(guó)際民航組織理事會(huì)的歷史性背景介紹中，也出現(xiàn)在對(duì)于裁判印證定性中，即將1952年印度訴巴基斯坦案定義為理事會(huì)“第一次行使司法功能”{21}。

法律委員會(huì)的報(bào)告草案在很大程度上反映了國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法化改革需求。幾乎所有成員國(guó)都希望將對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革列入會(huì)議議程，并表達(dá)出對(duì)于正當(dāng)程序的期望。另有一些國(guó)家代表進(jìn)一步提出建議，成立工作小組專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)《解決分歧規(guī)則》的現(xiàn)代化工作。這項(xiàng)提議亦被接受，且工作小組已經(jīng)成立。{22} 代表們同時(shí)表達(dá)現(xiàn)代化的程序應(yīng)當(dāng)將《國(guó)際法院程序規(guī)則》列入?yún)⒖挤懂牐侨匀灰獙?duì)具體情況分類(lèi)討論：國(guó)際民航組織同時(shí)承擔(dān)政治性和司法性角色，但國(guó)際法院只承擔(dān)司法性角色。

目前的主要問(wèn)題范圍包括三大方面的內(nèi)容：第一方面是定性問(wèn)題，如關(guān)于國(guó)際民航組織理事會(huì)職能的定位問(wèn)題。第二方面是正當(dāng)程序問(wèn)題，如關(guān)于外交談判未解決分歧的條件;初步反對(duì)意見(jiàn)的理由擴(kuò)大;理事會(huì)裁決的法律理由;投票的多數(shù)問(wèn)題;第三人介入訴訟和代理人等問(wèn)題。第三方面是相關(guān)問(wèn)題，如關(guān)于語(yǔ)言版本和訴訟記錄的保密性等問(wèn)題。前兩方面的內(nèi)容皆充分體現(xiàn)出理事會(huì)改革的司法化的趨勢(shì)。

修訂《解決分歧規(guī)則》是確保正當(dāng)程序的最直接的途徑。在以上議程中，確保正當(dāng)程序的著力點(diǎn)是提高裁判程序的透明性。這一點(diǎn)可以通過(guò)充分保障當(dāng)事國(guó)的參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。與《國(guó)際法院程序規(guī)則》第54條至第72條的規(guī)定相比，現(xiàn)有《解決分歧規(guī)則》對(duì)當(dāng)事國(guó)的程序性權(quán)利的保障十分有限。在修訂《解決分歧規(guī)則》過(guò)程中，保障當(dāng)事國(guó)的參與權(quán)主要分為以下兩種方式：一是保證當(dāng)事國(guó)的聆聽(tīng)權(quán);二是理事會(huì)作出最終決定時(shí)確保聽(tīng)取當(dāng)事國(guó)的口頭或者書(shū)面陳述。在現(xiàn)有規(guī)則下，聽(tīng)取當(dāng)事國(guó)的口頭或書(shū)面陳述取決于理事會(huì)的自由裁量權(quán)。{23} 理事會(huì)在作出決定時(shí)可以依據(jù)陳述或者根據(jù)第6條第（2）款設(shè)立的委員會(huì)的預(yù)審報(bào)告。綜上，理事會(huì)在修訂《解決分歧規(guī)則》時(shí)應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注對(duì)于第13條至15條當(dāng)事國(guó)程序性權(quán)利的修訂。

（二）執(zhí)行層面：國(guó)際民航組織理事會(huì)的司法化改革

在修訂《解決分歧規(guī)則》之外，也可以考慮對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)進(jìn)行司法化改革，在理事會(huì)框架下設(shè)立專(zhuān)門(mén)性的國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。此前有代表提出應(yīng)當(dāng)在修改現(xiàn)行規(guī)則之外考慮建立一項(xiàng)“新型并且具有創(chuàng)新性的機(jī)制”{24} 以確保爭(zhēng)端解決機(jī)制“及時(shí)、快速和透明?！眥25} 目前根據(jù)《芝加哥公約》第84條的規(guī)定，理事會(huì)自身承擔(dān)了爭(zhēng)端解決的職責(zé)。然而，國(guó)際民航組織理事會(huì)是由36個(gè)成員國(guó)組成的行政機(jī)構(gòu)，不具有司法獨(dú)立性。成員國(guó)代表亦常常缺乏相關(guān)法律或者司法背景。

該爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以仿照世界貿(mào)易組織專(zhuān)家組的形式。世界貿(mào)易組織專(zhuān)家組的模型，即一般由3人專(zhuān)家出具報(bào)告，列明對(duì)事實(shí)的調(diào)查結(jié)果，有關(guān)世界貿(mào)易組織規(guī)則的適用，以及裁定和建議的基本理由，可以有效地吸收并入國(guó)際民航組織理事會(huì)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。{26} 由各國(guó)代表組成推選具備航空法和司法裁判經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家組成專(zhuān)家?guī)臁Ｔ诰唧w案件中，通過(guò)設(shè)立非常設(shè)的專(zhuān)家組，可以有效將爭(zhēng)端解決的權(quán)責(zé)從國(guó)際民航組織理事會(huì)剝離，增強(qiáng)司法獨(dú)立性。其裁判效力的權(quán)源仍由《芝加哥公約》第87條和第88條予以保障。{27}

通過(guò)設(shè)立專(zhuān)家組確定了一定司法獨(dú)立性之后，該路徑還可以提升國(guó)際民航組織解決爭(zhēng)端的司法供給能力。相比現(xiàn)有體系下的國(guó)際民航組織裁決性質(zhì)不明的情況，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)作出的判決更容易為當(dāng)事國(guó)所接受。另外，相較于新增完全脫離于國(guó)際民航組織的新型爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，根據(jù)《芝加哥公約》第94條，需要通過(guò)成員國(guó)大會(huì)2/3以上成員國(guó)的同意，且出席會(huì)議的大會(huì)成員不得少于總成員國(guó)數(shù)量的2/3。此種路徑的法律成本過(guò)高，各成員國(guó)恐難以達(dá)成共識(shí)。而現(xiàn)行機(jī)制的框架性改革則符合《解決分歧規(guī)則》中對(duì)于理事會(huì)授權(quán)行為的規(guī)定。同時(shí)，在現(xiàn)行《解決分歧規(guī)則》的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定新的程序規(guī)則以保證解決爭(zhēng)端過(guò)程中的正當(dāng)程序，因而進(jìn)一步解決當(dāng)事國(guó)對(duì)于爭(zhēng)端解決程序的速度和透明性的要求，真正實(shí)現(xiàn)《芝加哥公約》第十八章對(duì)于國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的設(shè)定。

四、中國(guó)方案的前瞻性與可行性

以此為例的國(guó)際機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)端解決機(jī)制改革也是中國(guó)參與全球治理的契機(jī)。爭(zhēng)端解決機(jī)制的有效運(yùn)行是維護(hù)多邊國(guó)際秩序的有力保障。深度參與民航國(guó)際公約的制定和修訂既是我國(guó)民航法治建設(shè)的要求，也是我國(guó)涉外法治工作戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)。我國(guó)作為國(guó)際民航組織一類(lèi)理事國(guó)，在國(guó)際民航地位中極其重要。在1949年至1999年期間，我國(guó)參與民航立法活動(dòng)以批準(zhǔn)或加入國(guó)際民航公約為主。自1999年以后，我國(guó)開(kāi)始積極參加國(guó)際民航領(lǐng)域外交會(huì)議。在從民航大國(guó)邁向民航強(qiáng)國(guó)的道路上，我國(guó)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從國(guó)際民航立法規(guī)則的追隨者至引領(lǐng)者的轉(zhuǎn)變，通過(guò)積極參與《解決分歧規(guī)則》等修訂工作，積極維護(hù)我國(guó)主權(quán)和發(fā)展利益。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的演變作出前瞻性分析，完善改革路經(jīng)，提出可行的中國(guó)方案。

目前《解決分歧規(guī)則》工作小組已經(jīng)成立。中國(guó)已作為工作組17個(gè)成員國(guó)之一參與工作，并派遣我國(guó)民用航空局代表參加工作小組會(huì)議。中國(guó)代表團(tuán)起草并提交了國(guó)際民航組織分歧解決流程圖信息文件，受到會(huì)議主席和多國(guó)代表的認(rèn)可。但是中國(guó)代表團(tuán)目前的方案尚未細(xì)化，缺乏修訂《解決分歧規(guī)則》的重點(diǎn)條文的具體意見(jiàn)，亦并未對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)的改革及其方向表明立場(chǎng)。

在具體方案設(shè)計(jì)上，中國(guó)可以通過(guò)以下路徑予以雙點(diǎn)突破：第一，積極參與上述《解決分歧規(guī)則》的修訂。借此契機(jī)，中國(guó)代表團(tuán)應(yīng)當(dāng)細(xì)化修改規(guī)則方案，對(duì)如何保障當(dāng)事國(guó)在爭(zhēng)端解決過(guò)程中的參與權(quán)與理事會(huì)裁決的法律論理性提出建議，推進(jìn)國(guó)際民航組織理事會(huì)在《解決分歧規(guī)則》向高效和透明的方向發(fā)展。第二，在國(guó)際民航組織理事會(huì)的司法化改革中提出中國(guó)方案并合理銜接中國(guó)的航空行業(yè)仲裁體系建設(shè)。中國(guó)是世界上首先建立專(zhuān)門(mén)的航空仲裁中心的國(guó)家（上海國(guó)際航空仲裁院和中國(guó)海仲委航空爭(zhēng)議仲裁中心、調(diào)解中心）。在此背景下，中國(guó)對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革議題應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)，并充分考慮兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)他國(guó)提案的回應(yīng);二是積極捍衛(wèi)我國(guó)在國(guó)際民航業(yè)的地位。由于目前各國(guó)在國(guó)際民航組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革朝司法化方向發(fā)展保持較為一致的態(tài)度，我國(guó)應(yīng)借此機(jī)會(huì)推動(dòng)司法化改革，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的協(xié)同。一方面，在國(guó)內(nèi)層面做好適格航空司法裁判的專(zhuān)家遴選;另一方面，在國(guó)際層面的提案中以《芝加哥公約》第50條理事會(huì)的組成為規(guī)范基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)航空大國(guó)參與的必要性，保證中國(guó)籍法官的參與權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制是解決國(guó)家航空爭(zhēng)端的最特別和最重要的方式之一。其演變與發(fā)展亦遵循國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制的準(zhǔn)司法化和司法化發(fā)展的大趨勢(shì)。然而，國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)范性困境根植于《芝加哥公約》等規(guī)范本身的設(shè)計(jì)漏洞以及由此產(chǎn)生的權(quán)責(zé)沖突，導(dǎo)致國(guó)際民航組織理事會(huì)的司法權(quán)能?chē)?yán)重不足。條約法和組織架構(gòu)上的漏洞也在實(shí)踐裁判中得以印證。在巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)訴卡塔爾案的推動(dòng)下，國(guó)際民航組織開(kāi)啟了針對(duì)修訂《解決分歧規(guī)則》的探討。除了規(guī)范層面的修訂外，在執(zhí)行層面是否要對(duì)國(guó)際民航組織理事會(huì)進(jìn)行司法化改革值得進(jìn)一步思考?？傊?，全球治理體系正處于調(diào)整變革的關(guān)鍵時(shí)期，制度競(jìng)爭(zhēng)成為競(jìng)爭(zhēng)的核心之所在，我國(guó)要積極參與并努力引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則制定，推動(dòng)形成公正合理透明的國(guó)際規(guī)則體系。{28} 國(guó)際民航業(yè)大發(fā)展正處于百年未有之大變局的歷史潮流中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)把握此次契機(jī)，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定，推動(dòng)《解決分歧規(guī)則》的修訂，并進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)際民航爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法化改革。

注釋?zhuān)?/p>

①② See Karen Alter， The New Terrain of International Law： Courts， Rights， Politics， Princeton University Press， 2014.

③ See Joost Pauwelyn and Rebecca J. Hamilton， Exit from International Tribunals， Journal of International Dispute Settlement， 2018， 9， p.679.

④ 目前正在和解程序的是巴西訴美國(guó)案（2016）。印度訴巴基斯坦案（1952），英國(guó)訴西班牙案（1969），古巴訴美國(guó)案（1998）和美國(guó)訴歐洲15國(guó)案（2000）在國(guó)際民航組織理事會(huì)作出裁決前已和解。

⑤ See Appeal Against a Decision of the ICAO Council Dated 29 June 2018 on Preliminary Objections Application （A）， Bahrain， Egypt， Saudi Arabia and UAE v Qatar， at para 11.

⑥ See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Verbatim Record of 2 December 2019 at 10 a.m.）， p.31.

⑦ Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Order of 25 July 2018）.

⑧ See Cecily Rose， Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council， American Journal of International Law， 2021， 115（2）， p.308.

⑨ See Michael Milde， Dispute Settlement in the Fra-mework of the International Civil Aviation Organisation， in Karl-Heinz B？觟ckstiegel （ed）， Settlement of Space Law Disputes， 1980， p.154.

⑩ See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council （India v Pakistan） （Judgment of 18 August 1972） ICJ Rep 46; Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Order of 25 July 2018）.

{11} See Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council Under Article 84 of the Convention of International Civil Aviation （Bahrain， Egypt， Saudi Arabia， and UAE v Qatar） （Verbatim Record of 3 December 2019 at 3 p.m.）， p.51. 理事會(huì)在剛果訴盧旺達(dá)與烏干達(dá)、巴勒斯坦解放組織訴以色列、古巴訴美國(guó)、薩摩亞與湯加訴斐濟(jì)等案件中均啟動(dòng)了第54條的程序。

{12} For example， ICAO， Request of Sweden for Interpretation of Article 7 of the Convention 58th Session of the Council （1960）， Doc 8596-C/964; ICAO， Request for Sweden for Interpretation of Article 7 of the Convention 59th Session of the Council （1960）， Doc 8629-C/967; ICAO， Request of the League of Arab States for Determination under Article 77 of the Convention （1960）， Doc 8106-C/927.

{13} See ICAO Doc 8678-C/972 （1967）， p.50-55.

{14}{15}{20}{21}{22} 周亞光：《國(guó)際民用航空組織爭(zhēng)端解決機(jī)制司法化改革論析》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2020年第1期。

{16} See ICAO， Action of the Council， 74th Session （1971）， ICAO Doc 8987-C/1004.

{17}{18} See ICAO Settlement Rules （1957） ICAO Doc. 7782， 7782/2.

{19} See ICAO Draft Report of the 37th Session of the Legal Committee （2018） ICAO LC/37-WP/7-1.

{23}{24}{25} 《解決分歧規(guī)則》，第13（1）條、第6：10段、第6：10段。

{26} See Craig Canetti， Fifty Years After the Chicago Conference： A Proposal for Dispute Settlement Under the Auspices of International Civil Aviation Organisation， Law Policy International Business， 1995， 26， p.516.

{27} See Dimitri Maniatis， Conflict in the Skies： The Settlement of International Aviation Disputes， Annals of Air and Space Law， 1995， 20， p.230.

{28} 許皓：《“雙循環(huán)”的法治保障：以?xún)?nèi)促外與內(nèi)外并舉》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第5期。

作者簡(jiǎn)介：張鹿蘋(píng)，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院講師，北京，102249。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）