張航 謝華 封煜光

廣西大學(xué)

規(guī)劃配置指標(biāo)的確定是規(guī)劃師在編制幼兒園設(shè)施布局規(guī)劃時的重要依據(jù)，只有在科學(xué)合理的規(guī)劃配置指標(biāo)體系的指導(dǎo)下，規(guī)劃布局方案才有可能是科學(xué)合理并符合當(dāng)?shù)貙嶋H需求的規(guī)劃方案，所以確定科學(xué)合理、符合當(dāng)?shù)匦枨蟮呐渲弥笜?biāo)是完成幼兒園設(shè)施規(guī)劃布局的重要前提。

目前，“千人指標(biāo)”是我國公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制工作中最常使用的配置指標(biāo)之一，但多數(shù)地區(qū)的“千人指標(biāo)”多是根據(jù)地方各部門收集的數(shù)據(jù)總結(jié)而來及規(guī)劃師們根據(jù)自身經(jīng)驗主觀判斷該數(shù)值是否符合該地方或城市的發(fā)展需求，缺乏科學(xué)合理的推算方法，由此導(dǎo)致了許多問題。本文以南寧市為例，基于國家相關(guān)規(guī)范及南寧市控制性詳細規(guī)劃中的“千人指標(biāo)”，通過人口出生預(yù)測法對南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”進行驗證，以幼兒的毛入園率的高低對南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”進行調(diào)整。基于此嘗試總結(jié)適宜城市學(xué)前教育設(shè)施布局規(guī)劃的“千人指標(biāo)”的研究方法。

一、公共服務(wù)設(shè)施“千人指標(biāo)”的現(xiàn)狀問題分析

（一）“千人指標(biāo)”缺乏科學(xué)計算

對于“千人指標(biāo)”的制定方法，多是根據(jù)地方各部門收集的數(shù)據(jù)總結(jié)而來，也有一些是直接移植其他城市的標(biāo)準(zhǔn)，存在跟本地社會人口發(fā)展不相符的情況，可能提出超乎或落后自身發(fā)展水平的規(guī)劃指標(biāo)，使得該指標(biāo)所做規(guī)劃在實施中遇到困難。另外，也存在規(guī)劃師們根據(jù)自身經(jīng)驗而導(dǎo)致主觀判斷該指標(biāo)的數(shù)值是否符合該地方或城市的發(fā)展需求，存在一定偏差。

（二）“千人指標(biāo)”存在時效性問題

現(xiàn)行的“千人指標(biāo)”還存在時效問題。目前，很多地區(qū)和城市的“千人指標(biāo)”都是較早確定的，近年來基本無調(diào)整。筆者翻閱文獻資料發(fā)現(xiàn)，一般是在進行控制性詳細規(guī)劃時，規(guī)劃師及學(xué)者們可能會針對此地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀重新修訂該地區(qū)的千人指標(biāo)，證明各城市給定的千人指標(biāo)與實際需求存在一定出入，已經(jīng)不能滿足人們對公共服務(wù)設(shè)施的使用需求。

（三）面對人口的不確定性增長缺乏彈性空間

由于城市人口的大幅增加，城市建設(shè)以“攤大餅”的方式向外擴張，城市居住用地空間布局也隨著城市的發(fā)展不斷擴張。這就導(dǎo)致原來的郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部很快地變成了城市主城區(qū)的一部分，由此也帶來了“城中村”及城鄉(xiāng)結(jié)合部這樣的非正式的城市居住空間，而這類居住空間往往住著外來務(wù)工人員等大量快速流動的人口，硬性的“千人指標(biāo)”很難適應(yīng)其大量快速的流動人口需求。

二、優(yōu)化幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”的工作思路

清晰的工作思路能較好地指導(dǎo)工作的進行，因此在優(yōu)化調(diào)整幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”時應(yīng)先確定指標(biāo)調(diào)整的工作思路。

此次幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”優(yōu)化研究，首先應(yīng)基于該地區(qū)或城市原有的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”上進行優(yōu)化調(diào)整，因為原有“千人指標(biāo)”經(jīng)過控制性詳細規(guī)劃的實例驗證，具有一定的科學(xué)合理性。再根據(jù)對該地區(qū)或城市近五年的人口數(shù)據(jù)的資料統(tǒng)計，運用出生人口預(yù)測法計算出適合該地區(qū)人口發(fā)展情況的“千人指標(biāo)”值，對現(xiàn)行的“千人指標(biāo)”值進行優(yōu)化修改。然后，應(yīng)根據(jù)該地區(qū)幼兒毛入園率的高低對游湖修改后的“千人指標(biāo)”進行調(diào)整，最終得到適合該地區(qū)人口發(fā)展的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”。

三、幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”預(yù)測方法

（一）國家相關(guān)規(guī)范及南寧市控制性詳細規(guī)劃的“千人指標(biāo)”

首先對國家涉及幼兒園配建的相關(guān)規(guī)范及南寧市控制性詳細規(guī)劃中的“千人指標(biāo)”進行指標(biāo)統(tǒng)計。根據(jù)南寧市政府于2018年頒布了《南寧市第三學(xué)期學(xué)前教育行動計劃（2017-2020年）》，其中指出南寧市幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)175—2016）執(zhí)行。按照《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)175—2016）中第八條“幼兒園的建設(shè)規(guī)模應(yīng)根據(jù)服務(wù)人口數(shù)量確定，并與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)”及幼兒園建設(shè)規(guī)模分類表中要求，城市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”為30人/千人。

筆者在南寧市規(guī)劃相關(guān)部門了解到，南寧市控制性詳細規(guī)劃中學(xué)前教育設(shè)施（幼兒園設(shè)施）的“千人指標(biāo)”：舊城區(qū)（快環(huán)以內(nèi)）為26座/千人，新城區(qū)（快環(huán)以外建成區(qū)）為40座/千人。

（二）以出生人口預(yù)測法驗證南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”

千人指標(biāo)的預(yù)測一般有基于現(xiàn)狀趨勢外推法、基于出生人口預(yù)測法以及基于各學(xué)齡段人口趨勢推導(dǎo)法。在此次研究中，將選用出生人口預(yù)測法對南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”預(yù)測推算，對南寧市現(xiàn)行幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”進行修正與完善。

目前，教育設(shè)施的專項規(guī)劃期限一般為15年，此次研究采用分期預(yù)測法，將規(guī)劃分為近期、中期和遠期規(guī)劃，基于南寧市近五年人口數(shù)據(jù)進行分析研究，結(jié)合我國未來人口發(fā)展的國情及政策，對南寧市江南區(qū)近期（2020-2024年）、中期（2025-2029年）、遠期（2030-2035年）的學(xué)位需求總量進行推算，最后確定南寧2034年南寧市江南區(qū)幼兒園學(xué)位需求總量。

1.出生人口預(yù)測法推算“千人指標(biāo)”

出生率又稱為粗出生率（Crude Birth Rate）。一定時期內(nèi)（通常指1年內(nèi)）平均每千人中出生人數(shù)的比率，它反映一定時期內(nèi)人口的出生水平。

出生率（P）=年出生人數(shù)（B）/年平均人數(shù)（M）×1000‰

年出生人數(shù)（B）=出生率（P）×年平均人數(shù)（M）×1000‰

出生人口預(yù)測法是根據(jù)城市近五年或十年的市區(qū)年自然增長率r和機械增長率h，規(guī)劃期內(nèi)任意年的規(guī)劃人口Mn以及規(guī)劃基準(zhǔn)年年平均人數(shù)m，n則為規(guī)劃期內(nèi)任意年，即可以得到規(guī)劃期內(nèi)市區(qū)內(nèi)任意年的規(guī)劃人口Mn=m×（1+r+h）n-基準(zhǔn)年。結(jié)合預(yù)測時期內(nèi)的出生率P，進而就可推算出當(dāng)年的年出生人數(shù)Bn=Mn×Pn。

通過出生人口預(yù)測法對學(xué)位需求總量的預(yù)測是要確定規(guī)劃期末前3～6年每年出生的人口，然后將出生人口加和即可得到這幾年幼兒的出生總數(shù)。

根據(jù)出生人口預(yù)測法可以得到規(guī)劃期內(nèi)任意年的新生兒數(shù)。研究對象為3～6歲兒童（不含6歲），若規(guī)劃期限到n年，需計算出規(guī)劃期末前3年的出生人口數(shù)（Bn-3、Bn-4、Bn-5），到規(guī)劃期末3～6歲的兒童為這三年出生人口數(shù)總和G，則G=Bn-3+Bn-4+Bn-5。

規(guī)劃期末城市有部分流動兒童，在幼兒園的學(xué)位需求總量上應(yīng)預(yù)留出一定的彈性增長率b，則規(guī)劃期末城市學(xué)齡前兒童共G=（Bn-3+Bn-4+Bn-5）×（1+b）。

規(guī)劃期末學(xué)齡前三年幼兒占總?cè)丝诘那藬?shù)，即千人指標(biāo)Q：

Q=（Bn-3+Bn-4+Bn-5）×（1+b）/m×（1+r+h）n-2015×1000‰

=（Mn-3×Pn-3+Mn-4×Pn-4+Mn-5×Pn-5）×（1+b）/m×（1+r+h）n-2015×1000‰

通過上訴推導(dǎo)過程計算出來的“千人指標(biāo)”是以城市現(xiàn)狀人口為基礎(chǔ)，結(jié)合城市近五年的人口變化情況得來的指標(biāo)，更符合城市發(fā)展需求。

2.出生人口影響因子分析

由出生人口預(yù)測推算公式可以看出，城市的幼兒園學(xué)位需求總量和城市人口的出生率、自然增長率、機械增長率及預(yù)留人口增長的彈性空間是有著極大關(guān)聯(lián)的。因此，統(tǒng)計南寧市近五年市區(qū)人口出生率、自然增長率、機械增長率和流動人口數(shù)據(jù)，并研究其未來變化趨勢。

（1）出生率和自然增長率

統(tǒng)計南寧市近五年的出生率和自然增長率，見表1。

表1 南寧市市區(qū)近五年常住人口的出生率和自然增長率統(tǒng)計表

根據(jù)南寧市市區(qū)人口相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，南寧市近五年的出生人口和出生率在2017年達到峰值，2018年開始下降。主要原因有三：一是我國長期的低生育率會導(dǎo)致高度的老齡化和人口衰退，中國人口負增長時代即將到來；二是二胎政策影響減弱和已婚育齡婦女規(guī)模持續(xù)下降；三是九零后成為了生育主體，他們的生育觀念、生育意愿也隨著工作、生活的壓力發(fā)生了巨大改變。這些因素都導(dǎo)致了出生率的下降，而隨著我國逐步步入老齡化社會，自然增長率也隨之下降甚至進入負增長階段。

以南寧市市區(qū)人口近五年的出生率為基準(zhǔn)，結(jié)合南寧市出生率及自然增長率近五年的變化趨勢對南寧市未來人口的出生率、自然增長率進行預(yù)測取值：南寧市近期規(guī)劃出生率取10.0‰～11.6‰，自然增長率取4.0‰～6.1‰；南寧市中期規(guī)劃出生率取9.0‰～10.0‰，自然增長率取2.0‰～4.0‰；南寧市遠期規(guī)劃出生率取8.5‰～9.0‰，自然增長率取0‰～2.0‰。

（2）機械增長率

統(tǒng)計南寧市市區(qū)近五年遷入人口、遷出人口及機械增長率，見表2。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，南寧市市區(qū)的機械增長人數(shù)每年都為正增長，且一直處于上升趨勢。2017年南寧市開始實施戶口遷移新政，進一步放寬了落戶條件，遷入人數(shù)更是大幅增長。由此可以合理預(yù)測，未來南寧市的遷入人口將會隨著政策的放寬逐步增長，而機械增長率也會隨之提高。

以南寧市市區(qū)近五年的遷入人口、遷出人口和機械增長率情況為基礎(chǔ)，結(jié)合南寧市落戶政策未來的發(fā)展趨勢，對南寧市未來的機械增長率進行預(yù)測取值：南寧市近期規(guī)劃機械增長率取18.0‰～20.0‰；南寧市中期規(guī)劃機械增長率取20.0‰～23.0‰；南寧市遠期規(guī)劃機械增長率取23.0‰～25.0‰。

表2 南寧市市區(qū)近五年的遷入人口、遷出人口及機械增長率統(tǒng)計表

（3）流動人口

統(tǒng)計南寧市市區(qū)近五年人口凈流入情況及其在年平均人數(shù)中的占比，見表3。

表3 南寧市市區(qū)近五年的流動人口情況統(tǒng)計表

據(jù)南寧統(tǒng)計局統(tǒng)計，南寧市市區(qū)的流動人口在最近五年內(nèi)一直處于凈流入狀態(tài)，但逐年遞減。因此，在制定幼兒園設(shè)施規(guī)劃時也要充分考慮當(dāng)?shù)氐牧鲃尤丝?，盡量避免發(fā)生幼兒園設(shè)施供不應(yīng)求或供大于求的情況。

以南寧市市區(qū)人口近五年的流動人口為基準(zhǔn)，結(jié)合南寧市流動人口近五年的變化趨勢對南寧市未來流入人口在年平均人數(shù)中占比進行預(yù)測取值：南寧市近期規(guī)劃流入人口在年平均人數(shù)中占比取8.0%～10.0%；南寧市中期規(guī)劃取6.0%～8.0%；南寧市遠期規(guī)劃取5.0%～6.0%。

3.根據(jù)出生人口預(yù)測法計算南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”

南寧市江南區(qū)幼兒園設(shè)施的布局規(guī)劃有效期限為15年，以2019年為起始年，5年為一個周期，分為近期、中期、遠期規(guī)劃。根據(jù)出生人口預(yù)測法計算南寧市江南區(qū)幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”，可得：近期規(guī)劃南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”為38～45座/千人；中期規(guī)劃南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”33～40座/千人；遠期規(guī)劃33～37座/千人。

對比南寧市控制性詳細規(guī)劃現(xiàn)制定的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”數(shù)值：舊城區(qū)26座/千人，新城40座/千人的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。可以看出，南寧市舊城區(qū)的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”已不再適用，應(yīng)取33～37座/千人，而新城區(qū)的40座/千人的指標(biāo)則可繼續(xù)沿用。

4.根據(jù)幼兒的毛入園率的高低對“千人指標(biāo)”進行調(diào)整

未來，我國必定實現(xiàn)幼兒毛入園率100%。但是，目前鑒于各省、區(qū)、市之間的學(xué)前教育現(xiàn)狀水平存在差異的情況下，在制定不同地區(qū)或城市的“千人指標(biāo)”時，需結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀的指標(biāo)為制定基礎(chǔ)，再通過地區(qū)的毛入園率對“千人指標(biāo)”進行調(diào)整。

①現(xiàn)狀毛入園率達95%及以上的地區(qū)，制定幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”時，可在現(xiàn)狀指標(biāo)的基礎(chǔ)上作適當(dāng)微調(diào)。

②現(xiàn)狀毛入園率在85%～95%的地區(qū)，可根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展情況，在幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”的基礎(chǔ)上提高5%～15%。

③現(xiàn)狀毛入園率低于85%以下的地區(qū)，應(yīng)該在該地區(qū)內(nèi)加大對學(xué)前教育的扶持力度，在經(jīng)費及建設(shè)方面都應(yīng)保證對學(xué)前教育的支持。這些地區(qū)應(yīng)為以后提高毛入園率考慮，在幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提高15%以上。

南寧市毛入園率在2017年已達95.78%，因此，南寧市市區(qū)幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”微調(diào)即可。在上一小節(jié)完善指標(biāo)時已留有一定的彈性空間，所以在此不作微調(diào)。

四、結(jié)語

重新審視傳統(tǒng)的學(xué)前教育設(shè)施的布局規(guī)劃所存在的問題可以看出，制定合理的學(xué)前教育設(shè)施的“千人指標(biāo)”是保證教育資源分配合理公平與充分利用的前提條件。通過對幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”的優(yōu)化調(diào)整，能夠有效解決幼兒園設(shè)施供不應(yīng)求或供大于求的情況，避免教育資源浪費、資源分配不合理等現(xiàn)象發(fā)生，同時也為幼兒園設(shè)施的布局規(guī)劃奠定良好的基礎(chǔ)。作為一名規(guī)劃工作者，我對教育設(shè)施指標(biāo)體系的優(yōu)化與完善的進一步探索也將持續(xù)進行。