張航 謝華 封煜光

廣西大學(xué)

規(guī)劃配置指標(biāo)的確定是規(guī)劃師在編制幼兒園設(shè)施布局規(guī)劃時(shí)的重要依據(jù)，只有在科學(xué)合理的規(guī)劃配置指標(biāo)體系的指導(dǎo)下，規(guī)劃布局方案才有可能是科學(xué)合理并符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的規(guī)劃方案，所以確定科學(xué)合理、符合當(dāng)?shù)匦枨蟮呐渲弥笜?biāo)是完成幼兒園設(shè)施規(guī)劃布局的重要前提。

目前，“千人指標(biāo)”是我國(guó)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制工作中最常使用的配置指標(biāo)之一，但多數(shù)地區(qū)的“千人指標(biāo)”多是根據(jù)地方各部門(mén)收集的數(shù)據(jù)總結(jié)而來(lái)及規(guī)劃師們根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)主觀判斷該數(shù)值是否符合該地方或城市的發(fā)展需求，缺乏科學(xué)合理的推算方法，由此導(dǎo)致了許多問(wèn)題。本文以南寧市為例，基于國(guó)家相關(guān)規(guī)范及南寧市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的“千人指標(biāo)”，通過(guò)人口出生預(yù)測(cè)法對(duì)南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”進(jìn)行驗(yàn)證，以幼兒的毛入園率的高低對(duì)南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”進(jìn)行調(diào)整?；诖藝L試總結(jié)適宜城市學(xué)前教育設(shè)施布局規(guī)劃的“千人指標(biāo)”的研究方法。

一、公共服務(wù)設(shè)施“千人指標(biāo)”的現(xiàn)狀問(wèn)題分析

（一）“千人指標(biāo)”缺乏科學(xué)計(jì)算

對(duì)于“千人指標(biāo)”的制定方法，多是根據(jù)地方各部門(mén)收集的數(shù)據(jù)總結(jié)而來(lái)，也有一些是直接移植其他城市的標(biāo)準(zhǔn)，存在跟本地社會(huì)人口發(fā)展不相符的情況，可能提出超乎或落后自身發(fā)展水平的規(guī)劃指標(biāo)，使得該指標(biāo)所做規(guī)劃在實(shí)施中遇到困難。另外，也存在規(guī)劃師們根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)而導(dǎo)致主觀判斷該指標(biāo)的數(shù)值是否符合該地方或城市的發(fā)展需求，存在一定偏差。

（二）“千人指標(biāo)”存在時(shí)效性問(wèn)題

現(xiàn)行的“千人指標(biāo)”還存在時(shí)效問(wèn)題。目前，很多地區(qū)和城市的“千人指標(biāo)”都是較早確定的，近年來(lái)基本無(wú)調(diào)整。筆者翻閱文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，一般是在進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，規(guī)劃師及學(xué)者們可能會(huì)針對(duì)此地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀重新修訂該地區(qū)的千人指標(biāo)，證明各城市給定的千人指標(biāo)與實(shí)際需求存在一定出入，已經(jīng)不能滿足人們對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的使用需求。

（三）面對(duì)人口的不確定性增長(zhǎng)缺乏彈性空間

由于城市人口的大幅增加，城市建設(shè)以“攤大餅”的方式向外擴(kuò)張，城市居住用地空間布局也隨著城市的發(fā)展不斷擴(kuò)張。這就導(dǎo)致原來(lái)的郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部很快地變成了城市主城區(qū)的一部分，由此也帶來(lái)了“城中村”及城鄉(xiāng)結(jié)合部這樣的非正式的城市居住空間，而這類居住空間往往住著外來(lái)務(wù)工人員等大量快速流動(dòng)的人口，硬性的“千人指標(biāo)”很難適應(yīng)其大量快速的流動(dòng)人口需求。

二、優(yōu)化幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”的工作思路

清晰的工作思路能較好地指導(dǎo)工作的進(jìn)行，因此在優(yōu)化調(diào)整幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”時(shí)應(yīng)先確定指標(biāo)調(diào)整的工作思路。

此次幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”優(yōu)化研究，首先應(yīng)基于該地區(qū)或城市原有的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，因?yàn)樵小扒酥笜?biāo)”經(jīng)過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)例驗(yàn)證，具有一定的科學(xué)合理性。再根據(jù)對(duì)該地區(qū)或城市近五年的人口數(shù)據(jù)的資料統(tǒng)計(jì)，運(yùn)用出生人口預(yù)測(cè)法計(jì)算出適合該地區(qū)人口發(fā)展情況的“千人指標(biāo)”值，對(duì)現(xiàn)行的“千人指標(biāo)”值進(jìn)行優(yōu)化修改。然后，應(yīng)根據(jù)該地區(qū)幼兒毛入園率的高低對(duì)游湖修改后的“千人指標(biāo)”進(jìn)行調(diào)整，最終得到適合該地區(qū)人口發(fā)展的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”。

三、幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”預(yù)測(cè)方法

（一）國(guó)家相關(guān)規(guī)范及南寧市控制性詳細(xì)規(guī)劃的“千人指標(biāo)”

首先對(duì)國(guó)家涉及幼兒園配建的相關(guān)規(guī)范及南寧市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的“千人指標(biāo)”進(jìn)行指標(biāo)統(tǒng)計(jì)。根據(jù)南寧市政府于2018年頒布了《南寧市第三學(xué)期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020年）》，其中指出南寧市幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)175—2016）執(zhí)行。按照《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)175—2016）中第八條“幼兒園的建設(shè)規(guī)模應(yīng)根據(jù)服務(wù)人口數(shù)量確定，并與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)”及幼兒園建設(shè)規(guī)模分類表中要求，城市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”為30人/千人。

筆者在南寧市規(guī)劃相關(guān)部門(mén)了解到，南寧市控制性詳細(xì)規(guī)劃中學(xué)前教育設(shè)施（幼兒園設(shè)施）的“千人指標(biāo)”：舊城區(qū)（快環(huán)以內(nèi)）為26座/千人，新城區(qū)（快環(huán)以外建成區(qū)）為40座/千人。

（二）以出生人口預(yù)測(cè)法驗(yàn)證南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”

千人指標(biāo)的預(yù)測(cè)一般有基于現(xiàn)狀趨勢(shì)外推法、基于出生人口預(yù)測(cè)法以及基于各學(xué)齡段人口趨勢(shì)推導(dǎo)法。在此次研究中，將選用出生人口預(yù)測(cè)法對(duì)南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”預(yù)測(cè)推算，對(duì)南寧市現(xiàn)行幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”進(jìn)行修正與完善。

目前，教育設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃期限一般為15年，此次研究采用分期預(yù)測(cè)法，將規(guī)劃分為近期、中期和遠(yuǎn)期規(guī)劃，基于南寧市近五年人口數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究，結(jié)合我國(guó)未來(lái)人口發(fā)展的國(guó)情及政策，對(duì)南寧市江南區(qū)近期（2020-2024年）、中期（2025-2029年）、遠(yuǎn)期（2030-2035年）的學(xué)位需求總量進(jìn)行推算，最后確定南寧2034年南寧市江南區(qū)幼兒園學(xué)位需求總量。

1.出生人口預(yù)測(cè)法推算“千人指標(biāo)”

出生率又稱為粗出生率（Crude Birth Rate）。一定時(shí)期內(nèi)（通常指1年內(nèi)）平均每千人中出生人數(shù)的比率，它反映一定時(shí)期內(nèi)人口的出生水平。

出生率（P）=年出生人數(shù)（B）/年平均人數(shù)（M）×1000‰

年出生人數(shù)（B）=出生率（P）×年平均人數(shù)（M）×1000‰

出生人口預(yù)測(cè)法是根據(jù)城市近五年或十年的市區(qū)年自然增長(zhǎng)率r和機(jī)械增長(zhǎng)率h，規(guī)劃期內(nèi)任意年的規(guī)劃人口Mn以及規(guī)劃基準(zhǔn)年年平均人數(shù)m，n則為規(guī)劃期內(nèi)任意年，即可以得到規(guī)劃期內(nèi)市區(qū)內(nèi)任意年的規(guī)劃人口Mn=m×（1+r+h）n-基準(zhǔn)年。結(jié)合預(yù)測(cè)時(shí)期內(nèi)的出生率P，進(jìn)而就可推算出當(dāng)年的年出生人數(shù)Bn=Mn×Pn。

通過(guò)出生人口預(yù)測(cè)法對(duì)學(xué)位需求總量的預(yù)測(cè)是要確定規(guī)劃期末前3～6年每年出生的人口，然后將出生人口加和即可得到這幾年幼兒的出生總數(shù)。

根據(jù)出生人口預(yù)測(cè)法可以得到規(guī)劃期內(nèi)任意年的新生兒數(shù)。研究對(duì)象為3～6歲兒童（不含6歲），若規(guī)劃期限到n年，需計(jì)算出規(guī)劃期末前3年的出生人口數(shù)（Bn-3、Bn-4、Bn-5），到規(guī)劃期末3～6歲的兒童為這三年出生人口數(shù)總和G，則G=Bn-3+Bn-4+Bn-5。

規(guī)劃期末城市有部分流動(dòng)兒童，在幼兒園的學(xué)位需求總量上應(yīng)預(yù)留出一定的彈性增長(zhǎng)率b，則規(guī)劃期末城市學(xué)齡前兒童共G=（Bn-3+Bn-4+Bn-5）×（1+b）。

規(guī)劃期末學(xué)齡前三年幼兒占總?cè)丝诘那藬?shù)，即千人指標(biāo)Q：

Q=（Bn-3+Bn-4+Bn-5）×（1+b）/m×（1+r+h）n-2015×1000‰

=（Mn-3×Pn-3+Mn-4×Pn-4+Mn-5×Pn-5）×（1+b）/m×（1+r+h）n-2015×1000‰

通過(guò)上訴推導(dǎo)過(guò)程計(jì)算出來(lái)的“千人指標(biāo)”是以城市現(xiàn)狀人口為基礎(chǔ)，結(jié)合城市近五年的人口變化情況得來(lái)的指標(biāo)，更符合城市發(fā)展需求。

2.出生人口影響因子分析

由出生人口預(yù)測(cè)推算公式可以看出，城市的幼兒園學(xué)位需求總量和城市人口的出生率、自然增長(zhǎng)率、機(jī)械增長(zhǎng)率及預(yù)留人口增長(zhǎng)的彈性空間是有著極大關(guān)聯(lián)的。因此，統(tǒng)計(jì)南寧市近五年市區(qū)人口出生率、自然增長(zhǎng)率、機(jī)械增長(zhǎng)率和流動(dòng)人口數(shù)據(jù)，并研究其未來(lái)變化趨勢(shì)。

（1）出生率和自然增長(zhǎng)率

統(tǒng)計(jì)南寧市近五年的出生率和自然增長(zhǎng)率，見(jiàn)表1。

表1 南寧市市區(qū)近五年常住人口的出生率和自然增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)表

根據(jù)南寧市市區(qū)人口相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，南寧市近五年的出生人口和出生率在2017年達(dá)到峰值，2018年開(kāi)始下降。主要原因有三：一是我國(guó)長(zhǎng)期的低生育率會(huì)導(dǎo)致高度的老齡化和人口衰退，中國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代即將到來(lái)；二是二胎政策影響減弱和已婚育齡婦女規(guī)模持續(xù)下降；三是九零后成為了生育主體，他們的生育觀念、生育意愿也隨著工作、生活的壓力發(fā)生了巨大改變。這些因素都導(dǎo)致了出生率的下降，而隨著我國(guó)逐步步入老齡化社會(huì)，自然增長(zhǎng)率也隨之下降甚至進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段。

以南寧市市區(qū)人口近五年的出生率為基準(zhǔn)，結(jié)合南寧市出生率及自然增長(zhǎng)率近五年的變化趨勢(shì)對(duì)南寧市未來(lái)人口的出生率、自然增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)取值：南寧市近期規(guī)劃出生率取10.0‰～11.6‰，自然增長(zhǎng)率取4.0‰～6.1‰；南寧市中期規(guī)劃出生率取9.0‰～10.0‰，自然增長(zhǎng)率取2.0‰～4.0‰；南寧市遠(yuǎn)期規(guī)劃出生率取8.5‰～9.0‰，自然增長(zhǎng)率取0‰～2.0‰。

（2）機(jī)械增長(zhǎng)率

統(tǒng)計(jì)南寧市市區(qū)近五年遷入人口、遷出人口及機(jī)械增長(zhǎng)率，見(jiàn)表2。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，南寧市市區(qū)的機(jī)械增長(zhǎng)人數(shù)每年都為正增長(zhǎng)，且一直處于上升趨勢(shì)。2017年南寧市開(kāi)始實(shí)施戶口遷移新政，進(jìn)一步放寬了落戶條件，遷入人數(shù)更是大幅增長(zhǎng)。由此可以合理預(yù)測(cè)，未來(lái)南寧市的遷入人口將會(huì)隨著政策的放寬逐步增長(zhǎng)，而機(jī)械增長(zhǎng)率也會(huì)隨之提高。

以南寧市市區(qū)近五年的遷入人口、遷出人口和機(jī)械增長(zhǎng)率情況為基礎(chǔ)，結(jié)合南寧市落戶政策未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)南寧市未來(lái)的機(jī)械增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)取值：南寧市近期規(guī)劃?rùn)C(jī)械增長(zhǎng)率取18.0‰～20.0‰；南寧市中期規(guī)劃?rùn)C(jī)械增長(zhǎng)率取20.0‰～23.0‰；南寧市遠(yuǎn)期規(guī)劃?rùn)C(jī)械增長(zhǎng)率取23.0‰～25.0‰。

表2 南寧市市區(qū)近五年的遷入人口、遷出人口及機(jī)械增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)表

（3）流動(dòng)人口

統(tǒng)計(jì)南寧市市區(qū)近五年人口凈流入情況及其在年平均人數(shù)中的占比，見(jiàn)表3。

表3 南寧市市區(qū)近五年的流動(dòng)人口情況統(tǒng)計(jì)表

據(jù)南寧統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，南寧市市區(qū)的流動(dòng)人口在最近五年內(nèi)一直處于凈流入狀態(tài)，但逐年遞減。因此，在制定幼兒園設(shè)施規(guī)劃時(shí)也要充分考慮當(dāng)?shù)氐牧鲃?dòng)人口，盡量避免發(fā)生幼兒園設(shè)施供不應(yīng)求或供大于求的情況。

以南寧市市區(qū)人口近五年的流動(dòng)人口為基準(zhǔn)，結(jié)合南寧市流動(dòng)人口近五年的變化趨勢(shì)對(duì)南寧市未來(lái)流入人口在年平均人數(shù)中占比進(jìn)行預(yù)測(cè)取值：南寧市近期規(guī)劃流入人口在年平均人數(shù)中占比取8.0%～10.0%；南寧市中期規(guī)劃取6.0%～8.0%；南寧市遠(yuǎn)期規(guī)劃取5.0%～6.0%。

3.根據(jù)出生人口預(yù)測(cè)法計(jì)算南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”

南寧市江南區(qū)幼兒園設(shè)施的布局規(guī)劃有效期限為15年，以2019年為起始年，5年為一個(gè)周期，分為近期、中期、遠(yuǎn)期規(guī)劃。根據(jù)出生人口預(yù)測(cè)法計(jì)算南寧市江南區(qū)幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”，可得：近期規(guī)劃南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”為38～45座/千人；中期規(guī)劃南寧市幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”33～40座/千人；遠(yuǎn)期規(guī)劃33～37座/千人。

對(duì)比南寧市控制性詳細(xì)規(guī)劃現(xiàn)制定的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”數(shù)值：舊城區(qū)26座/千人，新城40座/千人的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?？梢钥闯觯蠈幨信f城區(qū)的幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”已不再適用，應(yīng)取33～37座/千人，而新城區(qū)的40座/千人的指標(biāo)則可繼續(xù)沿用。

4.根據(jù)幼兒的毛入園率的高低對(duì)“千人指標(biāo)”進(jìn)行調(diào)整

未來(lái)，我國(guó)必定實(shí)現(xiàn)幼兒毛入園率100%。但是，目前鑒于各省、區(qū)、市之間的學(xué)前教育現(xiàn)狀水平存在差異的情況下，在制定不同地區(qū)或城市的“千人指標(biāo)”時(shí)，需結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀的指標(biāo)為制定基礎(chǔ)，再通過(guò)地區(qū)的毛入園率對(duì)“千人指標(biāo)”進(jìn)行調(diào)整。

①現(xiàn)狀毛入園率達(dá)95%及以上的地區(qū)，制定幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”時(shí)，可在現(xiàn)狀指標(biāo)的基礎(chǔ)上作適當(dāng)微調(diào)。

②現(xiàn)狀毛入園率在85%～95%的地區(qū)，可根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展情況，在幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”的基礎(chǔ)上提高5%～15%。

③現(xiàn)狀毛入園率低于85%以下的地區(qū)，應(yīng)該在該地區(qū)內(nèi)加大對(duì)學(xué)前教育的扶持力度，在經(jīng)費(fèi)及建設(shè)方面都應(yīng)保證對(duì)學(xué)前教育的支持。這些地區(qū)應(yīng)為以后提高毛入園率考慮，在幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提高15%以上。

南寧市毛入園率在2017年已達(dá)95.78%，因此，南寧市市區(qū)幼兒園設(shè)施的“千人指標(biāo)”微調(diào)即可。在上一小節(jié)完善指標(biāo)時(shí)已留有一定的彈性空間，所以在此不作微調(diào)。

四、結(jié)語(yǔ)

重新審視傳統(tǒng)的學(xué)前教育設(shè)施的布局規(guī)劃所存在的問(wèn)題可以看出，制定合理的學(xué)前教育設(shè)施的“千人指標(biāo)”是保證教育資源分配合理公平與充分利用的前提條件。通過(guò)對(duì)幼兒園設(shè)施“千人指標(biāo)”的優(yōu)化調(diào)整，能夠有效解決幼兒園設(shè)施供不應(yīng)求或供大于求的情況，避免教育資源浪費(fèi)、資源分配不合理等現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)也為幼兒園設(shè)施的布局規(guī)劃奠定良好的基礎(chǔ)。作為一名規(guī)劃工作者，我對(duì)教育設(shè)施指標(biāo)體系的優(yōu)化與完善的進(jìn)一步探索也將持續(xù)進(jìn)行。