凌燕 長沙市林業(yè)和園林綜合執(zhí)法支隊(duì)
全面預(yù)算管理是將預(yù)算在行政事業(yè)單位內(nèi)部的職能部門之間進(jìn)行劃分,使行政事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)更加科學(xué)高效的管理行為,并在行政事業(yè)單位內(nèi)部逐步形成戰(zhàn)略規(guī)劃,從而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部資源的合理配置和優(yōu)化的一系列管理活動(dòng)。全面預(yù)算管理是一個(gè)不斷優(yōu)化的過程,可分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、績效評價(jià)三個(gè)階段。預(yù)算編制階段,根據(jù)預(yù)算目標(biāo)編制、匯總、批復(fù)預(yù)算[1];預(yù)算執(zhí)行階段主要包括預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整等??冃гu估階段主要通過定期或動(dòng)態(tài)的預(yù)算評估來發(fā)現(xiàn)經(jīng)營中的問題和風(fēng)險(xiǎn)。這三個(gè)階段相互聯(lián)系、相互作用、相互聯(lián)系,反復(fù)循環(huán),從而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。
預(yù)算績效是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算管理模式,能用來衡量政府績效,它主要建立在對政府提供的公共產(chǎn)品的收益和成本的比較之上,用盡可能小的投入,獲得盡可能大的產(chǎn)出收益,預(yù)算績效管理主要包括預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價(jià)和預(yù)算管理兩個(gè)方面。預(yù)算績效評價(jià)主要是通過一系列指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、方法對預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算管理進(jìn)行核查,進(jìn)一步衡量預(yù)算管理的作用,實(shí)現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算管理情況的整體評價(jià),最后,建立在整體衡量和考量之上,對行政機(jī)關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)參考,從根本上看,預(yù)算績效管理本質(zhì)上反映了各級政府和部門的工作績效,同時(shí),對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化和完善預(yù)算管理工作也有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。
進(jìn)行全面預(yù)算管理是中國行政事業(yè)單位發(fā)展的必然走向,它能對各項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況有效檢查,根據(jù)檢查結(jié)果找到全面預(yù)算管理中存在的問題,最后的目標(biāo)是提升行政事業(yè)單位的管理水平,事業(yè)單位的全面預(yù)算管理績效評價(jià),主要是針對事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情境進(jìn)行評判和打分。全面預(yù)算管理是一種建立在管理手段到管理目標(biāo)的變化之上,通過有效的模式優(yōu)化公共預(yù)算管理目標(biāo),全面預(yù)算管理之下轉(zhuǎn)變了支出機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī),能有效控制整體的支出,并做到積極有效地控制目的,而本質(zhì)上,全面的預(yù)算管理也是一種鼓勵(lì)創(chuàng)新和節(jié)約,并有效提升全面預(yù)算管理的價(jià)值,在實(shí)際的工作中,通過全面的預(yù)算管理,能有效控制整體的績效目標(biāo),并對績效管理工作進(jìn)行監(jiān)控,且做好績效的評價(jià)。而在實(shí)際的績效管理過程中,這樣的模式之下,能有效促進(jìn)整體績效管理的協(xié)同發(fā)展,為事業(yè)單位帶去發(fā)展動(dòng)力。
當(dāng)前,很多事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中,尚且存在著績效管理指標(biāo)不明確的問題。當(dāng)前行政事業(yè)單位的指標(biāo)選擇,大都是建立在財(cái)政部門的評價(jià)報(bào)告中的指標(biāo),主要是把一級指標(biāo)、效益和滿意度指標(biāo)作為參考指標(biāo),二級指標(biāo)主要是對整體的服務(wù)對象滿意度、可持續(xù)影響等指標(biāo)進(jìn)行確定,三級指標(biāo)也相對簡單,大都是按照整體服務(wù)對象財(cái)政指標(biāo)為主,對業(yè)務(wù)的實(shí)際情況的考量較少,在實(shí)際的建設(shè)和發(fā)展中,大多數(shù)評價(jià)指標(biāo)都是側(cè)重于事后的評價(jià),這個(gè)和行政事業(yè)單位的結(jié)果導(dǎo)向型管理模式相契合,對事中各個(gè)環(huán)節(jié)的評價(jià)和監(jiān)控水平較低[2]。
大部分的績效管理都是較為僵化的,依然有部分行政事業(yè)單位采用增量預(yù)算模式,這種模式的開展主要是根據(jù)上一年的財(cái)政支出情況,確定下一年的資金需求,為了保障預(yù)算管理的有效性,會(huì)結(jié)合下一年工作的特殊情況確定預(yù)算,但是沒有考慮到上一年工作中,行政事業(yè)單位是否存在預(yù)算不恰當(dāng)?shù)膯栴}。這樣就導(dǎo)致了在實(shí)際的績效管理中,容易出現(xiàn)不合理支出情況的延續(xù),片面采用績效執(zhí)行的方式來保障整體資金的使用,但是忽略了資金的使用效果,導(dǎo)致劃撥資金出現(xiàn)低效使用的情況,造成較大的資金浪費(fèi)。
全面預(yù)算管理中的績效評價(jià)工作缺乏全面性,部分單位認(rèn)為,財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作單純是一個(gè)部門的工作,因此財(cái)務(wù)處在接到劃撥款項(xiàng)之后,執(zhí)行部門并不能做到有效管理,這樣就導(dǎo)致其他項(xiàng)目部門對全面預(yù)算績效管理的協(xié)同程度不夠。項(xiàng)目部門單純?yōu)榱丝冃Т蚍侄嬖凇⒉恢匾曊w的績效管理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn),因此也不容易監(jiān)控整體的績效評價(jià)結(jié)果。如此一來就容易導(dǎo)致預(yù)算管理主要是針對短期的工作開展,對于整體的項(xiàng)目管理和單位工作規(guī)劃所起到的效能不高。
績效考核的指標(biāo)考核是最精確具體的一種評價(jià)方法,按照一定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對職員的整體品德、績效、能力等進(jìn)行檢查和評價(jià),績效評價(jià)的結(jié)果是采用指標(biāo)呈現(xiàn)的,這樣也說明了,指標(biāo)能通過科學(xué)的方式劃分項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),讓考核者和被考核者都能明確績效考核指標(biāo)的含義,具體也包括必要的說明和計(jì)算公式。在指標(biāo)的選擇中,需要抓取關(guān)鍵的指標(biāo),不一定面面俱到,而需要根據(jù)職員的行為和組織目標(biāo)的方向,確定整體的指標(biāo)控制在5~6 個(gè)左右,在確定考核指標(biāo)的過程中,也需要根據(jù)整體的戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解,每個(gè)職員都是各自崗位中的績效管理有效工具,這樣才能切實(shí)保障單位整體績效的提升[3]。
在實(shí)際的績效評價(jià)指標(biāo)的確定過程中,需要根據(jù)具體工作確定不同指標(biāo)的權(quán)重,但是這種指標(biāo)確定大都是依照經(jīng)驗(yàn)來判斷,但是對整體管理工作的主觀性和合理性難以得到把握,因此就需要將層次分析法應(yīng)用其中,將不同的問題拆分成不同的組成元素,然后按照層層對比遞進(jìn)的模式,確定相對重要的元素。層次分析法需要整體績效評價(jià)的實(shí)用性,換言之,植根于行政事業(yè)單位的土壤,在不同的崗位、不同的戰(zhàn)略背景之下,都存在不同的考核目標(biāo)和考核結(jié)果,因此需要根據(jù)整體單位的未來發(fā)展規(guī)劃,并根據(jù)每個(gè)部門中各個(gè)成員的具體分工、級別等確定合適的管理方案。層次分析法本質(zhì)上是一種“分而治之”的管理方法,這樣的管理過程針對不同層次的人員具體開展,然后統(tǒng)一協(xié)同成一個(gè)整體,但是這種方式并不利于不同層次人員斷層的彌補(bǔ)。
在實(shí)際的管理中,需要植根于事業(yè)單位的土壤,保障整體工作的協(xié)同發(fā)展,并針對事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃作出相關(guān)的調(diào)整,才能保障整體工作的穩(wěn)定性。模糊綜合評價(jià)法根據(jù)的是數(shù)學(xué)概念,評價(jià)實(shí)際問題,將一些邊界不清晰且不容易定量的因素綜合管理,從而得到一種整體的綜合評價(jià)效果。首先從一個(gè)具體的綜合評價(jià)問題中提取幾個(gè)評價(jià)指標(biāo),設(shè)置一組評價(jià)意見;然后分別確定各指標(biāo)的權(quán)重向量和權(quán)重判斷矩陣,對矩陣和指標(biāo)權(quán)重向量進(jìn)行模糊運(yùn)算和歸一化,得到模糊綜合評價(jià)結(jié)果。模糊綜合評價(jià)法就是一種協(xié)同管理、對多種因素進(jìn)行統(tǒng)籌分析,確定整體的績效評價(jià)模式[4],這種方式本質(zhì)上是一種綜合性的管理評價(jià),在實(shí)際的管理中,需要素質(zhì)和業(yè)績的并重,因?yàn)槿绻麊渭冎匾曀刭|(zhì),也會(huì)影響人的創(chuàng)造力發(fā)揮,不利于組織的發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展。構(gòu)建一套在員工業(yè)績考核和素質(zhì)考核之上的協(xié)同管理,才能保障整體工作的穩(wěn)定性。
總而言之,行政事業(yè)單位是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量,而為了促進(jìn)整體的發(fā)展,就需要構(gòu)建全面預(yù)算管理模式,同時(shí)保障整體工作的穩(wěn)定開展。在實(shí)際的管理過程中,還需要根據(jù)不同單位的實(shí)際情況,確定合適的管理方案,這樣才能有效提升管理效能,創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。不同的績效評價(jià)方法都有其優(yōu)勢,在實(shí)際的管理過程中,也需要合理看待這些優(yōu)勢,并確定整體的管理要素,保障整體工作的穩(wěn)定進(jìn)行。