凌燕 長(zhǎng)沙市林業(yè)和園林綜合執(zhí)法支隊(duì)

一、相關(guān)概念闡述

（一）全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是將預(yù)算在行政事業(yè)單位內(nèi)部的職能部門(mén)之間進(jìn)行劃分，使行政事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)更加科學(xué)高效的管理行為，并在行政事業(yè)單位內(nèi)部逐步形成戰(zhàn)略規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部資源的合理配置和優(yōu)化的一系列管理活動(dòng)。全面預(yù)算管理是一個(gè)不斷優(yōu)化的過(guò)程，可分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)階段。預(yù)算編制階段，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)編制、匯總、批復(fù)預(yù)算[1]；預(yù)算執(zhí)行階段主要包括預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整等?？?jī)效評(píng)估階段主要通過(guò)定期或動(dòng)態(tài)的預(yù)算評(píng)估來(lái)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。這三個(gè)階段相互聯(lián)系、相互作用、相互聯(lián)系，反復(fù)循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算績(jī)效是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算管理模式，能用來(lái)衡量政府績(jī)效，它主要建立在對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品的收益和成本的比較之上，用盡可能小的投入，獲得盡可能大的產(chǎn)出收益，預(yù)算績(jī)效管理主要包括預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)和預(yù)算管理兩個(gè)方面。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是通過(guò)一系列指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、方法對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算管理進(jìn)行核查，進(jìn)一步衡量預(yù)算管理的作用，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算管理情況的整體評(píng)價(jià)，最后，建立在整體衡量和考量之上，對(duì)行政機(jī)關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)參考，從根本上看，預(yù)算績(jī)效管理本質(zhì)上反映了各級(jí)政府和部門(mén)的工作績(jī)效，同時(shí)，對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化和完善預(yù)算管理工作也有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。

（三）全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的目的

進(jìn)行全面預(yù)算管理是中國(guó)行政事業(yè)單位發(fā)展的必然走向，它能對(duì)各項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況有效檢查，根據(jù)檢查結(jié)果找到全面預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，最后的目標(biāo)是提升行政事業(yè)單位的管理水平，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)，主要是針對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情境進(jìn)行評(píng)判和打分。全面預(yù)算管理是一種建立在管理手段到管理目標(biāo)的變化之上，通過(guò)有效的模式優(yōu)化公共預(yù)算管理目標(biāo)，全面預(yù)算管理之下轉(zhuǎn)變了支出機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，能有效控制整體的支出，并做到積極有效地控制目的，而本質(zhì)上，全面的預(yù)算管理也是一種鼓勵(lì)創(chuàng)新和節(jié)約，并有效提升全面預(yù)算管理的價(jià)值，在實(shí)際的工作中，通過(guò)全面的預(yù)算管理，能有效控制整體的績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)績(jī)效管理工作進(jìn)行監(jiān)控，且做好績(jī)效的評(píng)價(jià)。而在實(shí)際的績(jī)效管理過(guò)程中，這樣的模式之下，能有效促進(jìn)整體績(jī)效管理的協(xié)同發(fā)展，為事業(yè)單位帶去發(fā)展動(dòng)力。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位在績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理過(guò)程中主要存在以下幾方面突出問(wèn)題

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠全面

當(dāng)前，很多事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中，尚且存在著績(jī)效管理指標(biāo)不明確的問(wèn)題。當(dāng)前行政事業(yè)單位的指標(biāo)選擇，大都是建立在財(cái)政部門(mén)的評(píng)價(jià)報(bào)告中的指標(biāo)，主要是把一級(jí)指標(biāo)、效益和滿意度指標(biāo)作為參考指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)主要是對(duì)整體的服務(wù)對(duì)象滿意度、可持續(xù)影響等指標(biāo)進(jìn)行確定，三級(jí)指標(biāo)也相對(duì)簡(jiǎn)單，大都是按照整體服務(wù)對(duì)象財(cái)政指標(biāo)為主，對(duì)業(yè)務(wù)的實(shí)際情況的考量較少，在實(shí)際的建設(shè)和發(fā)展中，大多數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)都是側(cè)重于事后的評(píng)價(jià)，這個(gè)和行政事業(yè)單位的結(jié)果導(dǎo)向型管理模式相契合，對(duì)事中各個(gè)環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)和監(jiān)控水平較低[2]。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理缺乏可操作性

大部分的績(jī)效管理都是較為僵化的，依然有部分行政事業(yè)單位采用增量預(yù)算模式，這種模式的開(kāi)展主要是根據(jù)上一年的財(cái)政支出情況，確定下一年的資金需求，為了保障預(yù)算管理的有效性，會(huì)結(jié)合下一年工作的特殊情況確定預(yù)算，但是沒(méi)有考慮到上一年工作中，行政事業(yè)單位是否存在預(yù)算不恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。這樣就導(dǎo)致了在實(shí)際的績(jī)效管理中，容易出現(xiàn)不合理支出情況的延續(xù)，片面采用績(jī)效執(zhí)行的方式來(lái)保障整體資金的使用，但是忽略了資金的使用效果，導(dǎo)致劃撥資金出現(xiàn)低效使用的情況，造成較大的資金浪費(fèi)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理方式出現(xiàn)偏差

全面預(yù)算管理中的績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏全面性，部分單位認(rèn)為，財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作單純是一個(gè)部門(mén)的工作，因此財(cái)務(wù)處在接到劃撥款項(xiàng)之后，執(zhí)行部門(mén)并不能做到有效管理，這樣就導(dǎo)致其他項(xiàng)目部門(mén)對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的協(xié)同程度不夠。項(xiàng)目部門(mén)單純?yōu)榱丝?jī)效打分而存在、不重視整體的績(jī)效管理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，因此也不容易監(jiān)控整體的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。如此一來(lái)就容易導(dǎo)致預(yù)算管理主要是針對(duì)短期的工作開(kāi)展，對(duì)于整體的項(xiàng)目管理和單位工作規(guī)劃所起到的效能不高。

三、行政事業(yè)單位進(jìn)行全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的主要方法

（一）指標(biāo)選取法

績(jī)效考核的指標(biāo)考核是最精確具體的一種評(píng)價(jià)方法，按照一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職員的整體品德、績(jī)效、能力等進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是采用指標(biāo)呈現(xiàn)的，這樣也說(shuō)明了，指標(biāo)能通過(guò)科學(xué)的方式劃分項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，讓考核者和被考核者都能明確績(jī)效考核指標(biāo)的含義，具體也包括必要的說(shuō)明和計(jì)算公式。在指標(biāo)的選擇中，需要抓取關(guān)鍵的指標(biāo)，不一定面面俱到，而需要根據(jù)職員的行為和組織目標(biāo)的方向，確定整體的指標(biāo)控制在5～6 個(gè)左右，在確定考核指標(biāo)的過(guò)程中，也需要根據(jù)整體的戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解，每個(gè)職員都是各自崗位中的績(jī)效管理有效工具，這樣才能切實(shí)保障單位整體績(jī)效的提升[3]。

（二）層次分析法

在實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定過(guò)程中，需要根據(jù)具體工作確定不同指標(biāo)的權(quán)重，但是這種指標(biāo)確定大都是依照經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，但是對(duì)整體管理工作的主觀性和合理性難以得到把握，因此就需要將層次分析法應(yīng)用其中，將不同的問(wèn)題拆分成不同的組成元素，然后按照層層對(duì)比遞進(jìn)的模式，確定相對(duì)重要的元素。層次分析法需要整體績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)用性，換言之，植根于行政事業(yè)單位的土壤，在不同的崗位、不同的戰(zhàn)略背景之下，都存在不同的考核目標(biāo)和考核結(jié)果，因此需要根據(jù)整體單位的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)每個(gè)部門(mén)中各個(gè)成員的具體分工、級(jí)別等確定合適的管理方案。層次分析法本質(zhì)上是一種“分而治之”的管理方法，這樣的管理過(guò)程針對(duì)不同層次的人員具體開(kāi)展，然后統(tǒng)一協(xié)同成一個(gè)整體，但是這種方式并不利于不同層次人員斷層的彌補(bǔ)。

（三）模糊綜合評(píng)價(jià)法

在實(shí)際的管理中，需要植根于事業(yè)單位的土壤，保障整體工作的協(xié)同發(fā)展，并針對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃作出相關(guān)的調(diào)整，才能保障整體工作的穩(wěn)定性。模糊綜合評(píng)價(jià)法根據(jù)的是數(shù)學(xué)概念，評(píng)價(jià)實(shí)際問(wèn)題，將一些邊界不清晰且不容易定量的因素綜合管理，從而得到一種整體的綜合評(píng)價(jià)效果。首先從一個(gè)具體的綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題中提取幾個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置一組評(píng)價(jià)意見(jiàn)；然后分別確定各指標(biāo)的權(quán)重向量和權(quán)重判斷矩陣，對(duì)矩陣和指標(biāo)權(quán)重向量進(jìn)行模糊運(yùn)算和歸一化，得到模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。模糊綜合評(píng)價(jià)法就是一種協(xié)同管理、對(duì)多種因素進(jìn)行統(tǒng)籌分析，確定整體的績(jī)效評(píng)價(jià)模式[4]，這種方式本質(zhì)上是一種綜合性的管理評(píng)價(jià)，在實(shí)際的管理中，需要素質(zhì)和業(yè)績(jī)的并重，因?yàn)槿绻麊渭冎匾曀刭|(zhì)，也會(huì)影響人的創(chuàng)造力發(fā)揮，不利于組織的發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展。構(gòu)建一套在員工業(yè)績(jī)考核和素質(zhì)考核之上的協(xié)同管理，才能保障整體工作的穩(wěn)定性。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，行政事業(yè)單位是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，而為了促進(jìn)整體的發(fā)展，就需要構(gòu)建全面預(yù)算管理模式，同時(shí)保障整體工作的穩(wěn)定開(kāi)展。在實(shí)際的管理過(guò)程中，還需要根據(jù)不同單位的實(shí)際情況，確定合適的管理方案，這樣才能有效提升管理效能，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。不同的績(jī)效評(píng)價(jià)方法都有其優(yōu)勢(shì)，在實(shí)際的管理過(guò)程中，也需要合理看待這些優(yōu)勢(shì)，并確定整體的管理要素，保障整體工作的穩(wěn)定進(jìn)行。