劉佳奇

一、問題的提出

隨著長江經(jīng)濟帶建設、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等成為重大國家戰(zhàn)略，流域治理特別是大江大河流域的治理在我國環(huán)境治理乃至整個國家治理體系中愈發(fā)突出和重要。作為典型的公共事務，流域治理固然離不開社會、企業(yè)、公眾的多方參與，但政府作為管理者、組織者、決策者，其對流域?qū)嵤┕芾碓诹饔蛑卫磉^程中發(fā)揮著至關重要的作用[1]。正因如此，我國一直高度重視流域管理工作特別是法律制度的建立。具體表現(xiàn)在，各級、各類涉水立法中普遍遵循水的流域?qū)傩裕O計相應的流域管理法律制度已形成體系①。盡管如此，習近平在為診治“長江病”把脈時明確指出“生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護體制機制亟待建立健全”[2]，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中指出當前黃河流域仍存在的一些突出困難和問題“表象在黃河，根子在流域”[3]。這無疑說明，我國既有的流域管理法律制度尚無法充分滿足新時代、新戰(zhàn)略對流域管理的要求。

究其原因，固然可能包含制度本身仍不完備的因素，但制度本身的問題，有望而且完全可以期待通過進一步的立法工作加以解決。例如，新近頒布的我國首部流域法律——《長江保護法》，就是在既有制度體系的基礎上進一步系統(tǒng)、全面地“升級”了長江流域管理的法律制度。但正如《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)指出的那樣，要“把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。解讀上述內(nèi)容不難看出，制度(包括法律制度在內(nèi))優(yōu)勢需要通過必要的實施機制加以轉(zhuǎn)化。如果實施機制存在問題，可能影響甚至制約制度的實際治理效能。有鑒于此，當前和今后一個時期不僅要持續(xù)推進我國流域管理法律制度體系的完善，而且應當更加關注實施機制存在的問題。

二、流域管理法律制度實施機制的歷史起點與現(xiàn)實基礎

制度的實施機制，是制度實施過程中內(nèi)部各要素間有機結合而形成的內(nèi)在關聯(lián)和運行方式。具體到流域管理法律制度，其實施過程中的內(nèi)部核心要素有二：其一是實施主體，即依法從事流域管理的相關行政主體；其二是相關行政主體依法實施的有關流域管理權。申言之，流域管理法律制度的實施機制，核心在于相關實施主體及有關管理權的關系和運行方式。我國五千年的文明史就是一部“治水史”，“興水利、除水害”一直是我國水事活動的“主旋律”。作為以水為紐帶和基礎的自然空間單元以及人類活動的社會空間單元[4]，流域是人類水事活動的“主戰(zhàn)場”，水旱災害管理也相應地成為“治水”過程中最重要的內(nèi)容之一。反映在實施機制中，就是長期以來以專門的水行政主管部門——各級水利部門作為流域管理法律制度最主要的實施主體，其管理權主要在于水利工程、水量調(diào)度、防汛抗旱等。這也成為我國流域管理法律制度實施機制的起點和基礎。

(一)歷史起點：分部門、分級實施模式

中華人民共和國成立特別是改革開放后，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、人民生活水平的提高和水資源狀況的變化，水資源的合理利用和保護日益成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要課題之一。在社會各界的廣泛關注下，1988年頒布的《水法》被稱為是盼望已久的一部“水利憲法”[5]。盡管該法的頒行實現(xiàn)了水資源管理的法制化，但是我國長期沿襲并為該法所確認的實施機制——“分部門、分級實施模式”卻存在種種弊端，給有效實施流域管理帶來機制性障礙。

1.分部門實施導致“九龍爭水”

1988年《水法》將前述水利部門“主管”的歷史合法性進一步法制化，明確了由各級水利部門主要負責相關法律制度的實施。理論上，包括水在內(nèi)的各環(huán)境要素都具有功能多樣性[6]。雖然這種實施機制在一定程度上也考慮到了流域水資源的多功能性需要多部門進行共同管理②，但是，“主管”部門之外的部門諸如生態(tài)環(huán)境、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運等方面的管理權，因為《水污染防治法》《漁業(yè)法》《航道法》等先后頒行同樣得以法制化。根據(jù)這些法律，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村(漁業(yè))、交通等部門也都成為法律制度的實施主體，均有權按照各自的規(guī)劃、標準、方式實施管理。水利部門的“主管”地位實際上被逐漸淡化，具體表現(xiàn)為，各部門分別從水資源某一項或幾項功能的角度出發(fā)，對流域水資源依法實施管理(如水利部門管水量、漁業(yè)部門管水產(chǎn)養(yǎng)殖、交通部門管航道航運、生態(tài)環(huán)境部門管排污等)，即通常所說的“九龍治水”?？陀^地講，“九龍治水”是水資源的多功能性反映在流域管理法律制度設計及其實施過程中的“正?，F(xiàn)象”。但問題在于，水資源的多元功能間是有限兼容的。在開發(fā)利用強度日益加大的情況下，僅從單一功能的角度實施管理極易導致實際管理目標之間的沖突；各相關部門之間必然出現(xiàn)權力競爭關系，進而帶來實際管理中的不協(xié)同[7]。質(zhì)言之，制度實施中“九龍治水”實際上就成為“九龍爭水”，導致流域水資源的多元功能間難以相互兼容甚至是減損或喪失。

2.分級實施中流域?qū)蛹壢笔?/p>

流域是一個具有層次結構和整體功能的復合系統(tǒng)。從水系空間角度看，其具體是由集(匯)水區(qū)內(nèi)的干支流、亞流域、重點水體、小流域等各級子系統(tǒng)層層組合而成，需要經(jīng)由對各層級實施管理以實現(xiàn)對流域系統(tǒng)的管理。1988年《水法》為中央政府、中央政府職能部門、縣級以上地方政府、縣級以上地方政府有關部門等各級行政主體配置了相應的具體管理權③。這在一定程度上考慮到了流域空間的系統(tǒng)層級性對實施機制的特殊需求。但是，此意義上的分級是以分部門為基礎的，其實質(zhì)仍在于以中央及地方政府的有關職能部門作為主要實施主體。例如，1988年《水法》第11條規(guī)定，國家確定的重要江河的流域綜合規(guī)劃，“由國務院水行政主管部門會同有關部門和有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制”。1996年修正的《水污染防治法》第10條雖然規(guī)定了國家確定的重要江河流域水污染防治規(guī)劃制度，但具體也是由“國務院環(huán)境保護部門會同計劃主管部門、水利管理部門等有關部門和有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制”。這就意味著，“分部門、分級實施模式”并未真正將流域整體作為一個相對獨立的法定管理層級。而流域空間所具有的系統(tǒng)層級性，其意義不僅流域各子系統(tǒng)自身運轉(zhuǎn)正常，更在于流域整體功能的實現(xiàn)。原因在于，流域整體的功能和價值并非各部分、各子系統(tǒng)功能和價值的簡單相加，其具有獨立性。由此觀之，“分部門、分級實施模式”中的分級仍是傳統(tǒng)行政分級的延續(xù)及其在流域管理領域的具體化，與滿足流域空間系統(tǒng)性、整體性需要的分級明顯存在距離。

(二)現(xiàn)實基礎：流域與區(qū)域相結合實施模式

鑒于傳統(tǒng)的“分部門、分級實施模式”存在著弊端，在進一步總結水事管理經(jīng)驗的基礎上，我國于2002年對《水法》進行了修改。此次修法的最大亮點之一，莫過于確立了流域與區(qū)域相結合的法律制度實施機制。這主要表現(xiàn)在：其一，在1988年《水法》已有實施層級的基礎上，明確了流域是實施水資源管理法律制度的一個重要層級，這有利于流域空間整體功能的實現(xiàn)；其二，在分部門實施的基礎上，加大了各級地方政府對本區(qū)域內(nèi)實施水資源管理法律制度的責任，有助于改變“九龍爭水”的機制性困局④。上述變化，無疑更加契合流域自身屬性對實施機制的特殊需求，也奠定了我國流域管理法律制度實施機制的模式基礎。盡管如此，該法確立的“流域與區(qū)域相結合實施模式”也只能算是“半步前進”。這是因為：

1.流域?qū)蛹墝嵤┑娜趸⑻摶?/p>

2002年《水法》明確流域整體作為實施機制中一個層級的重要標志在于，使流域?qū)蛹壍膶ｉT管理機構及其實施流域管理法律制度的權力得以法定化⑤。事實上，水利部在重要江河、湖泊流域派出的流域管理機構(如長江、黃河水利委員會等)早在中華人民共和國成立之初甚至之前就已經(jīng)存在，而其代表流域整體作為實施機制中的一個法定層級則是2002年《水法》才確定。這本是實施機制發(fā)展中取得的重大進展，但作為我國的基礎性水事立法，《水法》僅模糊、概括地規(guī)定了流域管理機構的定位及其權限范圍。這雖為日后的立法預留了一定的拓展空間，但也導致法律制度實施的過程中，流域?qū)蛹壍膶嵤┦聦嵣媳蝗趸?、虛化。實踐中，流域管理機構往往只是“具有行政職能的事業(yè)單位”，并且在相當長的時期里還下設部分具有企業(yè)性質(zhì)的單位或機構(這種情況在部分流域管理機構中仍然存在)。換言之，流域管理機構雖然在形式上依法具有實施法律制度的權力，但事實上“政事企不分”的狀態(tài)，使得其“并非一級真正的管理機構”[8]。雖經(jīng)此后相關立法和實踐的改進和充實，也只在一定程度、特定流域范圍內(nèi)(如太湖流域)實現(xiàn)了部分意義上的流域?qū)蛹壒芾怼？傮w而言，“流域與區(qū)域相結合實施模式”事實上形成了中央與地方條塊分割，以流域內(nèi)各行政區(qū)域?qū)嵤橹鞯臓顟B(tài)。

2.區(qū)域?qū)嵤┑淖岳?、封閉化

如上所述，在“流域與區(qū)域相結合實施模式”中，各行政區(qū)域的實施即“區(qū)域?qū)嵤背蔀榱藢嵤C制事實上的主要方面，但以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為基礎的切割式、閉合式管理與流域往往超越行政區(qū)域的空間屬性間存在明顯的張力。這導致在自然空間內(nèi)存在的流域問題與“封閉”的行政區(qū)域管理天然存在邏輯沖突[9]，使得以流域空間為載體的不同地方政府之間在制度實施中呈現(xiàn)一種零和博弈的局面。具體而言：

其一，區(qū)域?qū)嵤┑淖岳Ｔ诹饔蚩臻g內(nèi)，各級地方政府自身不僅是一個利益主體，而且相對于其他地方政府而言又是一個虛擬的利益“競爭”主體，如GDP競爭、水量的競爭、水能開發(fā)的競爭、山水旅游資源的競爭等。但流域內(nèi)以水為核心的相關要素分布的時空差異性，使得特定時空范圍內(nèi)相關要素不僅有限而且在不同區(qū)域的配置不均衡。為了在“競爭”中占得優(yōu)勢，各區(qū)域之間勢必會對有限的要素、資源等進行爭奪。因此，在流域管理法律制度實施過程中趨利避害、轉(zhuǎn)嫁責任，就成為地方政府實現(xiàn)自我利益的“必然”。而其所屬的相關職能部門為了適應本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，勢必也存在一定的地方利益競?cè)?，從而使得整個組織陷入自利化的樊籠之中[10]。其結果只能是在強烈的地方經(jīng)濟發(fā)展沖動、流域水資源的有限性與公共權力的激烈競爭下，面對太湖污染、省際激烈的水事沖突不斷，法律無可奈何[11]。

其二，區(qū)域?qū)嵤┑姆忾]化。雖然流域生態(tài)環(huán)境具有整體性，但囿于行政管理權本身固有的邊界性，地方政府對流域管理法律制度的實施只能限于其行政區(qū)劃。加之，地方政府又缺乏必要的信息和財力支撐，難以超越本行政區(qū)域的空間范圍而兼顧上中下游、左右岸其他行政區(qū)域的流域事務，以致在流域管理法律制度實施過程中不同行政區(qū)域各自為政、各立不同的標準、各行其是的現(xiàn)象屢見不鮮[12]。習近平在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)：“要加強協(xié)同聯(lián)動，強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性。”[13]這一針見血地指出了新時代有效實施流域管理必須解決的關鍵性問題——流域空間內(nèi)行政區(qū)之間協(xié)同協(xié)作和多元要素的系統(tǒng)治理。顯然，這超出了單一行政區(qū)域、單一部門(行業(yè))的管理權范圍，需要流域內(nèi)各級、各類行政主體的協(xié)調(diào)與合作，而區(qū)域?qū)嵤┑姆忾]化，既難以實現(xiàn)充分的協(xié)調(diào)、合作，更無助于流域性問題的解決。

三、流域管理法律制度實施機制的發(fā)展目標

基于對流域?qū)傩哉J知的不斷深入，加之對我國流域立法和流域管理實踐經(jīng)驗的總結，隨著《長江保護法》《黃河水量調(diào)度條例》《太湖流域管理條例》等立法，以及“水十條”“河(湖)長制”等政策文件的出臺，我國流域管理法律制度的實施機制有了進一步的創(chuàng)新和發(fā)展，為改進和完善“流域與區(qū)域相結合實施模式”提供了樣本和契機。概言之，其未來的發(fā)展目標可以被定位為“分級、分區(qū)域綜合實施模式”。

(一)縱向上的分級實施

我國是單一制國家，對行政管理權必然應當按照一定的行政層級進行配置。加之流域(尤其是大江大河流域)作為一個跨行政區(qū)域的自然空間單元乃至經(jīng)濟社會空間單元，其具有的系統(tǒng)層級性客觀上也要求根據(jù)流域空間的不同層級進行差異化的管理權配置。故無論是傳統(tǒng)的“分部門、分級實施模式”，還是現(xiàn)行的“流域與區(qū)域相結合實施模式”，分級實施始終存在，并形成了包括中央政府、中央政府職能部門、流域管理機構、流域內(nèi)地方各級政府、流域內(nèi)地方各級政府職能部門在內(nèi)的各層級實施主體。隨著政府機構按“一件事情原則上由一個部門負責”的原則完成新一輪改革以及央地事權劃分改革的深入開展，中央政府與地方政府之間、政府有關職能部門之間的流域管理權配置更加科學、精細。而如前所述，“流域與區(qū)域相結合實施模式”在分級實施中的主要問題在于未能厘清流域管理機構的定位及具體管理權，導致流域?qū)蛹壴趯嵤C制中未能充分發(fā)揮其應有的作用。

上述情況在2006年頒行的《黃河水量調(diào)度條例》中得到了相當程度的改變。其第5條規(guī)定，黃河水利委員會依照本條例的規(guī)定負責黃河水量調(diào)度的組織實施和監(jiān)督檢查工作⑥。事實上，早在該條例頒行之前，黃河流域管理機構就已經(jīng)在國務院的授權下開始對黃河干流的水量實施流域統(tǒng)一調(diào)度，有力地解決了黃河流域曾一度出現(xiàn)的嚴重斷流問題[14]。條例實施后，其在該流域管理法律制度實施機制中的地位和作用更加明確、突出。如果說《黃河水量調(diào)度條例》還只是明確了流域管理機構依法負責實施流域性水量調(diào)度，那么2011年出臺的《太湖流域管理條例》則進一步明確了太湖流域管理機構在實施機制中的地位和作用。該條例擴展了太湖“流域管理”的法律內(nèi)涵，即不局限于2002年《水法》所規(guī)定的水資源管理，飲用水安全、水污染防治、涉水工程建設管理等均納入了太湖流域管理法律制度的實施范圍。以上新發(fā)展、新實踐說明，流域管理機構作為代表流域?qū)蛹墝嵤┓芍贫鹊闹黧w，其在實施機制中的地位不可或缺且日益突出。不僅如此，其在實施中的具體管理權也完全可能在《水法》的基礎上得到進一步的細化和充實。

(二)橫向上的分區(qū)域?qū)嵤?/h3>

面對“九龍爭水”給多功能有限兼容的流域水資源造成法律制度實施中的困局，有人主張采用“大部制”的方式，即將涉水職能部門的管理權相對集中加以實施；亦有人主張采用類似稅務、審計的垂管模式對有關法律制度加以實施⑦。誠然，上述建議和構想在相當程度上具有合理性，且實踐中也不乏一些成功范例⑧。但在2018年政府機構改革之后，無論是新組建的生態(tài)環(huán)境部門還是調(diào)整職能后的水利部門，按照最新的職能分工都無法單獨對流域?qū)嵤┕芾怼Ｌ貏e是，雖然原主要歸口水利部管理的七大流域水資源保護機構，改革后轉(zhuǎn)隸并組建了生態(tài)環(huán)境部的派出機構——七大流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，但從目前的“三定方案”來看，該機構實際負責各流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的部分生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。也就是說：一方面，該機構名為“流域”機構，但本質(zhì)上仍是分部門實施的一種延續(xù)；另一方面，該機構實際實施的“監(jiān)督管理權”雖然是對此前權力配置的一種整合，但這種整合明顯是有限度的。在此情況下，再開展全國范圍內(nèi)的“大部制”改革，起碼短時間內(nèi)“窗口期”已過。而所謂垂管模式，是對既有實施機制中已經(jīng)存在的分級實施關系動了“大手術”。在全面推進依法治國的當下，要確保重大改革“于法有據(jù)”，這既需要對相關涉水立法均進行必要的調(diào)整，相關政府機構及其隸屬關系等也要隨之發(fā)生較大變動。這樣的改革若在全國范圍內(nèi)普遍展開，無疑成本巨大。

不僅如此，流域管理必須關注流域空間內(nèi)水資源多元功能間的統(tǒng)籌問題。無論是形式意義上的“大部制”還是垂管模式，都不當然能解決該問題。質(zhì)言之，原本表現(xiàn)為部門間的沖突，在“大部制”或垂管模式中很有可能“演變”為同樣棘手的部門內(nèi)各機構或各層級間的沖突。更何況，完全采取“大部制”或垂管模式勢必“抽空”地方各級政府的流域管理權，造成其難以涉足流域事務。這不僅增加了中央或上級政府的流域管理負擔，還從根本上斷絕了流域內(nèi)地方或下級政府實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的資源和要素基礎，不利于流域空間內(nèi)各層級、各子系統(tǒng)的均衡發(fā)展。此外，權力過于集中還可能導致公眾參與減少、地方投資和積極性下降以及對用戶的需求和變動缺乏及時靈活的調(diào)整措施[15]。因此，單純采用“大部制”或垂管模式，并非破解“九龍爭水”這一機制性困境的最佳方案。

在嘗試對實施機制進行“大部制”或垂管改革的同時，在分級實施基礎上分區(qū)域?qū)嵤┑臋C制探索也在不斷開展。與“九龍治(爭)水”強調(diào)部門實施尤其是主管部門實施不同，分區(qū)域?qū)嵤娬{(diào)地方政府對流域管理法律制度的統(tǒng)一、統(tǒng)籌實施。具體而言：首先，將實施流域管理法律制度的權力(責任)“打包”交由流域內(nèi)的一級地方政府。進而，在完成權力(責任)的初次分配后，由該級地方政府結合區(qū)域內(nèi)的管理實際完成權力(責任)的二次分配，即統(tǒng)籌安排不同地區(qū)、部門等分配并完成具體的實施目標、任務、措施等。繼而，下級部門、政府在上級政府的統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)下具體實施各項指標，分解相關任務[16]。最后，再由中央或上級政府通過簽訂責任狀、考核評價和相應的獎懲問責機制對其下級部門和政府的實施情況層層加以監(jiān)督。此意義上的分區(qū)域?qū)嵤┎辉偌m結于哪個部門在制度的實施過程中是“主管”，而是強調(diào)地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的制度實施“負總責”。至于區(qū)域內(nèi)制度的實施如何具體操作，如對區(qū)域內(nèi)的河流、湖庫采取何種具體的管理措施、手段，則交由地方各級政府依法在各自的行政區(qū)域內(nèi)進行統(tǒng)籌安排⑨。相比“大部制”或垂管模式，這是在“流域與區(qū)域相結合實施模式”的基礎上對現(xiàn)行的分區(qū)域?qū)嵤C制進行的有效改良。不僅與“水十條”中強調(diào)的“各級地方人民政府是實施本行動計劃的主體”高度契合，而且改革成本相對更低，更具可行性。

(三)內(nèi)容上的綜合實施

誠然，水是流域這一水系空間的核心要素。但在經(jīng)濟社會空間以及管理空間的意義上，水不是空間內(nèi)的唯一要素。例如，國外相關研究就表明，流域范圍內(nèi)的灌溉作業(yè)不僅會影響流域內(nèi)的水資源，對流域的土壤資源、用水者、生態(tài)環(huán)境狀況都有影響⑩。實踐中，美國的流域管理已從單純的水管理擴展至與水相關的土地利用、生態(tài)保護、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域。我國流域管理在內(nèi)容上的綜合性，也在相關立法和實踐中得以體現(xiàn)。例如，新近頒布的《長江保護法》在第2章“規(guī)劃與管控”中明確規(guī)定，“國家對長江流域國土空間實施用途管制”以及“組織編制長江流域國土空間規(guī)劃”。此外，該法中還專設“第6章 綠色發(fā)展”。這說明長江流域已從一般意義上的“水系空間”升級為以水為核心要素的、相對獨立的“國土空間”。該流域管理法律制度的實施機制也必然從傳統(tǒng)的水資源管理升級為推進流域綠色發(fā)展，其內(nèi)容明顯更具綜合性[17]。

前述國內(nèi)外流域管理的新發(fā)展，都證明了流域已不僅是水文學上的水系空間，更是一個復雜的“社會—生態(tài)系統(tǒng)”，涵蓋人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟、文化、政策等諸多要素[18]。這就必然要求對其實施綜合管理。具體而言：在對象上，從對“水量”的管理到實現(xiàn)“水資源—水環(huán)境—水生態(tài)”的系統(tǒng)管理；在空間上，從對“干流—支流—湖庫”的水系空間管理到實現(xiàn)“上中下游—左右岸—地表地下—河流湖庫”的國土空間管理；在要素上，從對單一水要素的管理到實現(xiàn)以水為核心的涉水相關要素的統(tǒng)籌管理。與之相適應，流域管理法律制度也從傳統(tǒng)的水資源管理，拓展為可涵蓋流域國土空間的規(guī)劃與管控、流域水安全保障、流域生態(tài)環(huán)境保護和修復、流域水環(huán)境質(zhì)量改善、流域涉水資源的可持續(xù)配置與利用、流域文化傳承與保護等在內(nèi)的綜合性內(nèi)容。而制度內(nèi)容的拓展必然傳導至實施機制，使得實施內(nèi)容也具有更大范圍的綜合性。

四、流域管理法律制度實施機制的完善路徑

為實現(xiàn)“分級、分區(qū)域綜合實施模式”這一目標定位，未來可以在以下方面著力對“流域與區(qū)域相結合實施模式”加以完善。

(一)準確把握分級實施與分區(qū)域?qū)嵤┑慕换ス?jié)點

無論是“流域與區(qū)域相結合實施模式”這一現(xiàn)行模式，還是“分級、分區(qū)域綜合實施模式”這一未來定位，實施機制中必然包含“縱向”與“橫向”或者“條條”與“塊塊”兩個基本維度(關系)。而要確保這兩個基本維度(關系)形成治理效能轉(zhuǎn)化的合力而非各行其是，就要求“縱向”與“橫向”或者“條條”與“塊塊”之間形成有效地交互。是故，準確把握分級實施與分區(qū)域?qū)嵤┑慕换ス?jié)點，就成為理順實施機制內(nèi)部的主體關系和權力運行，進而提升實施效能的關鍵。

1.流域管理機構應為最佳交互節(jié)點

以流域為空間單元是進行各自然要素和社會因素相互作用機理的最佳邊界[19]，故流域?qū)用鎽敵蔀榱饔蚬芾矸芍贫葘嵤┻^程中各級、各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)交互的最佳界面，而流域?qū)蛹壍墓芾頇C構則應當作為各級、各區(qū)域交互的最佳節(jié)點。之所以做出以上判斷，主要理由有二：

其一，系統(tǒng)性、整體性管理水資源之需。前文已述，作為流域核心要素的水資源具有多元功能，使得各級、各類主體對自身利益的考慮遠多于對流域空間整體利益的考慮，結果只能是系統(tǒng)性流域管理的人為割裂化、破碎化。為解決此問題，在長江、黃河、太湖等流域成立了高級別(甚至國家級)的流域協(xié)調(diào)機制，以提升法律制度實施的系統(tǒng)性、整體性。誠然，高級別的流域協(xié)調(diào)機制確實有利于摒棄水資源單一價值觀念和部門利益[20]。但是，因其在性質(zhì)上并非也不可能是“行政實體”，這就決定了其在實施機制中應主要作用于全流域的重大事項。但除“重大事項”外，流域管理法律制度體系中還有大量具體的流域性法律制度有待實施。例如，長江上中游水電梯級開發(fā)管理、蓄滯洪區(qū)建設等該流域特有的問題，也需要從全流域的高度實施系統(tǒng)性、整體性管理。顯然，此類流域性問題難以悉數(shù)納入“重大事項”的范疇。有鑒于此，還需要站在全流域的高度建立專門的、符合流域管理要求的機構，使流域整體意義上的水資源管理權真正得到實現(xiàn)。但是，此“流域管理機構”的定位不應僅為某一中央政府職能部門的派出機構，而應是由法律授權、代表流域整體利益的法定主體。

其二，協(xié)調(diào)多元主體、多元利益之需。誠然，流域內(nèi)的地方政府有權力和意愿維護本區(qū)域內(nèi)的涉水資源利益和經(jīng)濟社會利益，但對于本區(qū)域外的相關涉水資源及其利益，其既無能力也難有意愿承擔相應責任。這導致地方利益與流域整體利益，尤其是整體保護利益與局部經(jīng)濟利益之間常有內(nèi)在的矛盾沖突。如果要求地方政府既要全面領導本地方經(jīng)濟社會事務，又要維護流域空間的整體利益，不免使其陷入兩難境地。此時，必須有相應的主體對流域內(nèi)有關地方政府間的協(xié)作發(fā)揮聚集或黏結作用。否則，在無法有效消除流域管理法律制度實施過程中產(chǎn)生的正、負外部性的情況下，“損人利己”和“搭便車”的情況均難以避免，進而導致流域管理事務上的“集體行動”失敗[9]。同樣是基于前述有關考慮，在設置高級別流域協(xié)調(diào)機制的同時，還需從全流域系統(tǒng)性、整體性管理的高度設置流域管理機構，以其相對超脫的法律地位既確保區(qū)域利益的維護和實現(xiàn)，又保障流域整體利益的最大化。顯然，此意義上的“流域管理機構”不再局限于對行政相對人的監(jiān)管，更需要協(xié)調(diào)流域管理所涉多元主體及多元利益。

2.重塑作為最佳交互節(jié)點的流域管理機構

概言之，世界范圍內(nèi)的流域管理機構主要有以下三種類型：其一是全流域集中統(tǒng)一的管理機構，其典型代表是美國的田納西流域管理局(TVA)。但流域空間所具有的系統(tǒng)層級性一再表明，僅靠單一部門或機構難以實施全部流域管理法律制度。特別是對于長江、黃河等復雜超大流域空間而言，僅憑一個流域管理機構無法應對大量復雜的流域綜合管理事務。況且，田納西模式本身也是“羅斯福新政”這一特定歷史時期的“特殊產(chǎn)物”。其二是相對松散的協(xié)調(diào)議事機構。以淮河流域水資源保護領導小組為例，其主要負責協(xié)調(diào)、解決有關淮河流域水資源保護和水污染防治的重大問題。但囿于這種相對虛置的機構并不實際實施法律制度，其對具體制度實施所發(fā)揮的作用十分有限。其三是介于前兩者之間的流域管理機構，如澳大利亞的墨累—達令流域委員會、美國特拉華河流域委員會等。這種流域管理機構既在流域政策制定、監(jiān)督管理、服務等方面享有具體的權力，同時又與流域內(nèi)有關區(qū)域在實施機制中進行必要的分工與協(xié)作。基于我國的政治體制和“流域與區(qū)域相結合實施模式”這一現(xiàn)實基礎，流域管理機構基本定位的最佳選擇是介于集中統(tǒng)一管理與松散協(xié)調(diào)機構之間的第三種類型。同時，考慮到實踐中流域?qū)蛹墝嵤┨摶?、弱化帶來的諸多問題，未來流域管理機構作為法律制度在流域?qū)蛹壍膶嵤┲黧w，其在實施機制中的具體管理權應當既有所超越，又有所限制、有所側(cè)重。具體而言：

所謂有所超越，就是要超越《水法》意義上水資源管理的范疇，向前述流域綜合管理發(fā)展。作為綜合管理在流域?qū)蛹壍膶嵤┲黧w，流域管理機構的職能范圍不應局限于實施水資源管理類的法律制度，還應視需要涉及流域水安全、流域生態(tài)環(huán)境保護與修復、重大涉水工程管理、流域性監(jiān)測評估等綜合性內(nèi)容。

所謂有所限制，則是流域管理機構與流域內(nèi)各行政區(qū)域在實施機制中要進行必要的權力劃分。質(zhì)言之，行政區(qū)域是國家政治和經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元，經(jīng)濟社會發(fā)展與流域的依存關系決定了行政區(qū)域必須對本區(qū)域內(nèi)的流域諸要素實施管理。在區(qū)域利益服從全流域整體利益的原則下，流域?qū)蛹壍墓芾硪獮樾姓^(qū)域管理留下充分的權力空間，不能以流域管理機構包攬甚至取代區(qū)域管理。

所謂有所側(cè)重，是指流域管理機構在與各區(qū)域進行權力適當劃分的前提下，其在實施機制中的主要作用應在于：其一，通過政策、規(guī)劃、區(qū)劃、行動方案等“頂層設計”，統(tǒng)籌流域綜合管理。流域綜合管理事務千頭萬緒，流域管理機構不可能事無巨細地介入其中。故其應著力于宏觀統(tǒng)籌方面，即為流域綜合管理制定基本方略。其二，組織、參與協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益訴求。流域管理所涉區(qū)域眾多，相互間利益訴求復雜。流域管理機構作為法律制度在流域?qū)蛹壍膶嵤┲黧w，既應通過會商、協(xié)商、征求意見等方式組織相關區(qū)域進行利益的協(xié)調(diào)，又應通過參與、提出意見等方式參加其他關于流域性事務的協(xié)調(diào)機制(如2017年《水污染防治法》修改后規(guī)定的“重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制”)。其三，通過開展流域監(jiān)測和建立信息平臺、提出制度實施建議、促進流域資料的搜集和研究、向政府和用戶提供咨詢等[21]，為流域管理提供服務。鑒于資料、信息、建議等是流域綜合管理的必要數(shù)據(jù)基礎，故信息技術服務作為流域管理機構的“傳統(tǒng)”職能不僅不應舍棄，反而應當進一步加強。其四，針對流域空間的特殊情況賦予其必要的具體管理權，對部分跨部門、跨區(qū)域的流域性事務依法實施必要的直接管理。唯有如此，才能最大限度地避免區(qū)域的封閉性、自立性給流域整體利益造成的影響。其五，參與對地方政府流域管理的目標考核評價。作為流域空間整體利益的代表，流域管理機構在地方政府的流域管理是否符合流域整體利益這一問題上無疑具有發(fā)言權。故雖然對地方政府的考核應由其上級政府組織，但流域管理機構的定位說明其應當參與對流域內(nèi)地方政府的目標考核評價。

(二)強化流域內(nèi)地方各級政府的責任

分區(qū)域?qū)嵤┕倘荒軌蚴沟胤礁骷壵诒拘姓^(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌涉水諸要素的多元功能。但是，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，地方政府為了自身的利益，勢必會對流域空間內(nèi)相關涉水資源、要素等的開發(fā)、利用和保護的統(tǒng)一管理產(chǎn)生不同程度的抵觸。它們往往不會自覺地、主動地從全流域的利益和流域可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮問題[22]。不僅如此，在既有的地方政府考核問責機制中，往往是政府的相關職能部門代替政府接受考核，直接負責人代替主要負責人接受問責。這不但無法有效約束地方各級政府的流域綜合管理決策和具體行動，反而可能為其繼續(xù)片面追求相關涉水資源的單一價值、單純追求經(jīng)濟利益提供“庇護”。

有鑒于此，為確保各級地方政府在流域管理法律制度的實施中“負總責”，督促其對相關涉水資源、要素實現(xiàn)綜合施策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必須在對地方各級政府的制度激勵中加強對流域綜合功能尤其是流域生態(tài)環(huán)境功能的目標考核。在評價地方政府政績的過程中，要更多地考慮促進地區(qū)經(jīng)濟增長和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。特別是在“層層壓實責任”的過程中，“板子”不能只打在某些職能部門和直接責任人身上，還必須“打在”黨政主要負責人身上。唯有如此，才能有效遏制地方各級政府片面追求涉水資源的單一價值、單純追求經(jīng)濟利益的沖動。事實上，加強流域內(nèi)地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及對其嚴格考核問責，也是推行“河(湖)長制”的題中之義。

(三)以部門間的整合式執(zhí)法代替單一式執(zhí)法

執(zhí)法無疑是流域管理法律制度能夠真正得以有效實施進而轉(zhuǎn)化為流域治理效能的關鍵環(huán)節(jié)。盡管地方政府對于在本區(qū)域?qū)嵤┝饔蚬芾矸芍贫取柏摽傌煛?，但其本身無法事無巨細地投入具體事務的管理。故其所屬之相關部門在分區(qū)域?qū)嵤┲幸廊话l(fā)揮著重要的作用，即在各自的職權范圍內(nèi)仍然代表本級政府具體實施相應的流域管理事務。亦即，分級、分區(qū)域綜合實施機制并不否認“九龍治水”的合理性與合法性。但是，傳統(tǒng)分部門實施中的“九龍治水”演變成“九龍爭水”的問題則必須在機制完善中得以解決。而解決的方式就是以有關部門的“整合式執(zhí)法”取代傳統(tǒng)的“單一式執(zhí)法”，使“九龍治水”升級為“九龍共治水”。

首先，應明確各級、各類政府相關部門在實施流域管理法律制度過程中的基本權力(責任)劃分。例如，實踐中部分涉水(流域)地方立法中專設“政府職責”一章，盡可能詳盡地列舉了水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)(漁)業(yè)、林草等部門在流域管理中的權力內(nèi)容。明確基本權力(責任)的劃分，是保證各部門實現(xiàn)依法履責，進而在執(zhí)法過程中不缺位、不越位、不錯位的前提。在此基礎上，有關部門間不應再糾結于所謂的“主管與分管”，而是在本級政府的組織和領導之下，根據(jù)自身的功能定位和職權范圍適時、適當、適度參與流域事務的具體執(zhí)法活動[1]。例如，“水十條”規(guī)定的水污染防治事務眾多，涉及的政府職能部門眾多。但值得稱道的是，其并沒有完全按照傳統(tǒng)的主管、分管思路部署計劃，而是按照“整合式執(zhí)法”的思路安排、部署全國的水污染防治行動，即明確“牽頭”部門與詳盡列舉“參與”部門?！八畻l”中諸如此類的整合式權力(責任)列舉，既明確了相關部門在具體流域管理事務中的不同權力(責任)定位，更體現(xiàn)出了多功能、時空差異的流域?qū)ο嚓P部門實現(xiàn)整合式執(zhí)法的迫切需要。未來應當在流域管理法律制度的具體執(zhí)法權配置中(尤其是涉及跨部門、跨地區(qū)的具體執(zhí)法權)加以廣泛應用。

結語

當前的流域綜合管理實際上已經(jīng)遠遠超出了水資源和單一功能水事立法的范疇，加之各流域又存在涉水資源要素、經(jīng)濟要素、生態(tài)要素、社會要素等方面的空間特異性，故對“分級、分區(qū)域綜合實施模式”而言，無論是具體層級的數(shù)量、區(qū)域的數(shù)量和空間范圍，還是所需實施法律制度內(nèi)容的綜合程度，必然在流域間存在相當?shù)牟町?。這就意味著，此種實施機制不能僅在中央層面，或完全依靠中央層面加以統(tǒng)一建立或完善。較為理想的實現(xiàn)方式是，結合某一流域的空間屬性、特殊的流域性問題及其所承載的國家戰(zhàn)略要求等進行具體而系統(tǒng)的改造。此外，利用相關改革政策和上位法預留的空間，從流域內(nèi)各地方入手對已有的實施機制加以適當改造甚至改革，也是一種必要且可行的方式。

注釋：

① 筆者僅以“流域”為關鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫中檢索法規(guī)，便檢索到截至2020年底有相關行政法規(guī)2部、地方性法規(guī)136部、地方政府規(guī)章17部。此外，筆者還曾對遼寧省涉水地方立法進行過專門的統(tǒng)計，僅涉水的省級法規(guī)和省政府規(guī)章就有三十多部，其中大都包含有相當數(shù)量的流域管理法律制度。

② 根據(jù)1988年《水法》第9條的規(guī)定，水利部門負責水資源的統(tǒng)一管理工作，其他有關部門按照職責分工協(xié)同水行政主管部門負責有關的水資源管理工作。

③ 參見1988年《水法》第7、9、11、30、31、38條等之規(guī)定。

④ 參見2002年《水法》第5、8、12、16、17條等之規(guī)定。

⑤ 2002年《水法》第12條規(guī)定：“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。”目前，我國有長江、黃河、松遼、珠江、太湖、海河、淮河等七大流域管理機構。

⑥ 從公共管理學的角度講，制度的實施機制主要包括執(zhí)行、遵守、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。顯然，組織實施水量調(diào)度屬于實施機制中的“執(zhí)行”；水量調(diào)度的監(jiān)督檢查則可歸屬實施機制中的“監(jiān)督”。參見李志昌：《制度實施機制的行為動力學分析》，載《成都行政學院學報》2020年第5期。

⑦ 參見薛剛凌、鄧勇：《流域管理大部制改革探索——以遼河管理體制改革為例》，載《中國行政管理》2012年第3期；韓晶：《基于“大部制”的流域管理體制研究》，載《生態(tài)經(jīng)濟》2008年第10期。

⑧ 例如，遼寧省就設立了類似“大部制”的遼河保護區(qū)管理局，在遼河保護區(qū)內(nèi)集中實施之前分散在水利、生態(tài)環(huán)境、林草等職能部門的流域管理權。

⑨ 例如《湖北省湖泊保護條例》第5條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強對湖泊保護工作的領導，將湖泊保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決湖泊保護工作中的重大問題?！?/p>

⑩ See Cengiz Ko.A Study on the Role and Importance of Irrigation Management in Integrated River Basin Management.Environmental Monitoring and Assessment, 2015(187): 488.