張澤華

摘?要：西方國家的福利立法在20世紀30年代之前幾乎都側(cè)重于緩解勞資糾紛;30年代至70年代開始轉(zhuǎn)向社會保障并且福利立法開始體系化;20世紀晚期轉(zhuǎn)向關(guān)注老齡化等社會問題;21世紀早期注重生態(tài)環(huán)境與高質(zhì)量教育等福利權(quán)的實現(xiàn)。通過比較研究不同時期西方國家在福利立法上的側(cè)重點，發(fā)現(xiàn)福利立法并不是一蹴而就的，必須著眼于發(fā)展現(xiàn)狀，以回應(yīng)社會需求與促進社會發(fā)展為著眼點，逐步建立并完善適合新時期福利制度的法律規(guī)范體系。

關(guān)鍵詞：社會運動;福利立法;社會福利;實質(zhì)公平;發(fā)展權(quán)

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.01.067

福利立法作為福利制度的一個主要部分，它可以從源頭上保障二次分配的實質(zhì)公平，緩解社會矛盾，充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)的積極作用，促進經(jīng)濟發(fā)展。研究20世紀至今西方國家在福利立法上的發(fā)展歷程，對當前我國應(yīng)對經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等日漸突出的問題具有重要的借鑒意義。

1?西方國家福利立法的溯源

19世紀末，壟斷資本主義的迅速發(fā)展導(dǎo)致社會貧富差距懸殊，許多社會問題相繼出現(xiàn)。社會主義改革運動與集體主義思潮的興起，使得工人階級不再滿足于市場自我調(diào)節(jié)的分配機制。此起彼伏的罷工加上社會發(fā)展對高素質(zhì)人才的渴求，使得政府不能再任由市場自由發(fā)展，開啟了主動干預(yù)社會資源配置的新時代。

英國作為第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，到20世紀初期時集中于工廠勞動與公共健康領(lǐng)域的福利立法已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展需求，亟待創(chuàng)新。同時期的德國距離1870年統(tǒng)一尚不久遠，以俾斯麥為首的政治家為了鞏固政權(quán)的同時促進新興工業(yè)的發(fā)展，進行了一系列的社會保險立法。在第二次工業(yè)革命中大展身手的美國，這一時期也深受放任資本主義自由發(fā)展的危害，各種失業(yè)、疾病、傷殘、養(yǎng)老社會問題接踵而至，政府被要求從幕后走到臺前為下層貧困階級主持公道。與英德美三國不同的是，瑞典作為20世紀工業(yè)國家的后起之秀，是在農(nóng)民階級與工人階級政治力量不斷對抗妥協(xié)的過程中推進著福利立法進程。

2?西方國家福利立法的歷史進程

2.1?20世紀30年代之前西方國家的福利立法狀況

20世紀初期，西方國家的福利立法以英國為主要范式，英國又以第一次世界大戰(zhàn)為界，分為1900-1914年與1915-1930年兩個階段。20世紀30年代之后，英國基本建立起了涉及基礎(chǔ)教育、住房補貼、社會救助等多個方面的現(xiàn)代社會服務(wù)體系框架，樹立了社會保險與社會服務(wù)兩大體系并存的典型。早在19世紀晚期就建立起社會保險制度的德國，20世紀早期幾乎沒有什么大的進展，立法主要集中在保險領(lǐng)域，包括養(yǎng)老保險、遺囑保險、職員保險等方面。

由于農(nóng)民階級政治力量強大，20世紀初期的瑞典開始實行的是福利型養(yǎng)老金政策，這是一項綜合了德國強制保險模式與英國救濟模式的優(yōu)點而成的覆蓋全民的強制養(yǎng)老保險政策。

福利制度在加拿大的起源主要歸功于工人階級的不懈斗爭，起到了緩和勞資矛盾與維護社會秩序的重要作用。20世紀之前，福利制度是由雇主個人或私人團體負責(zé)落實的，20世紀之后由政府主導(dǎo)并開展了立法，立法主要集中在工資標準的確定與適用人群、工傷事故賠償、老年人生活補助方面。

2.2?20世紀30年代至20世紀70年代西方國家的福利立法狀況

20世紀20年代末爆發(fā)的全球性經(jīng)濟危機使得包括失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等在內(nèi)的大量社會問題接踵顯現(xiàn)，為緩解矛盾，羅斯?？偨y(tǒng)于1935年簽署了《社會保障法》，這是世界范圍內(nèi)第一次提出“社會保障”的概念并以法律的形式予以實施。社會保障將社會救濟、保險、服務(wù)等概念整合起來，使它們不再作為獨立的服務(wù)部分分散存在。到二戰(zhàn)時期，戰(zhàn)時戰(zhàn)后的經(jīng)濟大繁榮帶來的不是人們安居樂業(yè)，社會秩序穩(wěn)定，反而加劇了貧富分化。于是有了20世紀60年代的“向貧困開戰(zhàn)”，政府不斷降低享受福利待遇的門檻，美國化的福利法律制度樹立了這一階段社會保障立法典范的事實。

英國的《國民救助法》建立起了全國性、單一性的資產(chǎn)審查形式津貼，標志著英國率先邁入世界福利國家的行列，使得從1349年開始延續(xù)了近600年的濟貧體系退出社會救助的舞臺。1944年-1948年的相關(guān)立法不僅考慮到了就業(yè)、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)社會保障，還對國家在相關(guān)領(lǐng)域的責(zé)任主體地位進行了明確，走向了理論化、體系化與專業(yè)化的發(fā)展方向。同一時期的加拿大，由于20世紀30年代經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，相關(guān)福利立法自然轉(zhuǎn)向了失業(yè)保險領(lǐng)域，1948年《工業(yè)關(guān)系和糾紛調(diào)查法》的頒行標志著加拿大社會福利制度的初步形成。

2.3?20世紀晚期30年間西方國家的福利立法狀況

20世紀70年代爆發(fā)的石油危機使得福利國家危機再次顯現(xiàn)，如何在提供與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的福利政策同時兼顧人們對社會創(chuàng)新與發(fā)展的積極性，在改良福利機制的過程中避免社會福利帶來的弊端是這一階段的主流思路。從這一思路出發(fā)，衍生出了三種主要的福利立法新思想：保守社群主義、左派第三條道路和福利多元主義。受這些新思想的影響，使社會福利有了私有化、混合性、慈善志愿性等標簽。

在美國，20世紀80年代由于社會福利日趨完善，反而致使許多窮人變得更窮。福利制度的負面作用使得“下層階級理論”興起，這直接推動了1996年《個人責(zé)任與工作機會折中法案》的出臺，其實質(zhì)是將勞動力市場與社會福利緊密結(jié)合，是一種典型的新自由主義福利觀。英國由于老齡化的挑戰(zhàn)，這一階段的福利立法采用了桑德斯博士首創(chuàng)的“臨床關(guān)懷概念和服務(wù)模式”;德國則在1994年實行了長期照顧保險制度。

2.4?21世紀初期西方國家福利立法的現(xiàn)狀

邁入21世紀，伴隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，政治、文化等的國界線也越來越不明顯，各種國際組織相繼出現(xiàn)并且在扶助社會弱勢群體上發(fā)揮著積極作用。它們通過各種規(guī)范性文件及宣言、綱要等非規(guī)范性文件規(guī)范著各個盟約國家之間的社會福利措施的實行。

近20年來，除了關(guān)注老年人、殘疾人、兒童等社會特殊群體福利權(quán)的實現(xiàn)，生態(tài)福利也日益成為西方國家的福利立法重點。例如美國就致力于不斷規(guī)范生態(tài)公園建設(shè)與保護動物方面的立法，并且將福利目標轉(zhuǎn)向個人責(zé)任與公共救助;英國也建立起了由檢舉人提起環(huán)境公益訴訟的制度來保護公民的生態(tài)福利權(quán)，并且確立了社會給付的分配原則;德國則通過《聯(lián)邦自然與風(fēng)景保護法》《環(huán)境權(quán)利救濟法》等一系列立法確立了環(huán)境團體訴訟制度，督促行政機關(guān)履行環(huán)境修復(fù)義務(wù);加拿大的許多省份也通過修改《環(huán)境管理法》并頒行配套的實施條例來明確環(huán)境污染的責(zé)任主體與承擔(dān)方式;瑞典更是采用了多角度的法律規(guī)范在促進生態(tài)文明建設(shè)的同時保障公民的生態(tài)福利權(quán)，特別是通過立法提倡全民參與資源節(jié)約與開展可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)教育課程自然地將福利責(zé)任分配給社會生活的個體參與者，體現(xiàn)了社會福利責(zé)任主體的多元化走向。

3?西方國家福利立法的啟示

通過上述梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)：伴隨著工業(yè)革命與城市化進程的推進，各類社會問題的成因日趨復(fù)雜、相互交錯，社會因素之間的關(guān)聯(lián)程度不斷提高，緩解社會矛盾的方式不再呈現(xiàn)單一性，體現(xiàn)在各國的福利立法上就是越來越趨于共通性與多元化。在這個過程中，隨著各個國家對社會福利理解的不斷深化，對政府職能的定位也不斷轉(zhuǎn)變，但根本上都是從社會發(fā)展的需求出發(fā)，形成了系統(tǒng)化、實用性強的社會福利法律體系，這對于新時期致力于社會保障建設(shè)的我國而言具有重要的借鑒意義。

3.1?福利立法要從法理上入手，明確核心法律術(shù)語的內(nèi)涵及外延

考察當前我們國家的福利立法現(xiàn)狀，對于社會保障、社會服務(wù)、社會救助等概念的界定模糊，不利于相關(guān)立法的開展與深入。就目前來看，許多權(quán)威學(xué)者就福利立法與勞動保障立法、社會救助立法、社會保險立法等往往分開論述，但從上文中西方國家的福利立法所涉領(lǐng)域由最初只包含社會保險、社會保障或者社會服務(wù)某一方面到最后全部都囊括的進程可知，社會福利的范圍不應(yīng)局限在醫(yī)療教育上，必須隨著經(jīng)濟的發(fā)展水平、人民的發(fā)展需求不斷擴充，尤其是在全球化的今天，社會福利立法的國際性凸顯。因此，從法理上厘清這些核心概念，有利于樹立符合時代需求的社會福利立法理念和價值觀，有利于確立社會福利法律的立法原則，更好地保障公民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

3.2?福利立法應(yīng)立足于國情，立足于社會發(fā)展與人民需求，兼顧形式公平與實質(zhì)公平

當前，我們改革社會福利制度的重難點就是要做好各個分散的社會福利規(guī)范的銜接與修改，具體而言包括幾下三個方面：

（1）立足于建設(shè)法治國家的現(xiàn)實國情，注重體系化、層次化、具體化。具體而言，一是要做到適時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)范的位階，推進真正惠及人民的政策的普及;二是要及時制定高位階的福利法律規(guī)范的實施細則，保證重點福利措施的落實。

（2）立足于經(jīng)濟發(fā)展與人民需求，使得福利立法目標由保障生存權(quán)平穩(wěn)過渡到發(fā)展權(quán)。進入新時期，福利立法的目標必須適時做出調(diào)整，不能再以保障人們的生存必需為主旨，要更多地關(guān)注人們的發(fā)展需求。

（3）不僅要做到形式公平，更要注重實質(zhì)公平。在經(jīng)濟飛速發(fā)展的當前，我們國家要從源頭上預(yù)防貧富加劇導(dǎo)致的諸多社會問題，就必須從社會福利的立法階段徹底貫徹實質(zhì)公平的宗旨。

3.3?福利責(zé)任的承擔(dān)主體應(yīng)是與時俱進，多元化的

從新中國成立初期到如今，我們國家的社會福利責(zé)任幾乎是政府獨自承擔(dān)。七十年來，我國的人口數(shù)量不斷增長，發(fā)展規(guī)模不斷擴大，社會治理難度也越來越高，僅憑政府的一己之力很難面面俱到，導(dǎo)致相當部分的公民社會權(quán)利得不到切實保障。隨著新時代的開啟，我們的福利立法在責(zé)任主體方面也必須進行調(diào)整，應(yīng)當逐漸確立以政府為主導(dǎo)，社會組織、公民個人等積極參與的多元化模式。

3.4?注重軟法在福利立法中的重要地位

進入21世紀，全球性福利分層和制度的多樣化，使得傳統(tǒng)的成文法或者判例法不再是福利法律體系的主要表現(xiàn)形式，新興的軟法由于范圍廣泛、類型多樣、實用性強受到國際社會的一致青睞。近年來，隨著我國經(jīng)濟實力的提升，在外交領(lǐng)域的話語權(quán)也不斷增強，逐漸成為國際社會的主要參與者與主導(dǎo)者，有我們國家積極參與或者領(lǐng)銜建立的一些國際組織也越來越多。因此，我們的福利立法在明確責(zé)任主體不限于政府還包括社會團體、民營企業(yè)、公民個人的同時，還要從自己的實際情況出發(fā)及時賦予那些與國際接軌的又具有中國特色的社會福利軟法規(guī)范以強制效力，并將其納入我們的社會主義福利法律體系。

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