鄭小露

農(nóng)村貧困家庭收入低，難以支撐剛性支出，現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助制度僅考慮了家庭財(cái)產(chǎn)和收入，忽略了支出，使得部分支出型貧困家庭難以獲得幫扶。本文解析農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的重要性，并基于對(duì)安徽農(nóng)村貧困家庭和核對(duì)人員的調(diào)查，探討了經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制應(yīng)解決的關(guān)鍵問(wèn)題，提出從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制三方面，推進(jìn)支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制的建設(shè)。

自提出“支出型貧困”概念以來(lái)，支出型貧困問(wèn)題逐漸受到重視。2018年亳州市在安徽率先將支出型貧困家庭納入低保; 2019年安徽黃山市和合肥市先后將支出型貧困家庭納入社會(huì)救助中，這說(shuō)明安徽開(kāi)始解決支出型貧困問(wèn)題。有效開(kāi)展支出型貧困家庭救助工作，離不開(kāi)準(zhǔn)確核對(duì)申請(qǐng)者所在家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，因此探討和研究支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)問(wèn)題很有必要。

一、支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)必要性

（一）應(yīng)對(duì)多維貧困的舉措

收入型貧困救助更多關(guān)注物質(zhì)匱乏，而支出型貧困救助更加關(guān)注“人文貧困”。

（二）精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)保障

“精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧的基本前提，在此基礎(chǔ)上形成的反貧困措施更具針對(duì)性。支出型貧困救助從收入和剛性支出兩角度衡量家庭經(jīng)濟(jì)狀況。針對(duì)支出型貧困家庭實(shí)施經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)，并根據(jù)貧困程度不同，對(duì)支出型貧困家庭分層分級(jí)，針對(duì)不同貧困對(duì)象設(shè)定精準(zhǔn)扶貧原則。

（三）弱有所扶的實(shí)現(xiàn)路徑

要通過(guò)對(duì)農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況的準(zhǔn)確核對(duì)，把符合條件的貧困家庭納人托底保障，切實(shí)解決他們的生活困難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)弱有所扶的目標(biāo)。

二、貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題

開(kāi)展核對(duì)工作，需明確并解決核對(duì)時(shí)涉及的關(guān)鍵問(wèn)題，包括如何確定家庭剛性支出，如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭支出以及收入和財(cái)產(chǎn)方面的資格條件，以下結(jié)合對(duì)安徽的調(diào)查加以分析。

（一）如何確定農(nóng)村家庭剛性支出

1.農(nóng)村家庭剛性支出的內(nèi)涵與類別

農(nóng)村家庭剛性支出是指農(nóng)村居民家庭生活必需品消費(fèi)。

安徽調(diào)查發(fā)現(xiàn)，70%的農(nóng)村貧困家庭由于收小于支陷入家庭赤字，66%的農(nóng)村貧困家庭背負(fù)債務(wù)，其中殘疾和疾病因素占58%。如圖所示，93%的農(nóng)村貧困家庭存在大病、慢性病導(dǎo)致的大額醫(yī)療支出，其次教育支出35%和意外事故支出40%。安徽農(nóng)村貧困家庭支出主要集中于基本生活、醫(yī)療、教育和意外事故四方面，其中醫(yī)療費(fèi)用最大，占家庭年度總支出最多，是致貧的關(guān)鍵因素，其次是基本生活、教育和意外事故支出（見(jiàn)表）

以上調(diào)查表明，農(nóng)村貧困家庭剛性支出集中于醫(yī)療、教育和突發(fā)事故，其中以醫(yī)療為主。目前各地出臺(tái)的救助辦法和措施主要集中把以上方面定為剛性支出，這說(shuō)明圍繞上述剛性支出開(kāi)展核對(duì)是符合實(shí)際的。

2.農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)

安徽調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困家庭以2-4人為主，合計(jì)占72.5%。貧困家庭成員以農(nóng)民為主（42.1%），其次是工人（19.8%）、學(xué)生（18.3%）和無(wú)勞動(dòng)能力（17.5%）”。務(wù)工群體中外務(wù)工比例較大（12.7%），這與安徽省情相符，伴隨家庭規(guī)模擴(kuò)大，家庭成員為無(wú)勞動(dòng)能力者和學(xué)生的比例在擴(kuò)大。

從年齡看，0-20歲的家庭成員占22.2%，41-60歲占32.5%，61歲及以上占27%，三項(xiàng)合計(jì)占81.7%。由上可知，青年勞動(dòng)力相對(duì)較少（18.3%），且較多選擇外出務(wù)工（12.7%），故可推斷，貧困家庭成員多為留守老人、學(xué)生、兒童和重病重殘者，這部分群體收入低，甚至無(wú)收入，難以通過(guò)扶貧措施脫貧，而其剛性支出大，對(duì)家庭剛性支出產(chǎn)生重大影響。

（二）如何確定支出型貧困家庭支出資格條件

現(xiàn)有支出型貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。從各地政策實(shí)踐看，通常將家庭剛性支出超過(guò)收入，或家庭收入扣除剛性支出后低于低保標(biāo)準(zhǔn)的歸為支出型貧困。

1.醫(yī)療類支出

安徽調(diào)查顯示，66%的農(nóng)村貧困家庭背負(fù)債務(wù)，其中殘疾和疾病因素占58%。有57.5%和22.5%的受訪者因病和殘疾導(dǎo)致體質(zhì)較差，合計(jì)占80%，因病、因殘類剛性支出凸顯。

2.教育類支出

安徽調(diào)查顯示，35%的農(nóng)村貧困家庭存在教育支出，教育年支出占家庭年度總支出的10%-12%，雖然遠(yuǎn)不如醫(yī)療支出，但也是貧困家庭剛性支出之一，有必要進(jìn)行核對(duì)。

3.意外事故類支出

安徽調(diào)查顯示，40%的農(nóng)村貧困家庭存在意外事故支出，可見(jiàn)意外事故對(duì)家庭支出的影響較大。

基于此，課題組認(rèn)為在對(duì)農(nóng)村支出型貧困家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)時(shí)，應(yīng)該考慮由于意外事故所帶來(lái)的家庭財(cái)產(chǎn)重大損失、收入中斷和剛性支出。

（三）如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭收入與財(cái)產(chǎn)的資格條件

1.收入資格條件

支出型貧困救助有必要考慮收入資格條件，應(yīng)該設(shè)置家庭收入排除性指標(biāo)，目前與支出型貧困救助收入掛鉤的主要是人均可支配收入或低保標(biāo)準(zhǔn)的3倍以內(nèi)。

安徽調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困家庭收入主要由工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、政策性收入和社會(huì)支持性收入五部分組成，但過(guò)于依賴政策性和社會(huì)支持性收入，財(cái)產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性收入過(guò)于微薄，自身“造血"能力不足。

2.財(cái)產(chǎn)資格條件

安徽調(diào)查表明，絕大部分農(nóng)村貧困家庭無(wú)存款，主要財(cái)產(chǎn)是家庭住宅和集體土地使用權(quán)，大型家電多為洗衣機(jī)、電視、冰箱等，擁有機(jī)動(dòng)車和農(nóng)用車的貧困家庭幾乎沒(méi)有。

三、推進(jìn)核對(duì)機(jī)制建設(shè)

安徽調(diào)查顯示，目前核對(duì)工作開(kāi)展較滯后，部分市區(qū)縣核對(duì)機(jī)制建設(shè)還處于起步階段，在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、人才隊(duì)伍建設(shè)、資金支持和管理運(yùn)作方面仍存在困難。

上述安徽經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)在全國(guó)具有代表性，許多地區(qū)的核對(duì)機(jī)制建設(shè)面臨以上問(wèn)題。為提高農(nóng)村支出型貧困家庭核對(duì)與救助的精準(zhǔn)性，需建立核對(duì)機(jī)制，具體從以下方面推進(jìn)機(jī)制建設(shè)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

省級(jí)民政部門要率先承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要結(jié)合安徽各地實(shí)際，擬定核對(duì)機(jī)制建設(shè)總體方案。建議成立核對(duì)小組或聯(lián)席會(huì)議，定期召開(kāi)會(huì)議，了解情況、分析問(wèn)題、及時(shí)糾偏。

2.機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)先

領(lǐng)導(dǎo)的重視體現(xiàn)在建設(shè)權(quán)威的核對(duì)機(jī)構(gòu)，這是核對(duì)機(jī)制全面推進(jìn)的關(guān)鍵，也是核對(duì)工作的重要保證。要明確機(jī)構(gòu)建設(shè)層級(jí)，做到機(jī)構(gòu)目標(biāo)定位精準(zhǔn)，明確核對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)的具體任務(wù)，財(cái)政部門要提供充足的資金支持。

（二）工作運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

1.建立完善核對(duì)平臺(tái)

應(yīng)結(jié)合各地救助工作的情況，總結(jié)平臺(tái)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)到面，從收入、財(cái)產(chǎn)到支出，逐步完善核對(duì)平臺(tái)。

2.加強(qiáng)部門合作與信息共享

核對(duì)系統(tǒng)的完整、準(zhǔn)確離不開(kāi)公安、民政、財(cái)政、稅務(wù)、住建、工商等部門的配合。通過(guò)法律手段，整合利用各部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)的信息。同時(shí)要通過(guò)數(shù)據(jù)沉淀，定期對(duì)數(shù)據(jù)加以分析。

3.重視人員配備與培訓(xùn)

在核對(duì)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，必須發(fā)揮政府的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，為核對(duì)人員提供公平合理的晉升渠道。堅(jiān)持工作推進(jìn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合，提高核對(duì)工作質(zhì)量和水平。

（三）保障機(jī)制建設(shè)

1.落實(shí)制度保障

許多地區(qū)在農(nóng)村支出型貧困家庭的認(rèn)定條件、保障范圍方面缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，改善的核心是頂層設(shè)計(jì)。一是制定專門的核對(duì)與救助辦法。二是完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。三是規(guī)范核對(duì)流程。

2.監(jiān)督機(jī)制保障

為加強(qiáng)核對(duì)工作的準(zhǔn)確性和動(dòng)態(tài)管理，要健全貧困認(rèn)定救助和信息保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制。一要加強(qiáng)入戶調(diào)查、走訪鄰里、民主評(píng)議和公示等環(huán)節(jié)的作用。二要保證居民的信息安全，建立信息保護(hù)機(jī)制，對(duì)工作人員進(jìn)行法律法規(guī)教育，加強(qiáng)核對(duì)工作保密意識(shí)。

（作者單位：安徽省申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心）