毛 暉 曾偉蕾 謝李娜

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引言

我國分稅制改革以來，財權(quán)上移、事權(quán)下放，致使地方政府財政缺口日益擴大，然而快速推進的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金支持，地方政府通過征地來增加城建用地、彌補地方財力的動機由此激發(fā)。城鄉(xiāng)二元土地制、農(nóng)地征收制等制度設(shè)計，使土地財政在我國最終得以實現(xiàn)。于是，土地出讓收入發(fā)展為地方政府的重要財源，土地收益成為我國城鎮(zhèn)化的啟動和運行資本。2004年，《中華人民共和國土地管理法》第三次修訂后，十年間我國土地出讓收入年均增長率為20.7%①。2019年，我國土地出讓收入高達72517億元②，占地方本級財政收入③的39.4%。同時，國務(wù)院對土地出讓金的支出進行規(guī)范④，土地出讓金除了用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)等成本性支出外，還須用于支農(nóng)、城市建設(shè)、教育和安居保障等非成本性支出，這些用途覆蓋了城市公共服務(wù)的各個方面。

提升城市公共服務(wù)水平，是推動高質(zhì)量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的必然要求。關(guān)于公共服務(wù)的分類，公共經(jīng)濟學(xué)通常將其分為經(jīng)濟性公共服務(wù)和非經(jīng)濟性公共服務(wù)⑤，前者主要指道路、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重推進物質(zhì)資本層面的城鎮(zhèn)化；后者主要指教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)，更有利于推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。

土地財政為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力的資金支持，但也致使在城鎮(zhèn)化過程中不同類別公共服務(wù)的發(fā)展水平不一致。一方面，以交通基礎(chǔ)設(shè)施為代表的經(jīng)濟性公共服務(wù)供給增速顯著。2004～2018年，我國城市人均道路面積從10.34平方米增加到16.70平方米；城市建成軌道交通線路長度從400公里擴展到5141.05公里，15年間增加了近12倍⑥。另一方面，醫(yī)療衛(wèi)生、教育等非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給亟待增加。由于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)投入不足，醫(yī)療設(shè)備與衛(wèi)生人力短缺，自2011年以來，居民基層就診人次數(shù)占總診療人次數(shù)的比例，以平均每年超1%的速度下降⑦。

從土地出讓金的使用情況來看，相當(dāng)一部分收入被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。我國對土地出讓收入實行全額“收支兩條線”管理，只有在扣除征地拆遷等須依法支付的成本補償性費用后，余下的土地出讓收益，才是政府可用財力。以2015年全國土地出讓支出為例，其中用于征地拆遷補償和出讓前期開發(fā)等的成本支出約為26844.59億元，占支出總額的79.6%⑧。這意味著，諸如“七通一平”⑨的基礎(chǔ)設(shè)施項支出，已經(jīng)從土地出讓的成本性支出中列支，而在扣除各項成本性支出后，也有相當(dāng)一部分土地出讓收益用于基礎(chǔ)設(shè)施方面。以2012年來說，地方政府實際使用的土地出讓收益為5726.62億元，其中用于城市建設(shè)的支出為3049.2億元，占比53.2%；用于教育的支出僅為291.41億元，占比5.1%⑩。

2016年的國務(wù)院《政府工作報告》提出，要進一步推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；黨的十九大報告也強調(diào)，完善公共服務(wù)體系，使人民的幸福感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，因此，本文嘗試運用2003～2016年277個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)，實證考察土地財政是否會使地方公共服務(wù)供給產(chǎn)生經(jīng)濟性的結(jié)構(gòu)偏向，并進一步探討該影響的區(qū)域異質(zhì)性。為科學(xué)度量各地公共服務(wù)的供給情況，本文利用熵值法構(gòu)建經(jīng)濟性、非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的綜合評價指數(shù)。

二、理論分析與假說提出

(一)地方公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)偏向的形成

地方政府的支出偏好使公共服務(wù)的供給產(chǎn)生了一定的結(jié)構(gòu)偏向。比起投資和回報周期較長的福利性公共服務(wù)，政府更愿意在基礎(chǔ)設(shè)施公共品建設(shè)及市容改造、新區(qū)開發(fā)等“出彩頭、顯亮點”的展示性公共服務(wù)上加大投入，這就導(dǎo)致我國公共服務(wù)供給的整體失衡度較高，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和教育供給不足。

晉升激勵與財政激勵是政府偏好產(chǎn)生的深層次原因。改革開放以來，我國形成了以GDP為核心指標(biāo)的官員晉升考核體系，而分稅制改革后，地方政府面臨長期的財政壓力，政府競相發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的財政激勵動機強烈。投資基礎(chǔ)設(shè)施類的經(jīng)濟性公共服務(wù)見效快，容易吸引外來資本流入，短期內(nèi)能顯著拉動GDP的增長，成為地方政府實現(xiàn)財政增收、塑造良好政績的重要途徑。相較于基礎(chǔ)設(shè)施類服務(wù)，非經(jīng)濟性公共服務(wù)具有多資本投入與長建設(shè)周期的特點，主要表現(xiàn)在居民效用函數(shù)中，實現(xiàn)社會福利最大化的作用明顯，但可能難以對官員有效任期內(nèi)的經(jīng)濟增長作出貢獻。因此，地方政府缺乏投資非經(jīng)濟性公共服務(wù)的激勵，會更多地關(guān)注經(jīng)濟性公共服務(wù)支出帶來的即期效益，造成公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)偏向。

(二)土地財政與公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)偏向

土地財政的規(guī)?；褪找婊?yīng)，提升了公共服務(wù)供給水平。一方面，地方政府通過出讓農(nóng)村土地，在深入推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，優(yōu)化了財政資源配置，降低了公共服務(wù)供給成本。另一方面，地方政府依靠積累的土地出讓收入，配合財政擔(dān)保、土地抵押和金融貸款等方式，為公共服務(wù)融資。

然而，土地財政可能因此導(dǎo)致公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性偏向。有研究者通過分析省級面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，土地財政更容易擴大交通基礎(chǔ)設(shè)施類的經(jīng)濟性公共支出規(guī)模，但對非經(jīng)濟性公共物品中投資周期長的教育、醫(yī)療沒有顯著影響。具體而言，土地稅收比土地出讓收入更有利于增加民生性公共品的供給。也有研究者通過分析地市級數(shù)據(jù)，認(rèn)為土地財政收入的增加甚至顯著降低了部分非經(jīng)濟性公共物品的增速。這是因為，公共服務(wù)對房地產(chǎn)價值的資本化效應(yīng)，會強化地方政府運用土地財政收入時的財政激勵，而資本化的結(jié)果因公共服務(wù)的種類而異。完善的公共服務(wù)供給可以提高城市居民的生活質(zhì)量，吸引資本和人口流入，這會顯著地資本化到房地產(chǎn)價值中，從而進一步增加土地出讓收入及相關(guān)稅費收入，產(chǎn)生土地財政的“溢價回收”。然而，并非所有公共服務(wù)都能產(chǎn)生一致的資本化效應(yīng)，僅有交通基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)能資本化到地價中，產(chǎn)生的收益在土地出讓環(huán)節(jié)被地方政府直接獲取，而更多種類的公共服務(wù)是資本化到銷售環(huán)節(jié)或者消費環(huán)節(jié)的房價中，地方政府并不能通過我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅對由此產(chǎn)生的資產(chǎn)增值進行直接回收。并且，城市基礎(chǔ)設(shè)施類的經(jīng)濟性公共服務(wù)易在相對較短的時間內(nèi)資本化到土地價格中，形成土地價格對基礎(chǔ)設(shè)施支出的正反饋。

基于以上分析，本文提出假說1：

土地財政會導(dǎo)致經(jīng)濟性公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)偏向，即增加經(jīng)濟性公共服務(wù)供給，降低非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給。

(三)土地財政對公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)偏向影響的區(qū)域差異

我國各地區(qū)經(jīng)濟水平、要素稟賦各異，土地財政的主導(dǎo)力量不一。東部地區(qū)土地財政規(guī)模最大，但2003～2012年，東部地區(qū)土地財政收入占地方本級財政收入的比重逐年下降，而在中、西部地區(qū)，該比重連年上升，土地依賴度增長顯著，這可能是由于各區(qū)域土地財政的主要影響因素不同。有研究發(fā)現(xiàn)，東部、東北部與中部地區(qū)土地財政的第一影響要素是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，而西部地區(qū)對土地財政貢獻度第一的因素則是第二產(chǎn)業(yè)比重。進一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，東部土地出讓主要受晉升壓力支配，中部主要受財稅制度和晉升壓力的雙重影響，西部則僅受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。

各地公共服務(wù)供給水平表現(xiàn)出與土地財政發(fā)展?fàn)顩r一致的區(qū)域特征。東部基本公共服務(wù)供給水平的評價指數(shù)高于全國及中、西部，且東部的年均增長率最低，中、西部地區(qū)呈現(xiàn)出一定的趕超趨勢。

土地財政對城市公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)偏向的影響存在區(qū)域異質(zhì)性。顯性土地財政融資對東部、中部基礎(chǔ)設(shè)施存量的影響大于西部，西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施融資主要依賴中央轉(zhuǎn)移支付等財政資金；東部地區(qū)基建相對完善，且財力富足，大、中城市的地方政府土地出讓收入更側(cè)重于非經(jīng)濟性公共物品的供給；中部地區(qū)經(jīng)濟追趕東部趨勢明顯，同時面臨東部地區(qū)資本投入大、人才虹吸強帶來的壓力，所以土地財政收入明顯向經(jīng)濟性公共服務(wù)支出傾斜。

基于以上分析，本文提出假說2：

土地財政對各地公共服務(wù)結(jié)構(gòu)偏向的影響，存在顯著的區(qū)域差異。

三、研究設(shè)計

(一)計量模型構(gòu)建

本文采用2003～2016年全國277個地級及以上城市市轄區(qū)的面板數(shù)據(jù)，研究土地財政對公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)偏向的影響。面板數(shù)據(jù)模型構(gòu)建如下：

lnyit=β0+β1lnlsrit-1+β2Xit+μi+λt+εit

(1)

其中，i及t分別表示城市和年份；yit為模型被解釋變量，代表公共服務(wù)供給水平，包含經(jīng)濟性與非經(jīng)濟性兩個維度的衡量；lsrit-1是模型的解釋變量，表示地方政府滯后一期土地出讓收入，用以衡量土地財政；向量Xit為一組控制變量，包括人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、財政自給率、人口密度；β0、β1和β2表示相關(guān)自變量的回歸系數(shù)；μi為不隨時間變化的城市效應(yīng)；λt為時間虛擬變量；εit為誤差項。如果經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的β1顯著為正，非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的β1顯著為負(fù)，則表示假說1成立。

分區(qū)域討論中，根據(jù)研究目的、城市的地理位置與經(jīng)濟水平，本文將所選取的277個城市分為東部、中部、西部城市三類。其中，東部城市包括北京、天津、石家莊等101個城市；中部城市包括太原、長春、合肥等99個城市；西部城市包括呼和浩特、南寧、重慶等77個城市。

(二)變量定義

1.公共服務(wù)供給水平的度量

本文選取人均城市道路面積來衡量地方政府經(jīng)濟性公共服務(wù)供給水平(epss)，因為便捷的交通能加強地區(qū)間的經(jīng)濟聯(lián)系往來，利于招商引資，推動城市經(jīng)濟發(fā)展，而且交通設(shè)施類的投入可以顯著資本化到土地價值中，產(chǎn)生的收益易于被地方政府直接獲取。

非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的衡量指標(biāo)較為豐富，本文選取每萬人普通中小學(xué)專任教師數(shù)量、每萬人醫(yī)生數(shù)量、每萬人衛(wèi)生和社會保障及社會福利業(yè)從業(yè)人員數(shù)量、人均公共圖書館藏書、人均公園綠地面積等5項指標(biāo)，采用熵值法計算指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建起非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給水平(npss)的綜合評價指標(biāo)。上述科教文衛(wèi)類公共服務(wù)與民生福祉密切相關(guān)，但回報周期較長，可能難以在官員有效任期內(nèi)作出對經(jīng)濟增長的貢獻。

2.土地財政的度量

本文用以衡量土地財政的指標(biāo)是土地出讓收入，由于相關(guān)成本支出的統(tǒng)計數(shù)據(jù)較少，國有建設(shè)用地出讓成交價款又是土地出讓收入最重要的組成部分，因此，本文最終選取土地出讓成交價款(lsr)來衡量土地財政規(guī)模，考慮到滯后效應(yīng)，本文將解釋變量滯后一期。

3.控制變量

除了土地出讓收入外，還存在其他影響地方政府公共服務(wù)供給的因素，本文將這些因素歸入控制變量。

人均GDP(pgdp)反映城市的經(jīng)濟發(fā)展水平，地方經(jīng)濟實力越強，提供公共服務(wù)的能力越強，居民對公共服務(wù)的需求越大。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(is23)、就業(yè)結(jié)構(gòu)(es)顯示著一個城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，本文選取二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全市GDP比重、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口占全市人口比重，分別作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的代理變量。

財政自給率(sf)較好地體現(xiàn)了政府財政收支的自給狀況，比單一的收入、支出指標(biāo)更能反映央地財政關(guān)系的區(qū)域差異。地方政府的財政自給率越高，其依靠自有收入承擔(dān)支出的能力越強。

此外，人口密度(pd)、人口結(jié)構(gòu)(pst)對地方公共服務(wù)供給也存在一定影響。人口密度越大，對地方政府提出的公共服務(wù)供給要求越多，同時，部分非經(jīng)濟性公共服務(wù)存在特定的人群受眾，因此，引入人口結(jié)構(gòu)作為非經(jīng)濟性公共服務(wù)的控制變量，用每萬人普通中小學(xué)生數(shù)量衡量。

變量的定義與測度見表1。

表1 變量的定義與測度

(三)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

國有土地經(jīng)營權(quán)掌握在市一級政府手里，且同一城市內(nèi)市轄區(qū)和轄縣、轄市的土地出讓情況也存在較大差異，因此，本文選擇2003～2016年全國277個地級及以上城市市轄區(qū)的土地出讓數(shù)據(jù)，其中，地方政府土地出讓成交價款數(shù)據(jù)源于《中國國土資源年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，其余數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

本文剔除了拉薩市、畢節(jié)市和銅仁市等一些數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失的城市，采用插值法對少數(shù)缺失的數(shù)據(jù)予以補充。此外，為了消除通貨膨脹的影響，本文對土地出讓收入(lsr)和人均GDP(pgdp)等以貨幣為單位的數(shù)據(jù)，以2003年為基期，使用年度居民消費價格指數(shù)作了平減處理；為了解決數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性問題，本文對公共服務(wù)供給水平(epss、npss)、土地出讓收入(lsr)、人均GDP(pgdp)、人口密度(pd)、人口結(jié)構(gòu)(pst)變量取了對數(shù)。

需要指出的是，土地出讓成交價款(lsr)在《中國國土資源年鑒》中并非市轄區(qū)的數(shù)據(jù)，而是全市層面的數(shù)據(jù)。本文參考其他研究者的處理思路，認(rèn)為地方政府出讓的地塊主要集中在市轄區(qū)，因此市轄區(qū)土地出讓收入與全市差別不大，故使用全市土地出讓成交價款來近似替代市轄區(qū)的土地出讓成交價款。

各變量數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果

四、實證結(jié)果與分析

本文運用Stata15.1軟件，對數(shù)據(jù)進行處理及回歸分析，重點考察土地財政對地方經(jīng)濟性公共服務(wù)供給、非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的作用效果以及這種效果的地區(qū)差異性。對(1)式變量進行面板數(shù)據(jù)的單位根檢驗，HT檢驗和IPS檢驗結(jié)果顯示，各變量均為平穩(wěn)序列，于是確保了(1)式估計結(jié)果的有效性。

(一)全國層面檢驗

本文采用靜態(tài)面板模型，分別進行F檢驗、Hausman檢驗后發(fā)現(xiàn)，檢驗結(jié)果均支持固定效應(yīng)模型?；貧w結(jié)果見表3。

表3 土地財政對地方公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)影響的實證結(jié)果(全國層面)

變量名lnepsslnnpsslnlsr0.055***(0.006)-0.031***(0.006)lnpgdp0.376***(0.017)0.052***(0.016)is23-0.007***(0.002)0.011***(0.002)sf-0.0004(0.0003)0.0003(0.0003)lnpd-0.003(0.020)0.080***(0.018)es-0.007***(0.003)0.004*(0.002)lnpst-0.256***(0.021)Constant-0.125(0.289)-6.180***(0.309)觀測值36013601F(P值)29.6800.000029.2000.0000Hausman(P值)47.6000.0000267.2600.0000模型FEFE

注：1．由于土地出讓收入采用滯后一期的數(shù)據(jù)作為解釋變量，所以觀測值的個數(shù)為3601。2．***，**，*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平上顯著。

結(jié)果表明，土地財政收入顯著提高了經(jīng)濟性公共服務(wù)供給水平，減少了非經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給。具體表現(xiàn)為，當(dāng)年土地出讓收入每增加1%，下一年人均城市道路面積顯著增加0.0546%，非經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給減少0.0306%，由此可見，假說1成立。

顯然，在目標(biāo)激勵作用下，地方政府對經(jīng)濟性公共服務(wù)的支出偏好更為明顯，并且這種偏好充分體現(xiàn)在對土地出讓收入的使用過程中。原因在于，以城市基礎(chǔ)設(shè)施為代表的經(jīng)濟性公共服務(wù)，易于在短期內(nèi)促進地方經(jīng)濟增長和提高城市生活質(zhì)量，對地價產(chǎn)生顯著的資本化效應(yīng)；而教育、衛(wèi)生、社會保障類的非經(jīng)濟性公共服務(wù)，回報周期較長，只能資本化到房屋銷售價格或保有價格中，房價增值的收益不易直接被地方政府獲得。因此，為了實現(xiàn)“以地生財”，地方政府偏向?qū)⑼恋刎斦杖胗糜诮?jīng)濟類公共服務(wù)，從而擠占了非經(jīng)濟性公共服務(wù)的投入份額。

控制變量方面，人均GDP對兩類公共服務(wù)供給水平均有顯著的提高作用，而二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)則顯著抑制了經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給水平，促進了非經(jīng)濟性公共服務(wù)水平的提高。這可能是因為，地方經(jīng)濟實力越強，越能為公共服務(wù)的供給提供一般公共預(yù)算收入的資金支持。比如，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的增加與就業(yè)結(jié)構(gòu)的改善，可能使政府在提升城市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、提高城鎮(zhèn)化水平的過程中，轉(zhuǎn)向通過提升文化、制度等軟實力來爭取資本和人才，從而加大對非經(jīng)濟性公共服務(wù)的投入力度。也可能是因為，在地方政府增長競爭的過程中，土地的“財政效應(yīng)”超過了工業(yè)用地出讓的“以地引資”效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的去工業(yè)化增加了經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給。

人口密度和人口結(jié)構(gòu)與非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給呈顯著正相關(guān)關(guān)系。這可能是因為，每萬人普通中小學(xué)生數(shù)量越多，意味著城市人口年齡結(jié)構(gòu)越低，而在城市人口規(guī)模擴大、年齡結(jié)構(gòu)偏低的情況下，人們對教科文衛(wèi)等非經(jīng)濟性公共服務(wù)的需求更明顯，從而促使政府向該類地區(qū)提供非經(jīng)濟性公共服務(wù)的動機進一步增強。

財政自給率與經(jīng)濟性公共服務(wù)供給呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，與非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給呈正相關(guān)關(guān)系?？赡艿慕忉屖牵斦灾餍愿鼜姷牡貐^(qū)往往產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，無需過多依賴土地出讓來提高轄區(qū)公共服務(wù)供給水平，同時城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已相對完善，政府公共服務(wù)的重心于是向“保障和改善民生”轉(zhuǎn)變，但是財政自給率的影響并不顯著，這似乎與我們的經(jīng)濟直覺相悖。由于上述結(jié)果是基于全國層面的檢驗，而各區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r不一，公共服務(wù)水平存在差異，財政自給率作用的機制不具有普適性，因此下面再分地區(qū)進行檢驗。

(二)分地區(qū)檢驗

本文將全國277個地級及以上城市劃分為東、中、西部三個地區(qū)，分別檢驗土地財政對地方公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的影響。F檢驗和Hausman檢驗后，檢驗結(jié)果均支持固定效應(yīng)模型，具體回歸結(jié)果如表4所示。

分地區(qū)來看，東部和中部地區(qū)的檢驗結(jié)果與全國層面的結(jié)果基本一致，且中部地區(qū)土地財政對經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的促進作用最大，東部地區(qū)對非經(jīng)濟性公共服務(wù)的抑制作用最強，而在西部地區(qū)，土地財政對兩類公共服務(wù)的影響均為促進作用，由此可見，假說2成立。

在中部地區(qū)，土地財政對經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的貢獻作用最大。這可能是因為，中部地區(qū)城市具備一定經(jīng)濟實力，經(jīng)濟發(fā)展處于不斷攀升、積極追趕東部城市的階段，因此，積極進行土地出讓，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以改變城市面貌的意愿比較強烈。有研究曾發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)出讓土地的“招商引資”動機，比東部地區(qū)更為顯著。

表4 土地財政對地方公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)影響的實證結(jié)果(分地區(qū))

注：***，**，*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平上顯著。

在東部地區(qū)，土地財政對城市經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的影響弱于中部。這說明，在經(jīng)濟發(fā)達的東部區(qū)域，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級較早，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)步入結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，因此城市建設(shè)的資金來源更為多元化。但東部地區(qū)的土地財政收入仍然顯著減少了非經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給，這說明，即使是在經(jīng)濟更為發(fā)達、民眾對公共服務(wù)要求更高的東部，土地財政收入也被更多地用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于民生方面的支出仍然相對有限。

在西部地區(qū)，土地出讓收入對兩類公共服務(wù)供給均存在一定的正向促進作用，但只對其中的經(jīng)濟性公共服務(wù)供給影響顯著?？赡艿慕忉屖牵何鞑康貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，土地財政規(guī)模較小，在公共服務(wù)供給總量較低的情形下，地方政府更注重于將有限的土地出讓收入用于城市建設(shè)，加之西部地區(qū)人口基數(shù)較小，城市間資本競爭程度不那么激烈，因此對非經(jīng)濟性公共服務(wù)水平的關(guān)注度也就不高。

控制變量方面，各地區(qū)的回歸結(jié)果與全國層面的結(jié)果存在較大的相似性。與前述推測一致，財政自給率對公共服務(wù)水平的影響在東、中部更加顯著。另外，值得關(guān)注的是，在中部地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重對兩類公共服務(wù)供給均表現(xiàn)出顯著的促進作用，即中部先進的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以為城市公共服務(wù)發(fā)展提供持續(xù)動力，有利于城市經(jīng)濟實力的提高和居民生活的改善；在西部地區(qū)，人口密度對經(jīng)濟性公共服務(wù)供給呈顯著正相關(guān)關(guān)系，這是因為西部人口的聚集可以明顯地表達出該區(qū)域?qū)?jīng)濟性公共服務(wù)的需求。

(三)穩(wěn)健性檢驗

公共服務(wù)供給作為本文重要的被解釋變量，選取的定義指標(biāo)可能不夠全面，因此，本文將年末實有道路鋪裝密度替代原來的人均城市道路面積，作為經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的衡量指標(biāo)；在原有非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的5項衡量指標(biāo)中，將每萬人醫(yī)生數(shù)替換為每萬人醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)，然后重復(fù)全國層面的回歸，結(jié)果見表5。

可以看到，回歸結(jié)果仍然顯著，對本文的研究結(jié)論沒有影響，這也證明本文的指標(biāo)變量選取比較科學(xué)，結(jié)論具有較好的穩(wěn)健性。

表5 公共服務(wù)定義改變的估計結(jié)果

注：***，**，*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平上顯著。

五、主要結(jié)論與政策建議

本文關(guān)注地方政府提供公共服務(wù)中存在的結(jié)構(gòu)偏向問題，嘗試探討土地財政對這種失衡的影響，并基于2003～2016年全國277個地級及以上城市市轄區(qū)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建靜態(tài)面板模型進行實證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：

(1)我國地方政府對土地出讓收入的使用，表現(xiàn)出明顯的“重經(jīng)濟性公共服務(wù)、輕非經(jīng)濟性公共服務(wù)”的結(jié)構(gòu)偏向特征，即土地出讓收入的增加，對以人均城市道路面積為代表的經(jīng)濟性公共服務(wù)存在顯著的增長效應(yīng)，而與投資回報周期較長、資本化速度較慢的非經(jīng)濟性公共服務(wù)(教育、醫(yī)療衛(wèi)生等)存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

(2)我國土地財政對公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)偏向的影響存在區(qū)域差異。在中部地區(qū)，土地財政促進經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的作用最大；在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，土地財政對非經(jīng)濟性公共服務(wù)的抑制作用較中部更為明顯；在西部地區(qū)，土地財政對經(jīng)濟性公共服務(wù)的影響最小，對非經(jīng)濟性公共服務(wù)供給的影響并不顯著。

基于實證結(jié)論，特提出以下政策建議：

第一，深化財稅體制改革，構(gòu)建財力協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)清晰的中央和地方財政關(guān)系。地方政府長期依賴于土地財政，原因在于一般公共預(yù)算財力不足，地方不得不為城鎮(zhèn)化建設(shè)開辟財源。當(dāng)前，地方負(fù)擔(dān)了過多中央委托事權(quán)和央地共有事權(quán)，財力卻沒有得到相應(yīng)匹配，因此，政府間應(yīng)合理劃分事權(quán)——中央承擔(dān)更多公共服務(wù)責(zé)任，強化中央在養(yǎng)老、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的事權(quán)，同時適度擴大地方財力，如穩(wěn)定中央和地方增值稅“五五分享”比例，優(yōu)化增值稅留抵退稅分擔(dān)機制，改革消費稅制，將消費稅逐步下劃到地方等。

第二，改善地方政府官員考核機制，構(gòu)建科學(xué)的政績考核體系。僅以GDP增長作為地方政府官員晉升的指標(biāo)，不僅不利于民生福祉增進，而且會影響社會長遠(yuǎn)發(fā)展。今后，應(yīng)充分落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，強化高質(zhì)量發(fā)展的考核導(dǎo)向，合理設(shè)置經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標(biāo)和權(quán)重，譬如引入公共服務(wù)評價指標(biāo)，強化民生、公眾滿意度等指標(biāo)的考核，以優(yōu)化地方公共服務(wù)供給的激勵機制。

注釋：

①參見《2005年中國國土資源公報》《2015中國國土資源公報》(http://www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/)。

②參見《2019年財政收支情況》(http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm)。

③財政收入為一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和國有資本經(jīng)營收入的總和。

④參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)(http://www.gov.cn/zwgk/2006-12/25/content_478251.htm)。

⑤參見Keen M,Marchand M:Fiscal competition and the pattern of public spending(JournalofPublicEconomics,1997,Vol.66,No.1):CaiHongbin,Treisman D:Does competition for capital discipline governments? Decentralization,globalization,and public policy(AmericanEconomicReview，2005，Vol.95，No.3)。

⑥參見《2018年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》(http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/)。

⑦ 參見盧祖洵，徐鴻彬，李麗清，等：《關(guān)于加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)的建議——兼論推進疫情防控關(guān)口前移》(《行政管理改革》，2020年第3期)。

⑧參見《2015年全國土地出讓收支情況》(http：//www.gov.cn/xinwen/2016-04/05/content_5061328.htm)。

此后的年份，相關(guān)部門不再發(fā)布年度土地出讓收支詳情。

⑨目前，各地為了招商引資，生地變熟地要達到“七通一平”的標(biāo)準(zhǔn)，即道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃?xì)馔巴恋仄秸?/p>

⑩參見《全國土地出讓收支管理及使用情況》(ht-tp：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/czgl/201405/t20140505_1075208.html)。