陰志芳 秦 敏

(1.呼倫貝爾學(xué)院 內(nèi)蒙古 海拉爾 021008； 2.內(nèi)蒙古師范大學(xué) 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022)

在“依法治國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，貫徹依法治檔方針，引領(lǐng)新時(shí)代檔案發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)檔案行政監(jiān)督主要依據(jù)《檔案法》行使權(quán)利。檔案行政監(jiān)督管理，既是法律的要求、社會(huì)公眾的需要，也是推動(dòng)我國(guó)檔案工作規(guī)范化、法制化發(fā)展的重要途徑。從內(nèi)容上看，檔案行政監(jiān)督包括對(duì)檔案行政工作，國(guó)家機(jī)關(guān)和各級(jí)政府、社會(huì)組織處理檔案事務(wù)，檔案管理和監(jiān)督。但隨著檔案業(yè)務(wù)領(lǐng)域多元化發(fā)展和檔案管理方式的變化，檔案行政監(jiān)督也亟需改革。當(dāng)前，我國(guó)檔案行政監(jiān)督還存在著監(jiān)督主體缺乏、監(jiān)督機(jī)制和程序不完善等問題，這也給我國(guó)檔案行政監(jiān)督改革的方向和路徑提供了新的思考。如何更好地發(fā)揮檔案行政監(jiān)督的效力、充分貫徹《檔案法》的法律精神、強(qiáng)化行政監(jiān)督主體和客體的認(rèn)識(shí)，應(yīng)成為檔案行政管理部門著力解決的問題。

一、檔案行政監(jiān)督概述

我國(guó)對(duì)檔案行政監(jiān)督的內(nèi)容在總體上做岀了規(guī)定，但要做好檔案行政的監(jiān)察督促工作,必須要清楚具體操作內(nèi)容。就我國(guó)目前的檔案工作實(shí)際而言，檔案行政監(jiān)督具體內(nèi)容是指以檔案行政機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督客體所進(jìn)行的行政監(jiān)督。主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)對(duì)檔案行政工作的監(jiān)督

檔案行政工作的監(jiān)督，包括檔案行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督就是對(duì)其自身各職能部門、工作者以及所屬單位的監(jiān)督；外部則包括對(duì)下級(jí)檔案行政部門的監(jiān)督。在一定意義上說，對(duì)檔案行政工作的監(jiān)督是縱向的監(jiān)督。這種監(jiān)督內(nèi)容主要包括政治、業(yè)務(wù)和機(jī)關(guān)管理方面。

在政治方面，一看其是否認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；二看其是否認(rèn)真貫徹執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章；三看其是否加強(qiáng)思想政治工作，在檔案工作的黨性、政治原則和政治方向、專業(yè)方向和服務(wù)方向能否保持正確的堅(jiān)持。

在業(yè)務(wù)方面，一看是否貫徹執(zhí)行檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的基本原則；二看是否將檔案工作列入本單位工作規(guī)劃；三看檔案事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部各方面是否和諧,與外部各有關(guān)方面的關(guān)系是否協(xié)調(diào)。

在機(jī)關(guān)管理方面，一看檔案行政機(jī)關(guān)的樞紐部門是否工作有序；二看在人事管理方面是否正確貫徹我黨的選拔任用干部政策，正確執(zhí)行國(guó)家公務(wù)員和技術(shù)人員的有關(guān)政策；三看在財(cái)務(wù)管理方面是否有健全的財(cái)務(wù)制度，制度執(zhí)行情況如何。

(二)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和各級(jí)政府、社會(huì)組織處理檔案事務(wù)的監(jiān)督

檔案行政部門對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和下級(jí)黨委、人民政府等進(jìn)行檢查，或向被監(jiān)督客體通報(bào)其檢查情況，提出意見和建議，為橫向的監(jiān)督。這種監(jiān)督包括兩方面，一是本地區(qū)、本部門、本單位的檔案工作是否以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，并嚴(yán)格執(zhí)行政策法規(guī)；二是檔案工作的內(nèi)部建設(shè)和外部工作條件。內(nèi)部建設(shè)著重點(diǎn)在檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制是否理順，檔案工作所必需的機(jī)構(gòu)和人員是否列入機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案，以及檔案工作開展的物質(zhì)條件是否列入財(cái)政預(yù)算；外部的工作條件則包括檔案工作是否能夠有效協(xié)調(diào)，檔案工作人員是否參加與檔案工作有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制環(huán)節(jié)，比如在工程驗(yàn)收階段、設(shè)備開箱過程、項(xiàng)目洽談等環(huán)節(jié)。

(三)對(duì)檔案管理工作的監(jiān)督

1．對(duì)文件材料工作監(jiān)督的重點(diǎn)著眼于本單位的文件材料管理的組織領(lǐng)導(dǎo)工作網(wǎng)絡(luò)、組織形式、控制措施、工作計(jì)劃和規(guī)章制度等能否與檔案管理平穩(wěn)銜接；文件材料的編制、制作材料與制作技術(shù)是否符合檔案工作規(guī)范要求；文件的形成程序和規(guī)律是否與產(chǎn)生它的職能活動(dòng)程序相符；文件材料的形成、積累、立卷和歸檔工作是否有章可循，對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)范和規(guī)章制度的執(zhí)行情況如何；在機(jī)構(gòu)改革和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)制過程中的文件材料管理是否齊全完整等。

2．對(duì)單位檔案管理工作的監(jiān)督主要是指檔案業(yè)務(wù)工作的相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)是否建立健全并得到有效執(zhí)行；各環(huán)節(jié)檔案業(yè)務(wù)工作是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求。在收集環(huán)節(jié)著重其歸檔的完整率、準(zhǔn)確率；在整理環(huán)節(jié)看其全宗內(nèi)分類、案卷排列、編目、零散文件的整理、案卷調(diào)整等是否符合要求；在鑒定環(huán)節(jié)，看其歸檔案卷保管期限的檢查與調(diào)整、期滿檔案的鑒定與銷毀是否符合標(biāo)準(zhǔn)；在保管環(huán)節(jié)，看其檔案上架排列與案卷排列是否一致，檔案庫(kù)房與裝具管理、日常檔案保護(hù)技術(shù)設(shè)施是否有利于檔案的保存條件。

3．對(duì)檔案開發(fā)與利用工作的監(jiān)督。檔案開發(fā)與利用涉及到多個(gè)主體，因此監(jiān)督工作的內(nèi)容和對(duì)象也較為繁雜。從對(duì)象上看主要包括三個(gè)方面：一是對(duì)單位檔案利用的監(jiān)督。這主要是單位檔案利用工作有無相關(guān)制度、條件和組織落實(shí)情況如何，檔案利用手續(xù)是否完善并且對(duì)于利用的效果、反饋有無完整的記錄；二是對(duì)檔案館的監(jiān)督。主要包括檔案館是否有開放利用檔案制度，檔案館公布檔案權(quán)限管理是否明晰，檔案利用的環(huán)境條件及組織落實(shí)如何，公民利用檔案的權(quán)利是否得到保障，開放利用檔案的收費(fèi)是否符合有關(guān)規(guī)定；三是對(duì)個(gè)人和集體所有檔案的監(jiān)督，監(jiān)督重點(diǎn)在于對(duì)利用過程的監(jiān)督。

二、檔案行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

(一)行政監(jiān)督主體方面

表現(xiàn)在行政監(jiān)督主體上的問題主要包括三個(gè)方面：一是執(zhí)法監(jiān)督主體不明確、不清晰，根據(jù)《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》對(duì)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督主體的規(guī)定，縣級(jí)以上檔案行政管理部門是監(jiān)督執(zhí)行檔案法規(guī)的機(jī)關(guān)。但在實(shí)際工作情況中，由于區(qū)域間的不平衡性和檔案管理體制的不完善，很多縣級(jí)檔案行政管理部門缺乏行政執(zhí)法部門，這也導(dǎo)致行政監(jiān)督主體缺位的情況；二是存在多頭執(zhí)法的情況。上文中提到，檔案行政管理部門有權(quán)進(jìn)行橫向監(jiān)督，既對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和下級(jí)黨委、人民政府等進(jìn)行檢查。但從現(xiàn)行的運(yùn)行機(jī)制上看，執(zhí)法監(jiān)督的客體也有權(quán)進(jìn)行檔案行政監(jiān)督與處罰，如衛(wèi)生部門、財(cái)務(wù)部門等都能夠在本系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行檔案行政監(jiān)督。同時(shí)，又由于同級(jí)部門間的信息壁壘和溝通不暢，在執(zhí)法監(jiān)督中各自為政，容易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督缺位的情況，大大降低了檔案執(zhí)法監(jiān)督的效率。

(二)監(jiān)督機(jī)制和程序方面

監(jiān)督機(jī)制存在的問題主要包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督主要表現(xiàn)為對(duì)同級(jí)部門的監(jiān)督不力。檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督還要接受外部監(jiān)督，包括人大、司法、社會(huì)和公眾等；在所有外部監(jiān)督中，人大應(yīng)是最權(quán)威和最有效地監(jiān)督，但由于缺乏明確的監(jiān)督內(nèi)容程序，人大更多的是扮演執(zhí)法者的角色，監(jiān)督職能被弱化；司法監(jiān)督方面也缺乏監(jiān)督內(nèi)容，同時(shí)檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也缺乏接受司法監(jiān)督的意識(shí)；在輿論監(jiān)督方面，由于檔案工作長(zhǎng)期處于封閉管理的狀態(tài)，產(chǎn)生的社會(huì)影響較小，新聞媒體對(duì)檔案監(jiān)督執(zhí)法的情況也缺乏相應(yīng)的報(bào)道，又由于檔案工作具有滯后性，輿論監(jiān)督能起到的作用極為有限；社會(huì)和公眾的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督意識(shí)較為薄弱。一方面，除民生檔案外社會(huì)大眾的檔案利用率較低，日常生活中接觸到的檔案種類和內(nèi)容極為有限，在利用過程中發(fā)生的問題會(huì)直接向所屬部門進(jìn)行反饋；另一方面，傳統(tǒng)檔案的行政管理執(zhí)法體制給公眾留下了較為“神秘”的印象，公眾不會(huì)監(jiān)督、不知監(jiān)督的情況普遍存在，這使得社會(huì)公眾監(jiān)督效果不佳。檔案行政監(jiān)督過程中“重實(shí)體、輕程序”的思想還普遍存在，現(xiàn)行法律、法規(guī)中對(duì)執(zhí)法監(jiān)督程序方面的規(guī)定不清晰、不完善，這使得在實(shí)際監(jiān)督工作中缺乏正規(guī)、完善的程序指引，執(zhí)法監(jiān)督過程中的人為主觀因素影響較大。

(三)執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境方面

在內(nèi)部環(huán)境上，檔案工作者執(zhí)法監(jiān)督觀念保守，執(zhí)行力不強(qiáng)。從檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)到基層工作人員，對(duì)于檔案執(zhí)法監(jiān)督的重視不夠。在實(shí)際的監(jiān)督工作中，檔案行政執(zhí)法存在著“剛性不足、柔性過度”的情況，這使得行政監(jiān)督的效力弱化，久而久之就產(chǎn)生思想上的懈怠，認(rèn)為檔案行政監(jiān)督工作可有可無。而對(duì)于行政相對(duì)人來說，執(zhí)法監(jiān)督的疏忽也導(dǎo)致他們置檔案法律法規(guī)的威嚴(yán)性于不顧，在日常工作過中不照章辦事；在外部環(huán)境上，社會(huì)檔案意識(shí)還較為薄弱，民眾對(duì)于《檔案法》的知曉度不高，對(duì)自己在檔案方面享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)不夠了解，更不知道運(yùn)用《檔案法》維護(hù)自身的合法權(quán)益。社會(huì)檔案意識(shí)的缺失，既使得檔案行政監(jiān)督中社會(huì)公眾監(jiān)督的缺位，也使得檔案行政監(jiān)督缺乏良好的環(huán)境和群眾基礎(chǔ)。

三、我國(guó)檔案行政監(jiān)督改革的方向和路徑

(一)完善檔案立法，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

1.著力加快檔案行政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)“立改廢”進(jìn)程，解決不同層面行政法規(guī)相抵觸的問題。對(duì)檔案行政監(jiān)督的主體問題進(jìn)行明確的說明和規(guī)定，同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行情況，對(duì)于尚未建立行政監(jiān)督隊(duì)伍的檔案管理部門加緊督促、實(shí)時(shí)追蹤。理順監(jiān)督主體，首先要從立法層面進(jìn)行。通過基層行政監(jiān)督主體的落實(shí)情況來建議立法的質(zhì)量。此外，還要建立常態(tài)化的持續(xù)改進(jìn)制度，對(duì)于不適應(yīng)當(dāng)前檔案行政監(jiān)督實(shí)際情況與《憲法》沖突、實(shí)際執(zhí)行可行性不強(qiáng)的法律法規(guī)及時(shí)的修改和補(bǔ)充。

2.針對(duì)重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督缺位的問題，應(yīng)進(jìn)一步理順內(nèi)部監(jiān)督體制。首先應(yīng)進(jìn)一步明確各個(gè)監(jiān)督主體的行政權(quán)力清單，讓各個(gè)部門的監(jiān)督權(quán)公開運(yùn)行，同時(shí)也能夠直觀的了解各個(gè)垂直體系下的重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督缺位問題，提高監(jiān)督和運(yùn)作效率。在管理模式上，可改革探索垂直管理模式，即在不改變國(guó)家檔案局歸屬的前提下，將各級(jí)檔案局獨(dú)立出來，行政標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的監(jiān)督管理模式，同時(shí)在監(jiān)督過程中還能夠有效的避免地方政府和同級(jí)部門的干擾，真正的做到監(jiān)督的公平公正。此外，這種管理模式還能夠優(yōu)化資源配置，有利于檔案行政執(zhí)法監(jiān)督與其他工作的均衡發(fā)展。

(二)強(qiáng)化外部監(jiān)督，完善監(jiān)督程序

強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，要著力發(fā)揮人大、輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。

1.強(qiáng)化人大監(jiān)督作用。在很多情況下，檔案行政監(jiān)督與執(zhí)法中通常與人大進(jìn)行“聯(lián)合執(zhí)法”，借助人大的影響力來實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督目的。在行政監(jiān)督改革中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)人大的監(jiān)督職能。人大應(yīng)督促檔案行政管理部門解決行政監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問題并持續(xù)追蹤問題落實(shí)情況。在二者聯(lián)合執(zhí)法中，應(yīng)明確職責(zé)劃分，各司其職，分別當(dāng)好自己的執(zhí)法者、監(jiān)督者角色。

2.在輿論監(jiān)督方面，檔案行政執(zhí)法部門要轉(zhuǎn)變工作風(fēng)格，主動(dòng)與媒體接觸，不能單方面的封鎖負(fù)面消息，而是要始終遵循真實(shí)性的原則，如實(shí)的展現(xiàn)行政監(jiān)督的過程和情況。媒體應(yīng)把握分寸，謹(jǐn)防“媒介審判”，要堅(jiān)持自己的立場(chǎng)和原則，通過對(duì)典型案例的報(bào)道對(duì)個(gè)人和單位起到警示作用。

3.社會(huì)公眾監(jiān)督方面，一方面，社會(huì)公眾要主動(dòng)了解檔案行政監(jiān)督的相關(guān)知識(shí)，明確自身的權(quán)力和義務(wù)；另一方面，檔案行政監(jiān)督部門也要加強(qiáng)普法知識(shí)宣傳，拉近與公眾的距離。

監(jiān)督程序的完善，要建立在立法和守法的基礎(chǔ)上。檔案行政監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)法治觀念和程序意識(shí)，嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)和條例。在監(jiān)督程序改革上，可嘗試建立循環(huán)監(jiān)督系統(tǒng)，形成監(jiān)督閉環(huán)，對(duì)未解決的問題持續(xù)監(jiān)督直至解決為止。最后，加強(qiáng)行政監(jiān)督的效果評(píng)估，以監(jiān)督效果為依據(jù)結(jié)合檔案行政監(jiān)督權(quán)力清單，發(fā)現(xiàn)檔案行政監(jiān)督工作的薄弱點(diǎn)和空白點(diǎn)。

(三) 增加干部考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，加強(qiáng)監(jiān)督力度

在干部選拔任用和年度考核、任職考核、換屆時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，建立多維度考核體系。由于檔案工作的滯后性，實(shí)時(shí)考核并不能完全體現(xiàn)檔案管理工作情況，所以不僅在德、勤、績(jī)、能、廉等方面對(duì)干部進(jìn)行考核外，而且應(yīng)增加檔案工作的量化考核項(xiàng)，來完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)檔案行政監(jiān)督工作的力度。

(四)加強(qiáng)普法宣傳，提高檔案意識(shí)

對(duì)于外部監(jiān)督缺失和檔案行政監(jiān)督不足的問題。首先，應(yīng)加強(qiáng)檔案行政監(jiān)督普法宣傳。普法宣傳工作，要立足于社會(huì)公眾的需求，將檔案行政監(jiān)督的法律知識(shí)與檔案實(shí)際工作相結(jié)合，通過生動(dòng)的案例展示和情景再現(xiàn)，讓社會(huì)公眾真正的了解檔案行政監(jiān)督工作的內(nèi)容、價(jià)值和意義，進(jìn)而將檔案行政監(jiān)督的場(chǎng)景延伸到公民的生活中，讓社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到檔案行政監(jiān)督對(duì)其日常學(xué)習(xí)、生活和工作的深遠(yuǎn)影響和實(shí)際價(jià)值；其次，樹立良好的公眾形象。開展多渠道的宣傳工作，融合線上線下模式，以電視、廣播等傳統(tǒng)媒體為平臺(tái)開展科普性宣傳，以微信、微博等新媒體為平臺(tái)增強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，拉近距離、消除神秘感。此外，加強(qiáng)與其他單位的合作，合力舉辦主題展覽，發(fā)揮群眾的主體傳播作用，進(jìn)一步擴(kuò)大檔案普法宣傳的覆蓋面和影響力。

公眾檔案意識(shí)的提高，要在檔案利用中潛移默化的施加影響。在公眾檔案內(nèi)容中尤其是加強(qiáng)關(guān)注大眾自身相關(guān)利益的檔案，要對(duì)檔案利用的流程進(jìn)行全面優(yōu)化簡(jiǎn)化，突出利用服務(wù)的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)而提高檔案行政管理部門的權(quán)威性。嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)于行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，應(yīng)落實(shí)嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督程序，辦好典型案例，讓行政相對(duì)人能夠正確的認(rèn)識(shí)到檔案行政監(jiān)督的權(quán)威性，促使其在工作中照章辦事，遵守法規(guī)。