黨振興，向知雨

（1.甘肅省岷縣人民法院, 甘肅 定西 748400；2.湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410138）

引言

2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，①參見 中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325534.htm,瀏覽日期：2020年12月20日。全面闡述了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體規(guī)劃，為推動鄉(xiāng)村振興和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)指明了航標(biāo)。突發(fā)公共事件的應(yīng)對是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中對政府要求最高，與民眾生命財產(chǎn)安全最為緊要的一項工作。突發(fā)公共事件由于其不可預(yù)見性、臨時突發(fā)性、嚴(yán)重危害性，對政府臨時性應(yīng)急處置能力是一種嚴(yán)峻的考驗，同時危及普通民眾人身健康和財產(chǎn)安全，以及社會公共秩序的健康發(fā)展，一旦沒有正確的應(yīng)對處置，就會形成更大的損害后果。突發(fā)公共事件應(yīng)急處置過程中充分發(fā)動并協(xié)調(diào)社會力量的參與，是應(yīng)對突發(fā)公共事件的有效方法之一[1]通過法律規(guī)范、行政措施約束等一系列手段，依法有序地對突發(fā)事件所造成的危害后果做好防范、處置，才能盡可能減少損失。探究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，法治在應(yīng)對農(nóng)村重大突發(fā)公共事件防控中的價值和路徑，發(fā)揮法治的保障性作用，在法治的框架內(nèi)，整合各種力量，才能實現(xiàn)依法防控、處置突發(fā)公共事件，實現(xiàn)公共利益維護和公民個人私權(quán)利保障衡平之目的。

一、考察：鄉(xiāng)村治理中重大突發(fā)公共事件之特征辨析

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。[2]重大突發(fā)公共事件的特征包括：一是臨時突發(fā)性。公共突發(fā)事件的發(fā)生，往往提前沒有征兆的突然發(fā)生，或者出現(xiàn)的現(xiàn)象不容易被發(fā)覺，并迅速發(fā)展變化，人力在一定程度上難以及時控制。二是利益公共性。突發(fā)事件一旦在某一特定區(qū)域內(nèi)爆發(fā)，就會對該區(qū)域內(nèi)所有個體產(chǎn)生影響，包括個人權(quán)利、社會秩序等。如果不能及時有效處置，就會出現(xiàn)個人健康受到威脅，財產(chǎn)受到損失和社會秩序混亂，甚至產(chǎn)生次生危害，形成更大的損失。三是損害后果的嚴(yán)重性和緊迫性。此類事件涉及面廣，必須借助國家和政府的公權(quán)力緊急調(diào)度全社會人力、物力采取有效措施及時處置，才能化解危機。四是影響的全局性。突發(fā)公共事件對一定區(qū)域內(nèi)的人和財產(chǎn)都會造成嚴(yán)重?fù)p害和巨大的影響，關(guān)系到全社會的整體安全和全局利益，需要采取緊急應(yīng)對措施，方能減少損失、處置災(zāi)情。五是行政決策的非程序性。緊急狀態(tài)需要緊急處置，面對重大突發(fā)公共事件，政府應(yīng)在基本法治原則保障的基礎(chǔ)上啟動緊急管理模式，社會進入高級別的應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。

二、檢視：我國重大突發(fā)公共事件法治保障中存在的問題

我國近幾年來在重大突發(fā)公共事件立法、法治保障上均取得了一定效果，成熟的運用法律手段控制了類似于非典病毒疫情等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，[3]制定了諸如《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》等規(guī)范性法律法規(guī)，為正確有效處置突發(fā)公共事件奠定了基礎(chǔ)。但整體上分析我國公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和相關(guān)法律法規(guī)，仍然存在著對公權(quán)力規(guī)范、危機處置的長效機制規(guī)定等不足問題。細(xì)細(xì)研讀，尚存在幾個方面的問題。

（一）現(xiàn)有法律制度原則性規(guī)定較多，但具體實施細(xì)則缺失，制度適用存在混亂[4]

關(guān)于重大突發(fā)公共事件的規(guī)定，我國現(xiàn)有的法律規(guī)范以2007年全國人大常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》為主體，同時也先后制定了諸多法律規(guī)范，如《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等等，但這些規(guī)定相對原則，配套措施較少，部分內(nèi)容缺乏一致性和延續(xù)性。如2013年6月修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》共九章八十條，但全文從總則部分到具體傳染病的醫(yī)療救治分項，整部法律規(guī)定了傳染病的發(fā)現(xiàn)、控制、救治要符合治理要求和標(biāo)準(zhǔn)，以及處置時應(yīng)采取相應(yīng)措施，但對具體的標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序的規(guī)定均較為粗糙，沒有具體細(xì)化性規(guī)定。再如該法第六十一條第二款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障城市社區(qū)、農(nóng)村基層傳染病預(yù)防工作的經(jīng)費?！钡?jīng)費保障的主體，如何進行經(jīng)費保障等均尚未明確。同時，缺乏特殊時期行政權(quán)運作的明確程序規(guī)范，使危機處置工作中各項工作依法規(guī)范化推進尚難以完全實現(xiàn)，突發(fā)事件的法律保障基礎(chǔ)和成效有待明確和加強。

（二）突發(fā)公共事件處置的常設(shè)性應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置及運轉(zhuǎn)程序的法律規(guī)定缺失

我國廣大農(nóng)村地廣人稀，經(jīng)濟文化、醫(yī)療水平、政府服務(wù)能力等較為落后，集多種職能于一身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在面對重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置過程中，無論資源配置、業(yè)務(wù)能力、經(jīng)費保障等各個方面均存在嚴(yán)重供給不足。重大突發(fā)公共事件的有效處置，需要全社會共同協(xié)作、資源的宏觀調(diào)配、資金的大力保障。這就需要一個能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效統(tǒng)籌各個部門工作進度的應(yīng)急處置常設(shè)性機構(gòu)，確保工作順利開展。為了有效應(yīng)對突發(fā)公共事件，我國在2018年成立了國家應(yīng)急管理部，對應(yīng)急管理的部分力量進行了整合，但這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級尚未涉及該項改革，使廣大農(nóng)村沒有關(guān)于應(yīng)急處置工作的專門機構(gòu)，各項工作推進緩慢。縱觀地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急組織體系，依然還存在著不同程度的缺陷。[5]保障應(yīng)急職能在法治框架下慢慢步入正規(guī)，有效處理、應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)公共事件，成為政府在推進市域治理現(xiàn)代化過程中一個需要長期研究的內(nèi)容。

（三）突發(fā)公共事件中行政權(quán)力的行使沒有明確的法律依據(jù)

為了有效應(yīng)對突發(fā)公共事件，《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》等法律規(guī)范對突發(fā)公共事件中緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的授予、行使等內(nèi)容進行了規(guī)定，但立法機構(gòu)長期受“宜粗不宜細(xì)”“太細(xì)容易固化行政權(quán)”“注重地域差異”等立法原則的影響，這些規(guī)定均原則性、靈活性富余，而細(xì)致性、規(guī)范性不足。對危機狀態(tài)下應(yīng)急權(quán)力的具體行使機構(gòu)、授予范圍、具體的運行程序等均未作出細(xì)則性規(guī)定，導(dǎo)致具體性法律授權(quán)很難實現(xiàn)依法有序運轉(zhuǎn)，且實效性較差。缺乏法律的預(yù)先規(guī)范，必然導(dǎo)致具體應(yīng)急處置工作的無序和行政權(quán)運行中極易招致公眾的質(zhì)疑。我們應(yīng)當(dāng)對緊急狀態(tài)的認(rèn)定、緊急狀態(tài)權(quán)的實體內(nèi)容和運行程序、公民權(quán)利的保障和救濟等作出統(tǒng)一細(xì)致的規(guī)定，起到細(xì)化落實憲法和統(tǒng)帥其他專項危機治理立法的作用。[6]

（四）傳統(tǒng)公權(quán)力面前一味強調(diào)“犧牲小我”的儒家思想，使公民私權(quán)利保障制度缺失

面對公共應(yīng)急事件，為了保護公共法益，以犧牲較小的個體利益換取較大的公共利益，如捐錢捐物、進行自我隔離、個人信息的收集等，這種為了維護社會公共利益，損害個人人身財產(chǎn)權(quán)利的行為是有明確法律規(guī)定的，也符合中華民族傳統(tǒng)美德。但具體實踐中，關(guān)于公民哪些個人權(quán)利應(yīng)當(dāng)被克減、可以被限制，個人權(quán)利被不當(dāng)侵害時如何尋求救濟等等，這些基本問題的解決，現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范、規(guī)章制度鮮有涉及，成了“說不清道不明”的空白場域，使?fàn)奚駛€人權(quán)利一度被絕對化，容易引起輿論風(fēng)波，影響突發(fā)事件處置過程中公權(quán)力的行使。公民權(quán)利的克減一要注意克減的主體、情形及具體權(quán)利，二要注意克減的依據(jù)。[7]

（五）個體自發(fā)救援行為體現(xiàn)了困難面前互幫互助的傳統(tǒng)美德，但缺乏制度規(guī)范和引導(dǎo)

民間救援力量人數(shù)龐大，作為國家救援的輔助，如果能規(guī)范引導(dǎo)，其對于突發(fā)災(zāi)害的救援能事半功倍，彌補國家救援力量之不足，但如果缺乏規(guī)范性指導(dǎo)，反而會給救援工作“添堵”。例如汶川大地震發(fā)生之后，由于缺乏及時有效地信息宣傳，缺乏政府的正面組織和引導(dǎo)，短時間之內(nèi)通往震中的各條道路就被來自各方民間救援力量堵的水泄不通，都急于到達(dá)震中施救，但皆被“卡殼”在行進途中，政府的救援力量也無法順利集結(jié)，導(dǎo)致規(guī)?；木仍袆右欢缺谎诱`，一定程度上影響了救援工作的及時性開展。新冠疫情爆發(fā)期間也出現(xiàn)了類似問題，為了疫情防控，有效隔斷疫情傳染源，部分地方民眾自發(fā)采取挖路斷橋、封門堵窗等極端措施，一定范圍內(nèi)起到了防控疫情之目的，但也導(dǎo)致緊急情況下包括救護車輛、警用車輛、救援物資運輸車輛等特種和緊急車輛的無法順利通行，大量應(yīng)急物資被阻擋在外，無法及時運輸和發(fā)放，形成民眾更大的恐慌。

三、規(guī)范：重大突發(fā)公共事件法治保障的基本原則

當(dāng)重大公共事件突發(fā)，行政權(quán)的運行更應(yīng)遵守基本的法律原則，高效規(guī)范的應(yīng)對危機、處置應(yīng)急事件。行政權(quán)的運作依法進行、取信于民，民眾才會積極配合并主動參與到突發(fā)公共事件的處置之中。

1.依法行政原則。依法治國、依法行政是公權(quán)力運轉(zhuǎn)的基本要求，任何狀態(tài)下行政權(quán)的行使都應(yīng)限制在憲法、行政法等法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，如果背離法治的軌道，就會失信于民，政府的應(yīng)急處置權(quán)也可能被濫用。這不僅不能有效應(yīng)對突發(fā)的緊急事件，還會造成消極的后果，給公民的權(quán)利和社會穩(wěn)定產(chǎn)生不應(yīng)有的損害。

2.措施適度原則。面對重大突發(fā)公共事件，政府采取的任何一個錯誤的決定都有可能給公眾安全和社會秩序雪上加霜，造成更大的民眾恐慌。公權(quán)力應(yīng)依法實施，確保行政權(quán)力的行使在法律允許的適當(dāng)范圍內(nèi)。應(yīng)對危機要措施得當(dāng)，對公民權(quán)利的限制或侵犯要符合適度原則。

3.科學(xué)處置原則。眾多重大突發(fā)公共事件，一旦爆發(fā)，因為其領(lǐng)域的特殊性，在救援及防控處置時，都具有很強的科學(xué)性，科學(xué)規(guī)范化操作，才能有效處置突發(fā)事件。常規(guī)的政府救援模式，不僅無法應(yīng)對危機，還可能會使危機進一步惡化，天津港“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”中救災(zāi)人員大規(guī)模的傷亡案例就是血的警示。①據(jù)騰訊新聞報道，截至2015年9月11日下午3時，“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故” 遇難者總?cè)藬?shù)165人，其中公安消防人員24人，天津港消防人員75人，民警11人，其他人員55人。失聯(lián)者人數(shù)為8人，其中天津港消防人員5人，其他人員3人。因此，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，應(yīng)當(dāng)充分考慮不同突發(fā)事件的各自特點，做好風(fēng)險評估，配備相應(yīng)的專業(yè)性人才，進行危機處置或進行專業(yè)化應(yīng)對的指導(dǎo)，以達(dá)到更好的防控、處置效果。

4.權(quán)利保障原則。重大突發(fā)公共事件面前，為了積極、快速、有效的處理和控制重大突發(fā)事件造成的危機，政府可以采取極端措施限制公民個人權(quán)利，來保護更大的社會公共利益和維持危機下的社會秩序。但不管面對何種危機，采取何種緊急措施，政府需要保障諸如公民的健康權(quán)、人身安全等最基本的權(quán)利，這是現(xiàn)代法治和民主的基礎(chǔ)，也是重大突發(fā)事件應(yīng)急處置的一個正當(dāng)且合理的出發(fā)點。

5.權(quán)力集中原則。對重大突發(fā)公共事件的處理，需要政府各部門的通力協(xié)作，法律要賦予重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處理機構(gòu)相對集中的行政權(quán)力，確保及時調(diào)度各方救援力量、快速分發(fā)應(yīng)急救援物資，甚至是臨時性的交通管制、區(qū)域封鎖等。災(zāi)難之下，必須當(dāng)機立斷，應(yīng)當(dāng)建立以中央為中心，地方各部門為基本單位的應(yīng)急處置工作體系，保證分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效運轉(zhuǎn)的管理模式。

6.權(quán)力制約原則。處于重大突發(fā)公共事件爆發(fā)的特殊時期，行政權(quán)力較之一般情況更需要具有強烈的集權(quán)性和擴張性，只有這樣，才能合理調(diào)配資源，對緊急出現(xiàn)的重大突發(fā)公共事件進行有效的處置。但即使是重大突發(fā)公共事件爆發(fā)的特殊時期，行政權(quán)力也同樣需要制約，使其符合最基本的行政法治原則，且做到依法授權(quán)，否則就有可能會發(fā)生權(quán)力濫用的危險。

7.行政應(yīng)急原則。是指在緊急情況下，為了保障重大社會公共利益和公民權(quán)利，維護社會秩序，在法治建設(shè)相對滯后的情況下，政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)，可采取相應(yīng)的行政應(yīng)急措施，以更好地臨時應(yīng)對突發(fā)危機，及時有效的處置重大突發(fā)公共事件。

四、進路：多維度完善農(nóng)村突發(fā)公共事件防控中法治保障的路徑

我國廣大農(nóng)村地廣人稀、資源不均，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中力量相對薄弱，需要舉全社會之力，在國家層面和上級政府的統(tǒng)籌推進下，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，通過立法及行政法、民法、刑法等各方法治保障力量的綜合運用，方能實現(xiàn)有條不紊、規(guī)范有效的應(yīng)對突發(fā)公共事件。

（一）立法層面：完善法律法規(guī)制度體系，用科學(xué)規(guī)范的法律法規(guī)應(yīng)對重大突發(fā)公共事件[8]

關(guān)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置，我國法律體系尚不完備，大部分僅有原則性規(guī)定，沒有實施細(xì)則的配套。面對突發(fā)公共事件，各級行政部門不敢逾越紅線、靈活處置，不能發(fā)揮出制度規(guī)范的導(dǎo)向作用。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定應(yīng)急處置與救援的第四章第五十二條，該條規(guī)定了人民政府必要時對應(yīng)急救援設(shè)備、設(shè)施、場地等物資的征用權(quán)力，對如何操作，規(guī)定尚不完善。目前我國對突發(fā)公共事件下之行政權(quán)行使的規(guī)定尚不完善，沒有明確的細(xì)致性程序方面的規(guī)定，在具體修改完善的過程中應(yīng)以憲法中應(yīng)急條款的規(guī)定為圓點，準(zhǔn)確界定突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的程序、行政權(quán)力行使、監(jiān)督管理、社會救助等方面的內(nèi)容，以及與重大突發(fā)公共事件相關(guān)的違法行為打擊、矛盾糾紛化解、救濟機制的建設(shè)、市域社會治理等體系建構(gòu)，為突發(fā)事件的應(yīng)對提供理論基礎(chǔ)和有效制度支持。

（二）行政法層面：發(fā)揮行政職能，完善行政征收征用、強制隔離等行政執(zhí)法程序

我國的行政應(yīng)急法是以應(yīng)急行政行為作為調(diào)整對象，為政府防范和應(yīng)對突發(fā)事件的活動提供合法性。[9]要發(fā)揮行政法對行政權(quán)指引、規(guī)范、監(jiān)督的價值導(dǎo)向作用，防止行政權(quán)力違法或被濫用，配合“三治”結(jié)合的社會治理體系建設(shè)，①十九大報告提出：“加強農(nóng)村基層工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！笔艑盟闹腥珪岢觯簶?gòu)建基層社會治理新格局。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。為推進突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對提供公權(quán)力救濟供給。

1.規(guī)范征收征用制度的行使。在征收征用的利益博弈中，最強勢的是公共利益，最弱勢的是公民利益。[10]面對公民利益保護與公共利益維護之間的沖突，完善征收征用的相關(guān)行政法規(guī)，不僅能保障突發(fā)公共事件處置中征收征用工作合法有序進行，提升行政行為的公信力，實現(xiàn)應(yīng)急救援物資及時到位，全民上下一心共同應(yīng)對突發(fā)公共事件，也能避免公權(quán)力對公民合法財產(chǎn)權(quán)利的不當(dāng)侵害，保護公民個人的切實利益。

2.規(guī)范化的運用行政強制隔離措施。在處置非典、新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，強制隔離措施作為切斷傳染途徑，控制疫情最原始也是最為有效的措施之一，起到了舉足輕重的作用。通過突發(fā)事件應(yīng)對法、行政法等法律規(guī)范明確規(guī)定公安機關(guān)、醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)，以及其他被授權(quán)的部門和社會組織實施強制性隔離措施及實施程序，能夠有效防控、應(yīng)對突發(fā)疫情。通過法律法規(guī)依法規(guī)范強制隔離制度的實施，減少權(quán)利、公權(quán)力和私權(quán)利之間的法益沖突，能規(guī)范行政行為、聚合人心，使廣大民眾團結(jié)起來，積極參與公共突發(fā)事件的處置。

3.推進市域治理現(xiàn)代化，穩(wěn)定市場經(jīng)濟，保障危機應(yīng)對的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。面對鄉(xiāng)村公共事件突發(fā)，政府在行政權(quán)行使方面要加大法治保障和政策支持力度，及時有效推進企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，穩(wěn)定市場經(jīng)濟秩序。在政府履職、服務(wù)協(xié)調(diào)層面，要加強法律的穩(wěn)定性和政策支持力度，優(yōu)化政府在市場監(jiān)督管理過程中的服務(wù)審批流程。通過稅收傾斜、利息減免、成本補貼、節(jié)能減排支持等措施，為企業(yè)減負(fù)，優(yōu)化市場經(jīng)濟體制下企業(yè)營商環(huán)境，推進市域治理現(xiàn)代化。

（三） 刑事層面：嚴(yán)厲打擊中推進社會治理，維護社會秩序

刑法是最嚴(yán)厲的社會治理手段，通過刑罰從嚴(yán)從快的打擊涉及突發(fā)公共事件期間的各類違法犯罪活動，能維護災(zāi)區(qū)社會公共秩序和市場經(jīng)濟秩序的正?；?，為有效應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)公共事件提供基礎(chǔ)。

1.嚴(yán)厲打擊突發(fā)公共事件期間的違法犯罪行為。在公共事件突發(fā)時期，各種矛盾糾紛會不斷被放大、惡化，利益糾葛復(fù)雜交織。如果牽涉其中的違法犯罪行為不能得到及時有效懲處、制止，民心就會不穩(wěn)，社會就會混亂，危及公共安全和社會治理。通過嚴(yán)厲打擊違法犯罪活動，維護正常的社會公共秩序，為突發(fā)事件的有效應(yīng)對提供法治保障，才能從源頭上最大化消減民憤和民怨，穩(wěn)定民心。同時，通過突發(fā)事件中違法犯罪活動的及時打擊懲處，可以樹立政府公信和司法權(quán)威，警示、規(guī)范、評價和指引其他民眾的社會行為。

2.提升法治權(quán)威，依法進行從嚴(yán)從重懲處。依托最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》等應(yīng)急期間的法律法規(guī)，輔之以《刑法》《傳染病防治法》《食品衛(wèi)生法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等，通過這些法律規(guī)范共同應(yīng)對突發(fā)公共事件，打擊相關(guān)違法犯罪活動，才能保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全和維護正常的社會秩序，推進應(yīng)急處置各項工作的順利開展。

（四）民商法層面：優(yōu)化應(yīng)對重大突發(fā)公共事件經(jīng)濟保障體系

應(yīng)對重大突發(fā)公共事件是一項、系統(tǒng)性工作。我國應(yīng)在物權(quán)法、債權(quán)法、商主體法、保險法、合同法等多方領(lǐng)域中建立一套突發(fā)性公共安全事件的綜合對應(yīng)制度和補償制度，[11]以此做為鄉(xiāng)村社會應(yīng)對突發(fā)公共事件中經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定保駕護航的根基。

1.建立應(yīng)急資金基金會托管制度，規(guī)范資金的籌集和管理?！耙环接须y八方支援”，歷來是中華民族的傳統(tǒng)美德。面對突發(fā)災(zāi)害，大量的國家財政撥款、愛心捐款等資金會通過各種途徑，向災(zāi)區(qū)涌來，這些救助資金會在短時間內(nèi)快速匯集，對管理機構(gòu)形成諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國的應(yīng)急資金管理與使用還存在資金支出結(jié)構(gòu)不合理、資金使用不規(guī)范、管理不科學(xué)等問題。[12]傳統(tǒng)的資金、物資管理運轉(zhuǎn)模式由于信息的不公開不透明，一直受到各種輿論“非議”，損害政府公信力的同時影響危機事件的有效處置。通過建立具有應(yīng)急救援資金管理職能的專業(yè)基金會，實現(xiàn)對應(yīng)急資金和物資的統(tǒng)一管理。在需要資金時，由政府進行公示后統(tǒng)一調(diào)配，將物資管理權(quán)和分配權(quán)分離，這是一種成熟且高效的商業(yè)運作模式，能防范資金管理使用風(fēng)險和消減民眾的“合理懷疑”。

2.完善保險救助機制建設(shè)，實現(xiàn)社會保險全覆蓋、多層次、可持續(xù)發(fā)展。社會保險制度作為保障經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，平抑經(jīng)濟波動的手段。面對突發(fā)公共事件造成的巨額損失，通過民商事法律規(guī)定中的社會保險救助機制，能消除災(zāi)害造成的財產(chǎn)損失，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。通過保險賠付，實現(xiàn)突發(fā)公共事件中的災(zāi)難分擔(dān)和社會救助作用。要不斷拓寬社會保險救助的深度和廣大，鼓勵全民樹立保險防范風(fēng)險意識，實現(xiàn)應(yīng)保皆保和政府兜底保障機制，為應(yīng)對突發(fā)事件提供不時之需。

3.充分發(fā)揮司法職能，為恢復(fù)重建提供強有力的司法保障。突發(fā)公共事件發(fā)生后，在搶險救援、災(zāi)后重建特殊情境下會在經(jīng)濟運轉(zhuǎn)、合同履行過程中形成一系列不可抗力和情勢變遷情形。這些社會經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)控，需要充分發(fā)揮司法能動作用，通過法律法規(guī)的既定規(guī)則和公平交易原則共同加力，正確分配各自地權(quán)力和義務(wù)，才能維護民事主體在社會經(jīng)濟活動中平等的財產(chǎn)權(quán)利，優(yōu)化營商環(huán)境，促進社會經(jīng)濟正常發(fā)展，積極修復(fù)受損的市場經(jīng)濟關(guān)系，維護社會發(fā)展之基。

4.大力開展普法宣傳教育，提高廣大民眾法治素養(yǎng)和突發(fā)事件應(yīng)對意識。普法宣傳，不僅能增強普通民眾的個人權(quán)益保護、公共安全和防范風(fēng)險的意識，增強避險自救能力，還能夠消除民眾緊張和恐懼情緒，有效應(yīng)對突發(fā)公共事件。加強法律宣傳教育，通過送法下鄉(xiāng)、事件追蹤報道、司法案例宣傳等形式，多角度進行應(yīng)急法制宣傳報道，增強普通民眾規(guī)則意識，規(guī)范他們的社會行為，讓每一個民眾認(rèn)識到何種行為屬于違法行為，以及違法之后面對的懲處后果，為應(yīng)急處置工作提供輿論宣傳保障和寬廣的社會民意支持。

余論

法治為突發(fā)公共危機的防控、處置，災(zāi)后恢復(fù)重建提供了強有力的保障。面對重大突發(fā)公共事件，政府的應(yīng)急管理要以保障社會整體利益為最高目標(biāo)，強調(diào)應(yīng)急治理的制度統(tǒng)攝能力。[13]政府對危機的規(guī)范化應(yīng)急處置，其行政權(quán)的運轉(zhuǎn)需要嚴(yán)格控制在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)行使。通過完善的法律體系規(guī)范行政權(quán)的行使，實現(xiàn)應(yīng)急物資等資源的有效調(diào)配，促成矛盾糾紛的化解，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為等等，這些都需要用法治手段，以此準(zhǔn)確應(yīng)對重大突發(fā)公共事件，修復(fù)受損的社會經(jīng)濟關(guān)系。[14]我國約三分之二的人口在農(nóng)村，農(nóng)村突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對是一個需要長期研究的課題。在突發(fā)公共事件特殊時段，既要保證權(quán)力的高效行使，也要將行政權(quán)力的運轉(zhuǎn)控制在合法、合理、適度的范圍之內(nèi)。這樣既能及時有效的應(yīng)對突發(fā)事件，保護社會公共利益，又能限制行政權(quán)力的過度擴張和對公民個人利益的不當(dāng)侵害，這是做好重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作的方向，也是必須依靠的社會基礎(chǔ)。[15]