梁玉柱

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

一、責任追究模式與現(xiàn)代國家

責任是政治學中的重要主題，國家建設過程中形成“有權必有責，權責要統(tǒng)一”的重要命題。責任制實質上是連接國家權力與社會（市場）權利的中介，是一種規(guī)范權力關系的穩(wěn)定的制度安排。打造責任政治是現(xiàn)代國家的基本要求，而責任追究的法治化、規(guī)范化、科學化是其具體體現(xiàn)。責任追究模式的變化過程，實質上是公共事務治理之道的變遷，背后可以看到國家權力結構，即立法權、行政權和司法權權力的成長以及權力關系的變化，也展現(xiàn)著國家與市場、國家與社會關系的變遷。

本文所關注的是中國安全生產責任追究。安全生產問題是農業(yè)文明轉型工業(yè)文明之后才出現(xiàn)的公共問題。在一個拋棄了舊有的、傳統(tǒng)的行事方式的社會，以及在一個完全面臨充滿不確定因素的未來社會，風險便成為有著重大意義的核心概念。[1](p104)在農業(yè)時代，威脅人類生命安全的因素是戰(zhàn)爭、瘟疫、洪澇等天災人禍。而工業(yè)文明的發(fā)動機是蒸汽機、火車頭和生產車間，其在馴化自然的同時，也成為新的安全風險制造者。國家作為現(xiàn)代社會的秩序維護者，如何監(jiān)管安全生產，如何追究安全生產問題是一國現(xiàn)代國家建設的縮影。本文所要直面的問題是新中國成立以來，安全生產責任追究模式發(fā)生了什么樣的變化，對研究中國國家轉型有何思考。

二、以企業(yè)為中心：單位化的責任追究模式（1949—1977年）

責任追究制度是責任政府建設的基礎，也是安全生產責任模式運轉的必要條件。沒有對責任人的懲罰機制就無法有效規(guī)范、約束權力使用者以及責任承擔者的行為。面對責任事故，懲罰的對象、以何種形式懲罰、懲罰程度如何，都會深刻影響著責任模式的發(fā)展，同時也是中央政策制定者發(fā)展戰(zhàn)略的反映。鑒于新中國成立初期安全生產責任事故的資料限制，本節(jié)對責任追究的論證更多以制度文本規(guī)定，輔以典型案例論證。

（一）以企業(yè)及其主管部門為核心的責任追究程序。

新中國成立之初，百廢待興，直至1956 年5 月形成安全生產責任追究的正式文本規(guī)定。在這一年國務院第29次全體會議上通過并頒布的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》，是指導整個計劃經濟時期生產事故調查、處理的重要文件。關于職工傷亡事故的處理部門和處理流程集中體現(xiàn)在第八、九、十七條之中。

第八條多人事故、重傷事故和死亡事故，應該由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門會同工會基層委員會組織調查小組（必要的時候組織調查委員會）盡速進行調查，當?shù)貏趧硬块T、工會組織和其他有關部門可以派員參加，調查后必須確定事故原因，擬定改進措施，提出對事故負責人的處分意見······

第九條在傷亡事故的情況查清以后，如果各有關方面對于事故的分析和事故負責人的處分不能取得最后一致的意見的時候，勞動部門應該提出結論性的意見交廠礦領導機關或者企業(yè)主管部門辦理。如果仍有不同意見，可分別報告上級有關部門研究處理。

第十七條勞動部門對企業(yè)進行傷亡事故的調查、登記、統(tǒng)計、報告和處理，實行監(jiān)督查檢。企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門對于多人事故、重傷事故和死亡事故的負責人的處分，要取得當?shù)貏趧硬块T或者上級勞動部門同意后執(zhí)行。

從文本規(guī)定可以看到，事故調查主要由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門會同基層工會組成調查小組負責，勞動部門可派員參與事故調查過程。而對事故負責人的處分意見仍然是由調查小組來完成。當勞動部門對事故處理意見不一致時，可提出結論性意見交予廠礦領導機關或者企業(yè)主管部門辦理。在勞動部門同意的情況下，對事故負責人的處分由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門執(zhí)行，勞動部門有監(jiān)督查檢的權力。通過對企業(yè)生產傷亡事故處理流程的分解，從調查權、總結權、報告權、處理權、監(jiān)督權等幾個權力角度來看，企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門是絕對的權力中心。勞動部門能夠參與到整個處理流程之中，但更多是以監(jiān)督權的身份參與。這種責任追究體制的運轉特點，在1958年杭州半山鋼鐵廠車間倒塌事故的責任追究可以看出一些端倪。

1958 年11 月13 日，正在建設中的杭州半山鋼鐵廠合金鋼車間發(fā)生倒塌，事故造成18人死亡，19人受傷。事故發(fā)生后，黨委政府工作圍繞搶救、慰問、善后、說服教育、查找原因等問題層面展開。在原因分析上，調查報告提出造成事故的根本原因，主要是“對大型工程建設缺乏知識和經驗，設計、施工工作尚未完成由民用建筑到工業(yè)建設的轉變，因此難免會產生一些錯誤”“從上至下都著重地抓建設進度，對質量和安全注意很少”“在設計和建筑材料生產單位則存在著較為嚴重的忽視質量，片面追求進度的現(xiàn)象”“設計人員很少深入現(xiàn)場，依靠群眾修改設計”等等。[2](p101)從當時的原因分析來看，這次事故無疑屬于一場生產責任事故，建設施工單位、監(jiān)工單位、設計單位及人員都負有安全責任。然而，在事故責任追究階段，僅僅是鋼鐵廠黨委做了檢查報告，“原來互相推責任的人員，主動從主觀上檢查了這次事故中應負的責任。安裝公司的起重工小組和接卸施工程隊，還主動在一起召開了團結會，開展了批評與自我批評，加強了團結?！盵2](p102)整個事故處理階段，未看到對企業(yè)生產責任人的處分，也未看到對企業(yè)主管部門、勞動部門的處理意見。在既有的企業(yè)生產事故處理流程下，這次重大安全生產事故的追究延續(xù)了政治思想教育的做法，通過團結會、批評與自我批評等生活會、民主會的形式開展。責任追究缺乏剛性，程序性不足，責任劃分不清楚等問題突出。

在“文革”時期，事故責任追究完全陷入混亂之中。鄧小平在1975年主持國民經濟恢復工作時，針對鐵路工作要求建立必要的規(guī)章制度，增強組織紀律性?！艾F(xiàn)在鐵路事故驚人，去年一年發(fā)生行車重大事故和大事故七百五十五件，比事故最少的一九六四年的八十八件增加好多倍。這中間有許多是責任事故，包括機車車輛維修方面的責任事故。這說明沒有章程了，也沒有紀律了”，甚至存在“隨便下車吃飯”，不嚴格執(zhí)行“值班不準喝酒”這些規(guī)矩。規(guī)章制度和組織紀律性的問題“不光是鐵道部門存在，其他地方和部門也同樣存在”。[3](p5-6)可見，在“文革”時期，制度文本廢弛，規(guī)章紀律淪為空談，安全生產責任追究陷入“無政府狀態(tài)”。

（二）行政權力弱與企業(yè)自主權高的責任追究特點。

通過對1949—1976 年安全生產責任事故追究的文本和案例分析，可以看到這一時期責任追究的幾大特點。第一，法治水平落后，安全生產事故處理成為企業(yè)內部以及企業(yè)主管部門內的行政事務。在計劃經濟時期，對安全生產事故的認識一直強調是官僚主義的問題，而非責任事故。如周恩來總理在1954年國務院政府工作報告中指出，對于職工福利甚至職工安全漠不關心，不注意或者不愿意解決那些必須而又可能解決的問題，這是一種官僚主義的表現(xiàn)。這也代表了當時的普遍認識。在新中國成立至1979年《刑法》正式立法之前這段時間，中國一直沒有專門的刑法典，當時制定的一些單行刑法，也并無生產安全犯罪的規(guī)定，司法機關對于個別嚴重后果的安全責任事故的刑事追究主要依據黨和政府出臺的政策。[4](p187)在安全事故處理上，并未形成權威性的法律規(guī)定，一直以國務院出臺的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》作為處理依據。公安、法院、檢察院等司法機關雖然組織建設日益完備，但并未正式介入生產傷亡事故的處理、判決上。司法是公正性的體現(xiàn)，司法機關在安全生產責任追究上的缺失是當時安全治理公正性弱化的一種體現(xiàn)。第二，勞動部門作為安全生產的綜合管理部門，在處理生產傷亡事故的權力較弱。企業(yè)行政部門或者企業(yè)主管部門處理企業(yè)內部的傷亡事故，其屬于典型的“既當裁判員，又當運動員”。勞動部門的自主性如此之低，表現(xiàn)出國家對企業(yè)生產安全監(jiān)管的弱化。第三，責任追究的程序、懲罰程度等缺乏固定的、可操作化的規(guī)定，導致企業(yè)及企業(yè)主管部門的自主權、自由裁量空間很大。責任追究比較隨意，懲罰力度小，難以發(fā)揮懲戒的預防作用。由于企業(yè)掌握著自由裁量權，而當時企業(yè)作為一個生產單位，其核心工作在于促進生產生活。而企業(yè)職工生活在一個封閉的關系網絡之中，單位更多是一個支持型組織。正如科爾奈所分析的，在社會主義體制之下，企業(yè)的領導層——黨委書記、廠長，再加上工會主席——同時履行著生產管理、本單位政治權力和意識形態(tài)的代表、國家行政組織的本單位代表、收入分配機關的本單位代表、為職工提供“父愛主義”關懷、指導家庭生活等職責。[5](p210-211)這種集政治單位、生產單位、生活單位為一體的組織，在進行事故責任的處理時，事故責任確定缺乏客觀性，事故處理也缺乏剛性。

責任追究本身是一個政治權威，尤其是行政部門和司法部門權威履責的過程。但是，從這一階段責任追究的程序和特點來看，企業(yè)自身有著極高的責任追究自主權。這種責任追究格局導致公正性、透明度以及法治水平偏低，顯示了現(xiàn)代國家建設的滯后性。

三、以行政為中心：行政化的責任追究模式（1978—2002年）

計劃經濟下長期存在的政企一家、政社不分現(xiàn)象，使得企業(yè)行政部門或者企業(yè)主管部門成為安全生產事故責任追究的核心。伴隨著這種責任追究模式的是生產事故高發(fā)且頻率多次波動。1978 年開啟改革開放后，政企關系開始轉變，責任追究模式也發(fā)生著改革。

（一）責任追究模式轉型：從“企業(yè)事務”到“公共事務”。

1978年10月，中共中央發(fā)出《關于認真做好勞動保護工作的通知》，對安全生產責任追究提出新的要求，“迅速把各級的安全生產責任制度建立、健全起來。要做到職責明確，賞罰嚴明。一個企業(yè)單位發(fā)生了重大傷亡責任事故，首先要追查廠長、黨委書記的責任，根據事故情節(jié)輕重，嚴肅處理，不能姑息遷就。一個部門、一個地區(qū)事故多，傷亡嚴重，要追查部門和地區(qū)領導人的責任”。這一重要文件直指之前存在的責任追究的痛點。然而，責任追究模式的轉換并不是一蹴而就，相反，計劃經濟時期形成的追究模式具有路徑依賴的特點。1980 年2月15日，國家經濟委員會、國家勞動總局、中華全國總工會在《關于工業(yè)交通企業(yè)加強法制教育嚴格依法處理職工傷亡事故的報告》（以下簡稱《報告》）中對安全生產中“不知法、不守法，有法不依、違法不究”的現(xiàn)象進行了深入批判?！秷蟾妗分赋觯恍┑胤胶蛦挝皇鹿拾l(fā)生后，不是依法嚴肅處理，而是“謊報事實，掩蓋事故真相，或拖延不報，企圖大事化小、小事化了，以種種借口阻撓對有關干部追究刑事責任，馬虎草率處理”，“絕大部分事故特別是一些涉及刑事責任的惡性事故，都沒有按國家規(guī)定及時上報、嚴肅處理，政治影響很壞”。一些地方和單位事故發(fā)生后，往往是“企業(yè)領導檢討幾句，不了了之，或憑主管單位領導干部的一句話，以言代法，馬虎處理”。1980年4月，國務院批轉了上述報告，并提出“對于那些玩忽職守，不負責任，不遵守安全制度，違章作業(yè)以及強迫命令、瞎指揮所造成的重大傷亡事故，要嚴肅處理。對于負有刑事責任者，必須按照刑法的規(guī)定，依法懲處”。

上述報告反映出的責任追究的問題，其核心還在于此時的責任追究仍然是一種“企業(yè)事務”的模式。盡管經過改革之后，勞動局等政府部門的權力擴大，并且權力行使更加規(guī)范化，但當時將安全生產事故看作責任事故的意識還不強烈。加之法治水平落后，事故追責并沒有走上法治化道路，導致企業(yè)或其主管部門的領導在事故處理中發(fā)揮著關鍵角色。隨著對責任事故認識的轉變，責任追究模式發(fā)生了根本性改變。責任事故不再是“企業(yè)事務”，而是“公共事務”。政府部門，尤其是勞動、公安、檢察院、監(jiān)察等部門成為事故查處的關鍵部門。1989 年3 月，國務院頒布《特別重大事故調查程序暫行規(guī)定》要求，特大事故調查組應當根據所發(fā)生事故的具體情況，由事故發(fā)生單位的歸口管理部門、公安部門、監(jiān)察部門、計劃綜合部門、勞動部門等單位派員組成，并應當邀請人民檢察機關和工會派員參加。新的責任追究模式轉變的關鍵一步是1991年2月國務院發(fā)布的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。至此，1991 年的《規(guī)定》取代了1956年國務院發(fā)布的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》。上述《規(guī)定》適應政企分開和履行政府市場監(jiān)管職能的需要，賦予政府安全生產（勞動）主管部門和公安、監(jiān)察等部門對死亡事故、重大傷亡事故的查處權，從而結束了新中國成立以來企業(yè)自己調查自己、自行追究自身事故責任的情況。[6](p329)

與1956 年的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》相比，變化在如下幾個方面：第一，對事故報告做了詳細規(guī)定，包括事故報告的部門和所處的政府層級。公安、檢察院等成為事故報告的對象，重大死亡事故需要報至國務院有關部門，強化了多部門管理和高層級政府監(jiān)管。第二，事故調查除了企業(yè)主管部門外，同級勞動部門、公安部門以及工會必須參加。如果是重大死亡事故，需要省級或者國務院主管部門會同勞動、公安、監(jiān)察等部門調查。同時要求，人民檢察院派員參加。第三，在勞動事故責任認定上，強化了勞動部門的重要位置，是對其履行國家監(jiān)察職能地位的肯定。第四，事故處理更加全面、完備。既包括對企業(yè)及事故責任人員的行政處罰，也包括對行政部門責任人員的行政處分，還涉及司法機關對刑事責任的審理和判決，構建起多維的事故處罰體系。

（二）強調監(jiān)管屬地責任：領導干部與黨紀政紀處分。

安全生產領域在計劃經濟時期面臨的一個很大問題就是“無人負責”。1978 年開啟的“改革”就是一改這種混亂的局面，使得權責對等，以此推動各級政府及其官員行動起來，落實政府責任。改革已經將政府權力法制化，賦予政府推行各項政策的合法性。真正推動權力運轉需要相對稱的責任體制。鄧小平高度強調責任制的重要性，他指出：“各地的企業(yè)事業(yè)單位中，黨和國家的各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等于無人負責。一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴格的責任制。”[3](p150-151)不僅如此，鄧小平還強調責任到人的思想，以提高問責的剛性約束。對此他提出：“現(xiàn)在打屁股只能打計委、黨委，這不解決問題，還必須打到具體人的身上才行?！盵3](p151)在安全生產領域，推動政府、企業(yè)履行自身責任的一種重要方式是強化法律對各行為體的約束。

隨著國家對企業(yè)生產責任事故認識的轉化，對事故責任追究也就同時轉向了履行公共管理職能的行政部門，而非僅僅是生產經營單位。在2002年5 月8 日國務院第五十八次常務擴大會議上，朱镕基針對發(fā)生的連續(xù)飛機墜毀事故強調，我們一直在強調責任制，出了事故就要找出事故責任人，出了事故不處分責任人是不行的。中央要嚴格執(zhí)行《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，地方各級政府也要切實貫徹執(zhí)行，嚴厲查處各種安全事故，嚴肅追究有關領導者和直接責任人的責任。各部門、各省區(qū)市對造成安全事故的領導人員和直接責任人絕不能講情面。[7](p369)由此可見，強化監(jiān)管的屬地責任，尤其是強化對地方領導的責任追究是這一時期責任體制轉型中的一個顯著特點。

（三）推動追究刑事責任：司法機關介入安全生產監(jiān)管。

責任追究的強度是監(jiān)管效果的重要因素。根據管制金字塔理論，金字塔的塔尖越高，也就是處罰手段越強、越有效，就越能保證管制活動更多地在金字塔的底端進行，才能保證說服教育和預防措施的有效實施。刑事處罰比民事處罰具有更大的威懾力。[8](p115)在改革開放之后，工業(yè)化快速發(fā)展的階段，為了遏制事故多發(fā)的問題，我國安全生產責任事故追究的懲罰強度也比以往強了很多?！缎谭ā返牧⒎捌鋵Π踩a中責任事故的明確規(guī)定為刑事處罰建立了合法性基礎，但依法用刑還是經過了一個較為緩慢的過程。

1983年最高人民檢察院的一份文件針對“一些死亡十人以上的特大事故發(fā)生后，有的檢察機關沒作反映”這一問題，提出要求“依法查處重大責任事故案件，是檢察機關經常性的任務之一”。勞動人事部轉發(fā)了最高人民檢察院的文件并要求，各地今后企業(yè)發(fā)生重大職工傷亡事故，要主動與當?shù)貦z察機關聯(lián)系配合。1986年3月，最高人民檢察院和勞動人事部聯(lián)合印發(fā)了《關于查處重大責任事故的幾項暫行規(guī)定》強調人民檢察院既要追究職工犯有重大責任事故罪的責任人員的刑事責任，也要追究國家工作人員犯有玩忽職守罪的責任人員的刑事責任。1994 年2 月，勞動部、監(jiān)察部、最高人民檢察院、全國總工會發(fā)出《關于必須嚴肅查處煤礦重大惡性事故的通知》，其中提到，當前查處煤礦重大惡性事故，并非無法可依，而是有些單位和地區(qū)過分強調特殊性，我行我素，有法不依。在1993 年全國煤礦共發(fā)生的一次死亡10人以上的56起重大惡性事故中，已經批復結案的只有25 起，結案率僅為44.6%，尚有31起未結案。這一通知一方面顯示出行政部門與司法部門的合作需求，也側面反映出這一時期，安全生產監(jiān)管存在政府不作為的情況。強化司法部門的參與能夠對行政部門形成有效制約。行政機關和司法機關既要相互配合，又能夠相互制約。司法機關介入安全生產領域能夠防止地方勢力、部門利益、權力俘獲等問題，以提升安全生產管理法治化中的司法公正。

這些規(guī)定突出了司法機關在安全生產管理中的地位和作用，強化法律在管理中的作用，達到以法治剛性約束企業(yè)人員、行政人員的行為責任。但是，這一時期司法機關參與安全生產管理的規(guī)定還主要是圍繞重大責任事故，并且刑事司法也是逐步介入安全生產責任事故懲處之中。例如，1983 年1月，四川會東鉛鋅礦發(fā)生爆炸事故，數(shù)十人傷亡，直接損失30 多萬元。1984 年9 月四川省人民政府才做出事故調查結果。事故調查發(fā)現(xiàn)，這次爆炸事故是一起嚴重的責任事故。而在事故處理時，一人受到行政撤職處分，兩人受到行政降級處分，一人受到行政降職處分，另有一人受到行政記過處分。[9](p5)在這一起重大責任事故中，并無人員受到刑事責任的追究。這種情況隨著法制體系的完善不斷改善。1997 年3 月4 日，河南平頂山魯山縣發(fā)生了紅土坡煤礦特大瓦斯煤塵爆炸事故，造成89人死亡，直接經濟損失260萬元。勞動部經商煤炭部、監(jiān)察部和全國總工會對事故處理建議做出批復，對平頂山市分管工業(yè)生產副市長、地礦局局長、煤炭局局長和副局長給予行政記過或行政記大過的處分；對魯山縣縣委書記、縣長、分管副縣長、礦山煤炭局局長和副局長行政記過或行政記大過以及黨內警告等處分；對煤礦所在鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、黨委書記、副書記和副鎮(zhèn)長等人行政降級或記大過處分以及黨內嚴重警告處分。對負有直接責任的紅土坡煤礦礦長、董事長、總煤師、煤礦師建議司法機關依法從重追究刑事責任。[10](p5)雖是一起案例，卻折射出20世紀80 年代至90 年代事故調查、處理上的轉型。從1997年紅土坡煤礦事故的處理來看有以下特點：第一，屬地管理不斷強化，每一層地方政府都被納入安全生產監(jiān)管之中，顯示出政府強的責任范圍。行政處分和黨紀處分的范圍非常之廣，以此建立起上下級之間的責任關系。第二，與20 世紀80 年代初期相比，刑事責任懲罰有了更為強制的執(zhí)行。尤其是1997年版的《刑法》修訂本，為安全生產刑事責任追究提供了更為權威、細致的規(guī)范。在此之后，安全生產刑事處罰使用更為頻繁和規(guī)范。

整體來看，在中央政府的推動下，這一階段司法機關不斷加深其在安全生產監(jiān)管中的作用。司法介入有效推動了各級政府及企業(yè)對安全生產的重視，使得責任追究更加法治化、透明化。然而，安全事故查處中的司法力量仍然有限。在經濟快速發(fā)展時期，中央政府以及地方政府建立起圍繞GDP的競賽，而對企業(yè)生產事故的嚴厲懲罰勢必導致資本“用腳投票”。因此，在各地招商引資競爭背景下，地方政府，甚至中央政府存在著減輕事故懲罰，尤其是刑事責任查處的力度，以此實現(xiàn)資本往復循環(huán)的再生產。在分權和市場化的背景下，GDP的政績審核制度激發(fā)了地方政府的積極性。這種“改革的國家體制”導致的一個結果是“威權性地壓低勞動成本，甚至省略基本安全措施，使用每日工作時間超出八小時一半到一倍的、不附帶福利成本的、不允許組織工會的勞動力?！盵11](p76)而司法機關的地方化使地方黨委和政府便于干預司法過程。例如，1996年，山東省1至10月份發(fā)生火災1172起，處理了234 起，僅占20%；1 至11 月份，全省工礦企業(yè)發(fā)生一次死亡3 人以上重大事故31 起，而結案僅11起，僅占35%。當時副省長指出：在當前事故處理中，有些同志使用的是“棉花棒子”“紙棒子”。[12](p31)之所以存在責任事故懲處“棉花棒子”的問題，有官員腐敗等利益交換等原因，但更為重要的是快速推動經濟發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略以及這種戰(zhàn)略導向下的激勵機制，使得各級政府更看重企業(yè)帶來的經濟收益，尤其是稅收、財政貢獻，而相對輕視了對安全生產的重要意義。

四、塑造多元責任：公共化的責任追究模式（2003年至今）。

進入21世紀之后的中國政府，突出強調責任政府和法治政府的建設，安全生產監(jiān)管領域的責任追究也發(fā)生了顯著的變化。安全生產責任追究的轉型起于2003年國務院機構改革，明確國家安全生產監(jiān)督管理局為國務院直屬機構，負責全國安全生產綜合監(jiān)督管理工作。經過一系列機構改革和調整后，2005年國家安全生產監(jiān)督管理局升為正部級的國家安全生產監(jiān)督管理總局，監(jiān)管的獨立性和專業(yè)性顯著上升，為安全生產責任追究轉型打下組織基礎。通過一系列立法建制，安全生產責任追究中對黨政干部領導責任、政府部門監(jiān)管責任和生產企業(yè)主體責任進行了更為細致的規(guī)定，責任追究的法治水平、程序性和科學性實現(xiàn)顯著提升。責任追究形式上延續(xù)了上一階段建立起的行政處罰、黨紀政紀處分、刑事責任三種不同的方式，但在內容上有了更多的調整。

（一）多維度但仍有限的行政處罰：基于縱向和橫向的比較。

行政處罰是行政執(zhí)法部門對違反安全生產法律法規(guī)的生產經營單位所做的懲處，這一階段行政處罰強度明顯加深。尤其對于重大事故，不僅對涉事企業(yè)和事故責任人罰以經濟處罰和企業(yè)職務的處罰，還要吊銷企業(yè)的許可證以及相應人員的資格證書。通過加大對企業(yè)以及責任人的行政處罰，使企業(yè)真正重視安全生產工作。以2008 年8 月廣西宜州發(fā)生的“8·26”廣維爆炸事故為例，事故造成21名操作人員死亡，直接經濟損失達7500 萬元，是一起典型的重大安全生產責任事故。在事故的行政處罰上，對負有主要領導責任的責任人由安監(jiān)部門依法對其處以上年年收入的60%的罰款，建議撤銷行政職務，并由安全監(jiān)管部門撤銷其與安全生產有關的崗位資格證書。同時，對涉事公司處以180 萬元的罰款，并依法吊銷企業(yè)安全生產許可證。[13]

與美國等國家相比，中國企業(yè)生產事故行政處罰力度較小。例如，2005 年3 月23 日，英國石油公司德克薩斯煉油廠發(fā)生爆炸事故，造成15名承包商員工喪生，170 余人受傷，是美國近30 年發(fā)生的最為嚴重的工業(yè)生產事故之一。在事故處理上，英國石油公司承諾對生產事故負責，拿出7億美元支付受害者賠償。同時，針對美國職業(yè)安全與健康管理局提出的300多條違反監(jiān)管的指控，交付2130萬美元的罰金。除此之外，英國石油公司宣布將在未來5 年內投入10 億元美金以提升自己的安全水平。[14](p9)通過典型案例比較看出，美國對生產事故處罰上，懲罰力度極大。

（二）強化且精準的黨紀政紀處分：屬地管理與領導責任。

強化黨紀政紀處分是中國安全生產責任追究的顯著特點，也是中國“考核式監(jiān)管”[15](p101)的必然要求。2003年以來，圍繞安全生產黨紀政紀處分的國家法律和黨內法規(guī)不斷完善，處罰適用情形更加清晰，處罰程序有據可依。2006年11月，監(jiān)察部和國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合頒布實施了《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》，是我國第一部關于安全生產領域政紀處分方面的部門規(guī)章?！稌盒幸?guī)定》列舉了安全生產違法違紀行為的類別和表現(xiàn)，其中國家行政機關及其工作人員涉及七類25種，國有企業(yè)及其工作人員涉及五類18種，還包括事業(yè)單位及中介組織人員的違法違紀行為。2007年10月，中共中央紀委發(fā)出《安全生產領域違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉的若干問題解釋》，是安全生產黨紀處分的標準和依據。法律的權威在于實施，對負有監(jiān)督管理責任的各級領導干部進行黨紀政紀處分是推動安全生產發(fā)展的重要手段，受到黨和國家的大力推動。以2015年發(fā)生的天津港特別重大火災爆炸事故為例，事故調查組對123名責任人員提出了處置意見，其中建議對74名責任人員給予黨紀政紀處分，包括省部級5人、廳局級22人、縣處級22人、科級及以下25人，處分方式包括撤職處分21人、降級處分23人，記大過及以下處分30 人。[16]黨紀政紀處分的展開依托于責任體制中對主要領導責任、部門監(jiān)管責任等責任的清晰化界定，擺脫了問責不清晰、不精準的問題。領導責任追究的逐層展開也與屬地管理相匹配，能夠最大限度地調動不同層級負有責任的領導干部重視安全生產監(jiān)管工作。

2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合出臺《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》對地方黨政領導干部安全生產工作責任的責任追究做出了更為權威、全面、細致的規(guī)定。除了問責情形、問責方式以外，上述《規(guī)定》還強調嚴格落實安全生產“一票否決”制度。對于被追究領導責任的地方黨政領導干部，在規(guī)定的時限內，取消各類評優(yōu)評先的資格，并且不能晉升職務、級別或者被重用。除了從重追究情形外，《規(guī)定》還對從輕、減輕追究責任以及不予追究責任的情形進行了說明。在此規(guī)定出臺之后，各地方政府相應出臺了實施細則?！罢諉温穆殹⒈M職免責”的中央精神有了法規(guī)支撐，逐步改變著“安全生產無限責任”的模式。從這個角度來看，關于黨紀政紀的責任追究也在不斷地調適，更加符合安全生產監(jiān)管實際和科層制運作規(guī)律。

（三）持續(xù)推進刑事司法處罰：責任追究法治化。

安全生產責任追究中最有中國監(jiān)管體制特點的是黨紀政紀處分和刑事司法的廣泛使用。屬地管理原則下廣泛的黨紀政紀處分是監(jiān)管責任體制高度依賴行政權的又一體現(xiàn)，也顯示了行政權在國家治理結構中的關鍵地位。而刑事司法對生產責任事故的規(guī)范化、強制化介入，是司法機關以法律威懾力保護社會權益的體現(xiàn)，也是對存在的“以行政處罰或行政處分代替刑事責任”的糾正，顯示出監(jiān)管責任體制中司法權的成長。根據2018 年3 月最高人民檢察院檢察長曹建明在第十三屆全國人大會議上對過去五年工作經驗總結時的數(shù)據，檢察院系統(tǒng)同步介入天津港特別重大火災爆炸事故等安全生產事故調查，起訴重大責任事故、危險物品肇事等犯罪1.4 萬人，查處事故背后失職瀆職等職務犯罪4368 人，較前五年分別上升10.4%和80.1%。[17]持續(xù)推進責任追究中刑事處罰是責任追究法治化的重大進展。

對存在的以黨紀政紀處分代替刑事責任追究的問題，改革重點是推動行政執(zhí)法與刑事司法相銜接。早在2001年7月，時任國務院總理朱镕基發(fā)布國務院令《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，目的在于保證行政執(zhí)法機關向公安機關及時移送涉嫌犯罪案件，依法懲罰破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪以及其他罪。上述《規(guī)定》對行政執(zhí)法機關移送的案件條件、移送要求、移送內容、移送流程、對移送的監(jiān)督和懲罰以及在移送中公安機關、人民檢察院的責任、程序、權力等做了詳細說明。在《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》實施之后，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作得到加強，但仍然存在一些行政執(zhí)法領域“有案不移、有案難移、以罰代刑”等突出問題。最高檢一位副廳長提供的數(shù)據顯示，2006—2008年某市公安機關受理刑事案件417264件，由行政執(zhí)法機關移送的案件40 件，不到0.01%，且呈逐年遞減趨勢。[18](p119)另一項研究基于多地的數(shù)據，基本判斷目前行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的比例也僅占其查處案件的1%左右。[19](p42)為了持續(xù)推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)國務院法制辦等部門《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的通知，要求嚴格履行法定職責、完善銜接工作機制、加強對銜接工作的監(jiān)督等內容。2019 年4 月，應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，進一步提升行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的權威性和法治化。隨著國家對安全生產監(jiān)管法治化的提升，監(jiān)管責任體制必然要求嚴格按照法律法規(guī)進行刑事責任追究。

五、安全與發(fā)展雙重視域下責任追究轉型

穩(wěn)定的責任安排使政治責任、企業(yè)生產等有一個穩(wěn)定的預期。作為一種關系，責任是一種約束，而不合時宜的約束反倒會束縛了各主體的能動性，尤其是在社會急劇轉型時代。黨和國家面臨的發(fā)展形勢瞬息萬變，發(fā)展戰(zhàn)略也在不斷調整，安全生產責任追究模式轉型正是黨和國家核心決策者根據不同時期國家發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展背景所做的調整。責任追究模式轉型可以看作黨和國家核心決策者針對現(xiàn)代化進程中成績與問題的調節(jié)器?，F(xiàn)代化進程中，黨和國家核心決策者面臨著快速發(fā)展經濟的壓力，同時也面臨著維護社會公共利益的要求。在安全生產領域，這種社會公共利益包括諸如環(huán)境保護、弱勢群體權益保護、遏制資本剝削等。誠然，經濟快速增長和維護社會公共利益并不必然矛盾，但在急劇轉型的超大規(guī)模國家的現(xiàn)代化過程中，社會結構調整、利益博弈、國家能力等存在復雜多變的情況。黨和國家發(fā)展設定的多重目標在一定階段存在張力，使得責任追究的制度安排顯得尤為重要。

從美國、德國、日本等發(fā)達國家的安全生產責任追究來看，處于不同工業(yè)化時期的國家對企業(yè)生產事故的容忍度有著極大的差異。雖然中國對企業(yè)安全重視和要求越來越高，但中國工業(yè)結構中仍然存在大量的低端、危險的生產裝備。中國針對企業(yè)生產責任事故問題，也是采取一種“有限度”的行政處罰。中國采取這種“有限度”懲罰是在中國工業(yè)化特定階段內，國家為持續(xù)推動經濟快速增長背景下的制度安排。行政處罰的強度在本質上是經濟政策的體現(xiàn)，有著自身的使用限度和空間。地方政府面臨著多重目標的考核，安全發(fā)展對地方黨政領導的正向激勵不足。因此，在地方層面，安全與發(fā)展的矛盾十分突出。生產安全事故中多見地方監(jiān)管部門對企業(yè)執(zhí)法不嚴等問題，最終導致生產事故才暴露出監(jiān)管失責的問題。以GDP 為核心的考核機制必然導致地方政府有強烈的動機與企業(yè)合謀，通過選擇低成本的“壞的”生產方式來獲取政績。只有在合謀的成本危及社會穩(wěn)定以及中央政府的根本利益時，中央政府必然出手防范合謀，導致周期性的合謀干預。[20](p15)監(jiān)管失效的懲戒展現(xiàn)著國家的發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是國家在發(fā)展資本和保護社會之間的平衡。中國政權結構中的行政、立法和司法權力呈現(xiàn)出“非均衡的權力擴張”的成長特點，原因在于中國共產黨對現(xiàn)代化建設過程的戰(zhàn)略判斷和路徑選擇。在發(fā)展主義戰(zhàn)略下，政權建設側重于以行政權深度介入經濟發(fā)展過程，尤其是通過地方分權下的政治錦標賽機制。司法權和立法權的不充分發(fā)育，導致行政權與資本密切配合，在演繹了經濟高速增長的同時，也造成生產事故高發(fā)，社會利益嚴重受損。

中國共產黨的組織使命和超高的政黨自主性，使其有意愿并且有能力轉變發(fā)展模式，而轉變的機制在于提高立法和司法權在國家治理結構中的地位以及相對于行政權的獨立性。因此，我們可以清晰地看到，中國安全生產責任追究轉型過程中，對各級黨政領導干部責任的強化以及對行政權的監(jiān)督與制約。中國安全生產責任追究模式轉型之所以成功，根源在于中國強大的國家自主性。如福山所指出，把中國的黨國體制與其他發(fā)展中國家區(qū)分開來的一種特性是自主程度。中國政府不是強大社會利益集團的簡單傳送帶，它能按照自己的旨意來設定獨立的政策議程。這種自主性既體現(xiàn)于制定政策方向的共產黨高層領導，又體現(xiàn)于有自由裁量權來執(zhí)行上級指令的下級干部。[21](p341)也即是說，中國安全生產責任模式轉型并非不受社會因素和地方政府執(zhí)行的影響，但更為根本的是國家核心決策者針對中國現(xiàn)代化建設的理性選擇。不同階段的責任模式是適應了當時的國家發(fā)展階段以及發(fā)展訴求的。