文/劉佳英 王虹人 馮啟超 王家樵 吳成業(yè)

本文論述了我國海洋小型機動漁船現(xiàn)狀、海洋小型捕撈漁船特點和類別，總結(jié)了2016年～2018年我國漁業(yè)安全生產(chǎn)事故情況，探討了漁業(yè)安全事故類型和事故產(chǎn)生的主要原因，提出了加強漁業(yè)從業(yè)人員資格管理、加強生產(chǎn)服務供給，規(guī)范造船產(chǎn)業(yè)以及加強漁業(yè)監(jiān)管等促進我國近海小型捕撈漁業(yè)安全生產(chǎn)的具體對策。

據(jù)2020年FAO《2020年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況—可持續(xù)發(fā)展在行動》統(tǒng)計，截至2018年，世界漁船總數(shù)估計為456萬艘，其中機動漁船數(shù)量約210萬艘，全球已知機動漁船中約有82%是全長不足12m的小型漁船。小型漁船在漁業(yè)生產(chǎn)、維持漁民生計、穩(wěn)定漁區(qū)經(jīng)濟等方面影響巨大。

依據(jù)2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部修訂的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第四條，利用船長12m以下的船舶在我國機輪底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線以內(nèi)海域從事的捕撈漁業(yè)生產(chǎn)為近海小型捕撈漁業(yè)生產(chǎn)。近海小型捕撈漁業(yè)生產(chǎn)是我國海洋捕撈漁業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，也是我國沿海漁民的主要生產(chǎn)方式和重要家庭收入來源，近海小型捕撈漁業(yè)持續(xù)安全生產(chǎn)對穩(wěn)定我國漁區(qū)的漁業(yè)生產(chǎn)和保障漁民生活有至關重要的作用。

一、我國海洋小型機動漁船現(xiàn)狀

2020年《中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》顯示，截至2019年末，我國漁船總數(shù)73.12萬艘，其中機動漁船46.83萬艘；非機動漁船26.29萬艘，輔助漁船1.68萬艘。機動漁船中生產(chǎn)漁船45.15萬艘，其中12m以下的海洋捕撈漁船94382艘。機動小型海洋漁船主要分布在福建、廣東、山東等沿海省份。

二、我國海洋小型捕撈漁船特點和類別

我國海洋小型捕撈漁船長期以來呈現(xiàn)如下特征：三證齊全的漁船數(shù)量占比低，木質(zhì)漁船多、鋼質(zhì)漁船少，老舊漁船多、新造漁船少。小型海洋捕撈漁船作業(yè)水域一般在我國機輪底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線以內(nèi)水域。根據(jù)調(diào)研，在我國近海從事捕撈生產(chǎn)的12m以下船舶根據(jù)漁船是否有合法手續(xù)劃分為3種類型：一是已經(jīng)取得從事捕撈作業(yè)的相關證書，登記在冊從事捕撈生產(chǎn)的；二是僅在鄉(xiāng)政府登記，有船舶編號從事捕撈生產(chǎn)的；三是無任何登記，非法從事捕撈生產(chǎn)的。根據(jù)漁船材質(zhì)則可以劃分為木質(zhì)、玻璃鋼質(zhì)、鋼制、鐵質(zhì)、水泥質(zhì)、泡沫木架質(zhì)等幾種類型。根據(jù)生產(chǎn)方式可以劃分為刺網(wǎng)作業(yè)、拖網(wǎng)作業(yè)、張網(wǎng)作業(yè)、籠壺類作業(yè)、釣具作業(yè)、定置網(wǎng)作業(yè)等類型。根據(jù)作業(yè)人員情況可以劃分為夫妻船、兄弟船、父子船、雇傭人員作業(yè)等類型。

三、漁業(yè)安全生產(chǎn)事故類型及原因分析

結(jié)合對福建省東山縣、廈門市以及浙江省寧波市的實地調(diào)研，以及對河北省秦皇島市以及福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法部門的電話和網(wǎng)絡調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國漁業(yè)安全生產(chǎn)事故主要包括自然災害事故、水上交通事故和生產(chǎn)安全事故三大類。

根據(jù)國家相關統(tǒng)計結(jié)果顯示，2016年~2018年期間全國共發(fā)生漁業(yè)船舶水上安全事故692起、死亡（或失蹤）758人。其中：水上生產(chǎn)安全事故發(fā)生603起、死亡445人；水上交通事故48起、死亡128人、沉船25艘；自然災害事故發(fā)生71起、死亡185人、沉船49艘。我國漁業(yè)船舶水上安全生產(chǎn)形勢嚴峻，亟需深入分析事故產(chǎn)生原因，以對癥下藥，逐漸減少漁業(yè)船舶水上安全生產(chǎn)事故。通過深入分析，以往漁業(yè)生產(chǎn)安全事故發(fā)生主要有以下幾方面因素：

（一）漁業(yè)生產(chǎn)者自身素質(zhì)不足

漁業(yè)生產(chǎn)者是漁業(yè)安全生產(chǎn)的直接責任人，他們的安全生產(chǎn)意識、生產(chǎn)技能水平、對漁船設備的維護、安全設施投入等直接決定了漁業(yè)安全生產(chǎn)事故發(fā)生的概率以及事故發(fā)生后減少損失的能力。其中漁業(yè)生產(chǎn)者安全生產(chǎn)意識淡薄是各類事故發(fā)生和擴大化的主要原因。

漁業(yè)生產(chǎn)者安全生產(chǎn)意識淡薄，自認為出海經(jīng)驗豐富、熟悉海域海況、了解海底地形等，易忽視惡劣天氣的影響，臺風前和臺風后進行“搶生產(chǎn)”，這類行為易埋下安全生產(chǎn)事故隱患。例如2018年福建省自然災害事故5起，造成26人死亡（或失蹤），沉船5艘，后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)事故主要是由于漁民的安全生產(chǎn)意識淡薄，過分追求經(jīng)濟利益，無視大風預報，僥幸、冒險出海生產(chǎn)造成。

漁業(yè)生產(chǎn)者安全生產(chǎn)意識淡薄，漁船定位設施的安裝和使用不規(guī)范，會對及時救助造成障礙，影響救助效果。未開啟使用AIS防碰撞系統(tǒng)和未保持正常的值班“瞭望”，在機器報警設備和值班人員同時缺失時，當班駕駛員無法收到危險警示和采取措施避讓，是造成水上交通事故的主要原因。

安全意識淡薄導致漁民在生產(chǎn)過程中不按照規(guī)定穿戴救生設備等，發(fā)生事故時留給施救人員救助時間短暫，易造成人員傷亡或者失蹤人數(shù)上升。2018年1月15日中午十二時，“瓊儋漁31790”船在北部灣海域生產(chǎn)作業(yè)時，兩名未穿救生衣的船員不慎落水。跟幫漁船瓊儋漁31026、31458、31247、31210、31440、31783漁船得知消息后，立即停下作業(yè)趕往事發(fā)地點搜救，經(jīng)過8天搜救才找到遇難的兩名夫婦。

此外漁業(yè)生產(chǎn)者未經(jīng)規(guī)范培訓和考核或雇傭未經(jīng)規(guī)范培訓和考核獲得相應的船員證書人員上崗作業(yè)，當班駕駛員未持有合格的職務船員證書僅憑經(jīng)驗駕駛船舶等，在遇到不良海況時，由于駕駛技術不過關，易造成漁船傾覆或沉沒。

（二）漁船建造使用及養(yǎng)護不符合規(guī)范

漁船是漁業(yè)生產(chǎn)最基本的工具，我國現(xiàn)有12m以下漁船，較多存在使用年限過長、設計布局存在缺陷等問題。此外，由于小型漁船設計和建造信息服務提供不足，部分漁民不易獲得合格漁船設計和合格漁船建造企業(yè)信息，只能向一些附近漁村的小型造船企業(yè)或個人訂購漁船，致使不合符規(guī)范船舶流入捕撈漁業(yè)生產(chǎn)領域。漁業(yè)生產(chǎn)者購買使用不符合規(guī)范漁船，或者未及時檢查和養(yǎng)護設備，船舶缺乏有效維修保養(yǎng)，特別是船舶主機、舵機等重要設備保養(yǎng)不到位，易引發(fā)安全生產(chǎn)事故。2018年福建省第一季度4起自沉事故全部發(fā)生在東山縣轄區(qū)，有的是機艙海底閥損壞，有的是螺旋槳軸斷裂等導致機艙大量進水，經(jīng)搶險無效后沉沒。此外，漁業(yè)生產(chǎn)者私自改造漁船，為小型漁船配備大功率發(fā)動機，進行超航區(qū)、超風力作業(yè)，也是引起漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的原因之一。

（三）漁業(yè)生產(chǎn)服務缺失

目前我國近海的漁港存在著“港少船多”和“港船匹配度”不佳的問題。如我國福建、廣東、海南島沿海漁港群的有效避風率基本不超過40%，“船多港少”的矛盾依然突出。廣東湛江灣、福建黃岐半島、海南儋州等漁港經(jīng)濟區(qū)漁船數(shù)量均超過4000艘，每個漁港經(jīng)濟區(qū)只有1座中心或一級以上漁港，部分漁船無法就近停泊避風，埋下漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的隱患。小型漁港和港汊、泊船處的避風設施老化、不足等也是各類安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因之一。此外小型漁船的維護和養(yǎng)護服務在漁區(qū)嚴重不足，多數(shù)情況下由船主自己負責，由于船主的經(jīng)驗和能力的參差不齊，導致部分船舶的維護和養(yǎng)護不到位，為漁業(yè)安全生產(chǎn)埋下隱患。

（四）漁業(yè)監(jiān)管力量不足

漁業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)是防止?jié)O業(yè)安全生產(chǎn)事故發(fā)生的重要力量之一。在漁業(yè)監(jiān)管中，可以針對小型捕撈漁船救生設備和安全設施的配備情況，如船舶定位系統(tǒng)、避碰裝置安裝情況，安全設備的使用情況以及漁業(yè)生產(chǎn)者持證上崗情況等進行檢查，及時處置違規(guī)設施和行為，從而降低事故發(fā)生的概率。

目前我國漁業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)管人員力量不足，截至2019年底，我國漁業(yè)監(jiān)管隊伍人員有32784人，11個沿海省市、自治區(qū)合計僅有18187人。而全國漁業(yè)從業(yè)人員有1291.7萬人，海洋漁業(yè)村3390個，海洋漁業(yè)從業(yè)人員達364.4萬人，漁業(yè)人口535萬人。面對龐大的海洋漁業(yè)從業(yè)人員和分散的漁業(yè)作業(yè)區(qū)域，漁業(yè)監(jiān)管力量明顯不足。

此外漁業(yè)監(jiān)管人員還存在分布不合理的問題，我國漁業(yè)監(jiān)管力量主要分布在中心漁港和一級漁港，從事小型海洋捕撈漁業(yè)的船舶和作業(yè)人員主要分布在二級以下漁港及港汊和泊船處，這些區(qū)域缺乏監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員，并且這些港口由于級別低，港口監(jiān)管的設備設施嚴重不足，漁業(yè)監(jiān)管人員不能及時掌握漁船進出港動態(tài)，不易發(fā)現(xiàn)安全隱患并及時排除。監(jiān)管力量的不足和分布不合理，增加了近海小型捕撈漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的隱患。

四、促進我國近海小型捕撈漁業(yè)安全生產(chǎn)的對策

從2016年～2018年我國漁業(yè)安全事故情況統(tǒng)計情況看，我國漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢仍然嚴峻。為了減少漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，建議相關部門應從以下幾個方面加強管理。

（一）加強對漁業(yè)從業(yè)人員資格管理

每一起漁業(yè)安全生產(chǎn)事故都與漁業(yè)生產(chǎn)者的安全生產(chǎn)意識淡薄有關。因此，加強對漁業(yè)從業(yè)人員的資格管理，是降低和減少漁業(yè)生產(chǎn)事故的重要途徑。楊毅軍在《漁業(yè)勞動資格準入制度對漁業(yè)安全生產(chǎn)影響研究》論文中指出，實施漁業(yè)從業(yè)資格準入制度是減少海上漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的有力保障。應通過加強對從業(yè)人員的資格管理，確保其掌握從事捕撈作業(yè)的安全意識、基本的救生和逃生技能以及相應的船舶操作能力，同時堅決杜絕未經(jīng)培訓人員上船作業(yè)，必有助于減少各類漁業(yè)安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。雖然自然災害往往具有突發(fā)性和不可預測性，但如果漁民具備過硬的生產(chǎn)技術，嚴格穿戴救生設備，嚴格執(zhí)行漁業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)定，即使發(fā)生災害，也會為救援爭取一定的時間，從而減少人員的傷亡和財產(chǎn)的損失。

漁業(yè)監(jiān)管部門要充分利用廣播、電視、海報、橫幅等傳統(tǒng)媒體和微博、微信、抖音等新媒體加大宣傳力度，教育和引導廣大漁民增強做好安全事故隱患排查治理工作的主動性和自覺性。并適時開展關于防火、防風安全宣傳教育和消防技能培訓，督促教育廣大漁民務必配齊并保證通訊導航設備處于使用狀態(tài)，在漁業(yè)生產(chǎn)中加強值班值守，遇到不良海況時應謹慎評估，確定是否出海生產(chǎn)。督促漁民在漁船的航行、作業(yè)、錨泊過程中均應保持正常的值班和瞭望，在夜間或能見度不良的情況下航行，要注意環(huán)視周圍，通過AIS設備等一切手段及早發(fā)現(xiàn)并辨清來船動態(tài)，及時果斷采取相應的避碰措施，有效防范漁船安全事故的發(fā)生。

（二）嚴格按照國家漁業(yè)船舶標準加強漁船建造使用及養(yǎng)護檢查

漁政漁港監(jiān)督部門應通過日常巡查和專項檢查，堅決打擊非法造船行為，規(guī)范造船企業(yè)的生產(chǎn)，并提供小型漁船設計和建造合格供應商信息供漁民參考，確保漁民能從正規(guī)的設計公司和造船企業(yè)購買合格的捕撈船舶。漁業(yè)執(zhí)法部門應通過加強對作業(yè)漁船的各類檢查，排查安全生產(chǎn)隱患，杜絕不符合規(guī)范船舶或者帶病船舶作業(yè)。一是要在漁民申請漁業(yè)船舶檢驗證書時，加強對船舶各類裝備設施的檢查，確保船舶配套的裝備設施符合國家規(guī)范。二是要在漁業(yè)船舶年審和日常的執(zhí)法檢查時，加強對船上裝備設施的維護保養(yǎng)記錄檢查，以及船舶主要設備發(fā)動機與船舶匹配情況檢查，杜絕私自改裝發(fā)動機現(xiàn)象，減少安全事故的發(fā)生。

（三）加強捕撈漁業(yè)生產(chǎn)服務供給

通過對漁業(yè)生產(chǎn)者提供良好的服務供給，可以降低某些安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。相關部門應對近海小型捕撈漁業(yè)生產(chǎn)集中的區(qū)域，加強漁港的建設和布局，確保漁船能就近停泊避風，加強對特殊天氣的預報、通知和管理工作，降低漁民不良天氣出海作業(yè)的概率。地方漁業(yè)技術推廣部門應定期組織漁業(yè)培訓，做到每一位從事捕撈漁業(yè)生產(chǎn)的漁民都經(jīng)過正規(guī)的培訓，從而掌握從事捕撈作業(yè)的相應技能。此外，要加強漁港方面服務側(cè)供給，注重漁港的維護職能，大力建設漁船的維護、養(yǎng)護設施。鼓勵、推行漁船保險，加強漁船保險的補貼力度，細化保險項目，增加漁船船主在出海前的檢修意愿。

（四）充實基層力量加強漁業(yè)監(jiān)管

近海小型捕撈漁業(yè)安全生產(chǎn)的第一道關卡是漁業(yè)生產(chǎn)者自身，而第二道關卡是漁政漁港監(jiān)督管理部門。通過漁政漁港監(jiān)督管理部門的嚴格管理，可將漁業(yè)生產(chǎn)隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

應在專業(yè)的漁業(yè)鄉(xiāng)、漁業(yè)村，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村層級的基層漁業(yè)監(jiān)管部門，做到專業(yè)漁業(yè)村配備專門的漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管員，漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管員要掌握本村漁業(yè)船舶的人、證、安全設備、作業(yè)類型等信息及其變動情況，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時報告，實現(xiàn)小范圍內(nèi)漁業(yè)安全生產(chǎn)網(wǎng)格化監(jiān)督管理。要充分利用現(xiàn)代技術，在村級漁港和小型捕撈漁船上配備相應裝置，能在漁船進出漁港時，自動報告到漁政漁港監(jiān)督管理部門或者通知到村漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管員，發(fā)生安全事故時能自動報告船舶位置，在漁船超區(qū)域作業(yè)時能實現(xiàn)自動報警，讓漁業(yè)管理部門、漁港監(jiān)管部門以及安全生產(chǎn)監(jiān)管員能第一時間了解漁業(yè)船舶的情況，有效杜絕漁業(yè)生產(chǎn)安全隱患。