劉莉華

我國糧食產(chǎn)量連續(xù)七年保持在13000億斤以上，糧食安全總體形勢穩(wěn)定向好。同時，我國人口眾多，糧食供給處于緊平衡狀態(tài)，糧食生產(chǎn)面臨很多風險挑戰(zhàn)，自然風險是糧食生產(chǎn)面臨的最大的也是最不確定的因素，近年來氣象災害呈現(xiàn)出極端性、異常性的特點，2014年以來我國糧食連年豐收，整體沒有發(fā)生全局性的旱澇災害，已經(jīng)持續(xù)了近十年。為應對未來可能出現(xiàn)的極端災害，需要提高應對自然災害風險挑戰(zhàn)的能力，以國內(nèi)生產(chǎn)的確定性來應對國際市場的不確定性。

關(guān)鍵詞：糧食安全;自然災害;防災減災

當前，我國糧食安全總體形勢取得了積極進展。在生產(chǎn)水平方面，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)七年保持在13000億斤以上，李克強總理在廣東考察時曾表示，今年糧食豐收已成定局。我國年人均糧食占有量超過474公斤，高于世界平均水平，高于國際公認的400公斤的安全線。我國現(xiàn)有綜合生產(chǎn)能力是18億畝，耕地紅線依然守住。“十三五”期間，我國建成了8億畝高標準農(nóng)田，提出到2022年建成10億畝高標準農(nóng)田，穩(wěn)定保障1萬億斤糧食產(chǎn)能。根據(jù)最新的國土三調(diào)數(shù)據(jù)，今年全國耕地面積是19.17億畝，此外還劃定了兩區(qū)，即糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)10.88億畝。在科技支撐方面，在組織化規(guī)模程度上形成了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作和聯(lián)合經(jīng)營為紐帶的社會化服務(wù)體系。當前，各地發(fā)展糧食生產(chǎn)更多的是靠抓大戶、抓新型經(jīng)營主體，抓產(chǎn)業(yè)園、抓經(jīng)營成為現(xiàn)在糧食發(fā)展的趨勢。

2020年以來，新冠肺炎疫情席卷全球，習近平總書記多次提出越是面對風險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品的安全。習近平總書記在2020年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上提出糧食生產(chǎn)要年年抓緊，面積和產(chǎn)量不能掉下來。糧食安全是國之大者，統(tǒng)籌風險、統(tǒng)籌安全與發(fā)展，最重要的是統(tǒng)籌經(jīng)濟安全，經(jīng)濟安全是國家安全的基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)又是經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)。自然風險則是糧食生產(chǎn)面臨的最大的也是最不確定的因素。

糧食安全面臨諸多風險挑戰(zhàn)

我國糧食安全面臨很多風險挑戰(zhàn)，主要在以下五個方面。

一是產(chǎn)品的需求剛性增長和資源約束的并存。隨著人口增長和人口向城市轉(zhuǎn)移，全國每年糧食需求增量大約在200億斤左右。同時，資源約束又在不斷趨緊。就耕地而言，與國土二調(diào)數(shù)據(jù)相比，最新的全國國土三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，耕地數(shù)量比十年前減少了6%。耕地數(shù)量在減少，耕地的質(zhì)量也在下降。目前，耕地的退化面積占到總面積的40%以上，東北黑土的有機質(zhì)含量不斷下降。在資源上，除了耕地之外，水資源也非常不足。糧在北方，水在南方?，F(xiàn)在重要的糧食生產(chǎn)都集中在北方，如東北最重要的我國糧食生產(chǎn)的主產(chǎn)區(qū)，但是水資源都集中在南方。北方的耕地占了全國耕地面積的3/5，但是水資源不足全國水資源總量的1/5，形成了很大的生產(chǎn)與資源的矛盾。

二是農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡與結(jié)構(gòu)性緊缺矛盾。雖然我國糧食產(chǎn)量連年豐收，供給總量在增加，但是供求關(guān)系仍然存在總平衡矛盾。因為需求在剛性增長，總量增加的同時，供給沒有很好地適應需求的變化，品種和結(jié)構(gòu)的矛盾也日益突出。我國在2015年提出要去玉米庫存，開展了大幅度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，五年時間玉米面積調(diào)節(jié)了5000萬畝左右，但是玉米的庫存迅速下降，現(xiàn)在玉米進口又逐漸持續(xù)上升，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谛碌男蝿菹乱獢U大玉米的種植面積。

目前，我國口糧作物基本保持穩(wěn)定。需要注意的是，大豆和油料是現(xiàn)在糧食進口的主體，特別是大豆，其統(tǒng)計口徑算在糧食種類里，是糧食進口量的大頭。2020年，我國大豆進口超過1億噸，創(chuàng)了歷史新高。如果按照目前國內(nèi)大豆單產(chǎn)水平來算，補上這1億噸的大豆缺口需要8億畝的耕地。大豆和玉米在東北地區(qū)是競爭性的作物，耕地資源有限，若要適應玉米需求的增加，擴大玉米種植，大豆種植必然是調(diào)整的趨勢。今年玉米面積全國增加幅度比較大，因為是高產(chǎn)作物，加上今年玉米的價格已經(jīng)達到了臨儲之前的最高價格，市場對玉米需求也比較旺盛，今年玉米面積增加了2000多萬畝。相應地，今年大豆面積可能會有所調(diào)節(jié)，而大豆需求要保持增加，這種結(jié)構(gòu)性的矛盾會長期存在。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升和比較效益的下降。種田不掙錢，對于真正的種植大戶來說，所有的生產(chǎn)成本加上補貼，基本能夠?qū)崿F(xiàn)持平或者是微利的狀態(tài)，真正要盈利還需要不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，通過挖掘產(chǎn)業(yè)鏈后端空間才能實現(xiàn)盈利。特別是現(xiàn)在糧食種植已經(jīng)進入到高成本時代，化肥農(nóng)藥價格持續(xù)上漲，今年中央支出了200億元農(nóng)資一次性補貼，就是因為今年化肥價格已經(jīng)漲到歷史高位水平。整體而言，大宗商品的價格在上漲，原材料、煤電氣價格都在上漲，預測農(nóng)資價格仍然是在上行的趨勢上。

農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)移之后，農(nóng)村的勞動力結(jié)構(gòu)性矛盾日益上升。如今雇一個工需要兩百到三百元，農(nóng)業(yè)勞動力成本明顯上升。土地資源日益稀缺，現(xiàn)在種田成本中漲得最多是土地成本、租地成本。2020年東北整體是個豐收年，但是由于租地成本上漲，整體租地成本反過來吃掉了種田收益，糧食生產(chǎn)已經(jīng)進入到高成本時代。

種植效益相對下降?？傮w來看，雖然今年糧食價格可觀，但是考慮到CPI各方面，糧食價格上漲的水平依然希望控制在相對合理的水平，所以糧價上漲微小。成本在不斷提高，天花板在上漲，但是價格又不能漲得太高，中間的空間即種糧的純收益在壓縮。

四是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和自然災害并存。隨著全球氣候變化，氣象災害頻發(fā)多發(fā)。近十年，每年因災糧食損失在600億斤左右，糧食損失量約比二十世紀初的十年略減一點。農(nóng)業(yè)整體進入災害相對偏輕逐漸轉(zhuǎn)向災害偏重的年份。如現(xiàn)在病蟲害發(fā)生了新的變化，小麥條銹病的高度提高，流行的時間提前;水稻害蟲和飛蝗逐漸向高緯度、高海拔的地方擴展，成為玉米生產(chǎn)的最大威脅。同時，糧食損害和人為浪費也是一個嚴重的問題，人們常說的糧食產(chǎn)量其實是在實打?qū)嵤?，就是按照統(tǒng)計學的方法來統(tǒng)計1平方米算出來的糧食產(chǎn)量，并不是入庫的糧食和消費在飯里的糧食。糧食在生產(chǎn)、流通、加工環(huán)節(jié)還存在大量浪費。據(jù)初步統(tǒng)計，每年糧食造成的浪費大概1100億斤以上。

目前較多的省區(qū)糧食供給是靠較少的糧食省區(qū)支撐，脆弱性、風險性在加大。產(chǎn)銷區(qū)供給不平衡性，跨省運輸風險在增大。比如浙江、福建和廣東糧食自給率在1/3左右，增加了對糧食突發(fā)性事件應對的風險。2020年新冠肺炎疫情以來，疫情和地緣政治影響對糧食供應鏈和對國內(nèi)傳導的影響在增大，增加了很多不確定性。我國大豆對外依存度高達85%，進口主要集中在巴西、阿根廷等國，受疫情影響，大豆的運輸受到一定限制，導致國內(nèi)的大豆價格趨緊，價格走高的風險增大。

近兩年新冠肺炎疫情在全球蔓延，市場的風險不光是糧食的運輸供應鏈，進口的供應鏈、包括生產(chǎn)端的產(chǎn)業(yè)鏈都受到疫情很大影響。

市場的影響是方方面面的因素決定的，包括疫情、地緣政治、國際間的貿(mào)易談判，這些因素很多都具有很大的不確定性，也不是依靠自身力量完全能夠掌控的，更重要的是要把國內(nèi)自己的事情干好，把國內(nèi)自己的生產(chǎn)抓好，以國內(nèi)生產(chǎn)的確定性來應對國際市場的不確定性。而國內(nèi)生產(chǎn)的確定性，糧食生產(chǎn)最重要兩個方面，一是面積，二是單產(chǎn)。這兩年國家下發(fā)的糧食生產(chǎn)的目標任務(wù)，面積是約束性的，產(chǎn)量是指導性的。今年中央又實行了糧食安全黨政同責，把責任層層壓到地方，在這樣的形勢下糧食面積基本保持穩(wěn)定態(tài)勢。最重要的是糧食單產(chǎn)，而單產(chǎn)除了目前的科技、種子、耕地因素之外，最大的風險和不確定性來自于氣象災害。

自然災害發(fā)生的情況和特點

我國屬于亞熱帶大陸性氣候，地域遼闊，農(nóng)業(yè)氣象災害多發(fā)頻發(fā)。近十年農(nóng)作物平均年均受災面積是3.85億畝，因災損失600億斤，災害損失輕于上世紀平均1000億斤的水平。災害損失減輕有災害處于偏輕發(fā)生周期的原因，更主要的還是防災減災能力在上升。

在多種自然災害中，主要的干旱在受災面積中占的比例最大，低溫、凍旱、干旱造成糧食生產(chǎn)的影響在總量占比中大概占到42.7%，其次是洪澇，占33.7%。

人們常常說洪澇是一條線，干旱是一大片。我國有10億畝的旱作節(jié)水面積，真正雨水多的年份會造成局部受災，對大面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說還是相對有利的。但是因為受到耕地、水資源影響，干旱是影響糧食生產(chǎn)最大的災害。如2013年長江流域的高溫災害，造成湖南、安徽秋糧減產(chǎn)70億斤;2019年長江流域因旱水稻減產(chǎn)50多億斤。

分散性、局部性的洪澇災害連年發(fā)生，比如今年7月份河南發(fā)生極端洪澇災害，目前初步預測造成河南秋糧減產(chǎn)40億斤。今年全國降雨量有三多：今年以來降雨異常偏多、9月份以來降雨異常偏多、10月份以來降雨異常偏多。9月以來北京很長時間都是陰雨連綿，造成目前秋收秋種嚴重受阻。

另外，臺風的強度在加強，入境異常。2020年東北臺風三連級，當年8月27號到9月23號有三個臺風登陸東北，玉米大量倒伏。當年8月底9月初時產(chǎn)量已經(jīng)大體形成，收獲成本大幅度增加。還有一些光溫異常的隱性災害，比如低溫陰雨寡照，還有如2013年的高溫熱災都會造成糧食產(chǎn)量下降。

目前農(nóng)業(yè)災害面臨的形勢，一是災害多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)。從歷史上來看，氣象災害是造成糧食減產(chǎn)的最重要因素。改革開放以來，十二個年份出現(xiàn)糧食減產(chǎn)，有七個年份主要是由于旱澇災害引起的。2014年以來我國糧食連年豐收，整體來說沒有發(fā)生性、全局性的旱澇災害，已經(jīng)持續(xù)了十多年，未來氣象災害可能會進入相對高發(fā)期。

二是氣象越來越呈現(xiàn)出極端性、異常性的特點，不可預見性增強。以今年為例，1月份出現(xiàn)了強寒潮天氣，50多個國家及氣象站點最低氣溫破了歷史記錄。北京1月份最低氣溫零下20度，2月份氣溫快速回升異常偏高，超過1/4的市縣突破了極值。今年北方降雨異常偏多，河南的鄭州7月20日暴雨，小時降雨量200多毫米，打破了中國大陸小時降雨量的歷史極值，鄭州累計降雨量達到1200多毫米，今年北京市海淀區(qū)降雨量都超過1200毫米。山西是我國最重要的旱作農(nóng)作區(qū)，有些地方出現(xiàn)垮梯、泥石流的現(xiàn)象，這在歷史上很少見，基本上沒有發(fā)生過。

三是災害對糧食生產(chǎn)的影響程度在上升。因為我國糧食生產(chǎn)的集中度越來越高，主要是集中在東北、黃海、長江中下游三個糧食主產(chǎn)區(qū)。任何一個區(qū)域遇到大的自然災害，都會給糧食生產(chǎn)造成嚴重的威脅。

四是從目前的抗旱排澇設(shè)施來看，短板還比較突出。目前，我國在防災減災體系上已有了一些進展，比如病蟲防控只要盯得緊、盯得牢，工作措施到位，病蟲害則可防可控。但是遇到自然災害、旱澇災害，旱災一來不具備抗旱的水源往往只能“干瞪眼”。南方防汛設(shè)施較多，重點是在排澇上，北方的排澇設(shè)施比較差。今年北方雨水多，很多地方都發(fā)生了農(nóng)田內(nèi)澇，到10月份為止，冀魯豫、山西和陜西還有600多萬農(nóng)田積水沒有排出。此外，防災減災物資體系不夠完善，農(nóng)業(yè)基本上沒有專業(yè)的防汛抗旱隊伍，一些地方儲備的種子都是常規(guī)性的品種，應季生產(chǎn)的品種作為儲備，真正受到洪澇災害之后，我們需要的短生育期的雜糧、雜豆、蔬菜種子儲備不足。

農(nóng)業(yè)災害預防和減災

目前農(nóng)業(yè)防災減災工作主要是從兩個方面著力：預防和減災。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)形成了一些好的防災減災的經(jīng)驗和做法。

一是發(fā)揮制度優(yōu)勢，形成強大的合力。主要是各個部門一起齊心協(xié)力抗災，也是中國的體制制度優(yōu)勢。遵循習近平總書記“兩堅持、三轉(zhuǎn)變”防災減災的重要思想，堅持以防為主，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)減災相統(tǒng)一，向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。

二是履行農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)業(yè)上防災減災的主體責任，發(fā)揮主導作用。一方面，完善預案，完善預警體系，緊密會商。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和氣象、水利、應急等部門都建立了較為完善的信息共享機制，定期開展會商。今年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和氣象局基本上每個月會就下個月的氣象天氣情況進行會商，遇到重大天氣災害，有重大的降雨天氣過程時都會實時會商，及時下發(fā)預警信息。目前，農(nóng)情災害調(diào)度系統(tǒng)構(gòu)建了覆蓋全國的四級災害調(diào)度系統(tǒng)，同時積極發(fā)揮搖桿信息等現(xiàn)代化信息技術(shù)在災情監(jiān)測上的作用，特別是在洪澇時用搖桿技術(shù)可能是迅急的，相對較準確的監(jiān)測方式。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部即將建立農(nóng)業(yè)自然災害預警智能中心，在監(jiān)測上能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)有效、響應積極的應急管理指揮系統(tǒng)。

三是改善基礎(chǔ)設(shè)施，提升防災減災能力。一是加強高標準農(nóng)田建設(shè)，建成一批旱能管、澇能排、旱澇保收的高標準農(nóng)田。其中，農(nóng)機在防災減災上發(fā)揮了重要作用，比如排水泵，抽提水設(shè)施?，F(xiàn)在有些農(nóng)機設(shè)施，農(nóng)機的裝備建設(shè)并不完全，如有些北方裝備在閑置，但是南方需要的時候調(diào)不過去，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在考慮長遠的抗災能力的區(qū)域站的建設(shè)，還有救災物資的儲備，包括種子、化肥等。

四是在技術(shù)上，區(qū)別于水利、應急等部門的作用，農(nóng)業(yè)防災減災重點是需要對農(nóng)作物提出有效的防災減災的技術(shù)方案和應對措施。主要是在以下三個方面：一是因地制宜調(diào)整結(jié)構(gòu)主動避災。根據(jù)災害風險普查，現(xiàn)在正在進行的九大工程里的一大重點工程就是整個氣象災害的風險普查。根據(jù)災害風險普查的情況，以及當?shù)貫暮Πl(fā)生的趨勢，因地制宜調(diào)整結(jié)構(gòu)，主動避災。比如今年秋冬種，播種的時間會晚，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會調(diào)整一些抗寒生育期相對較短的品種，實現(xiàn)主動避災。二是因地制宜落實措施，主動防災。近年來推廣了一些好的技術(shù)措施，如東北地區(qū)集中大紅育秧，就是應對早春低溫，近年東北地區(qū)基本上實現(xiàn)大紅育秧、集中育秧全覆蓋，有效提升了秧苗質(zhì)量;小麥的一噴三防政策，后期的防災起到了四兩撥千斤的作用，是有效的有災防災，無災增產(chǎn)的技術(shù)。三是因地制宜加強技術(shù)指導，主動減災，這是農(nóng)業(yè)部門的強項，災害發(fā)生之后及時制定一些防災減災的技術(shù)措施，通過農(nóng)技人員進村入戶，開展線上線下多層次的培訓，把防災減災的技術(shù)告訴農(nóng)民。比如今年在河南的洪澇災害抗災，以及當前的秋冬種，農(nóng)業(yè)相關(guān)部門都組織了大量的專家小分隊，真正深入到重點縣，進入到村里去。今年秋冬種時間比較偏短，農(nóng)民可能在應對上比較欠缺，需要專家真正下到實地去，了解這些技術(shù)，從而應用這些技術(shù)減輕災害的影響。同時，要加強災害的科技能力建設(shè)，加強災病規(guī)律的研究，包括抗疫品種的選育、防疫關(guān)鍵技術(shù)的研究。

五是加大財政支持，減輕因災損失。主要是強化災害的救助支持，主要有幾方面：一方面是是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災資金。根據(jù)各地災害發(fā)生情況，以及申請?zhí)岢鼍葹牡馁Y金分配，每年預算是33億元，其最大的缺陷主要是災后救助，并沒有把災前預防放在該項資金里，限制了有效防災減災措施落實。二是完善政策，如何讓儲備品種更合時宜，包括農(nóng)業(yè)排灌設(shè)施等物資來增加中央儲備。另外，提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平，一是提高現(xiàn)在政策性保險產(chǎn)量大縣的保費比例，開發(fā)一些新型經(jīng)營主體專屬保險。新型經(jīng)營主體因為面積比較大，一旦受災之后成災比較多，損失也是最重的，恢復能力也比較弱，需要重點考慮。另外還需要建立農(nóng)業(yè)防災減災的聯(lián)動平臺。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)司副司長）