沈 鵬

（1.中國社會科學(xué)院，北京100720）

外層空間中可開發(fā)的資源非常豐富。各種天體上可能蘊藏著不同種類的資源，其中，月球和一些小行星的資源可能是相對容易被利用的。而人類探測與研究程度最高的天體是月球，其對人類研究和利用外層空間資源非常重要。月球上的兩種資源可能對人類有重大利用價值：一是在月球上可以接收到豐富的太陽能；二是月球礦藏豐富，尤其是核聚變?nèi)剂虾ぃ?。冷戰(zhàn)時期，美蘇兩國圍繞探測月球展開激烈競爭，對月球進(jìn)行了系統(tǒng)地研究并登月。隨著人類對外層空間探索能力的提高，對月球等天體資源的開發(fā)引起世界各國越來越多的關(guān)注。與深海海底資源問題相類似，1979年聯(lián)合國通過的《月球協(xié)定》①全稱為《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies），本文簡稱《月球協(xié)定》。中提出月球及其自然資源是“人類共同繼承財產(chǎn)”。該條約是聯(lián)合國通過的五個有關(guān)外層空間國際條約中與資源開發(fā)問題關(guān)系最緊密、表述最直接的一個國際條約。美國政府雖然參與了該條約的制定，但最終拒絕簽署和批準(zhǔn)該條約。①“Status of International Agreements Relating to Activities in Outer Space as at 1 January 2019，” UNOOSA，p.9，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2019／aac＿105c＿22019crp／aac＿105c＿22019crp＿3＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿C2＿2019＿CRP03E.pdf，訪問時間：2020年8月26日。因而，觀察美國政府在《月球協(xié)定》出臺過程中與國內(nèi)外力量的互動，以及近年來美國對外空資源開發(fā)的新動向，有助于更好地理解和評估外空資源開發(fā)這一不可忽視的議題。美國在2015年推出有關(guān)外層空間開發(fā)的國內(nèi)立法，引發(fā)了研究者的興趣和相關(guān)有針對性的研究。②廖敏文：“外空資源法律地位的確定問題研究”，《國際法研究》，2018年第2期，第40－66頁；陳翔：“威望動機與大國太空博弈”，《太平洋學(xué)報》，2018年第2期，第14－24頁；王國語、陶陽子：“美國《2015外空資源探索與利用法》的分析及應(yīng)對建議”，《中國航天》，2015年第12期，第21－25頁等。但本文則試圖回溯美國這方面政策的長期演變過程，觀察美國的決策者、官僚機構(gòu)、利益集團(tuán)的互動，從而回答美國政府是如何漸進(jìn)地推出開發(fā)外層空間資源的政策，以及如何在此問題上平衡國內(nèi)和國際壓力等問題。

一、美國參與《月球協(xié)定》制定的國內(nèi)外背景

自人類逐漸展開外層空間探索活動后，國際社會已意識到通過制定空間法規(guī)范外層空間探索活動的必要性。聯(lián)合國大會于1963年通過了《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》等重要決議，③“各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言”，聯(lián)合國官 網(wǎng)，https：／／documents－dds－ny.un.org／doc／RESOLUTION／GEN／NR0／185／24／IMG／NR018524.pdf？OpenElement，訪問時間：2020年8月26日；尹玉海、余佳穎：“外層空間軟法規(guī)制之發(fā)展及其價值判斷”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第1期，第108頁。為1967年《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約》（下文簡稱《外層空間條約》）的形成奠定了重要基礎(chǔ)。到1966年，以美蘇兩國為首的一些國家都已在外層空間的探索中取得不少成果。1966年5月7日，美國政府提出了美國對外層空間活動的一些基本原則。為了早日使外層空間活動有法可依，各國在1967年以較短的時間達(dá)成了《外層空間條約》，對一些外空活動總體原則進(jìn)行了規(guī)定，其成為對外層空間活動進(jìn)行法律規(guī)范的首個條約。美國國會于1967年批準(zhǔn)了《外層空間條約》。④Foreign Relations of the United Sates，1964－1968，Vol.XI，pp.430－431.

由于《外層空間條約》第二條規(guī)定，“外層空間，包括月球和其他天體在內(nèi)，不得由國家通過提出主權(quán)主張，通過使用或占領(lǐng)，或以其他任何的方法，據(jù)為己有”。⑤Outer Space Treaty，Article II。國際社會對于這條規(guī)定的解釋出現(xiàn)了分歧，關(guān)鍵在于《外層空間條約》是否允許私人對外空資源提出私人財產(chǎn)權(quán)？⑥實踐中出現(xiàn)過美國人丹尼斯·霍普（Dennis Hope）聲稱對八大行星的所有權(quán)、美國人格里高利·內(nèi)米茲（Gregory Nemitz）宣布對愛神星擁有所有權(quán)等案例。參見凌巖：“試論對月球和其他天體的所有權(quán)”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2006年第2期，第36－40頁等。美國政府在參與該條約起草時就已考慮到以后私人參與開發(fā)外層空間的問題，與蘇聯(lián)發(fā)生分歧。蘇聯(lián)希望外空活動只能由國家機構(gòu)從事，而美國則援引其國內(nèi)1962年通過的《衛(wèi)星通信法》，支持私人公司從事外空活動，并認(rèn)為《外層空間條約》并未明確禁止私人在外層空間主張財產(chǎn)權(quán)。⑦Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.77－82.《外層空間條約》第六條規(guī)定，“各締約國對其在外層空間所從事的活動，要承擔(dān)國際責(zé)任，并應(yīng)負(fù)責(zé)保證本國活動的實施，符合本條約的規(guī)定。非政府團(tuán)體在外層空間（包括月球和其他天體）的活動，應(yīng)由有關(guān)的締約國批準(zhǔn)，并連續(xù)加以監(jiān)督”。⑧Outer Space Treaty，Article VI.這其實對于個人或私有企業(yè)進(jìn)行外空活動留有余地。此外，在條約起草階段，國際空間法學(xué)會還曾建議在條約第二條中明確寫入禁止“私人占有”，但美國代表提出的提案不包括這一點。最終形成的條約文本沒有將禁止“私人占有”的字眼寫入?！锻鈱涌臻g條約》第一條有關(guān)利用的條款也允許各國（政府或非政府組織）利用外層空間。

1969—1972年，美國先后六次成功載人登月，①Donald A.Beattie，Taking Science to the Moon：Lunar Experiments and the Apollo Program，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2003，pp.194－250.取回數(shù)百公斤月球巖石和土壤，這使人們意識到月球資源開發(fā)的可能性。發(fā)展中國家的資源意識也不斷覺醒。自從1967年馬耳他駐聯(lián)合國大使阿維德·帕多（Arvid Pardo）提出“人類共同繼承財產(chǎn)”原則后，這一概念并非只局限在國際海底資源開發(fā)領(lǐng)域。隨著人類外層空間活動的增加，許多發(fā)展中國家認(rèn)為外層空間的資源不能只強調(diào)自由利用，而應(yīng)注重公平利用原則，并應(yīng)擴大聯(lián)合國的作用。而“人類共同繼承財產(chǎn)”原則有助于發(fā)展中國家利用外層空間資源。但此時，發(fā)展中國家和主要航天國家之間也出現(xiàn)了圍繞地球靜止軌道資源②地球靜止軌道的實用價值極高，軌道上能放置的衛(wèi)星數(shù)量有限，因而成為一種稀缺資源。沈鵬：“全球公域治理中的權(quán)力與規(guī)則：以美國獲取地球靜止軌道資源為例”，《太平洋學(xué)報》，2019年第7期，第15－26頁。的爭執(zhí)，如1976年八個赤道國家發(fā)表了《波哥大宣言》，對地球靜止軌道提出了主權(quán)要求，但遭到美國、蘇聯(lián)等國家的反對，這說明世界各國開始意識到外層空間資源問題的重要性。

到1975年為止，國際空間法體系先后出現(xiàn)了《外層空間條約》《營救協(xié)定》《責(zé)任公約》和《登記公約》等四項國際公約，③黃惠康：“世紀(jì)之交空間法的回顧與展望（上）”，《中國航天》，2000年第9期，第18－22頁。這些公約得到了包括美、蘇等主要航天國家的批準(zhǔn)或加入。鑒于《外層空間條約》僅以一般性原則的方式建立了空間法律秩序的基礎(chǔ)，而未對月球及其他天體可能會面對的資源開發(fā)等問題作出具體的規(guī)定，國際社會對于建立一種有關(guān)人類在月球和其他天體活動的具體法律制度的呼聲越來越高。但到了20世紀(jì)70年代后半期，國際形勢發(fā)生了變化，主要空間活動國家對制訂新的國際條約持謹(jǐn)慎態(tài)度。在這個時期，聯(lián)合國推動各國簽署新的關(guān)于外層空間的條約已經(jīng)變得更加困難。《月球協(xié)定》的部分內(nèi)容試圖規(guī)定外層空間的資源所有權(quán)和開發(fā)問題，圍繞月球及其他天體資源的獲取、利用和分配，將出現(xiàn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益沖突。

從美國的國內(nèi)情況來看，到1975年，由于太空知識的普及以及媒體對人類空間活動的報道，許多美國人對太空探索發(fā)生興趣。逐漸地，一些俱樂部和利益團(tuán)體開始出現(xiàn)。1975年，L5協(xié)會（L5 Society）的組建成為美國空間游說活動的分水嶺。L5協(xié)會長期積極組織關(guān)于太空事務(wù)的研討和活動。從1975年9月到1987年4月為止，該協(xié)會定期發(fā)布名為《L5新聞》的內(nèi)部通訊刊物，④《L5新聞》，參見國家空間學(xué)會網(wǎng)站：https：／／space.nss.org／l5－news／，訪問時間：2020年8月26日。發(fā)表了許多涉及人類外層空間技術(shù)新進(jìn)展、L5協(xié)會在國會的游說情況等問題的文章，其中不少內(nèi)容涉及外層空間資源開發(fā)。L5協(xié)會作為一個草根組織，其成員具有很強的目標(biāo)性和活動熱情。在20世紀(jì)70年代，該協(xié)會為游說活動建立了“電話聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”（Phone Tree）并與另外數(shù)十個空間組織建立了聯(lián)絡(luò)。到1983年，無論在規(guī)模上還是數(shù)量上，外層空間利益集團(tuán)都有極大增長。它們有的是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的，有的則是意識形態(tài)驅(qū)動的，有的并沒有明確的目標(biāo)，有的則有非常專業(yè)且有限的目標(biāo)。其中，最重要的利益團(tuán)體是L5協(xié)會、國家空間研究院（National Space Institute）及行星學(xué)會（The Planetary Society）。⑤1987年，L5協(xié)會和國家空間研究院合并，組成了國家空間學(xué)會（National Space Society），該學(xué)會被認(rèn)為是當(dāng)今最重要的美國民間空間組織，擁有會員12 000多人。

在美國參與《月球協(xié)定》制定和批準(zhǔn)的過程中，美國國內(nèi)利益團(tuán)體的游說對美國政府施加了很大壓力。以L5協(xié)會為代表的這些利益集團(tuán)希望推動美國太空事業(yè)的快速發(fā)展，盡快利用外層空間資源，因而認(rèn)為美國政府應(yīng)確保私人開發(fā)外空資源的投資安全。這些外層空間利益集團(tuán)的人數(shù)雖然并不如其他領(lǐng)域利益集團(tuán)的人數(shù)那么眾多，但是由于其專業(yè)性，其他民間團(tuán)體很難在這一領(lǐng)域發(fā)揮與之相抗衡的影響力。因此，他們在游說國會方面取得了巨大成功。

二、《月球協(xié)定》的出臺與美國的政策過程

2.1 《月球協(xié)定》提出后美國政府的態(tài)度

1970年，在阿根廷代表提交《月球協(xié)定》草案后，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會隨即展開了條約起草。①參見Henri A.Wassenbergh，Principles of Outer Space Law in Hindsight，Dordrecht，The Netherlands：Kluwer Academic Publishers，1991，p.40；聯(lián)合國和平利用外層空間委員會2779（26）號決議，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿26＿2779C.pdf，訪問時間：2020年8月26日。該機構(gòu)認(rèn)為必須起草新的條約以解決涉及外層空間資源開發(fā)的模糊問題，只有建立外層空間資源制度才能避免人類在外層空間發(fā)生沖突，并為國家和私人企業(yè)在外層空間提供一個安全的投資環(huán)境，而“人類共同繼承財產(chǎn)”原則可以實現(xiàn)這一目的。

阿根廷提出《月球協(xié)定》草案后，美國尼克松政府的態(tài)度積極。阿根廷僅就“人類共同繼承財產(chǎn)”原則提出了建議，而正是美國于1972年向聯(lián)合國和平利用外層空間委員會正式建議將該原則加入《月球協(xié)定》草案。②Marion Nash，“Contemporary Practice of the United States Relating to International Law，” in Glenn Reynolds and Robert Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.111－112.在條約的磋商過程中，美國與其他國家的觀點有不少分歧，集中在資源分配和利用的原則及管理機構(gòu)方面。例如，“人類共同繼承財產(chǎn)”原則要求“公平分享資源”意味著什么？其中是否應(yīng)包括技術(shù)分享？美國認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的義務(wù)不應(yīng)過多，應(yīng)只限于不濫用外層空間并使其利用價值下降。發(fā)展中國家則強調(diào)發(fā)達(dá)國家應(yīng)履行《外層空間條約》規(guī)定的與發(fā)展中國家分享外層空間技術(shù)的義務(wù)。美國等發(fā)達(dá)國家還十分關(guān)心積極進(jìn)行外層空間資源開發(fā)的國家是否會從利益再分配中獲得足夠多的好處，負(fù)責(zé)管理資源開發(fā)的機構(gòu)的結(jié)構(gòu)將如何安排等問題。③Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.85.另外，在管理月球資源開發(fā)的國際制度建立之前是否不得開發(fā)月球資源？一些發(fā)展中國家希望《月球協(xié)定》中明確寫入在國際制度建立之前暫停開發(fā)月球資源的條文，但美國表示反對?！对虑騾f(xié)定》最后使用了“一俟月球自然資源的開發(fā)即將可行時，建立指導(dǎo)此種開發(fā)的國際制度”的語言。④“關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定”，第11條，聯(lián)合國官網(wǎng)https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，訪問時間：2020年8月26日。但美國政府堅決否認(rèn)這意味著要求在國際制度建立之前暫緩開發(fā)月球資源。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，p.87.

經(jīng)過磋商，1972年5月，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會的法律小組委員會達(dá)成了草案。1973年，又取得進(jìn)一步共識。這些成果為《月球協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。⑥參見Sylvia Maureen Williams，“International Law before and after the Moon Agreement，”International Relations，Nov.，1981，p.1185；聯(lián)合國和平利用外層空間委員會3182（28）號決議，http：／／www.unoosa.org／pdf／gares／ARES＿28＿3182C.pdf，訪問時間：2020年8月26日?！对虑騾f(xié)定》的最終文本同時照顧了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的利益，實際上是妥協(xié)的產(chǎn)物。

《月球協(xié)定》第十一條對“人類共同繼承財產(chǎn)”原則及相關(guān)國際制度做了如下具體規(guī)定：

“第一款規(guī)定，月球及其自然資源均為全人類的共同財產(chǎn)；

第三款規(guī)定，月球的表面和表面下層或其任何部分或其中的自然資源均不應(yīng)成為任何國家、政府間或非政府國際組織、國家組織或非政府實體或任何自然人的財產(chǎn)。在月球表面和表面下層，包括與月球表面和表面下層相連接的構(gòu)造物在內(nèi)，安置人員、外空運載器、裝備設(shè)施、站所和裝置，不應(yīng)視為對月球或其任何領(lǐng)域的表面和表面下層取得所有權(quán)；

第五款規(guī)定，本協(xié)定締約各國承諾一俟月球自然資源的開發(fā)即將可行時，建立指導(dǎo)此種開發(fā)的國際制度，包括適當(dāng)?shù)某绦蛟趦?nèi)；

第七款規(guī)定，關(guān)于需要建立的國際制度的主要宗旨應(yīng)為：（1）有秩序地和安全地開發(fā)月球的自然資源；（2）對這些資源作合理的管理；（3）擴大使用這些資源的機會；（4）所有締約國應(yīng)公平分享這些資源所帶來的好處，而且應(yīng)對發(fā)展中國家的利益和需要，以及對那些直接或間接對探測月球作出貢獻(xiàn)的國家所作的努力，給予特別的照顧。”①《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》，第11條，https：／／www.un.org／zh／documents／treaty／files／A－RES－34－68.shtml，訪問時間：2020年8月26日。

此外，第六條第二款規(guī)定，締約各國進(jìn)行科學(xué)研究時有權(quán)在月球上采集并移走礦物標(biāo)本，也可使用適當(dāng)數(shù)量的礦物以支援它們的任務(wù)。②同上，第6條。

上述條款只是規(guī)定了月球資源開發(fā)制度的總體原則，遠(yuǎn)不如《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分以及1994年《執(zhí)行＜聯(lián)合國海洋法公約＞第11部分的協(xié)定》對國際海底開發(fā)制度的規(guī)定具體。③Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，p.113.因此，美國政府起初傾向于接受《月球協(xié)定》。

2.2 美國國內(nèi)圍繞《月球協(xié)定》展開的政治博弈

當(dāng)美國政府與其他國家努力達(dá)成一致意見后，美國國內(nèi)的相關(guān)利益集團(tuán)則積極游說美國國會反對美國行政部門接受《月球協(xié)定》。L5協(xié)會雇傭華盛頓的律師兼專業(yè)游說人員李·拉提諾（Leigh Ratiner），并與美國太空協(xié)會（American Astronautical Society）、未來生活（Future Life）、航空工業(yè)協(xié)會（Aerospace Industries Association）等組織聯(lián)合反對批準(zhǔn)《月球協(xié)定》。拉提諾作為L5協(xié)會的積極成員對國會進(jìn)行如何游說提供了建議，努力的重點放在說服參議院外交委員會反對《月球協(xié)定》。利益集團(tuán)的反對意見主要有以下四個方面：④Charles Sheffield，“AAS against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agreement／，訪問時間：2020年8月26日。其一，《月球協(xié)定》用語模糊，缺乏準(zhǔn)確定義，包含了有疑問的法律概念。例如，“全人類的利益”與“所有國家的利益”并不是同義詞。其二，《月球協(xié)定》對“人類共同繼承財產(chǎn)”原則的規(guī)定將對“自由市場制度”造成破壞，對外層空間資源開發(fā)造成阻礙。美國如果批準(zhǔn)該條約，將使?jié)撛诘耐鈱涌臻g資源和技術(shù)投資者受到制約，不敢冒險將其資本置于一個可以決定利潤分配的國際制度之下。其三，雖然美國代表曾對天體資源財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行過單方面的解釋，但擬議中的外層空間資源開發(fā)制度仍與當(dāng)時聯(lián)合國正在制定的國際海底開發(fā)制度相似。這種制度將造成資源開發(fā)“事實上的暫停”（de facto moratorium），因為《月球協(xié)定》沒有明確說明國際開發(fā)制度建立之前關(guān)于天體資源的使用權(quán)問題。其四，《月球協(xié)定》規(guī)定的資源分配方式將造成資源開發(fā)活動效率低下，“自由市場制度”才能使美國保持外層空間技術(shù)創(chuàng)新，并且第三世界國家分享空間技術(shù)的要求將對美國國家安全造成威脅。因此，美國立法者應(yīng)致力于發(fā)展一種鼓勵外層空間廣泛商業(yè)活動的法律激勵機制，而不是批準(zhǔn)《月球協(xié)定》。⑤Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space，” Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.90－96.

L5協(xié)會等組織的游說活動很快在國會取得了效果。李·拉提諾在國會眾議院科學(xué)與技術(shù)委員會組織的聽證會上作證反對《月球協(xié)定》；該委員會主席唐·?？ⅲ―on Fuqua）對《月球協(xié)定》表示嚴(yán)重質(zhì)疑；約翰·布魯（John Breaux）等國會領(lǐng)袖公開表示反對《月球協(xié)定》。⑥“Bulletin from the Moon Treaty Front，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－bulletin－from－the－moon－treaty－front／，訪問時間：2020年8月26日。但最顯著的效果出現(xiàn)在國會參議院外交委員會。

1979年，國會參議院外交委員會開始了關(guān)于批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的討論。美國國務(wù)院此時積極為《月球協(xié)定》進(jìn)行辯護(hù)。10月30日，參議院外交委員會主席弗蘭克·丘奇（Frank Church）和參議員杰考布·杰維茨（Jacob Javitz）致信國務(wù)卿塞勒斯·萬斯（Cyrus Roberts Vance）反對該協(xié)定，認(rèn)為《月球協(xié)定》中的“人類共同繼承財產(chǎn)”原則與聯(lián)合國關(guān)于國際海底問題的磋商一樣，與美國的經(jīng)濟(jì)利益背道而馳。同時，《月球協(xié)定》要求談判建立一種資源開發(fā)制度，這會造成依賴于美國私人企業(yè)參與的美國外層空間資源開發(fā)活動事實上的暫緩，卻并不會給蘇聯(lián)的資源開發(fā)活動造成影響。①Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges，eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，Westview Press，1997，pp.109－110.

11月28日，萬斯給兩位參議員回了一封長信稱，11月1日，美國駐聯(lián)合國安理會副代表理查德·皮特里（Richard W.Petree）大使已在聯(lián)合國關(guān)于《月球協(xié)定》的特別政治委員會上對該協(xié)定某些條款的解釋發(fā)表了美國的看法，其中包括兩位參議員提出的關(guān)切。而美國已于11月2日與另外27個國家，包括英國、聯(lián)邦德國、法國、比利時、荷蘭、意大利、加拿大、澳大利亞和日本，共同向聯(lián)合國大會發(fā)起了要求通過《月球協(xié)定》的決議案。②Ibid.，pp.110－111.萬斯進(jìn)一步澄清了美國行為在法律上的重要性，指出美國政府發(fā)起決議案并投贊成票并不意味著美國已需履行法律義務(wù)，只有美國參議院批準(zhǔn)該條約后美國才有法律義務(wù)。關(guān)于開發(fā)月球及其他天體自然資源的問題，該條約并未要求暫緩開發(fā)，事實上它的條款還鼓勵這種開發(fā)。例如，《月球協(xié)定》第十一條規(guī)定，外層空間的“不得據(jù)為己有”原則只適用于“尚未被開采出來”的天體上的自然資源，因此，第十一條第三款允許國家或私人實體對“已經(jīng)開采出來”的自然資源擁有財產(chǎn)權(quán)。③《月球協(xié)定》第11條第3款的有關(guān)英文用語是：“Neither the surface nor the subsurface of the moon，nor any part thereof or natural resources in place（作者加注），shall become property of any State，international intergovernmental or non-governmental organization，national organization or non－governmental entity or of any natural person.”1973年4月19日，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會法律小組委員會的美國代表曾就“in place”的含義提出美方的解釋，強調(diào)這一詞組的使用意味著相關(guān)制度建立之前或之后都沒有要求暫緩開發(fā)天體資源。美國代表的這一表態(tài)并未遭到反對或回應(yīng)。Art Dula，“Free Enterprise and the Proposed Moon Treaty（Part 1），” L5 News，https：／／space.nss.org／wp－content／uploads／L5－News－1979－10.pdf／，訪問時間：2020年8月26日。并且《外層空間條約》規(guī)定的“外空自由”原則也允許開采活動。萬斯還稱，正是美國在1972年首先提出了利用外層空間的有關(guān)條款和“人類共同繼承財產(chǎn)”概念的，而蘇聯(lián)一直到1979年7月之前都強烈反對“人類共同繼承財產(chǎn)”原則，可見，該條約不會對蘇聯(lián)有利而對美國不利。此外，美國國會在批準(zhǔn)《外層空間條約》時也同意開發(fā)和利用外層空間應(yīng)照顧所有國家的利益，不論這些國家的經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展水平如何。

萬斯還隨信交給國會一份皮特里大使的聲明，皮特里在聲明中強調(diào)，“《月球協(xié)定》是對國際空間法發(fā)展的有益推動，該條約包含了一系列關(guān)于人類在外空活動的規(guī)定，通過它非常重要”。他還重申條約并未要求暫緩開發(fā)外空資源，但指出條約規(guī)定開發(fā)天體的自然資源要遵循第十一條第七款來進(jìn)行。④Glenn H.Reynolds and Robert P.Merges eds.，Outer Space：Problems of Law and Policy，2nd ed.，（Boulder，CO.：Publisher：Westview Press，1997），pp.111－112.

11月13日，參議院外交委員會成員理查德·斯通（Richard Stone）又致信敦促萬斯重新評估美國對《月球協(xié)定》的立場。他認(rèn)為該條約具有極其危險的傾向，因為它可能降低美國開發(fā)未知領(lǐng)域的能力，并極大阻礙美國企業(yè)開發(fā)外層空間的活動和欲望，破壞自由企業(yè)制度。⑤Ibid.，p.112.

1980年1月2日，助理國務(wù)卿布萊恩·阿特伍德（J.Brian Atwood）代表國務(wù)卿答復(fù)斯通稱，《月球協(xié)定》的條款必須在《外層空間條約》設(shè)定的情勢下進(jìn)行審視，美國和數(shù)十個國家都簽署了《外層空間條約》，參議院批準(zhǔn)《外層空間條約》時并無任何保留意見。除了要求按第十一條第七款規(guī)定的宗旨進(jìn)行天體資源開發(fā)外，《月球協(xié)定》對政府和私人開發(fā)天體資源的規(guī)定并未超出《外層空間條約》已經(jīng)包含的內(nèi)容。⑥Ibid.，pp.112－113.

除了美國行政部門為《月球協(xié)定》所做的辯護(hù)之外，對于美國國內(nèi)利益集團(tuán)提出的立場，發(fā)展中國家（如阿根廷）也提出針鋒相對的意見：一是《月球協(xié)定》并未具體規(guī)定天體資源開發(fā)制度的內(nèi)容，因此所謂天體資源開發(fā)制度與國際海底區(qū)域開發(fā)制度相類似的說法是沒有根據(jù)的，并且根據(jù)一致同意原則，那些參與開發(fā)制度建設(shè)的國家有權(quán)否決對它們不利的部分制度規(guī)定。二是雖然部分發(fā)展中國家希望在開發(fā)制度正式建立之前暫緩開發(fā)天體上的自然資源，但大部分發(fā)展中國家也拒絕在《月球協(xié)定》中寫入這一規(guī)定。因而大多數(shù)發(fā)展中國家不認(rèn)為《月球協(xié)定》會造成事實上的暫緩開發(fā)，或?qū)﹂_發(fā)外層空間資源造成阻礙。相反，《月球協(xié)定》允許謀取利潤，照顧了資源開發(fā)者的利益。三是在技術(shù)分享方面，《月球協(xié)定》將推動發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系，減少發(fā)展中國家的外部依賴，對所有的國家都是有利的。①Kim Alaine Rathman，“The‘Common Heritage’Principle and the U.S.Commercialization of Outer Space”，Ph.D.Dissertation，Graduate Theological Union，USA，1996，pp.96－102.

上述政策過程分析表明，為了協(xié)調(diào)美國國內(nèi)外利益沖突，卡特政府不但對《月球協(xié)定》進(jìn)行了自己的解讀，還想通過強調(diào)美國已經(jīng)作出了某些承諾來說服國會。但美國國內(nèi)利益集團(tuán)并不為美國行政部門的解釋所動。由于沒有強烈的民間聲音游說國會支持《月球協(xié)定》，以L5協(xié)會為代表的這些專業(yè)性較強的利益集團(tuán)極大地影響了國會的立場，并阻撓了美國行政部門提出的政策。

三、對美國拒絕批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的分析

1979年12月5日，《月球協(xié)定》由聯(lián)合國大會通過。12月18日開始開放簽字。②聯(lián)合國大會第34／68號決議，聯(lián)合國官網(wǎng)，https：／／www.un.org／zh／ga／34／res／，訪問時間：2020年8月26日。1980年春，美國國內(nèi)利益集團(tuán)加緊反對《月球協(xié)定》的活動。美國國務(wù)院及其他相關(guān)行政部門則開始籌備部門間會議，以決定是否放棄《月球協(xié)定》。1980年1月，美國太空協(xié)會主席查爾斯·謝菲爾德（Charles Sheffield）在《L5新聞》上發(fā)表文章，號召更多的人反對《月球協(xié)定》。③Charles Sheffield，“AAS Against Lunar Agreement，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－aas－against－lunar－agr-eement／，訪問時間：2020年8月26日。同時，雖有美國航天航空學(xué)會（American Institute of Aeronautics and Astronautics）成員戴爾伯特·史密斯（Delbert D.Smith）等人表示支持《月球協(xié)定》，但這種聲音并未得到國會的支持。美國國會對《月球協(xié)定》的反對持續(xù)增強。眾議院礦物和礦業(yè)委員會主席詹姆斯·桑提尼（James Santini）加入了反對《月球協(xié)定》的行列。參議院商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會主席霍華德·坎農(nóng)（Howard Cannon）則公布了對《月球協(xié)定》的三項研究，基于這些研究，該委員會擬在卡特總統(tǒng)準(zhǔn)備簽署《月球協(xié)定》時召開聽證會。④Carolyn Henson， “Moon Treaty Update，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－update－march－1980／，訪問時間：2020年8月26日。

1980年7月29日和31日，參議院商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會的史蒂文森小組委員會召開關(guān)于《月球協(xié)定》聽證會，國務(wù)院法律顧問羅伯茨·歐文（Roberts Owen）、美國國家宇航局局長羅伯特·弗洛許（Robert Frosch）及各利益集團(tuán)代表參加了聽證會。羅伯茨·歐文稱行政部門間會議仍在評估《月球協(xié)定》，尚未作出決定。他重申了美國國務(wù)院的立場，但做出了一個重要的讓步：認(rèn)為需要減少《月球協(xié)定》的某些不確定性，因而在條約批準(zhǔn)時可能需要加入美國對條約的解釋。L5協(xié)會、美國礦業(yè)協(xié)會等團(tuán)體的代表則盡力表達(dá)了反對意見。李·拉提諾建議美國要求聯(lián)合國和平利用外層空間委員會通過一個文件來界定“人類共同繼承財產(chǎn)”，保證在實踐中該概念的內(nèi)涵不會出現(xiàn)任何疑問，從而保護(hù)美國的利益。史蒂文森參議員詢問拉提諾是否認(rèn)為美國國務(wù)院有可能成功地通過談判對“人類共同繼承財產(chǎn)原則”下一個“好的定義”，拉提諾認(rèn)為這是不可能的。⑤“Moon Treaty Hearings，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－moon－treaty－h(huán)earings／，訪問時間：2020年8月26日。

隨著1981年里根政府的上臺，支持美國批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的勢力大為減弱，美國行政部門對《月球協(xié)定》的支持也停止了。而此前卡特政府對《月球協(xié)定》進(jìn)行的部門間會議根本未能提交一個報告和結(jié)論。里根政府與國會達(dá)成了默契，即行政部門不準(zhǔn)備將《月球協(xié)定》提交給參議院批準(zhǔn)。即便提交，參議院外交委員會也不會批準(zhǔn)。⑥“UN Moon Treaty Falling to US Opposition Groups，” L5 News，https：／／space.nss.org／l5－news－un－moon－treaty－falling－tous－opposition－groups／，訪問時間：2020年8月26日。美國的這一行為極大強化了其他國家對《月球協(xié)定》的拒絕傾向。蘇聯(lián)一直不接受“人類共同繼承財產(chǎn)”概念，并處于猶豫中，①Mark Robson，“Soviet Legal Approach to Space Law Issues at the United Nations，”Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review，Vol.3，1980，pp.119－123，https：／／digitalcommons.lmu.edu／ilr／vol3／iss1／6，訪問時間：2020年8月26日.也拒絕批準(zhǔn)該條約。

《月球協(xié)定》雖然于1984年7月11日生效，但截至目前，只有澳大利亞、奧地利、荷蘭和菲律賓等18國加入了《月球協(xié)定》；另有法國、危地馬拉、印度和羅馬尼亞4國簽署了協(xié)定，但未批準(zhǔn)。②根據(jù)聯(lián)合國外層空間事務(wù)辦公室2021年1月的統(tǒng)計，參見https：／／treaties.un.org／Pages／ViewDetails.aspx？src=IND＆mtdsg＿no=XXIV－2＆chapter=24＆lang=en，訪問時間：2021年2月4日。

美國拒絕批準(zhǔn)《月球協(xié)定》的深層次原因有以下四個方面：第一，美國政治文化傳統(tǒng)中自由和開放原則在這一問題上表現(xiàn)得很明顯。美國國內(nèi)利益集團(tuán)和國會堅決認(rèn)為，《月球協(xié)定》的規(guī)定將限制自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？紤]到投資外層空間產(chǎn)業(yè)所需的大量資本和需要承擔(dān)的巨大風(fēng)險，他們認(rèn)為只有充分保護(hù)私人投資的安全，企業(yè)才愿意進(jìn)行投資。美國行政部門雖然認(rèn)為不能對外層空間提出主權(quán)要求，但也一直在國際場合堅持國家和私人有權(quán)自由開發(fā)外層空間資源。③Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.752－753.第二，美國擔(dān)心強大的國際機構(gòu)插手外層空間活動。利益集團(tuán)擔(dān)心發(fā)展中國家將控制國際開發(fā)機構(gòu)，并提出不利于美國開發(fā)者的利潤分配原則。前國務(wù)卿亞歷山大·黑格（Alexander Meigs Haig，Jr.）曾稱，“很明顯，條約中表達(dá)的人類共同繼承財產(chǎn)概念表明第三世界國家希望從根本上重新分配全球財富……通過推動人類共同繼承財產(chǎn)概念，第三世界國家顯然希望控制重要的原材料并獲得開發(fā)這些原材料的技術(shù)”。④Kemal Baslar，The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law，Kluwer Law International，1998，p.165.第三，美國持國際主義立場的力量十分弱小，無法制約反對《月球協(xié)定》的力量。國務(wù)院的立場甚至得不到美國國家航空航天局的支持，而利益集團(tuán)和國會的立場卻得到眾多學(xué)者在理論上的支持。⑤Nancy L.Griffin，“Americans and the Moon Treaty，”The Journal of Air Law and Commerce，Vol.46，1981，pp.754－755.第四，外層空間是一個國際機構(gòu)管理相對較少的區(qū)域?！对虑騾f(xié)定》在聯(lián)合國大會通過后，簽署國不多，這減輕了美國決策者的壓力。一些國際法學(xué)者也認(rèn)為開發(fā)外空資源仍是相當(dāng)遙遠(yuǎn)的事情，可以在這個問題變得突出時再討論其解決辦法。

總之，美國對《月球協(xié)定》的決策過程體現(xiàn)了美國國內(nèi)利益集團(tuán)和美國國會對外層空間資源分配的極大關(guān)注。與國際海底區(qū)域資源問題一樣，他們的利益訴求與發(fā)展中國家積極支持的“人類共同繼承財產(chǎn)”原則之間形成巨大沖突。美國行政部門在《月球協(xié)定》的起草過程中表現(xiàn)出一定的靈活性，“人類共同繼承財產(chǎn)”原則在外層空間中的運用得到了美國行政部門的支持。在條約的批準(zhǔn)階段，行政部門曾試圖通過對這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行美國式的解釋協(xié)調(diào)國內(nèi)外的尖銳矛盾，但最終政策仍以國內(nèi)利益為導(dǎo)向。外層空間資源在當(dāng)時并不太引人注目，但聯(lián)合國試圖以出臺《月球協(xié)定》的方式解決外層空間中的資源所有權(quán)問題的目的還是未能達(dá)成。美國拒絕加入《月球協(xié)定》的行為也非特立獨行，事實是航天大國都沒有加入。這說明“人類共同繼承財產(chǎn)”的概念還沒有得到公認(rèn)，航天大國從自身利益出發(fā)而不易接受。

四、美國的政策對當(dāng)今開發(fā)外層空間資源的影響

阿波羅登月計劃實現(xiàn)之后，月球探測活動進(jìn)入低潮期。1994年之后以美國發(fā)射新的探月器為標(biāo)志，月球探測重新受到關(guān)注，月球開發(fā)呈現(xiàn)新趨勢。探月的趨勢朝著把握月球資源分布和利用方案研究的方向進(jìn)展。⑥歐陽自遠(yuǎn)、鄒永廖、李春來、劉建忠：“月球某些資源的開發(fā)利用前景”，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》，2002年第5期，第498頁。美國2009年10月的“撞月尋水行動”將人類開發(fā)資源的活動帶向了外空。除官方活動之外，越來越多的美國私人實體參與到太空活動中來。在美國政府的推動下，私人實體探索或開發(fā)月球及外層空間資源成為一個吸引力越來越大的領(lǐng)域。2004年6月設(shè)立的美國探索政策委員會號召更多地依賴私人企業(yè)進(jìn)行空間活動并鼓勵私人外空投資。2010年，奧巴馬政府發(fā)布的《國家空間政策》把促進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展作為一項基本原則。①National Space Policy of the United States of America，The White House，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／national＿space＿policy＿6－28－10.pdf，訪問時間：2020年8月26日。逐漸地，美國國內(nèi)出現(xiàn)了多家以開發(fā)外空資源為業(yè)務(wù)的公司。例如，谷歌公司聯(lián)合創(chuàng)始人拉里·佩奇（Lawrence Edward Page）、知名導(dǎo)演詹姆斯·卡梅?。↗ames Cameron）等投資成立了行星資源公司（Planetary Resources）。②2018年，區(qū)塊鏈公司孔森斯（ConsenSys Inc.）宣布收購行星資源公司。該公司計劃從小行星入手，探查近地小行星并嘗試提取礦產(chǎn)或水資源，還擬將業(yè)務(wù)擴展至向各大礦業(yè)勘探機構(gòu)出售地球運行軌道觀察平臺、礦物探測服務(wù)等項目。此外，深空工業(yè)（Deep Space Industry）、月球快車（Moon Express）等公司也推出各自的勘探計劃。美國政府層面上也有對外空自然資源開采的專門計劃。例如，美國國家航空航天局在2015年曾發(fā)布“小行星重定向任務(wù)”，計劃從一個小行星上獲取一塊巨石并進(jìn)行采樣。雖然該計劃在2017年被取消，但其許多核心技術(shù)的發(fā)展得到保留。③“美國國家航空航天局的小行星重定向任務(wù)是什么？”美國國家航空航天局網(wǎng)站：https：／／www.nasa.gov／content／what－isnasa－s－asteroid－redirect－mission，訪問時間：2020年8月26日。

自從里根政府時期美國拒絕批準(zhǔn)《月球協(xié)定》和《聯(lián)合國海洋法公約》后，美國行政部門在涉及外空資源開發(fā)問題上的立場已經(jīng)與70年代大為不同，更不用說美國國會和相關(guān)利益集團(tuán)了。為了推動外空資源開發(fā)的趨勢，美國政府近年來不斷試探通過單邊立法推進(jìn)企業(yè)的積極性，并以此試探國際社會的反應(yīng)。2014年，由一些學(xué)者草擬的《小行星法》提案被提交到美國眾議院科學(xué)、空間和技術(shù)委員會，在經(jīng)過審議后未獲通過。但修改和改名后的提案在2015年再次提交國會，得到兩院通過。④法案號為H.R.1508（the Space Resource Exploration and Utilization Act of 2015），參 見https：／／www.cbo.gov／sites／default／files／hr1508.pdf，訪問時間：2020年8月26日。2015年11月25日，奧巴馬總統(tǒng)簽署《外空商業(yè)發(fā)射競爭法》（第114－90號美國公法），其中第四部分為《外空資源探索與利用法》。此后，這一部分編入《美國法典》第51編第五部分第513章。⑤Space Resource Commercial Exploration and Utilization，USC 51，Chapter 513.

《外空資源探索與利用法》對“外空資源”的定義是外層空間的非生命資源（包括水和礦物質(zhì)）。這包括從月球、行星、小行星及任何其他天體上獲取的資源，比2014年提案（只涉及小行星）涵蓋的資源范圍擴大了。植物或細(xì)菌等生物資源則不包括在“外空資源”范疇中，這是為了避免違反《外層空間條約》中規(guī)定的“避免污染”原則。法案的第三條賦予“美國公民”對其所開采的外空資源的所有權(quán)，確立私人實體在外空資源開發(fā)活動中的主導(dǎo)地位。⑥Ibid.其中“美國公民”的定義比國籍法中的定義寬泛，包括（1）擁有美國公民身份的自然人；（2）按照美國法律或州法律組成或存在的實體；（3）按照外國法律組成或存在的實體（前提是其控股權(quán)由前兩類個人或?qū)嶓w所掌握）。定義之所以包括按照外國法律組成或存在的實體，是為了安撫國際社會的爭議并吸引更多的外國技術(shù)和投資。法案只對私人實體的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，并未規(guī)定政府能否進(jìn)行開采，目的也是避免政府主張所有權(quán)時引起國際爭議，但實際上私人與政府之間仍可以交易。法案規(guī)定通過適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機構(gòu)，總統(tǒng)應(yīng)推動美國公民對外空資源的商業(yè)探索和開發(fā)；在遵守美國國際義務(wù)的前提下，減少政府對開發(fā)外空資源的阻礙；并在政府的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督下，促進(jìn)美國公民參與空間資源商業(yè)探索和商業(yè)回收并免受有害干擾。⑦Ibid.美國政府還在摸索如何在各部門間分配監(jiān)管外空資源開發(fā)的責(zé)任，但各大航天事業(yè)有關(guān)部門都將介入外空資源開發(fā)的監(jiān)管問題。⑧王國語、陶陽子：“美國《2015外空資源探索與利用法》的分析及應(yīng)對建議”，《中國航天》，2015年第12期，第23頁。

美國等國①與美國相似，盧森堡于2017年7月通過了《探索與利用空間資源法》，成為全球第二個為開發(fā)外空資源制定全面法律框架的國家。的國內(nèi)立法是對《外層空間條約》第二條“不得據(jù)為己有原則”的單方面解釋。美國的行為引起了一系列國際反應(yīng)。

一方面，從2014年美國相關(guān)法案起草、論證時就已經(jīng)引起了國際社會和空間法學(xué)界的討論和質(zhì)疑。一些國際知名法律專家對其可能沖擊現(xiàn)行國際空間法律秩序表示不安。在2016年4月召開的第55屆聯(lián)合國外層空間委員會法律小組委員會會議上，俄羅斯、墨西哥和智利等國家對美國的立法表示了質(zhì)疑和批評。由于“不得據(jù)為己有”原則的適用主體和適用對象仍存在爭議，聯(lián)合國外層空間委員會并沒有得出美國的做法違反國際法的結(jié)論。國際空間法學(xué)會在2015年12月也就美國的立法行為發(fā)表了意見，指出利用外空資源是被允許的。美國的立法并未違反《外層空間條約》關(guān)于國家不得對外層空間提出主權(quán)的原則。美國的立法可能是一種對外層空間條約的解釋，但其他國家是否以及在多大程度上認(rèn)同這種解釋，還有待觀察。②Position Paper on Space Resource Mining，International Institute of Space Law，http：／／iislwebo.wwwnlss1.a2hosted.com／wp－content／uploads／2015／12／SpaceResourceMining.pdf，訪問時間：2020年8月26日。在美國立法行為的刺激下，國際宇航科學(xué)院（International Academy of Astronautics）發(fā)布了《外空礦物資源：挑戰(zhàn)與機遇的全球評估》報告，這是國際宇航界首次組織不同國家和不同背景的專家從不同視角就外空礦物資源進(jìn)行的全方位研究，探討了外空礦物資源開發(fā)的可行性、時間表和路線圖。③參見［美］阿爾瑟·M.杜勒著，張振軍主編：《外空礦物資源：挑戰(zhàn)與機遇的全球評估》，中國宇航出版社，2017年版。

另一方面，美國的行為使得外空資源開發(fā)也逐步成為聯(lián)合國框架下空間外交和空間法關(guān)注的熱點問題。2014年12月，海牙全球正義研究所（The Hague Institute for Global Justice）等機構(gòu)發(fā)起并成立了海牙外空資源治理工作組（The Hague Space Resources Governance Working Group）。④“A／AC.105／C.2／2018／CRP.18－The Hague Space Resources Governance Working Group，” UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／res／oosadoc／data／documents／2018／aac＿105c＿22018crp／aac＿105c＿22018crp＿18＿0＿h(yuǎn)tml／AC105＿C2＿2018＿CRP18E.pdf，訪問時間：2020年8月26日。

成員和觀察員來自世界各國的科研機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界及社會組織，成為一個半官方國際規(guī)則制定平臺。但工作組并沒有得到聯(lián)合國的授權(quán)。經(jīng)過第一階段磋商，2017年9月13日，工作組推出了《關(guān)于發(fā)展外空資源活動國際框架文本草案》。雖然草案對發(fā)展中國家和航天大國的利益都有體現(xiàn)，但也在外空資源財產(chǎn)權(quán)的國際認(rèn)可、外空資源活動安全區(qū)的建立、利益分享等方面存在爭論。草案初步規(guī)定國家可以賦予發(fā)現(xiàn)和獲取外空資源的空間活動主體排他性的財產(chǎn)權(quán)利，但需要國家間通過互相認(rèn)可來承認(rèn)此種財產(chǎn)權(quán)。⑤王國語、馬冬雪、王瑞娟：“‘海牙外空資源治理工作組國際框架文本草案’談判進(jìn)展：邁向外空采礦國際法律確定性的第一步”，《國際太空》，2017年第12期，第21頁。這大致呼應(yīng)了美國的《外空資源探索和利用法》關(guān)于開發(fā)外空資源的訴求。美國也改變了不支持制定外空資源活動規(guī)則的立場。⑥“Building Blocks of a Future Space Economy，” Parabolic Arc，http：／／www.parabolicarc.com／2019／12／18／building－blocks－of－a－future－space－economy／，訪問時間：2020年8月26日。.2019年4月，希臘和比利時正式提議在外空委法律小組委員會設(shè)立工作組討論外空資源開發(fā)有關(guān)規(guī)則，得到俄羅斯、德國、中國等不少國家的支持。這些國家認(rèn)為應(yīng)在外層空間條約確立的法律框架的基礎(chǔ)上，利用外空委平臺探討建立相關(guān)國際制度，但美國、盧森堡、加拿大和荷蘭等國表示反對，認(rèn)為應(yīng)先明確工作組的職責(zé)和成果預(yù)期等細(xì)節(jié)安排。此后，工作組經(jīng)過第二階段4次磋商正式通過了《制定國際空間資源活動框架的構(gòu)成要素》。⑦“A／AC.105／C.2／L.315－《制定國際空間資源活動框架的構(gòu)成要素》”，UNOOSA，http：／／www.unoosa.org／oosa／oosadoc／data／documents／2020／aac.105c.2l／aac.105c.2l.315＿0.html，訪問時間：2020年8月26日。為了強化美國的政策立場，2020年4月，特朗普政府曾發(fā)布一項名為“鼓勵國際支持獲得和利用太空資源”的行政命令，稱美國人有權(quán)根據(jù)法律從事商業(yè)探索，獲取和利用外層空間資源。①“Executive Order 13914，Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources，” The American Presidency Project，April 6，2020，https：／／www.presidency.ucsb.edu／documents／executive－order－13914－encouraging－international－support－for－the－recovery－and－use－space，訪問時間：2020年8月26日.

近年來，美國的這些舉措可以勾勒出其對外空資源開發(fā)的大致路線圖，即從長期默許到通過立法和總統(tǒng)行政命令公開支持開發(fā)外空資源。在與聯(lián)合國規(guī)定的條約義務(wù)不明顯沖突的基礎(chǔ)上，積極主導(dǎo)新的國際規(guī)則的制定，以在外空資源開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮重要影響。筆者認(rèn)為，雖然美國的行為并未違反國際義務(wù)，并可能激勵私人實體探索開發(fā)外層空間的積極性，但也可能造成各航天強國占有外空資源的“競賽”，不利于彌補原有國際條約的不足和也不利于“為全人類謀福利”的理念。因此，國際社會仍需思考建立多邊合作的外空資源開發(fā)機制，平衡私人實體與國際社會的利益。

五、結(jié) 語

本文回溯了美國參與《月球協(xié)定》制定的過程，并討論了美國對外空資源開發(fā)政策立場的發(fā)展和變化。雖然《月球協(xié)定》還沒有達(dá)到被國際社會普遍認(rèn)可的程度，但它仍然發(fā)展了部分國際法。近年來，國際社會一直努力提高五大外空條約的信守度和有效性，在當(dāng)前各航天大國加大外空探索的背景下，外空國際規(guī)則的制訂和磋商也變得活躍起來。作為曾經(jīng)支持《月球協(xié)定》制定的國家，美國當(dāng)前對《月球協(xié)定》的態(tài)度是不認(rèn)為該條約是推進(jìn)外層空間探索和利用的一個有效和必要的工具。因此，反對其他國家或國際組織將《月球協(xié)定》視為習(xí)慣國際法的任何企圖。②Ibid.美國對外空資源開發(fā)的政策立場從游移不定逐漸發(fā)展到鼓勵私人開發(fā)，并積極尋求突破現(xiàn)有的相關(guān)國際規(guī)則。美國的行動無疑將導(dǎo)致《月球協(xié)定》的修改和談判變得更為困難，并使各國探索和開發(fā)外空的競爭更趨激烈。這使得重新審視美國在此問題上的政策演變過程具有現(xiàn)實意義。

與此同時，由于美國國家航空航天局計劃在2024年將美國宇航員送上月球，為了配合這一計劃，美國政府目前正在推動一項關(guān)于利用月球資源的國際協(xié)議，名為《阿爾忒彌斯協(xié)議》（Artemis Accords）。協(xié)議目標(biāo)是在未來的月球基地周圍建立“安全區(qū)”，防止敵對國家和公司造成干擾或破壞，為私人公司提供協(xié)助，允許它們擁有在月球開采所得的資源。使?jié)撛诘脑虑蛱诫U者的工作空間不受來自其他國家的干擾。③The Artemis Accords，NASA，https：／／www.nasa.gov／specials／artemis－accords／img／Artemis－Accords－signed－13Oct2020.pdf，訪問時間：2021年2月4日。美國傾向與在月球礦產(chǎn)開發(fā)方面有“類似興趣”的國家進(jìn)行交流。加拿大、日本、澳大利亞、英國、盧森堡等國于2020年10月13日首批簽署該協(xié)議。而不同意美國提出的規(guī)則將被排除在外，俄羅斯等航天大國即被排除在該協(xié)議的早期合作伙伴之外。美國認(rèn)為談判現(xiàn)存條約的進(jìn)程太慢，與沒有航天技術(shù)的國家合作沒有成效，可見，美國獲取外空資源的步伐不會因沒有國際共識而減慢，美國組織一些國家形成小集團(tuán)的可能性很大。隨著未來美國外空資源開發(fā)技術(shù)的逐漸成熟，獲取外空資源的問題將變得更為現(xiàn)實，必然會與其他國家在外空資源所有權(quán)問題上產(chǎn)生分歧，而國際法的缺失與美國法律的背離，需要國際社會對此問題進(jìn)行更深入的探討，以在更大的范圍內(nèi)達(dá)成新的國際規(guī)則?？疾烀绹咧贫ǖ谋尘皩τ诶斫馄湮磥碚咦呦蛞簿哂袇⒖純r值。研究者應(yīng)更加關(guān)注外空資源開發(fā)方面的國際法發(fā)展和國際政治博弈。

中國作為發(fā)展中國家，已躋身于航天大國的行列，雖然在技術(shù)上與美國的太空活動能力還有差距，但中國的探月工程及火星探測任務(wù)正穩(wěn)步推進(jìn)。④“探月‘三步走’收官‘有看頭’：中國探月工程嫦娥五號任務(wù)正式啟航”，新華社，2020年11月24日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2020－11／24／content＿5563794.htm。目前中國的太空探索關(guān)注點集中在月球探測、深空探測能力建設(shè)等方面，目的在于“探索外層空間，擴展對地球和宇宙的認(rèn)識；和平利用外層空間，促進(jìn)人類文明和社會進(jìn)步，造福全人類；滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技發(fā)展、國家安全和社會進(jìn)步等方面的需求，提高全民科學(xué)文化素質(zhì)，維護(hù)國家權(quán)益，增強綜合國力”。①“《2016中國的航天》白皮書，”中華人民共和國國務(wù)院新聞辦 公 室 網(wǎng) 站，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1537007／1537007.htm，訪問時間：2020年8月26日。中國雖未提出任何外空資源開發(fā)的計劃，也沒有明確的法律規(guī)定，但未來必將關(guān)注外空資源開發(fā)這一重要的戰(zhàn)略領(lǐng)域。對于開發(fā)外空資源，中國認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎開發(fā)和利用空間資源，采取有效措施保護(hù)空間環(huán)境，保證空間活動有利于全人類。中國主張世界各國通過國際協(xié)議等方式謹(jǐn)慎地處理相關(guān)問題，并在平等互利、和平利用、包容發(fā)展的基礎(chǔ)上，幫助發(fā)展中國家參與外空資源開發(fā)。中國已積極參與到相關(guān)國際工作組的磋商和相關(guān)議題的探討中。未來，中國還需就此問題進(jìn)行更好的戰(zhàn)略規(guī)劃、考慮完善國內(nèi)的航天立法。例如，應(yīng)大力提高工業(yè)基礎(chǔ)，鼓勵民間資本逐步參與航天活動，增強外空資源開發(fā)方面的技術(shù)和運輸能力。在航天立法領(lǐng)域，解決目前航天法規(guī)位階低、可操作性差和存在立法空白等問題。在未來的立法中不要忽視外空資源開發(fā)的內(nèi)容。