方世榮 杜鐘浩

2021年7月以來(lái)，全國(guó)新型冠狀病毒肺炎疫情出現(xiàn)一定程度的反復(fù)。[1]一方面是因新型冠狀病毒不斷變異，其傳播能力迅速提高，[2]另一方面也是由于部分地區(qū)疫情防控工作出現(xiàn)疏漏，一些疫情防控工作人員和公民對(duì)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有關(guān)法律規(guī)定不遵守甚至不熟悉，作出違反公共衛(wèi)生應(yīng)急法律秩序的行為，從而導(dǎo)致這一輪局部疫情的擴(kuò)散。如南京祿口機(jī)場(chǎng)防疫管理疏漏導(dǎo)致南京發(fā)生本土疫情；[3]江蘇揚(yáng)州病患者毛某擅自離開(kāi)已采取封控措施的地區(qū)，隱瞞行程，在人員密集場(chǎng)所頻繁活動(dòng)，并不如實(shí)告知自身行程導(dǎo)致傳染蔓延的嚴(yán)重后果；[4]河南商丘市因確診病例尹某及其家人故意隱瞞行程導(dǎo)致疫情反彈；[5]湖北武漢新增確診病例唐某在外地接觸高風(fēng)險(xiǎn)人群后，前往武漢多處人員密集地點(diǎn)導(dǎo)致數(shù)千人被隔離等。[6]類似事例實(shí)際上在上一輪疫情中已多次發(fā)生，時(shí)隔一年后再次重現(xiàn)，凸顯出讓廣大公民充分掌握并自覺(jué)遵守公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律規(guī)定，依法服從、配合和參與應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，仍是一個(gè)重要且長(zhǎng)期的工作任務(wù)。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上曾要求在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開(kāi)展，特別強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)疫情防控法治宣傳和法律服務(wù)，組織基層開(kāi)展疫情防控普法宣傳，引導(dǎo)廣大人民群眾增強(qiáng)法律意識(shí)，依法支持和配合疫情防控工作”。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理有其區(qū)別于常態(tài)管理的特點(diǎn)，其特定的價(jià)值目標(biāo)、法律規(guī)定的專門性、緊急應(yīng)對(duì)性和嚴(yán)格執(zhí)行性，要求對(duì)全社會(huì)的相關(guān)普法工作必須做到精準(zhǔn)有效，立竿見(jiàn)影，本文試就此提出一些探討。

一、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要專門性普法

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于全社會(huì)面臨的緊急事件，是“一種突然發(fā)生的、緊迫的，通常難以預(yù)見(jiàn)但又需要立即應(yīng)對(duì)的、具破壞性的事物或情形”，[7]應(yīng)對(duì)此類事件的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是一種區(qū)別于日常管理的非常態(tài)狀況，其具有多方面的特殊性，需要開(kāi)展專門性普法使全社會(huì)充分了解掌握，以切實(shí)遵守相關(guān)法律秩序。這種特殊性主要體現(xiàn)為：

（一）價(jià)值目標(biāo)的特定性

現(xiàn)代社會(huì)的法律秩序追求秩序、自由、公平、效率等多種價(jià)值目標(biāo)，而它們?cè)诓煌纳鐣?huì)狀態(tài)有不同優(yōu)先排序。在公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)直接給社會(huì)帶來(lái)巨大的原生災(zāi)害，傳染病的強(qiáng)傳播性和高危害性能在極短的時(shí)間內(nèi)對(duì)公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害，并且極易擴(kuò)散，將全社會(huì)置于傳染病擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)之中。同時(shí)，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件還會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾的恐慌，誘發(fā)不理智行為，形成各種次生災(zāi)害，這些都將形成系統(tǒng)性的負(fù)面社會(huì)后果，因而必須采取非常態(tài)的嚴(yán)格措施及時(shí)有效應(yīng)對(duì)。由此，秩序和效率的價(jià)值位序必須優(yōu)先，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系要進(jìn)行一系列與常態(tài)管理不同的調(diào)整，如提升政府權(quán)力的約束強(qiáng)度，對(duì)公民權(quán)利和自由要進(jìn)行必要的克減等等。[8]這種緊急狀態(tài)下價(jià)值目標(biāo)的特定性，是日常狀態(tài)下各種價(jià)值目標(biāo)平衡甚至自由、公平價(jià)值優(yōu)先因突發(fā)事件應(yīng)對(duì)而產(chǎn)生的緊急轉(zhuǎn)換，普通公民以日常狀態(tài)下的價(jià)值目標(biāo)來(lái)衡量公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)，往往產(chǎn)生認(rèn)知上的錯(cuò)位，通常難以理解和接受，這就需要實(shí)施不同于常態(tài)內(nèi)容的專門性普法，及時(shí)使社會(huì)公眾知曉、理解相關(guān)法律知識(shí)和要求，提升對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急的特定價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，自覺(jué)配合政府的應(yīng)急措施。

（二）法律依據(jù)的專門性

“緊急狀態(tài)無(wú)法律”的舊法諺在現(xiàn)代法治國(guó)家已經(jīng)過(guò)時(shí)，政府在緊急狀態(tài)下的管控也有特定的應(yīng)急法律規(guī)則，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控”。[9]政府的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理措施都有一系列專門性的法律依據(jù)，包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《藥品管理法》等法律法規(guī)以及《治安管理處罰法》《刑法》中的特別規(guī)定等。這些法律規(guī)則在常態(tài)社會(huì)生活中極少適用，普通民眾很少關(guān)注這些法律知識(shí)。同時(shí)，公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)是社會(huì)全方位的特別狀態(tài)，涉及的社會(huì)關(guān)系多種多樣，分由不同的部門法調(diào)整，法律規(guī)定也較為分散，非專業(yè)人士是很難系統(tǒng)掌握的。由此，參與一線防疫的社區(qū)、村莊的基層管理者會(huì)因不熟悉這類法律規(guī)范而不善于依法實(shí)施管控、教育、勸阻，如隨意封閉場(chǎng)所、限制人身自由、阻斷交通等，導(dǎo)致社會(huì)糾紛，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情?；鶎尤罕娨矔?huì)因不知曉這類法律規(guī)范而對(duì)應(yīng)急措施不理解、情緒抵觸、不履行法定義務(wù)等。如公共場(chǎng)所不戴口罩、任意參加聚眾活動(dòng)、不配合流行病學(xué)調(diào)查、抗拒必要的封閉隔離等。這都需要專門性普法來(lái)幫助全社會(huì)了解掌握這些特定法律規(guī)則。

（三）應(yīng)對(duì)措施的緊急性

重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，使得政府必須采取特殊的應(yīng)急措施，其緊急性不言而喻。通常表現(xiàn)為全方位的迅速管控，如及時(shí)實(shí)行人員的集中隔離，禁止某一區(qū)域的出行，對(duì)特定生活物資、醫(yī)療用品等的市場(chǎng)交易限制，要求立即停產(chǎn)停工，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)財(cái)物的緊急征用等等。這些非常規(guī)的緊急措施要求公民為了社會(huì)公共利益必須同步接受，犧牲個(gè)體日常已習(xí)慣享有的諸多自由和權(quán)益，如果沒(méi)有充分的相關(guān)法治宣傳教育作基礎(chǔ)，是難以在內(nèi)心和行動(dòng)上及時(shí)適應(yīng)的，也極易產(chǎn)生抗拒和抵觸。從執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)和新聞媒體已發(fā)布的辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例中可以發(fā)現(xiàn)，疫情期間有大量拒絕執(zhí)行政府疫情防控命令，不在公共場(chǎng)所佩戴口罩、私自聚眾活動(dòng)、強(qiáng)闖或偷離封閉區(qū)域、拒絕執(zhí)行流行病學(xué)檢查、妨礙應(yīng)急管理人員執(zhí)行公務(wù)等違法犯罪現(xiàn)象。這種多發(fā)、常見(jiàn)的狀況在一定程度上反映出部分社會(huì)成員對(duì)應(yīng)急措施的不適應(yīng)，因而需要開(kāi)展專門性普法來(lái)強(qiáng)化理解、提升認(rèn)識(shí)。

（四）應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行的嚴(yán)格性

法律規(guī)范就其內(nèi)容可分為授權(quán)性規(guī)范、命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范，常態(tài)下的法律秩序?qū)竦氖跈?quán)性規(guī)范更為多見(jiàn)，這類規(guī)范對(duì)公民是權(quán)利的賦予而不是義務(wù)的設(shè)定，公民可以作出放棄自己權(quán)利的選擇，因而不具有執(zhí)行的嚴(yán)格性。命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范對(duì)公民而言通常是義務(wù)的要求，不能拒絕履行，但在常態(tài)社會(huì)狀態(tài)下，因危急性不突顯，公民往往有履行義務(wù)的相對(duì)寬松時(shí)間和空間，執(zhí)法機(jī)關(guān)也會(huì)給予充分的說(shuō)服和相應(yīng)的容忍，在嚴(yán)格性要求上并不絕對(duì)。但在公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下，法律秩序中的命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范不僅僅占主導(dǎo)地位，而且執(zhí)行必須極度嚴(yán)格，不能有任何折扣和拖延，否則可能會(huì)因一個(gè)人的失誤導(dǎo)致疫情的迅速擴(kuò)散，帶來(lái)全社會(huì)極大的危害后果，增加巨大的防控補(bǔ)救成本。這種法律執(zhí)行超常規(guī)的嚴(yán)格性，是需要事先開(kāi)展專門性普法教育、引導(dǎo)和告誡的。以此才能促使民眾養(yǎng)成堅(jiān)決執(zhí)行公共衛(wèi)生應(yīng)急法律規(guī)范的自覺(jué)和清晰認(rèn)知，預(yù)防出現(xiàn)其因不在意、松懈對(duì)待而產(chǎn)生違法的情形，確保相關(guān)法律規(guī)范的切實(shí)貫徹實(shí)施。

綜上，公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)的特殊性提出了加強(qiáng)專門性應(yīng)急普法的現(xiàn)實(shí)需求。習(xí)近平總書記在2020年6月2日的專家學(xué)者座談會(huì)上曾特別強(qiáng)調(diào)：“要普及公共衛(wèi)生安全和疫情防控法律法規(guī)，推動(dòng)全社會(huì)依法行動(dòng)、依法行事”，這體現(xiàn)出對(duì)該特別領(lǐng)域普法工作的高度重視，因此，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專門性普法必須加緊推進(jìn)展開(kāi)。

二、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律秩序譜系

黨中央近期出臺(tái)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，要“加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急處置法律法規(guī)教育培訓(xùn)，增強(qiáng)應(yīng)急處置法治意識(shí)”。但對(duì)公民而言，公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的法律法規(guī)包含有哪些需要掌握的法律知識(shí)，涉及哪些法律秩序的遵守，目前仍是一個(gè)尚未明確的問(wèn)題。梳理現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合公民現(xiàn)實(shí)的法律知識(shí)需求，可以發(fā)現(xiàn)，依法應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件至少包含應(yīng)急管理法律秩序、衛(wèi)生防疫管理法律秩序、社會(huì)治安管理法律秩序、市場(chǎng)管理法律秩序、道路交通管理法律秩序、網(wǎng)絡(luò)信息管理法律秩序和野生動(dòng)物管理法律秩序等七類基本法律秩序構(gòu)成的譜系。

（一）應(yīng)急管理法律秩序

應(yīng)急管理法律秩序指行政機(jī)關(guān)以應(yīng)對(duì)緊急事件為目的，依據(jù)應(yīng)急管理法律法規(guī)構(gòu)建的法律秩序。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于緊急事件的一種重要類型，二者之間屬于一般與特別的關(guān)系。因此，部分應(yīng)急管理法律法規(guī)的規(guī)定也適用于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，形成了應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理法律秩序。

應(yīng)急管理法律秩序要求公民服從政府的應(yīng)急管理決定、命令，配合有關(guān)部門依法采取的各種應(yīng)急措施。具體而言：一是必須按照政府要求實(shí)施特定行為，如公民必須按要求進(jìn)行傳染病防護(hù)、服從政府依法實(shí)施的封閉式管理。二是未經(jīng)政府允許不得從事特定行為，如疫情重點(diǎn)地區(qū)的人員在尚未得到有關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下不得開(kāi)展人群聚集性活動(dòng)，企業(yè)在尚未取得批準(zhǔn)的情況下不得私自復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、開(kāi)展?fàn)I業(yè)，學(xué)校在尚未得到批準(zhǔn)的情況下不得私自復(fù)課。應(yīng)急管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、各地頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款規(guī)定。①應(yīng)急管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條、第六十六條，《江西省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》，《湖北省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》等。

（二）衛(wèi)生防疫管理法律秩序

衛(wèi)生防疫管理法律秩序指行政機(jī)關(guān)以防控傳染病疫情為目的，依據(jù)衛(wèi)生防疫管理法律法規(guī)構(gòu)建的法律秩序。衛(wèi)生防疫管理法律秩序與應(yīng)急管理法律秩序的區(qū)別在于，衛(wèi)生防疫管理措施僅在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)使用，而應(yīng)急管理措施不僅可以用于應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件，也可以用于應(yīng)對(duì)其他類型的突發(fā)事件。

衛(wèi)生防疫管理法律秩序針對(duì)不同類型的人群設(shè)定了不同的義務(wù)，并要求公民積極主動(dòng)履行：一是針對(duì)來(lái)自疫情重點(diǎn)地區(qū)的公民，要求其主動(dòng)報(bào)告自身的健康狀況、疫情重點(diǎn)地區(qū)的旅行史、與患者或疑似患者接觸史、自身的行動(dòng)軌跡等信息，并配合相關(guān)部門進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和流行病學(xué)調(diào)查工作。二是針對(duì)從境外入境的人員，要求其應(yīng)當(dāng)配合衛(wèi)生檢疫部門和海關(guān)部門的衛(wèi)生檢疫規(guī)定，主動(dòng)、如實(shí)報(bào)告身體健康狀況、疫情重點(diǎn)地區(qū)的旅行史、與患者或疑似患者的接觸史、自身的行動(dòng)軌跡，并配合進(jìn)行衛(wèi)生檢疫。三是針對(duì)已確診的病人、病原攜帶者、疫情重點(diǎn)地區(qū)的人員或疫情重點(diǎn)地區(qū)特定場(chǎng)所的人員，要求其配合國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法履行為防控疫情而采取的防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離、隔離治療等措施。四是針對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)戶，要求其配合有關(guān)部門對(duì)染疫野生動(dòng)物、家禽家畜的控制和撲殺。五是針對(duì)因救治無(wú)效死亡的傳染病確診病人的家屬，要求其配合有關(guān)部門將病人尸體立即進(jìn)行衛(wèi)生處理，就近火化等。衛(wèi)生防疫管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《刑法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款規(guī)定。①衛(wèi)生防疫管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《傳染病防治法》第三十一條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十六條第一款、第七十七條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十一條、第四十四條，《刑法》第三百三十條第一款、第三百三十二條等。

（三）涉疫社會(huì)治安管理法律秩序

涉疫社會(huì)治安管理法律秩序指以維護(hù)公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下的社會(huì)秩序?yàn)槟康?，依?jù)治安管理法律法規(guī)構(gòu)建的特定法律秩序。社會(huì)治安管理法律秩序在常態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)中都存在，但由于公民在公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)中的治安違法行為有特定背景和后果，此時(shí)的社會(huì)治安管理法律秩序則有針對(duì)性的側(cè)重，主要在于保障公共衛(wèi)生突發(fā)事件的有序應(yīng)對(duì)，防范和打擊利用疫情擾亂社會(huì)治安的行為。

涉疫社會(huì)治安管理法律秩序要求公民自覺(jué)遵守與疫情防控相關(guān)特定法律法規(guī)，遵守疫情防控下的社會(huì)公共秩序，不得利用疫情從事妨害公共安全的違法行為，尊重公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，服從疫情應(yīng)對(duì)的社會(huì)管理。違反該類法律秩序的違法行為還可具體劃分為：擾亂公共秩序的行為、妨害公共安全的行為、侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為和妨礙社會(huì)管理的行為。

擾亂公共秩序的行為如：在疫情防控期間，在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共場(chǎng)所起哄鬧事，影響疫情防控工作正常進(jìn)行；因與衛(wèi)生防疫人員發(fā)生糾紛而實(shí)施結(jié)伙斗毆、追逐、攔截他人、強(qiáng)取或者任意損毀、占用公私財(cái)物等尋釁滋事行為。

妨害公共安全的行為如：明知自己屬于確診患者或疑似病人，仍然在外流動(dòng)、出入公共場(chǎng)所、主動(dòng)與他人聚集、接觸，擴(kuò)散潛在的疫情傳染風(fēng)險(xiǎn)；具有保管職責(zé)的工作人員在傳染病病原體被盜、被搶或者丟失時(shí)未按規(guī)定報(bào)告等對(duì)公共安全造成危害的行為。

侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為如：在疫情防控期間，以封鎖公民住宅門窗等方式，非法限制他人人身自由、損毀他人私有財(cái)產(chǎn)；故意泄露、出售傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料；在疫情防控期間，毆打或者故意以其他方式故意傷害醫(yī)務(wù)人員、防控工作人員、實(shí)施撕扯防護(hù)裝備、吐口水等行為，導(dǎo)致或可能導(dǎo)致他人感染；在疫情防控期間，盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物等侵犯特定人權(quán)利的行為。

妨礙社會(huì)管理的行為如：阻礙疫情防控工作人員、醫(yī)務(wù)人員依法執(zhí)行職務(wù)；在疫情防控期間，冒充疫情防控工作人員招搖撞騙等行為。社會(huì)治安管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。①社會(huì)治安管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《治安管理處罰法》第二十三條、第二十五條、第二十六條，《刑法》第二百九十三條規(guī)定的擾亂公共秩序行為；《治安管理處罰法》第三十一條，《刑法》第一百一十四條、第一百一十五條第一款規(guī)定的妨害公共安全行為；《治安管理處罰法》第四十條、第四十二條、第四十三條、第四十九條，《刑法》第二百三十四條、第二百三十八條、第二百五十三條之一、第二百六十六條、第二百六十八條、第二百七十五條規(guī)定的侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利行為；《治安管理處罰法》第五十條、第五十一條，《刑法》第二百七十九條、第二百七十七條第一款規(guī)定的妨礙社會(huì)管理行為等。

（四）涉疫市場(chǎng)管理法律秩序

涉疫市場(chǎng)管理法律秩序指以維護(hù)公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下的市場(chǎng)交易秩序?yàn)槟康模罁?jù)市場(chǎng)管理法律法規(guī)構(gòu)建的特定的法律秩序。與涉疫治安管理法律秩序類似，在公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下，這類市場(chǎng)管理法律秩序旨在配合重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)工作，防范和打擊利用該事件從事不法經(jīng)營(yíng)、牟取非法收益的行為，維護(hù)疫情期間的市場(chǎng)穩(wěn)定，保障抗疫物質(zhì)供給的穩(wěn)定和有序。

涉疫市場(chǎng)管理法律秩序?qū)κ袌?chǎng)主體的守法要求主要有：一是普通商品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)營(yíng)銷的管理規(guī)定，不制假販假、摻假，以假充真，以次充好；不實(shí)施擾亂市場(chǎng)秩序的行為；規(guī)范從事產(chǎn)品出口活動(dòng)等。二是藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)用衛(wèi)生材料等防疫物品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，必須遵守公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下的嚴(yán)格管理規(guī)定，不得有上述非法生產(chǎn)和交易的行為，也不得為假藥、劣藥等提供儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)缺憷麠l件。市場(chǎng)管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《藥品管理法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。②市場(chǎng)管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《藥品管理法》第九十八條、第一百一十六條、第一百一十七條、第一百一十八條、第一百一十九條、第一百二十條、第一百三十七條，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條、第五十條，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第六十六條，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十二條，《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第三十五條，《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》第二十七條、第三十三條，《刑法》第一百四十條、第一百四十一條、第一百四十二條、第一百四十五條、第二百二十二條、第二百三十條、第二百二十五條第四項(xiàng)等。

（五）應(yīng)急道路交通管理法律秩序

應(yīng)急道路交通管理法律秩序指以維護(hù)公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下的道路交通秩序?yàn)槟康?，依?jù)道路交通管理法律法規(guī)構(gòu)建的法律秩序。由于傳染病防控十分依賴現(xiàn)代交通物流體系來(lái)調(diào)配物資、運(yùn)送人員、開(kāi)展急救，因此保障道路交通秩序的正常運(yùn)行對(duì)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)也有重要意義。

應(yīng)急道路交通管理法律秩序?qū)π腥恕④囕v等道路使用者的要求包括兩方面：一方面，必須保障道路交通暢通，確保從事應(yīng)急管理工作的車輛能夠正常行駛，如為有緊急執(zhí)行任務(wù)的消防車、救護(hù)車、工程搶險(xiǎn)車、警車等車輛讓行；不得破壞軌道、橋梁、隧道、公路、機(jī)場(chǎng)、航道、燈塔、標(biāo)志等交通設(shè)施影響正常交通秩序。另一方面，必須遵守政府因疫情防控而實(shí)施的交通管制，不得違反交通管制的規(guī)定強(qiáng)行通行等。道路交通管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《道路交通安全法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。③道路交通管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《道路交通安全法》第九十九條、第一百零四條，《治安管理處罰法》第五十條，《刑法》第一百一十七條、第一百一十九條第一款等。

（六）網(wǎng)絡(luò)信息管理法律秩序

網(wǎng)絡(luò)信息管理法律秩序指以維護(hù)公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下的網(wǎng)絡(luò)信息秩序?yàn)槟康模罁?jù)網(wǎng)絡(luò)信息管理法律法規(guī)構(gòu)建的法律秩序。在信息化社會(huì)中，網(wǎng)絡(luò)是信息的重要集散場(chǎng)域，易于被利用作為實(shí)施不法行為的工具。尤其是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社會(huì)公眾對(duì)疫情的突發(fā)及詳情往往缺乏了解，一旦出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)上的煽動(dòng)或謠言，其傳播的廣泛性和快捷性，將引發(fā)大范圍的社會(huì)恐慌或非理智行為，嚴(yán)重妨礙疫情防控工作和社會(huì)秩序。新冠肺炎疫情期間就曾多次發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)上編造并傳播虛假信息而引發(fā)社會(huì)恐慌的違法犯罪案件。①如遼寧省鞍山市趙某某涉嫌編造、故意傳播虛假信息案，參見(jiàn)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例（第二批）。

網(wǎng)絡(luò)信息管理法律規(guī)范對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)使用者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)者設(shè)置了不同的秩序要求：對(duì)于前者，要求其遵守互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)，不得利用網(wǎng)絡(luò)從事違法犯罪活動(dòng)，如擾亂公共秩序，造謠傳謠等；對(duì)于后者，要求其依法履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，配合監(jiān)管部門維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)法律秩序。網(wǎng)絡(luò)信息管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《網(wǎng)絡(luò)安全法》《治安管理處罰法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《刑法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條文規(guī)定。②網(wǎng)絡(luò)信息管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第十二條第二款、第四十六條、第六十七條、第六十九條，《治安管理處罰法》第二十五條，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十四條、第六十五條，《刑法》第一百零五條第二款、第二百八十六條之一、第二百九十一條之一第二款等。

（七）野生動(dòng)物管理法律秩序

野生動(dòng)物管理法律秩序指以加強(qiáng)野生動(dòng)物管理、防止傳染病通過(guò)動(dòng)物導(dǎo)致人感染或?qū)е乱卟U(kuò)散為目的，依據(jù)野生動(dòng)物管理法律法規(guī)構(gòu)建的法律秩序。根據(jù)目前對(duì)新冠肺炎病毒的調(diào)查研究，病毒最有可能的來(lái)源是自然界中的動(dòng)物，[10]而野生動(dòng)物將傳染病傳播給人在歷史上也曾多次發(fā)生。因此，防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要實(shí)施野生動(dòng)物管理，確立相應(yīng)的法律秩序。

野生動(dòng)物管理法律秩序?qū)ξ：蛥f(xié)助危害野生動(dòng)物的行為作出了一系列規(guī)制，主要包括：第一，在直接危害野生動(dòng)物的捕殺環(huán)節(jié)，法律禁止公民非法捕獵、殺害野生動(dòng)物。第二，在可能誘發(fā)危害野生動(dòng)物行為的交易環(huán)節(jié)，法律禁止公民經(jīng)營(yíng)、出售、購(gòu)買、使用和進(jìn)出口野生動(dòng)物及其制品。第三，在為捕殺和交易提供輔助方面，法律禁止為出售、購(gòu)買、利用野生動(dòng)物及其制品和禁用的獵捕工具發(fā)布廣告與提供交易服務(wù)。最后，為了防止合法開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)工作的正常途徑被非法利用，法律還禁止偽造、變?cè)臁①I賣、轉(zhuǎn)讓、租借野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)證件、專用標(biāo)識(shí)或者有關(guān)批準(zhǔn)文件。野生動(dòng)物管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《野生動(dòng)物保護(hù)法》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。③野生動(dòng)物管理法律秩序的法律依據(jù)參見(jiàn)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第四十五條、第四十六條、第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十五條，《刑法》第三百四十一條等。

以上七個(gè)方面構(gòu)成公共衛(wèi)生應(yīng)急的基本法律秩序，這決定了其應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行專門性普法的主要內(nèi)容。我國(guó)已實(shí)施了七個(gè)法治宣傳教育五年規(guī)劃，常態(tài)下的普法內(nèi)容主要是法律基礎(chǔ)知識(shí)，憲法、民法典、刑法、訴訟法等重大法律，以及《人口與計(jì)劃生育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《婦女權(quán)益保障法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《治安管理處罰法》等與公民日常生活較緊密的法律法規(guī)，而公共衛(wèi)生應(yīng)急方面的專門法律知識(shí)普及則明顯不足，在當(dāng)前與今后疫情防控不能有任何松懈的形勢(shì)下，此類專項(xiàng)普法必須著力推進(jìn)，補(bǔ)齊短板。

三、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件普法的基本要求

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理涉及多方面的工作，針對(duì)的問(wèn)題緊迫、具體，處置效率高，這要求相應(yīng)的普法必須具有系統(tǒng)性、精準(zhǔn)及時(shí)性和富有實(shí)效性。

（一）加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律知識(shí)的系統(tǒng)性指引

如前所述，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)涉及七類基本法律秩序，但相關(guān)法律規(guī)定是散見(jiàn)在數(shù)量眾多、層級(jí)不同的法律法規(guī)之中，且條文規(guī)定分散，如果各相關(guān)主管部門都各自開(kāi)展普法，就會(huì)發(fā)生部門化、碎片化的問(wèn)題，不利于缺少法律思維和抽象能力的普通公民整體性系統(tǒng)性地掌握，不利于全面提升民眾的應(yīng)急管理法治意識(shí)和法律知識(shí)水平。因此，涉疫法律知識(shí)需要有系統(tǒng)的指引。在內(nèi)容上應(yīng)覆蓋每一類法律秩序，而且對(duì)每一類法律秩序的法律依據(jù)、守法要求、常見(jiàn)違法行為表現(xiàn)、違法的責(zé)任后果等內(nèi)容都應(yīng)有講解，使公民能夠較完整、準(zhǔn)確地了解公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律秩序的要求，以便全面遵守。在普法策略上，有必要由各級(jí)主管普法工作的司法行政機(jī)關(guān)牽頭，組織各執(zhí)法部門如應(yīng)急、公安、衛(wèi)生防疫、交通、市場(chǎng)監(jiān)督、網(wǎng)信等部門聯(lián)合編寫簡(jiǎn)明的《公共衛(wèi)生應(yīng)急管理公民守法指引》等普及手冊(cè)，對(duì)公民應(yīng)遵守的各類應(yīng)急法律秩序作出系統(tǒng)性的指引，并作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的一個(gè)組成部分。在編排上，《公共衛(wèi)生應(yīng)急管理公民守法指引》等宜先對(duì)公民守法提出總體要求，再列分公民應(yīng)遵守的法律秩序類型，之后在每一類法律秩序中，按照提出“守法要求——違法行為表現(xiàn)——法律責(zé)任——法律依據(jù)——案例警示”等結(jié)構(gòu)進(jìn)行編制，[11]這樣有利于廣大民眾充分了解公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下不同類型法律秩序的內(nèi)涵，詳細(xì)了解掌握各類法律法規(guī)的要求以及違法將導(dǎo)致的后果和責(zé)任。通過(guò)《公共衛(wèi)生應(yīng)急管理公民守法指引》或類似形式，就能較完整、系統(tǒng)地展示公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下精準(zhǔn)普法的內(nèi)容。

（二）開(kāi)展及時(shí)、精準(zhǔn)的法律知識(shí)普及

公共衛(wèi)生應(yīng)急的各類法律秩序都圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)而構(gòu)建，各法律秩序所涉及的法律知識(shí)都有明確的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，普法工作必須做到內(nèi)容精準(zhǔn)、啟動(dòng)和推進(jìn)及時(shí)，保障在特殊時(shí)期下為社會(huì)公眾迅速提供最急需的法律知識(shí)供給。

在普法內(nèi)容的精準(zhǔn)性上，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的普法無(wú)需面面俱到，而是針對(duì)社會(huì)公眾的需求，緊扣公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下的各類法律秩序?qū)嵤┢辗?，結(jié)合政府抗疫指揮部門應(yīng)對(duì)疫情發(fā)布的各種決定、命令、公告，以清晰簡(jiǎn)明、生動(dòng)活潑的方式宣傳相關(guān)法律依據(jù)和要求，公民應(yīng)履行哪些具體義務(wù)以及違反規(guī)定要承擔(dān)的法律后果，為公民的行為提供明確指引，減少公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的阻力。

在普法的及時(shí)性上，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的普法必須強(qiáng)調(diào)迅速，不能滯后于疫情的發(fā)展。啟動(dòng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)始于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“前預(yù)警期”，即“地方政府及其相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)并向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送有關(guān)傳染病風(fēng)險(xiǎn)信息”[12]的時(shí)點(diǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)有傳染病風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公眾的應(yīng)急普法就應(yīng)即時(shí)啟動(dòng)，為隨后政府正式發(fā)出傳染病預(yù)警并采取后續(xù)應(yīng)急措施打下積極配合、服從的思想基礎(chǔ)和行動(dòng)準(zhǔn)備。之后隨著預(yù)警期公布疫情信息、應(yīng)急期采取各種應(yīng)急措施、恢復(fù)期復(fù)工復(fù)產(chǎn)等的逐次發(fā)展，相應(yīng)內(nèi)容的法律知識(shí)宣傳教育均應(yīng)同步適時(shí)開(kāi)展，以盡快使普法宣傳內(nèi)容與應(yīng)急管理工作協(xié)同并進(jìn)。

（三）切實(shí)提升普法質(zhì)效

在普法方式的有效性上，基于重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性，應(yīng)對(duì)工作必須緊急有效地展開(kāi)，及時(shí)跟進(jìn)的普法工作則要保證立竿見(jiàn)影的效果，使之立即轉(zhuǎn)化為民眾的積極響應(yīng)和行動(dòng)，形成緊急狀態(tài)下的應(yīng)急法律秩序。這種有效性的達(dá)成，主要取決于普法方式的運(yùn)用。疫情發(fā)生的限制使一些常規(guī)普法手段難以運(yùn)用，如大規(guī)模宣講、現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢等，因而需要運(yùn)用和創(chuàng)新與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件相適應(yīng)的普法方式。這主要包括：

首先，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展無(wú)直接接觸性的普法宣傳。網(wǎng)絡(luò)具有“內(nèi)容豐富、信息量大、影響面廣、傳遞方便、迅速快捷、雙向互動(dòng)”[13]等優(yōu)勢(shì)，有利于保障安全，提升普法效率。

其次，利用心理學(xué)上的“權(quán)威效應(yīng)”，充分發(fā)揮專業(yè)人士作為普法主體的作用，相關(guān)領(lǐng)域的專家如具有應(yīng)急管理執(zhí)法、司法職責(zé)的執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)、資深檢察官和法官；知名法學(xué)專家和律師工作者；公共衛(wèi)生防疫的醫(yī)護(hù)專家等?！皺?quán)威效應(yīng)是指社會(huì)地位高、有威信的個(gè)體的意見(jiàn)更容易受到人們的信任與追捧?！盵14]專家以其本專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威性，具有較高的社會(huì)信任度，由他們宣傳講解有關(guān)應(yīng)急管理法律規(guī)定、公共衛(wèi)生防疫法律規(guī)定、違法責(zé)任后果等方面的知識(shí)，能較好提升對(duì)公眾的普法宣傳效果。自新冠肺炎疫情防控以來(lái)，具有權(quán)威影響力的醫(yī)學(xué)專家如鐘南山、張文宏等通過(guò)接受媒體采訪、社交媒體發(fā)文等方式，對(duì)穩(wěn)定公眾情緒、幫助民眾正確開(kāi)展疫情防控、引導(dǎo)民眾遵守防疫規(guī)定等都發(fā)揮了極有效的影響作用。

再次，動(dòng)員各方社會(huì)主體共同參與。增強(qiáng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的普法效果，不能只依靠政府部門“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任制模式，還應(yīng)動(dòng)員各種社會(huì)力量參與。其原因在于，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全方位應(yīng)對(duì)中，單純政府普法的人力資源是十分有限的，不易全面覆蓋各基層社區(qū)、鄉(xiāng)村，更難以深入各個(gè)家庭、個(gè)體，這就需要各單位、基層群眾組織、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等參與合作，共同構(gòu)建大格局普法工作體系?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025）》明確提出：要“培育壯大普法志愿者隊(duì)伍，形成人民群眾廣泛參與普法活動(dòng)的實(shí)踐格局”，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的普法，涉及全社會(huì)各個(gè)層面，更需要組織發(fā)動(dòng)各方社會(huì)主體廣泛參與。由各種社會(huì)力量廣泛參與的大格局普法工作體系主要是：國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的主要職責(zé)，根據(jù)各自主管領(lǐng)域，分工開(kāi)展各自專業(yè)性的普法；同時(shí)應(yīng)組織、發(fā)動(dòng)其他社會(huì)主體積極參與普法工作，發(fā)揮居委會(huì)、村委會(huì)等群眾組織、各企事業(yè)單位、各社會(huì)團(tuán)體等貼近基層、直達(dá)群眾的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展多樣化的普法活動(dòng)，緩解國(guó)家機(jī)關(guān)人力資源不夠的壓力。各種與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治有工作關(guān)聯(lián)性的社會(huì)組織，也應(yīng)加以整合發(fā)揮重要作用。如作為防疫醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)院、衛(wèi)生站，作為環(huán)保組織的野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)，作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的律師事務(wù)所，作為教育機(jī)構(gòu)的學(xué)校，作為新聞宣傳機(jī)構(gòu)的媒體等。此外，具備一定公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律知識(shí)的公民個(gè)體，也能對(duì)家庭、親友、熟人群體宣傳相關(guān)法律知識(shí)。

最后，創(chuàng)新普法方式。普法效果的提升在很大程度上依靠普法方式，因此，除堅(jiān)持現(xiàn)行常規(guī)的一些普法方式之外，還要?jiǎng)?chuàng)新普法形式，以達(dá)成更大的普法實(shí)效。目前常規(guī)的方法主要是利用各種媒介形式對(duì)公民進(jìn)行應(yīng)急管理法律知識(shí)的教育宣傳，如電視、電臺(tái)、報(bào)紙、雜志、政府官網(wǎng)、新聞客戶端、微博微信、短視頻平臺(tái)等，此外還有社區(qū)公告欄、居民樓棟等張貼宣傳圖文、編制和發(fā)放守法手冊(cè)等。但為保證普法效果，還應(yīng)創(chuàng)新一些機(jī)制：一是激勵(lì)機(jī)制。對(duì)守法積極的公民應(yīng)實(shí)施一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，形成利益誘導(dǎo)作用。如衛(wèi)生防疫部門對(duì)主動(dòng)上報(bào)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)行程信息的公民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，社區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)防疫期間一貫守法的家庭、個(gè)人評(píng)選“抗疫守法家庭或個(gè)人”，政府部門在組織具有突出抗疫事跡的人物評(píng)選活動(dòng)時(shí)，也應(yīng)評(píng)選守法先進(jìn)人物，并給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等等。二是警示機(jī)制。突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急的普法應(yīng)注重直觀、易懂的警示教育，如及時(shí)發(fā)布典型違法犯罪案例并加以講解、制作生動(dòng)的普法短視頻等，讓廣大普法對(duì)象有深刻印象，充分了解相關(guān)違法犯罪行為的具體現(xiàn)象、危害后果以及法律責(zé)任，以警示自己的言行。三是示范機(jī)制。加強(qiáng)普法中的示范對(duì)廣大公民有行為樣板作用。社區(qū)等基層組織可匯集公民在防疫守法方面的有益做法，按照不同的類型將其整理成行為范例，供大家學(xué)習(xí)仿效。包括：（1）遵守公共衛(wèi)生法律要求的防護(hù)方法示范。如在家門口張貼外出必須佩戴口罩、不到人群密集的場(chǎng)所、與他人接觸保持距離的提示；注意勤洗手、對(duì)物品消毒；在家進(jìn)行有助于身心健康的活動(dòng)，加強(qiáng)體育鍛煉等。（2）依法配合防疫工作的示范。如示范報(bào)備個(gè)人行程的操作流程、配合管理部門進(jìn)行醫(yī)學(xué)跟蹤調(diào)查的方法等。（3）居家隔離的日常生活示范。如學(xué)會(huì)如何居家進(jìn)行線上學(xué)習(xí)和工作，不進(jìn)行聚集性活動(dòng)，如何在疫情期間進(jìn)行自我疏解，防止發(fā)生心理問(wèn)題等。（4）識(shí)病、用藥、就醫(yī)的示范。如傳授辨別身體不適的基本知識(shí)；演示出現(xiàn)疑似癥狀時(shí)用藥、就醫(yī)的正確方式等。四是督促學(xué)習(xí)機(jī)制。對(duì)于不積極配合公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，或者有輕微違法行為不追究法律責(zé)任的公民，執(zhí)法機(jī)關(guān)或所屬社區(qū)、單位除了給予批評(píng)教育之外，還可以督促其學(xué)習(xí)，如通過(guò)專門的學(xué)習(xí)平臺(tái)學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，并以答題的方式進(jìn)行考評(píng)測(cè)試，直至合格為止，對(duì)于學(xué)習(xí)考評(píng)結(jié)果在一定范圍內(nèi)作出通報(bào)，以此來(lái)促進(jìn)公民在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的守法自覺(jué)性。