李永清

《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》中提出，到本世紀中葉，深圳要成為競爭力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標桿城市。安全是全球標桿城市的首位需求與首要條件，是“全球標桿城市”產(chǎn)生、發(fā)展的初心與使命。全球安全指數(shù)（Safe Cities Index，以下簡稱SCI）勾勒了全球安全城市的模樣，反映了全球城市安全發(fā)展的基本走勢，揭示了全球安全城市的塑造規(guī)律。對它展開研究，可以挖掘出許多對深圳建設全球安全標桿城市的有益啟示。

一、SCI的概貌

（一）SCI的來由

2015年，英國《經(jīng)濟學人》信息部（EIU）聯(lián)合日本科技公司日本電氣（NEC）首次公布SCI，絕非偶然，而是應運而生。

安全成了全球的戰(zhàn)略關切。在發(fā)展與安全的關系上，全球的戰(zhàn)略天平長期偏向發(fā)展。歷史的轉折點在2001年9月11日，人類剛剛進入21世紀， 紐約便發(fā)生恐怖事件。21世紀頭二十年，安全問題越來越全球化，時空分布“高密度”和“多廣度”特征日趨明顯。全球每年數(shù)以百萬計的人（大多數(shù)是兒童）死于供水不足、環(huán)境衛(wèi)生和個人衛(wèi)生相關的疾??；洪災死亡人數(shù)占自然災害死亡人數(shù)的15%；2015年交通事故死亡120萬，恐怖襲擊死亡3萬，兇殺案死亡44萬。[1]過去那種為了效率、寧可犧牲安全的發(fā)展模式風光不再。

安全更是成了“全球城市之大者”。首先，安全是全球城市的關鍵擔憂。與非全球城市相比，全球城市的特殊地位和特殊功能使其成為各種安全風險隱患高度集中的地方。內部信息流、資金流、技術流、人流和物流等各種“流”高密度、高頻率流動；城市之間形成了復雜的研發(fā)、生產(chǎn)、流通和消費鏈條，鏈條越長越復雜，隱匿的風險越大。紐約的洪澇災害、空氣污染、社會分化危機、海平面上升、公共健康、土壤污染、生命線系統(tǒng)事故、交通事故，倫敦的洪澇災害、能源問題、社會分化危機、恐怖襲擊與犯罪，東京的洪澇災害、氣象災害、恐怖襲擊與犯罪、地震、火災、海洋災害、塵土災害，巴黎的能源問題、氣象災害、社會分化危機，香港的空氣污染、公共健康等問題。常規(guī)風險存量累積，非常規(guī)風險增量與日俱增。在全球城市生活和工作，能否獲得更多“安全感”？居民、企業(yè)和游客對此充滿擔憂。

其次，安全是全球城市聚焦的首位需要。經(jīng)過較長時期的高速度、大規(guī)模發(fā)展，全球城市已進入風險凸顯期和危機事件高發(fā)期。2014-2019年，60個全球城市因自然災害平均每年造成約1.7萬人死亡[2]。尤其是頂級全球城市爆發(fā)了震驚世界的金融危機、經(jīng)濟危機、生態(tài)危機、社會危機。2001年“9·11”恐怖襲擊，紐約成為襲擊重點。2003年8月14日，紐約大停電。2005年7月7日，倫敦發(fā)生地鐵爆炸案。2011年9月，紐約發(fā)生“占領華爾街”運動。2018年11月，巴黎發(fā)生“黃馬甲”運動。德國學者烏爾里?！へ惪苏f：人們對于風險威脅的焦慮感、恐懼感愈發(fā)加深、蔓延，“一方面，階級社會的驅動力可以概括為這樣一句話：我餓! 另一方面，風險社會的驅動力則可以表達為：我害怕!”[3]

城市安全問題開始受到全球的普遍重視。1995年，格達·韋克勒和卡羅林·韋茨曼提出安全城市的理念。[4]著名學者科特金在《全球城市史》中把城市的終極愿景歸納為“安全、繁榮、神圣”。2015年3月，在日本仙臺舉辦的第三次聯(lián)合國減災大會的重要主題就是“韌性”。一些城市圍繞“安全之都”的目標，建立各具特色的城市公共安全應急管理體系。紐約提出要建設“一個更加強大、更具韌性的紐約”，于2009年發(fā)布了《紐約市減災計劃》。倫敦提出要構建“韌性倫敦”，從2008年開始，形成了以“地區(qū)恢復力項目委員會”為基礎的城市風險管理組織體系。東京于 2002年提出應對危機的多元體制戰(zhàn)略。[5]

由此可見，建立能全景呈現(xiàn)全球城市安全景觀的全球安全城市指標評價體系，就變得緊迫和必要。然而，在 SCI誕生前，這個領域仍是一片處女地。絕大多數(shù)全球城市評價指標體系，如GaWC的“世界城市名冊”和科爾尼的“全球城市指數(shù)”，無論是一級指標還是二級指標，都沒有安全方面的內容。只有日本森紀念財團從2008年開始發(fā)布的“全球城市實力指數(shù)”提到了安全指標。SCI的出現(xiàn)，扭轉了指標評價體系的供給嚴重不足局面。這正是SCI的價值所在。

（二）SCI的分布

SCI立足于評價目的和安全城市管理的要求，確定了“人的安全是城市安全的核心”的指標選擇原則，用“數(shù)字安全、健康安全、基礎設施安全和人身安全”四個類別構建指標體系（表1）。[6]每個類別的指標又分為“輸入端（投入）”和“輸出端（結果）”，前者側重于考察城市政府在政策、人員、資金等方面對提升城市韌性所做的工作，后者側重于評估城市安全的客觀現(xiàn)狀。兩端結合，相得益彰，既能反映城市天然的易受風險程度，又能反映城市政府的主觀努力。

表1 2019年“全球安全城市”指標評價體系

(三) SCI的迭代

SCI自2015年開始發(fā)布，持續(xù)跟蹤，每兩年一次，至今已發(fā)布三次。每一次系統(tǒng)的升級，都反映新情況，查找新問題，提供新經(jīng)驗，力求跟全球安全發(fā)展趨勢同頻共振。

樣本城市的變化。SCI根據(jù)區(qū)域代表性和數(shù)據(jù)可用性等因素選擇城市作為研究對象。入選城市從2015年的50個增至2017年的60個，新增14個；刪去廣州、蒙特利爾、深圳、天津。之所以有這個變化，是為了從地理角度提供一個更多樣化的城市組合。2019年用哥本哈根、迪拜、拉各斯、巴庫，替換雅典、吉達、多哈、德黑蘭，總數(shù)仍是60個，地理覆蓋面更廣泛，包括北美、歐洲、中東及非洲、亞太、拉美。

指標的變化。數(shù)量從2015年的44個增至2017年的49個。其中，刪掉1個，新增6個與人為威脅有關的指標（表2），[7]旨在解決日益增長的恐怖襲擊問題和消除政治沖突或社會動蕩所帶來的不安定因素。2019年增加到57個，達9000多個數(shù)據(jù)點。[8]特別亮眼的是韌性相關指標組合為三個新的種類（表3）。[9]

表2 新增了6個與人為威脅有關的指標

表3 韌性相關指標組合為三個新的種類

關注點的變化。每一版本因有不同的聚焦點而特色鮮明。2015年版題為 “數(shù)字時代城市安全評估”，目的在于力求全面、客觀、準確地評估數(shù)字時代的城市安全。2017年版題為“一個快速城市化世界中的安全”，目的則在于為快速推進的城市化進程提供一個安全評估分析框架，關注點延伸至城市化的負面效應和智慧城市引發(fā)的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全。2019年版題為“一個相互連接的世界中的城市安全和韌性”，目的在于建立城市韌性評估框架，重塑城市政府的城市安全觀:從系統(tǒng)而不是碎片、從全周期而不是某個階段、從標本兼治而不只是治標角度思考城市的安全管理。

二、SCI排行榜的位序變動

SCI像一扇窗，展示了全球城市排序之變；更重要的是它是一份“體檢報告”，將作為理論概念的全球安全城市具象化，有助于全球城市了解自己在兩年里的安全狀況，幫助城市政府提升城市安全治理水平。

（一）誰名列前茅，誰又居于后列

1.2015年榜單

五大安全城市中（表4），排名前三的依次是東京、新加坡、大阪。50個城市中，前25名主要是歐洲、東亞和北美的富裕城市。后25名主要是亞洲、非洲和拉美城市；雅加達排名墊底，主要是因為暴力犯罪和輕微犯罪的發(fā)生率很高。

表4 五大安全城市

數(shù)字安全前五名是東京（得分87.18）、新加坡（得分83.85）、紐約（得分79.42）、香港（得分78.78）和大阪（得分77）。四個美國城市（紐約、洛杉磯、舊金山和芝加哥）進入前十，四個亞洲城市（東京、新加坡、香港和大阪）進入前五，東京和大阪兩個日本城市都在前列，這既得益于日本在IT領域的實力，也與兩個城市在網(wǎng)絡安全團隊、隱私政策和公民意識方面得分高有關。歐洲城市的表現(xiàn)相對較差，倫敦是歐洲排名最高的城市（第16位）；羅馬因在隱私政策和專門網(wǎng)絡安全團隊存在較多問題，在歐洲城市中排名最低（35位）。

健康安全前五名是蘇黎世（得分79.05）、紐約（得分78.52）、布魯塞爾（得分77.63）、法蘭克福（得分77.38）和巴黎（得分76.95）。擁有較健全的醫(yī)療保健系統(tǒng)的歐洲城市普遍表現(xiàn)良好。健康安全能對市民幸福產(chǎn)生真正的和可衡量的影響。居住在前25名城市的市民的平均預期壽命為81歲，而居住在后25名的平均預期壽命為75歲。

基礎設施安全前五名是蘇黎世（得分92.63）、墨爾本（得分92.28）、悉尼（得分91.4）、阿姆斯特丹（得分91.27）和東京（得分89.79），都屬于中高收入城市。倒數(shù)十名基本是中低收入城市。引人關注的是香港，跌至第40位。主要因為香港每年交通事故死亡人數(shù)位居第一，住在貧民窟的人口比例也排在前15名。

人身安全排名前五名是新加坡（得分90.42）、 大 阪（得 分90.2）、 東 京（得 分89.31）、斯德哥爾摩（得分87.51）和臺北（得分85.67），斯德哥爾摩是唯一位列前五名的非亞洲城市。歐洲和北美城市表現(xiàn)欠佳，羅馬和布魯塞爾分別排名第40和41位，原因是搶劫和扒竊等輕微犯罪普遍存在；舊金山和洛杉磯分別排名第21位和第23位，表明這些擁有高科技產(chǎn)業(yè)的城市，重視技術和網(wǎng)絡安全卻對人身安全關注不到位。

2.2017年榜單

上榜的60個城市中，發(fā)展中國家的城市和發(fā)達國家的城市在總體安全水平上存在明顯差距。前十名繼續(xù)由亞洲和歐洲的城市組成，東京、新加坡、大阪蟬聯(lián)前三（表5），排名也保持不變。后十名中，三個在東南亞（馬尼拉、胡志明市和雅加達），兩個在南亞（達卡和卡拉奇），兩個在中東和非洲（開羅和德黑蘭）?？ɡ鎵|底，四個類別都表現(xiàn)不佳，尤其被非常低的人身安全水平（第60位）所拖累。吉隆坡是發(fā)展中國家排名最高的城市，排名第31位，得益于它在吸毒、性別安全和恐怖襲擊威脅等方面的較好表現(xiàn)。因基礎設施安全存在較多問題，沒有一個美國城市進入前十。

表5 五大安全城市

亞洲和北美城市在數(shù)字安全方面表現(xiàn)良好。前十名中有三個是亞洲城市、六個北美城市，其中，東京（得分88.40）、新加坡（得分86.84）、芝加哥（得分86.75）、阿姆斯特丹（得分85.79）和香港（得分85.77）名列前五。胡志明市、仰光、達卡和馬尼拉排名最后，解決傳染病和貧困等問題仍是它們的優(yōu)先事項。

健康安全前五名是大阪（得分87.15）、東京（得分85.63）、法蘭克福（得分84.06）、蘇黎世（得分83.39）和首爾（得分82.72），都屬于中高收入城市。孟買、仰光、達卡和卡拉奇等低收入城市排名墊底。

基礎設施安全前五名是新加坡（得分97.05）、馬德里（得分96.76）、巴塞羅那（得分96.59）、斯德哥爾摩（得分96.18）和惠靈頓（得分96.13），都是中高收入城市。排名后五名的德里、馬尼拉、仰光、卡拉奇和達卡都是低收入城市。財政資源是決定基礎設施安全的有利因素，但能提供最佳基礎設施安全的城市并不總是那些財力最雄厚的城市，在前十名中，美國沒有一個。

人身安全前五名是新加坡（得分94.94）、惠靈頓（得分92.28）、大阪（得分91.59）、東京（得分91.57）和多倫多（得分91.52），其中三個是亞洲城市，這與亞洲的價值觀有關。在所有城市中，青年暴力犯罪都是一個問題，特別是在青年失業(yè)率很高的城市。

3.2019年榜單

五大安全城市（表6），東京、新加坡、大阪連續(xù)三屆蟬聯(lián)前三。它們都具有相似的基本特征：市民安全的基本權利能夠得到切實保障，能夠便利地獲得高質量醫(yī)療服務、安全的食品和清新的空氣。排名最后的五個城市是：拉各斯（得分只有38.1）、加拉加斯、仰光、卡拉奇和達卡。

表6 五大安全城市

數(shù)字安全前五名是東京（得分94.4）、新加坡（得分93.1）、芝加哥（得分92.9）、華盛頓特區(qū)（得分92.2）、洛杉磯和舊金山（并列，得分91.4）。它們的共同點是計算機病毒和惡意軟件的感染水平較低，互聯(lián)網(wǎng)接入的比例較高。

健康安全前五名是大阪（得分88.5）、東京（得分87.5）、首爾（得分85.2）、阿姆斯特丹（得分81.6）、斯德哥爾摩（得分81.6）和法蘭克福（得分81.2）。這些城市在醫(yī)療保健獲取、食品安全、飲用水安全、空氣質量以及緊急服務速度等方面得分高。

基礎設施安全前五名是新加坡（得分96.9）、大阪（得分94.5）、巴塞羅那（得分94.4）、東京（得分94.3）和馬德里（得分94.2），得分咬得很緊。它們都在連續(xù)性管理計劃、機構能力和災難風險知情方面獲得較高分。

人身安全前五名是新加坡（得分95.3）、哥本哈根（得分93.6）、香港（得分91.9）、東京（得分91.79）和惠靈頓（得分91.5）。它們的共同點是，資源投入很大，在100分中得分為92到96分；參與度、社區(qū)巡邏和數(shù)據(jù)挖掘技術的使用等指標得滿分。但它們面臨不同的挑戰(zhàn)。香港和東京，腐敗和有組織犯罪仍然是一個大問題；惠靈頓非法吸毒較嚴重。

（二）中國城市處于何位

1.2015年排名

中國有香港、臺北、上海、北京、深圳、天津和廣州七個城市入選。排名最高的是香港，排名第11（得分77.24） ，依次為臺北第13（得分76.51）、上海第30（得分65.93）、深圳第32（得分65.76）、天津第34（得分63.55）、北京第37（得分63.25）、廣州第38（得分62.79）。除了香港和臺北，其他五個排名在30—38名之間，均靠后，主要原因是較嚴重的空氣污染和快速的基礎設施建設帶來的安全問題。

數(shù)字安全排名最高的是香港，排名第4（得分78.78） ，依次為臺北第21（得分65.11）、深圳第25（得分62.74）、北京第34（得分56.87）、上海第36（得分56.14）、廣州第37（得分55.14）、天津第41（得分54.26）。香港名列前茅，臺北和深圳居中，其他城市排名靠后，天津甚至列入后十名；除了香港、臺北和深圳，其他城市得分都不及格。

健康安全排名最高的是臺北，排名第9（得分76），依次為香港第15（得分73.61）、北京第30（得分64.1）、上海第31（得分63.31）、深圳第32（得分61.85）、天津第34（得分60.93）、廣州第37（得分60.07）。除了臺北和香港，其他城市排名都靠后，且差距不大。

基礎設施安全排名最高的是臺北，排名第22（得分79.25），依次為上海第30（得分76.63）、廣州第31（得分76.57）、北京第32（得分76.54），天津第33（得分76.53）、深圳第34（得分76.5）、香港第40（得分71.46）。這是四大類中表現(xiàn)最不佳的，七個城市排名都靠后，特別是香港排名后十。

人身安全排名最高的是臺北，排名第5（得分85.67），依次為香港第6（得分85.09）、上海第30（得分67.66）、天津第35（得分62.46）、深圳第38（得分61.96）、廣州第44（得分59.37）、北京第48（得分55.51）。臺北和香港進入前六，廣州和北京排名后十。

2.2017年排名

天津、廣州、深圳沒有入選?？偱琶窍愀鄣?（得分86.22），比2015年前進2位，一枝獨秀；臺北第22（得分80.70），比2015年退步9位；北京第32（得分72.06），上海第34（得分70.93），屬中等偏后。

列數(shù)字安全榜首的是香港，排名第5（得分85.77），比2015年退后1位；依次為臺北第31（得分65.98），比2015年退后10位；北京第33（得分65.38），上海第42（得分59.42），排名靠后。

列健康安全榜首的是臺北，排名第14（得分79.23），比2015年后退5位；香港第24（得分73.29），比2015年后退9位；上海第30（得分69.92），北京第34（得分67.63），與2015年大體持平。

列基礎設施安全榜首的是香港，從2015年第40名躍升到第7名（得分96.04），實現(xiàn)了逆襲；臺北第26（得分87.59），比2015年后退4位；北京第37（得分74.49），上海第38（得分74.30），比2015年均小幅后退。

列人身安全榜首的是臺北，排名第6（得分90.02），香港第7（得分89.75），與2015年大體持平；北京從2015年第48名（得分80.76）上升到第26名，進步明顯；上海第28（得分80.07），比2015年進步2位。中國的四座城市屬于中上等，這是四大類排名最前的一類。

3.2019年排名

中國入選城市仍然是香港、臺北、北京、上海?？偱琶来问窍愀鄣?0（得分83.7），比2017年大退步11位；臺北第22（得分82.5），與2015年一樣；北京第31（得分70.5），上海第32（得分70.2），比2015年稍有進步，但仍屬中等偏后。

數(shù)字安全排名依次為香港第22（得分78.8），比2017年大退步17位；臺北第23（得分77.0），比2017年進步8位；北京第36（得分58.1）、上海第37（得分57.4），比2017年分別退步3位和進步5位，得分都不及格。

健康安全排名依次為臺北第10（得分80.2），比2017年進步4位；香港第27（得分73.2），比2017年后退3位；北京第33（得分68.0）、上海第34（得分67.5），與2017年大體持平。

基礎設施安全排名依次為香港第18（得分91.1），比2017年下降11位，三次排名跌宕起伏；臺北第24（得分87.1），比2017年上升2位；北京第33（得分72.1），比2017年上升4位，上海第34（得分72.0），下降4位。

人身安全排名依次為香港第3（得分91.9）、臺北第20（得分85.8）、上海第23（得分84.0）、北京第25（得分83.9），都屬前25，又上一個臺階。

三次評估，從總排名看，除了香港大起大落外，其他三座城市基本處在一個平緩上升的軌道中，只是各個城市的提升程度不一；從四大類排名看，同樣除了香港起伏較大外，其他三座城市基本在持續(xù)進步中。大致可以分為三個梯隊，香港獨占鰲頭，屬第一梯隊，與其他城市拉開明顯差距；臺北屬第二梯隊，有個別類排名甚至超過香港；北京和上海雖屬第三梯隊，但上升潛力和勢頭不可小覷。

三、SCI對深圳建設全球安全標桿城市的啟示

雖然深圳從2017年開始沒有被列入SCI，但不能有事不關己的心態(tài)。要從與SCI的互動中，挖掘出對建設全球安全標桿城市的有益啟示。

（一）立足SCI，提煉價值

SCI體現(xiàn)了全球安全城市的特征、內涵和趨勢，其蘊含的價值，對深圳建設全球安全標桿城市具有重要的風向標與指揮棒作用。深圳應該把SCI作為一個“抓手”，通過有的放矢地改進，實現(xiàn)位次攀升，到2050年登上全球安全城市塔尖。

一是定位價值。SCI緊扣全球安全城市的基本要求，用詳細的得分情況，直觀地進行安全城市分類分級，構建了全球安全城市體系。通過SCI，深圳可以識別自己的特征，明確自身在全球安全城市體系中的坐標定位，科學判斷自己的發(fā)展階段和發(fā)展水平。

二是定向價值。SCI具有較為豐富的內涵，蘊含的城市安全既多方面又不可分割，透明度和問責制支撐著安全，提供安全保障是一種聯(lián)合活動、甚至是一項社會活動，建設韌性城市等新理念、新話語、新機制和新框架具有較強的先進性和前瞻性，將深刻影響全球安全城市的未來走向。借助SCI，深圳可以捕捉到全球安全城市的最新態(tài)勢和未來趨勢，用開放的眼光、改革的辦法筑牢底板、補齊短板、拉長長板。

三是定標價值。SCI樹立了全球安全城市最高最好最優(yōu)的具體標準，提供了全球安全標桿城市建設的路徑。SCI可以幫助深圳直觀地了解目前與全球安全標桿城市的差距，高標準謀劃今后的發(fā)展，在對標中實現(xiàn)跟跑、并跑、領跑。

（二）跳出SCI，長遠布局

不可諱言，SCI仍有較大改進空間:一是指導思想調整空間。全球化需要在發(fā)展與安全之間求得平衡。但長期以來，全球城市指導思想上把發(fā)展作為第一要務，對安全關注度有限，出現(xiàn)了發(fā)展與安全地位不平等性。SCI重視安全，但并沒有正確處理好安全與發(fā)展的關系，仍是把發(fā)展置于最高位置。二是內容豐富空間。SCI囿于四個安全類別，較狹隘，對全球城市安全的豐富內容把握不夠。例如，全球氣候變化對城市造成的威脅，SCI沒有給予關注。三是站位提升空間。SCI立足西方發(fā)達國家的全球城市，對發(fā)展中國家特別是中國的全球城市展現(xiàn)中的新氣象新風貌關注不夠。

因各國體制、歷史文化差異等因素有較大的不同，深圳不能全盤照搬SCI，要有自己的研究和探索，才能走出適合深圳的城市安全治理之路。要在《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》的基礎上，總結和借鑒SCI的經(jīng)驗，引進第三方評價機構，制定具有原創(chuàng)性的、深圳版的全球安全標桿城市評價指數(shù)。深圳全球安全標桿城市建設進展如何？如何清晰地認識與衡量與全球最安全城市的差距？下一步如何加快全球安全城市標桿進程？該指數(shù)將答案可量化、可視化、全景化地呈現(xiàn)。更重要的是，排名只是過程，并非目的。通過定期的指數(shù)追蹤發(fā)布，能夠推動全球安全標桿城市建設工作往實里走。