袁柏順，吳曉夢

（1.湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長沙 410082；2.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

自二十一世紀(jì)初世界各國在《聯(lián)合國反腐敗公約》的倡議下紛紛建立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)并賦予其廣泛執(zhí)法權(quán)力以來，如何“監(jiān)督監(jiān)督者”成為世界各國普遍面臨的難題。一方面，反腐敗機(jī)構(gòu)自身的腐敗將對反腐敗機(jī)構(gòu)的公信力造成極大的傷害，因而對專門反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督極為重要且必要；另一方面，反腐敗機(jī)構(gòu)通常要求保持高度的獨(dú)立性，甚至可以說，獨(dú)立性是專門反腐敗機(jī)構(gòu)的基本要求，[1]如何在確保專門反腐敗機(jī)構(gòu)高度獨(dú)立的前提下對反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，從技術(shù)上給“監(jiān)督監(jiān)督者”帶來難題。2018 年3 月20 日我國第十三屆全國人大會議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），規(guī)定各級監(jiān)察委員會為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，賦予監(jiān)察委員會廣泛的調(diào)查、處置權(quán)力，為監(jiān)察機(jī)關(guān)高效開展工作奠定了基礎(chǔ)。然而，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)位高權(quán)重、牙齒鋒利，如何“監(jiān)督監(jiān)察委”、防止“燈下黑”成了新的難題。

在如何“監(jiān)督監(jiān)督者”這個命題下，香港廉政公署（以下簡稱“廉署”）可謂是成功的：自成立以來，廉政公署鮮有腐敗案件發(fā)生，在歷年的民意調(diào)查中，廉署也一直保持極高的社會支持度（見表1）。香港廉政公署自身的高度廉潔與極高的社會支持度得益于廉署有一套完備的監(jiān)察與制衡機(jī)制，其中尤其值得一提的，是廉署突破傳統(tǒng)的以傳媒監(jiān)督為主的社會監(jiān)督框架，創(chuàng)新性地通過四個咨詢委員會——貪污問題咨詢委員會（Advisory Committee on Corruption）、審查貪污舉報咨詢委員會（Operations Review Committee）、防止貪污咨詢委員會（Corruption Prevention Advisory Committee）及社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會（Citizen Advisory Committee on Community Relations）——全面監(jiān)督廉署工作。與廉署咨詢委員會相類似，大陸依據(jù)2018 年8 月24 日開始施行的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）優(yōu)選聘請公信人士擔(dān)任特約監(jiān)察員，“著重發(fā)揮對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”，是監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的制度創(chuàng)新。此種背景下，研究香港廉政公署四個咨詢委員會的歷史變遷、履職方式和效果，可為大陸特約監(jiān)察員制度建設(shè)提供參考。

表1 認(rèn)為廉政公署值得支持的受訪者占比

一、文獻(xiàn)回顧

針對“監(jiān)督監(jiān)察委”的問題，學(xué)界紛紛從監(jiān)督監(jiān)察委的重要性、難點(diǎn)、原則方面展開研究。學(xué)者指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督既是增強(qiáng)反腐敗斗爭效果的需要，也是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法職能嚴(yán)格有效履行的需要，還是維護(hù)自身良好形象回應(yīng)人民群眾訴求的需要。[2]然而，跟普通的監(jiān)督相比，監(jiān)督監(jiān)督者更加困難：一來，因反腐敗工作本身具有較強(qiáng)的保密性要求，監(jiān)督中信息不對稱程度更高；二來，被監(jiān)督人員具備專業(yè)知識和技能，對抗監(jiān)督和調(diào)查的能力比較強(qiáng)；三來，對監(jiān)督權(quán)實(shí)施監(jiān)督的度把握不當(dāng)可能干預(yù)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)行使。[3]故對監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督應(yīng)遵循有利于國家監(jiān)察權(quán)的依法獨(dú)立行使、國家制約與監(jiān)督并重、外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合以及依法制約與監(jiān)督的原則。[4]

更多學(xué)者研究完善監(jiān)察委監(jiān)督的路徑設(shè)計與選擇。就具體的監(jiān)督措施而言，有學(xué)者提出從9 個方面加強(qiáng)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，包括完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中的程序監(jiān)督、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、加快建立律師介入制度、完善社會監(jiān)督體系、加強(qiáng)新聞媒體與社會輿論監(jiān)督、落實(shí)人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)、強(qiáng)化上級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、銜接好司法監(jiān)督、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。[5]其中人大監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)制約和審判機(jī)關(guān)監(jiān)督是研究的重點(diǎn)。有學(xué)者從法律文本和現(xiàn)實(shí)條件兩方面細(xì)致研究了人大對監(jiān)察委展開監(jiān)督的幾種方式，尤其是聽取工作報告和合憲性審查。[6]至于檢察制約，學(xué)者則從審查起訴和引導(dǎo)調(diào)查活動兩方面對監(jiān)察機(jī)關(guān)針對職務(wù)犯罪的調(diào)查工作展開監(jiān)督。[7-8]有學(xué)者認(rèn)為，審判機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件以及監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)人的國家賠償案件進(jìn)行審理判決也是對監(jiān)察委的監(jiān)督，[9]不僅如此，還有學(xué)者提倡通過公民對監(jiān)察委提起行政訴訟來對監(jiān)察委進(jìn)行訴訟監(jiān)督。[10]

在監(jiān)督監(jiān)察委的相關(guān)研究中，香港廉政公署常常成為大陸監(jiān)察機(jī)關(guān)的參照。通過對監(jiān)察委與廉政公署進(jìn)行比較研究，學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委應(yīng)借鑒廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，形成多機(jī)構(gòu)、聯(lián)動性的制衡格局。[11]有學(xué)者特別提出應(yīng)參照廉署咨詢委員會加強(qiáng)外部監(jiān)督和公眾參與。[12-14]尤其應(yīng)參照廉署審查貪污舉報咨詢委員會，在監(jiān)察委下設(shè)立一個有廣泛代表性、有足夠?qū)崣?quán)，能夠相對獨(dú)立地活動的監(jiān)察審查委員會，[15]或在人大內(nèi)部設(shè)立“專門委員會”或在人大常務(wù)委員會內(nèi)部設(shè)立“工作委員會”以實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。[16]

已有研究主要立足于監(jiān)察體制改革帶來的組織架構(gòu)調(diào)整和權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過機(jī)構(gòu)銜接和工作流程梳理加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督。這些研究為我國完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系提供了理論支撐。然而，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力之大，有必要在強(qiáng)化原有的監(jiān)督體系基礎(chǔ)之上進(jìn)行制度創(chuàng)新，參考廉署咨詢委員會的做法，通過外部監(jiān)督和公眾參與強(qiáng)化對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是可行之策，但無論在監(jiān)察委下設(shè)立監(jiān)察審查委員會還是在人大或其常委會內(nèi)部設(shè)立專門委員會，本質(zhì)上都是在現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督權(quán)力以及內(nèi)部監(jiān)督的體制框架之內(nèi)進(jìn)行的改革與創(chuàng)新，與香港廉署咨詢委員會社會監(jiān)督的模式并不相同。香港廉署咨詢委員會作為對“監(jiān)督者”進(jìn)行社會監(jiān)督的制度創(chuàng)新，其監(jiān)督職能是在長期的實(shí)踐中形成的。在香港反腐敗機(jī)構(gòu)發(fā)展的不同時期咨詢委員會有不同監(jiān)督重點(diǎn)，但無論重點(diǎn)監(jiān)督投訴處置、處理結(jié)果還是監(jiān)察權(quán)行使的過程，咨詢委員會的監(jiān)督工作始終圍繞維護(hù)公眾信心展開。咨詢委員會承擔(dān)的咨詢、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)功能及其在維護(hù)公眾對廉署信心方面的重要作用，使咨詢委員會對廉署的非強(qiáng)制性監(jiān)督落到實(shí)處。研究香港廉署咨詢委員會的監(jiān)督職能的來源、發(fā)展歷程及履行監(jiān)督職能的方式方法，對完善我國大陸特約監(jiān)察員制度具有積極意義。

二、廉政公署咨詢委員會為何承擔(dān)監(jiān)督職能

在香港，咨詢委員會由來已久，是香港政治體制的重要組成部分。咨詢委員會不僅發(fā)揮著輔助政府施政的重要作用，同時，它們也是市民參與公共政策制定的重要渠道。[17]據(jù)香港民政事務(wù)局統(tǒng)計，至2005 年6 月30 日，香港共有287 個咨詢委員會，廉署四個咨詢委員會便屬其中。與大多數(shù)咨詢委員會一樣，廉署咨詢委員會一方面輔助政府施政，另一方面代表民意。不過，廉署咨詢委員會又不同于大多數(shù)咨詢委員會，因?yàn)樗鼈兂艘云鋵I(yè)知識輔助政府施政并廣泛代表民意以外，還承擔(dān)了重要的監(jiān)督職能。受前廉政公署時代貪污問題咨詢委員會（Advisory Committee on Corruption）和貪污事件審查委員會（Target Committee）監(jiān)督貪污檢舉工作的影響，廉署咨詢委員會自誕生之時便承擔(dān)了監(jiān)督職能。此后雖屢有動議，但或?yàn)楸苊庖鸸妼Ψ锤瘮C(jī)構(gòu)的不信任，或?yàn)楸３址簇潤C(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，咨詢委員會的監(jiān)督職能保留至今，且始終以維護(hù)公眾信心為中心轉(zhuǎn)移監(jiān)督重點(diǎn)。

（一）香港反腐敗機(jī)構(gòu)的變遷

香港反腐敗機(jī)構(gòu)在三次改革后最終成為獨(dú)立、專門的反腐敗機(jī)構(gòu)（見圖1），隨著三次改革中香港反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的不斷增強(qiáng)，反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能也不斷強(qiáng)化。（1）1952 年成立專門反腐敗機(jī)構(gòu)。1952 年以前，香港并沒有專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，貪污案件與其他所有刑事犯罪案件一樣，由警務(wù)處下的刑事檢控組進(jìn)行調(diào)查。1952 年，香港在當(dāng)時警務(wù)處長的主張下，設(shè)立檢舉貪污局專門調(diào)查貪污案件。貪污問題常設(shè)委員會（后更名為貪污問題咨詢委員會）和貪污事件審查委員會分別于1956年和1960 年設(shè)立，前者為香港反腐敗政策提供建議，后者監(jiān)督反腐敗機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作。（2）1970 年香港提高反腐敗機(jī)構(gòu)級別，檢舉貪污組直接向警務(wù)處長匯報工作。貪污事件審查委員會的監(jiān)督職能也相應(yīng)加強(qiáng)。（3）1974 年成立獨(dú)立反腐敗機(jī)構(gòu)廉政公署。此后兩年間，貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系及市民咨詢委員會相繼成立，分別監(jiān)督廉署整體工作和廉署下設(shè)三個部門的工作并提供咨詢。

圖1 香港反腐敗機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)改革

（二）民間參與：原貪污問題咨詢委員會的監(jiān)督

民間參與是廉政公署設(shè)立咨詢委員會的初衷。1974 年時任輔政司Denys Roberts 決定設(shè)立四個咨詢委員會輔助廉署工作的時候，最先考慮的便是反貪污工作中民間參與的價值。他指出，盡管《廉政公署條例》第5 條規(guī)定，廉政專員僅對港督負(fù)責(zé)，具有高度獨(dú)立性，但是新的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)與此前設(shè)在警署的檢舉貪污組一樣，有外界參與（outside participation）廉署的工作。他認(rèn)為隸屬警務(wù)處的貪污事件審查委員會曾經(jīng)在非官方人士的參與下決定調(diào)查的優(yōu)先事項(xiàng)，其工作頗有價值。因此，在廉政公署成立時，仍然成立一個職權(quán)范圍與原來的貪污事件審查委員會大致相同的委員會。[18]在廉署后來成立的四個咨詢委員會中，均以民間參與為基本特征。

事實(shí)上，民間參與在廉署成立之前便已體現(xiàn)在貪污問題咨詢委員會和貪污事件審查委員會中。1956 年，在公眾對反貪工作普遍不滿的情況下，香港政府委任了一個貪污問題常設(shè)委員會，為政府方便揭發(fā)貪污所采取的措施以及消除貪污的措施向政府提供建議。1960 年5 月17 日，委員會增加三名來自行政局與立法局的非官守議員，作為民間代表取代原來由律政司提名的主任檢察官、銓敘司和警察隊檢舉貪污組主任等官方成員組成的委員會。[19]起初，委員會僅承擔(dān)咨詢功能。1961 年后，貪污問題咨詢委員會認(rèn)為其已經(jīng)提出了本階段可以提出的所有建議，此后的工作“就會更屬于監(jiān)視者的性質(zhì)”。1971 年，G.N.1058 號憲報宣布港督委出一個包含非警務(wù)人員及非官方人士的新的貪污事件審查委員會，新受委為貪污問題咨詢委員會主席的高登爵士在貪污問題咨詢委員會1972 年6 月舉行的第77次會議席上表示，他認(rèn)為貪污問題咨詢委員會的用處已告完畢，因?yàn)榉簇澪酃ぷ髦蟹枪俜降牧α?，此時已在貪污事件審查委員會中表現(xiàn)出來。

（三）投訴處置：貪污事件審查委員會的監(jiān)督

貪污事件審查委員會于1960 年末由警務(wù)處長設(shè)立，它是一個依行政程序而非法定程序設(shè)立的組織。警務(wù)處長設(shè)立貪污事件審查委員會的目的在他于1961 年4 月所寫的一項(xiàng)備忘錄中有所提及。他說：“……其目的在于確保某些目標(biāo)受到優(yōu)先處理，而檢舉貪污組亦不致負(fù)擔(dān)太多調(diào)查工作。”不過，如果考慮貪污事件審查委員會成立的背景，委員會成立的意義就絕不止于確保某些目標(biāo)受到優(yōu)先處理和檢舉貪污組不致負(fù)擔(dān)太多調(diào)查工作。貪污事件審查委員會在一定程度上是為回應(yīng)社會對警務(wù)處承擔(dān)腐敗犯罪調(diào)查工作的不信任而設(shè)立，因而天然帶有監(jiān)督屬性。20 世紀(jì)60 年代，香港社會對于檢舉貪污組設(shè)于警務(wù)處下多有批評。貪污問題咨詢委員會在其第六份報告書中所指出的將檢舉貪污組設(shè)于警務(wù)處下的種種問題中便提到，設(shè)于警務(wù)處內(nèi)的檢舉貪污組的職員可能面臨調(diào)查前同事的尷尬局面，[20]77公眾擔(dān)憂涉及警務(wù)處職員的腐敗案件不會被認(rèn)真對待，而警務(wù)處恰恰是公眾認(rèn)為最為腐敗的地方。成立貪污事件審查委員會一方面是確保檢舉貪污組的精力集中在重要的目標(biāo)，另一方面更是確保對涉及警察的腐敗行為采取行動。[21]47

1971 年《防止賄賂條例》頒布之時，作為對檢舉貪污組調(diào)查權(quán)力擴(kuò)張的制約，立法會要求改革貪污事件審查委員會以加強(qiáng)對檢舉貪污組的監(jiān)督。改革的事項(xiàng)包括：（1）由港督委任委員會的成員，以與其重要性相適應(yīng)；（2）增加非警署人士為委員會成員，1971 年委出的委員會成員除包括副警務(wù)處長、刑事偵緝組主任、首席檢察官、核數(shù)署長、銓敘司代表外，還包含兩名非官方人士；（3）檢舉貪污組主任不再是該委員會成員，而應(yīng)向委員會提交其接收的所有投訴并報告針對投訴采取的措施；（4）委員會直接接受投訴，方便不愿向警署投訴的市民。[22]204-205貪污事件審查委員會是一個很活躍的組織，1973 年8月7 日百里渠爵士曾經(jīng)以旁聽者身份出席該委員會的會議，對貪污事件審查委員會評價頗高，認(rèn)為它“委實(shí)是一個很好的監(jiān)視者”[23]。1974 年廉署成立以后，貪污事件審查委員會的職責(zé)由審查貪污舉報咨詢委員會承擔(dān)，審查貪污舉報咨詢委員會由此成為廉署四個咨詢委員會中唯一一個以個案為基礎(chǔ)監(jiān)督廉署的調(diào)查過程和處置結(jié)果的咨詢委員會。

（四）避免尷尬：賦予貪污事件審查委員會監(jiān)督職能而非成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)

為避免公眾不信任反腐敗機(jī)構(gòu)的尷尬，香港當(dāng)局選擇使貪污事件審查委員會盡可能具備一切監(jiān)督職能卻不被稱為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。廉政公署咨詢委員會承擔(dān)監(jiān)督職能乃對前廉署時代貪污問題咨詢委員會和貪污事件審查委員會的沿襲，尤其是貪污事件審查委員會。不過，需要注意的是，貪污事件審查委員會本身并不是咨詢機(jī)構(gòu)，盡管它也是一個依行政程序成立的組織。如前所述，1970 年，香港立法會商討修訂《防止賄賂條例》，賦予貪污調(diào)查機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力以有利于貪污犯罪的檢控。為防止權(quán)力被濫用，立法會議員簡悅強(qiáng)要求成立一個監(jiān)督委員會取代主要由高級警司構(gòu)成的貪污事件審查委員會。他認(rèn)為，監(jiān)督委員會的委員必須是來自政府內(nèi)外的絕對正直與道德高尚的人（unimpeachable integrity and stature），監(jiān)督委員會應(yīng)全面監(jiān)督檢舉貪污組的工作，以確保政府根除腐敗這一目的得以實(shí)現(xiàn)為使命。[22]192徐嘉祥議員也認(rèn)為，需要有一個這樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能保證公眾支持新的防止賄賂條例，而公眾的支持對于新的防止賄賂條例的成功實(shí)施至關(guān)重要。最終這一專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)未能成立。原因是多方面的，其中一個重要的原因便是警務(wù)處對成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能導(dǎo)致公眾對檢舉貪污組乃至警務(wù)處的不信任的擔(dān)憂。[22]立法會最終采取了強(qiáng)化貪污事件審查委員會的監(jiān)督職能使其成為功能上的“監(jiān)督者”而非成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的折中方案。[21]49

（五）保證廉署獨(dú)立性：依行政程序設(shè)立而非法定機(jī)構(gòu)

廉署咨詢委員會保持依行政程序設(shè)立而非依法定程序設(shè)立的現(xiàn)狀，是為保護(hù)廉署免受其他方面的干擾。[23]廉署咨詢委員會是依行政程序設(shè)立的組織，委員會主席均由香港行政長官任命，委員或由行政長官任命或由行政司長任命。隨著審查貪污舉報咨詢委員會監(jiān)督職能的加強(qiáng)，自20 世紀(jì)末開始便有立法會議員提議應(yīng)將審查貪污舉報咨詢委員會更改為法定機(jī)構(gòu)，[25]或最低限度委員會中有數(shù)位成員不是由行政長官委任，而由立法會互選或推薦人選。[26]這些提議都沒有被采納，原因早已在1995 年12月11 日的立法會記錄中載明：（1）審查貪污舉報咨詢委員會運(yùn)行良好，沒有充分的理由將其變成法定機(jī)構(gòu)；（2）若將審查貪污舉報咨詢委員會更改為法定機(jī)構(gòu)，則意味著由基本法所確定的廉署的基本機(jī)構(gòu)和問責(zé)鏈條將被改變，這顯然是不合適的。[27]言下之意，廉署是一個僅對特首負(fù)責(zé)的紀(jì)律部門，若審查貪污舉報咨詢委員會成為法定機(jī)構(gòu)，則難保立法會不會干預(yù)廉署調(diào)查個案，從而有違廉署獨(dú)立辦案的原則。20 世紀(jì)末曾出現(xiàn)過立法會要求將廉署提交審查貪污舉報咨詢委員會審查的個案材料呈交立法會之先例，近年隨著立法會黨派之爭愈演愈烈，審查貪污舉報咨詢委員會的主席人選幾次在立法會引起爭論，①比如2015 年劉慧卿議員曾質(zhì)疑全國人大代表譚惠珠女士擔(dān)任審查貪污舉報咨詢委員會主席令市民覺得廉署未有公平公正地處理和防止香港的貪污問題，見香港立法會《審核2015 至2016 年度開支預(yù)算的報告》?？梢娺@一顧慮實(shí)在不無道理。廉署咨詢委員會承擔(dān)監(jiān)督職能的現(xiàn)狀因此得以維持。

三、廉政公署咨詢委員會之監(jiān)督權(quán)責(zé)

《防止賄賂法》和《廉政公署條例》賦予廉政公署廣泛的權(quán)力，為防止權(quán)力濫用，廉政公署有一套完備的監(jiān)督體系（見圖2）。咨詢委員會作為廉署社會監(jiān)督的一部分，是對傳統(tǒng)的、以傳媒為主的社會監(jiān)督方式的創(chuàng)新。對公共權(quán)力的制約監(jiān)督包括兩方面，一方面是政治權(quán)力內(nèi)部權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互制約和監(jiān)督，另一方面是來自政治權(quán)力系統(tǒng)外部的社會公眾對政治權(quán)力的自下而上的監(jiān)督。[28]由于缺乏制度化安排，社會監(jiān)督往往難以落到實(shí)處。廉署咨詢委員會卻通過制度創(chuàng)新成為了廉政公署監(jiān)督體系中的重要組成部分，并其因廣泛的代表性和全面參與成為廉署監(jiān)督體系中不可替代的一部分。

（一）廉署各咨詢委員會的監(jiān)督內(nèi)容

圖2 廉政公署監(jiān)察與制衡體系

廉署四個咨詢委員會均采取聽取報告、問詢、建議的方式對廉署及廉署各部門進(jìn)行監(jiān)督，不過，在四個咨詢委員會中，僅貪污問題咨詢委員會和審查貪污舉報咨詢委員會的“主業(yè)”是監(jiān)督。且在這兩個主要行使監(jiān)督職能的咨詢委員會中，監(jiān)督的內(nèi)容也各不相同。貪污問題咨詢委員會全面監(jiān)察廉署的管理、行政、人員紀(jì)律及整體工作情況，它側(cè)重于對廉署內(nèi)部運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。審查貪污舉報咨詢委員會則監(jiān)督廉署所有調(diào)查個案的進(jìn)展和結(jié)果，它側(cè)重于對廉署執(zhí)行處進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，這一執(zhí)法監(jiān)督在廉署所有監(jiān)督與制衡的措施中，具有特殊地位，體現(xiàn)在：審查貪污舉報咨詢委員會是廉署眾多監(jiān)督主體中唯一突破保密規(guī)則全面監(jiān)督廉署調(diào)查個案過程的機(jī)構(gòu)。在其他國家或地區(qū)的反貪制度中，像審查貪污舉報咨詢委員會這樣的監(jiān)察機(jī)制也是絕無僅有的。[29]

（二）與時俱進(jìn)：審查貪污舉報咨詢委員會強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)責(zé)

現(xiàn)時廉署咨詢委員會的監(jiān)督權(quán)責(zé)是于1995 年在廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會的建議下得到顯著加強(qiáng)后的結(jié)果。眾所周知，香港廉署擁有廣泛而全面的調(diào)查權(quán)，這一權(quán)力并非從未遭受質(zhì)疑。事實(shí)上，在廉署成立之初就有人擔(dān)心，“今日政府制造了這頭動物來為社會做一件好事，大家都開心地鼓掌歡迎。但是，你們要記著，這頭動物會日漸龐大，直至有一日不能控制”[30]。不過，在上世紀(jì)90 年代以前，大部分公眾并未對廉署權(quán)力之大表示擔(dān)憂。據(jù)曾任廉署專員施百偉先生稱，當(dāng)公眾1990 年被問及廉署的權(quán)力是否過大時，只有2.5%受訪者回答是。[30]直至1993 年廉署根據(jù)《廉政公署條例》第8(2)條解雇前執(zhí)行處副處長徐家杰引起軒然大波，廉署因權(quán)力過大而飽受爭議，立法會因此委任廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會全面檢討廉署的權(quán)責(zé)。廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會在全面檢討廉署權(quán)責(zé)并多方聽取意見之后，提出若干加強(qiáng)廉署監(jiān)察與制衡的措施，這其中，便包括加強(qiáng)咨詢委員會監(jiān)督職能及加強(qiáng)咨詢委員會對公眾負(fù)責(zé)的十?dāng)?shù)項(xiàng)建議。根據(jù)這些建議，1995 年廉署咨詢委員會的權(quán)責(zé)進(jìn)行大幅修改。其中，貪污問題咨詢委員會新增3 項(xiàng)監(jiān)督廉署人事相關(guān)的職責(zé)，包括人手編制、解雇屬員和紀(jì)律處分，占貪污問題咨詢委員會5 項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)中的大部分。防止貪污咨詢委員會與社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會均將先前就各部門工作“提示”廉政專員修改為“建議”廉政專員，強(qiáng)化監(jiān)督強(qiáng)制力。審查貪污舉報咨詢委員會更是將對執(zhí)行處的監(jiān)督重點(diǎn)“由負(fù)責(zé)確認(rèn)執(zhí)行處可能已經(jīng)采取的行動，轉(zhuǎn)移至仍在進(jìn)行的主要或長期調(diào)查工作”[31]。

具體而言，1995 年審查貪污舉報咨詢委員會進(jìn)行了三項(xiàng)改革：一是組成人員方面，增加委員會的成員人數(shù)以應(yīng)付可能增加的工作量，1995 年實(shí)際增加5 名委員均為非官方人士，進(jìn)一步加強(qiáng)委員會的代表性及增加民間參與廉署工作的機(jī)會，且今后委員都由行政署長委任。二是組織結(jié)構(gòu)方面，由非官方人士擔(dān)任委員會主席，執(zhí)行處首長不再擔(dān)任委員會的當(dāng)然委員，但仍繼續(xù)出席會議，向各委員會作出匯報及回答他們的問詢，以此加強(qiáng)委員會監(jiān)督的獨(dú)立性和對抗性。三是新增四項(xiàng)權(quán)責(zé)，分別是就廉署批準(zhǔn)超過6 個月的保釋期、超過一年或需要動用大量資源的調(diào)查個案進(jìn)度、廉政專員授權(quán)進(jìn)行的搜查聽取和審議廉署的報告，以加強(qiáng)對廉署調(diào)查過程的監(jiān)督，和增訂條文使委員會可向總督反映任何與執(zhí)行處運(yùn)作相關(guān)或委員會所面臨的任何問題。這三項(xiàng)改革一方面是接受廉政公署權(quán)責(zé)委員會的建議修訂委員會的權(quán)責(zé)以加強(qiáng)其對執(zhí)行處主要或長期調(diào)查工作的監(jiān)督，另一方面，也相應(yīng)地從組織結(jié)構(gòu)、人力資源方面為委員會履行更多監(jiān)督職能提供條件。廉政公署在其1995 年年報中指稱，審查貪污舉報咨詢委員會在1995 年“發(fā)揮了更大的監(jiān)察功能”。此后，審查貪污舉報咨詢委員會的權(quán)責(zé)就此基本固定了下來。①1995 年審查貪污咨詢委員會權(quán)責(zé)修改之時，因《防止賄賂法》草案還在審議中，故要求委員會在修訂《防止賄賂條例》第16（1）（b）及17（1）條將發(fā)出搜查令的權(quán)力移交法庭之前，聽取廉政專員報告他授權(quán)進(jìn)行搜查的次數(shù)及理由；廉政專員如根據(jù)修訂后的條文授權(quán)進(jìn)行搜查，其后須盡早向委員會報告有關(guān)搜查行動并解釋急需進(jìn)行搜查的原因。

自成立之后至1995 年間，審查貪污舉報咨詢委員會的權(quán)責(zé)還在1978 年和1988 年進(jìn)行過兩次修改，盡管修改的條款不如1995 年多，但修改的重要性卻未必比1995 年低。審查貪污舉報咨詢委員會在成立之初沿襲了貪污事件審查委員會的工作內(nèi)容，包括直接接受貪污舉報、決定調(diào)查的先后次序及建議將投訴轉(zhuǎn)交其他部門處理。貪污事件審查委員會的設(shè)置是針對檢舉貪污組設(shè)在警務(wù)處內(nèi)、而警務(wù)處恰恰是貪污程度最高的部門這一問題。這一問題在廉署并不存在。相反地，廉署是一個權(quán)力極大的、獨(dú)立的、專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，且在1974 年至1978 年間通過查處一系列大案要案已然表現(xiàn)出撲滅腐敗的堅定決心，公眾對其的信任也獲得極大的提升。此種情況下，審查貪污舉報咨詢委員會保持原貪污事件審查委員會的權(quán)責(zé)已經(jīng)不合時宜。故1978 年，審查貪污舉報咨詢委員會修訂權(quán)責(zé)，不再直接接受舉報，也不再建議將貪污舉報轉(zhuǎn)交其他部門處理，轉(zhuǎn)而將工作重心放到無從調(diào)查的投訴和經(jīng)調(diào)查而未有檢控的貪污舉報上，明確難以著手調(diào)查的貪污舉報需經(jīng)審查貪污舉報咨詢委員會小組委員會審查才可終止，[32]以確保任何工作人員不會私自終止處理一宗舉報或無意中忽略了某些重要的地方，經(jīng)調(diào)查而未有檢控的貪污舉報也必須由審查貪污舉報咨詢委員會或其小組委員會審查通過方可注銷。[33]此后的十年間，審查貪污舉報咨詢委員會的監(jiān)督重心都在于確保所有檢舉貪污的報告得以認(rèn)真對待，以鼓勵民眾向廉署舉報。1988 年，審查貪污舉報咨詢委員會的職權(quán)范圍在港督的同意下進(jìn)行第二次修訂。此次修訂的重點(diǎn)是為審查警誡制度，加強(qiáng)對調(diào)查結(jié)果的監(jiān)督，尤其是經(jīng)調(diào)查不予檢控的案件。新修訂的職權(quán)令委員會“對不能檢控卻又顯然有貪污或不良行為的政府人員，得發(fā)出指示，將調(diào)查的詳情送交所屬部門首長或銓敘司，以便考慮應(yīng)否采取紀(jì)律行動或其他行政措施”。

圖3 審查貪污舉報咨詢委員會監(jiān)督內(nèi)容變遷

從1974 年至今，審查貪污舉報咨詢委員會的職權(quán)范圍經(jīng)過3 次修訂，從最初關(guān)注調(diào)查的主體和調(diào)查的優(yōu)先次序，到關(guān)注無從調(diào)查的舉報的終止，到調(diào)查結(jié)果的處置，再到主要的、重要的案件的調(diào)查進(jìn)度，審查貪污舉報咨詢委員會最終得以全面監(jiān)察廉署執(zhí)行處的工作全過程（見圖3），確保所有貪污投訴得以妥善處理。不論廉政公署的調(diào)查能否證明貪污舉報所指稱的事實(shí)，廉政公署都須向咨詢委員會提交令其滿意的詳盡報告。[34]審查貪污舉報咨詢委員會對所有個案的執(zhí)法全過程監(jiān)督與多位非官方人士擔(dān)任委員相結(jié)合，使廉署的執(zhí)法工作更加透明、更具責(zé)任。曾擔(dān)任審查貪污舉報咨詢委員會委員的單仲偕議員對委員會的評價頗高，認(rèn)為“咨詢委員會與廉署之間的這種關(guān)系非常成功”[35]。這一監(jiān)督模式在香港已經(jīng)成為外部監(jiān)督調(diào)查權(quán)力的范本，1995 年后，香港稅務(wù)局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會均參照審查貪污舉報咨詢委員會設(shè)立有類似監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

四、廉政公署咨詢委員會監(jiān)督職能之履行

廉署咨詢委員會通過聽取報告、問詢、建議的方式對廉署展開監(jiān)督，這些監(jiān)督的方式并不具備強(qiáng)制性，換言之，假若廉署對咨詢委員會聽取報告的要求、問詢以及建議不予理會，理論上咨詢委員會沒有任何處分的權(quán)力。然而實(shí)踐中，廉署總是主動接受咨詢委員會的監(jiān)督、咨詢委員會的監(jiān)督總是能落到實(shí)處，這與咨詢委員會同時具備咨詢、聯(lián)絡(luò)及引導(dǎo)的功能有莫大的關(guān)系。

（一）廉政公署咨詢委員會監(jiān)督的工作機(jī)制

廉署咨詢委員會以聽取報告、問詢、建議的方式展開監(jiān)督。以審查貪污舉報咨詢委員會為例。審查貪污舉報咨詢委員會的監(jiān)督確保：所有案件，無論是否提出檢控，均需在某一階段呈交審查貪污舉報咨詢委員會或其小組委員會審閱；[36]所有經(jīng)調(diào)查而未有檢控的貪污舉報，必須由審查貪污舉報咨詢委員會或其小組委員會審查后才可注銷。[33]在長年的實(shí)踐中，審查貪污舉報咨詢委員會形成了一套比較固定的工作機(jī)制。審查貪污舉報咨詢委員會每年召開8 次會議，大約每6 星期開會一次。習(xí)慣上廉署撥出兩個上午專供審查貪污舉報咨詢委員會開會之用，相關(guān)文件則于開會前一周先寄交各委員研究。待開會之時，執(zhí)行處在該時期內(nèi)工作的各個方面情況均于席上報告，范圍包括各宗指控內(nèi)容的概要、調(diào)查的經(jīng)過、律政司的指示和結(jié)論等。委員會又須檢討各項(xiàng)統(tǒng)計數(shù)字，執(zhí)行處各調(diào)查小組處理案件的數(shù)目和排期表，及已審結(jié)和未審訊的起訴或上訴案件的報告等。若無法提出刑事檢控，但有證據(jù)證明有關(guān)公務(wù)員確曾破壞紀(jì)律或有其他不法行為，委員們得發(fā)出指令，將調(diào)查詳情送交其他部門并建議應(yīng)采取紀(jì)律處分或行政處分。審查貪污投訴委員會屬下，設(shè)有小組委員會，小組委員會在委員主會會議數(shù)天前先行開會，由委員主會的一名委員擔(dān)任主席。小組委員會考慮一切過于空泛以致難以著手調(diào)查的貪污舉報，并審核較簡單的調(diào)查報告。通常每當(dāng)在初步調(diào)查中顯示，某一案件不能繼續(xù)追查時，小組委員會則建議不再采取進(jìn)一步的行動。

審查貪污舉報咨詢委員會通過事后監(jiān)督和靈活的時間要求，保證廉署的執(zhí)法保持高效而不受咨詢委員會監(jiān)督之影響。一方面，審查貪污舉報咨詢委員會對廉署進(jìn)行事后監(jiān)督而非事前審查，從而避免降低廉署的執(zhí)法效率。以搜查為例，根據(jù)《廉政公署條例》的規(guī)定，廉署發(fā)出搜查令有兩種方式，一種是由裁判官依據(jù)《廉政公署條例》第10B 條向廉署人員發(fā)出搜查令，授權(quán)廉署人員進(jìn)行搜查。第二種方法是廉政專員依《廉政公署條例》第10C 條發(fā)出緊急搜查令，然后在下一次審查貪污舉報咨詢委員會會上向委員會解釋緣由。由廉政專員先行發(fā)出搜查令而后向?qū)彶樨澪叟e報咨詢委員會解釋緣由，在權(quán)力監(jiān)督與制衡的基礎(chǔ)之上，為確保廉署的執(zhí)法效率留下窗口。另一方面，即使是對執(zhí)法的事后監(jiān)督，審查貪污咨詢委員會一般僅要求廉署在適當(dāng)?shù)臅r候向委員會報告，而不做時間上的強(qiáng)制要求，從而避免監(jiān)督導(dǎo)致信息泄露、進(jìn)度拖沓等不必要的影響。

（二）廉政公署咨詢委員會的監(jiān)督何以有效

廉署咨詢委員會對廉署進(jìn)行有力的監(jiān)督。承擔(dān)最多監(jiān)督職能的審查貪污舉報咨詢委員會積極履行職責(zé)且其履職條件得到了充分保障。考慮到咨詢委員會履行監(jiān)督的方式主要是聽取報告、問詢和建議，咨詢委員會本身并非執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督的實(shí)效如何，需綜合考量委員履職的頻次和強(qiáng)度。正如陸恭蕙議員所言，咨詢委員會對廉署的監(jiān)督效果，很大程度上要視乎這些委員會開會的次數(shù)是否頻密；委員會可獲得的資料數(shù)量；資料的時間性及廉署是否愿意就委員會的意見或建議作出回應(yīng)。[30]總體而言，審查貪污舉報咨詢委員會積極履行職責(zé)，咨詢委員會每次會議的出席率頗高（見表2），委員會成員在會上均克盡己職審查各調(diào)查個案，并以尋根究底的態(tài)度向出席會議的調(diào)查人員提問。[37]盡管沒有任何規(guī)范性文件規(guī)定廉署如何向?qū)彶樨澪叟e報咨詢委員會提供資料，但實(shí)踐中，廉署會確保向?qū)彶樨澪叟e報咨詢委員會提供所需一切資料，[38]包括執(zhí)行拘捕、進(jìn)行調(diào)查與檢控的行文。原貪污舉報咨詢委員會委員單仲偕議員曾經(jīng)告知立法會，咨詢委員會委員可閱讀敏感資料，他更對委員會的監(jiān)督效果保有信心：“獨(dú)立監(jiān)察委員會的存在，甚至在其取得有關(guān)資料前，已能影響尋求事實(shí)工作的質(zhì)素和公平程度。如有關(guān)方面在進(jìn)行調(diào)查時，知悉會有外間機(jī)構(gòu)檢討其調(diào)查方法及調(diào)查結(jié)果，便會有更大的問責(zé)感。政府或企業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)必須確保其工作水平可以接受，尤其是因?yàn)楠?dú)立監(jiān)察委員會若發(fā)現(xiàn)有任何錯處或欺詐，他們便必須回頭糾正錯誤，這樣的長遠(yuǎn)而言，會更為昂貴及費(fèi)時。”[35]因而審查貪污舉報咨詢委員會通過聽取報告和問詢，間接督促廉署屬員在調(diào)查中依法依規(guī)履職盡責(zé)。

表2 2011 年至2015 年廉署咨詢委員會出席率①數(shù)據(jù)來源于財務(wù)委員會審核二零一六至二零一七年度開支預(yù)算管制人員的答復(fù)，問題編號6167。

咨詢委員會輔助政府施政并代表民意也即咨詢與聯(lián)結(jié)的功能使廉署主動接受咨詢委員會的監(jiān)督。一方面，廉署咨詢委員會的多元功能要求咨詢委員會的委員必須具備專業(yè)性、代表性及極高的社會聲望，因而委員提出的建議本身更加容易被接納。時任政務(wù)司司長林鄭月娥曾經(jīng)在立法局會議上表示，政府委任咨詢組織非官方委員的原則是用人唯才，當(dāng)中會考慮有關(guān)人士的才干、專長和經(jīng)驗(yàn)等，并充分兼顧有關(guān)咨詢組織的職能和工作性質(zhì)。[39]當(dāng)然，由于各委員會承擔(dān)的功能各有側(cè)重，貪污問題咨詢委員會監(jiān)督、咨詢、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)職能兼具，審查貪污舉報咨詢委員會著重于監(jiān)督和引導(dǎo)，防止貪污咨詢委員會一直以承擔(dān)咨詢功能為主，社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會主要承擔(dān)聯(lián)絡(luò)功能，它既是民意反饋的主要機(jī)構(gòu)，也是廉署教育策略的實(shí)施者，相應(yīng)地，委員會委任非官方人士的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。比如防止貪污咨詢委員會選任委員時著重考慮具備某一方面的專長，這一專長并非指行政管理方面，而是指各行各業(yè)。②這一安排與防止貪污咨詢委員會的工作內(nèi)容相關(guān)。在1985 年10 月30 日立法局會議上，廉政專員表示，防止貪污咨詢委員會是“撲滅私人機(jī)構(gòu)貪污行為的持續(xù)工作的一部分。這個咨詢委員會于接獲要求時、會就怎樣可以盡量減少貪污行為出現(xiàn)，向私人企業(yè)和公司提供意見”。因而，防止貪污咨詢委員會的成員大部分為來自各個行業(yè)的專業(yè)人士。不過整體而言，在委任咨詢委員會的非官方委員時，專業(yè)性、代表性、社會聲望是最重要的考慮因素。一者，咨詢委員會通常由專業(yè)的人士擔(dān)任委員，這些委員提出的建議本身因其專業(yè)性更容易令人信服；二者，咨詢委員會委員來自社會不同階層不同領(lǐng)域，承擔(dān)廉署與社會之間的聯(lián)結(jié)功能，①咨詢委員會的聯(lián)結(jié)功能在社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會中表現(xiàn)最為明顯。1975 年社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會成立之初，便成立了三個小組委員會協(xié)助推行主會的工作，這三個小組分別是傳播媒介小組委員會、社會教育小組委員會和社區(qū)聯(lián)絡(luò)小組委員會。其中社區(qū)聯(lián)絡(luò)小組委員會不僅為該社會關(guān)系處的聯(lián)絡(luò)工作提供指導(dǎo)、向社區(qū)關(guān)系處建議如何通過聯(lián)絡(luò)工作引導(dǎo)市民認(rèn)識貪污的禍害及策動他們合力撲滅貪污，該小組委員會還提供市民對社區(qū)關(guān)系處及對廉署工作反應(yīng)的資料，從而實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)的聯(lián)絡(luò)效果。因而委員會提出的建議一定程度上代表了民意，具有較高的社會接受度；三來，具有社會聲望的委員提出的建議反映了社會普遍價值，具有普適性。這些都令咨詢委員會的建議更加容易被廉署所接受。

另一方面，監(jiān)督、咨詢、聯(lián)結(jié)功能之外，咨詢委員會充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)功能，以其自身公信力為廉署背書，引導(dǎo)公眾相信廉署所作所為不偏不倚。在廉署經(jīng)歷的幾次信任危機(jī)中，咨詢委員會均為其發(fā)聲。這是盡管咨詢委員會對廉署的監(jiān)督并非強(qiáng)制性，但廉署對咨詢委員會的監(jiān)督持歡迎態(tài)度、實(shí)踐中咨詢委員會的建議總是得到采納的最重要的原因。

近年來，香港日益復(fù)雜的政治環(huán)境使廉署也難免處于風(fēng)口浪尖上，廉署咨詢委員會因此發(fā)揮出更多引導(dǎo)公眾的功能。自1994 年廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會要求咨詢委員會公開工作年報和舉行新聞發(fā)布會以加強(qiáng)對公眾負(fù)責(zé)后，咨詢委員會引導(dǎo)公眾的作用愈發(fā)明顯。比如，2013 年“湯顯明事件”中，特首便是委任廉署四個咨詢委員會的主席組成“廉政公署公務(wù)酬酢、饋贈及外訪規(guī)管制度和程序獨(dú)立檢討委員會”檢討相關(guān)事宜。2016 年廉政公署前署理執(zhí)行處長李寶蘭被取消署任引發(fā)廉署信任危機(jī)時，亦是貪污問題咨詢委員會主席周松崗在新聞發(fā)布會上對此事進(jìn)行說明，稱廉政專員白韞六最少兩次向貪污問題咨詢委員會匯報事件，周本人亦私下與廉署人員見面了解情況，認(rèn)為李寶蘭之取消署任純粹是人事安排，與廉署調(diào)查的案件無關(guān)。2018 年律政司作出不予檢控香港特首梁振英的決定而引發(fā)公眾對廉署不滿時，②在擔(dān)任香港特首以前，梁振英曾任一家在香港上市的公司戴德梁行的董事。2011 年12 月，這家公司被澳大利亞UGL集團(tuán)收購。UGL 與梁振英簽訂協(xié)議，約定由UGL 向梁振英支付400 萬英鎊，包括150 萬英鎊花紅和保證高級管理層不離職、協(xié)助UGL 推廣業(yè)務(wù)以及不與UGL 競爭的酬勞。此后梁振英辭去戴德梁行亞太區(qū)主席一職，UGL 則分別在2012 年和2013 年分兩次支付酬金。其中第二次200 萬英鎊酬金在梁振英任特首期間支付。公眾對此的質(zhì)疑來自兩方面，一是是否涉嫌以權(quán)謀私、利益輸送，二是梁振英于任內(nèi)收受的200 萬英鎊未予申報是否違反利益沖突相關(guān)規(guī)定。廉署自2014 年10 月對該案展開調(diào)查，經(jīng)4 年調(diào)查后將調(diào)查結(jié)果移送律政司，律政司作出不予檢控的決定。廉署咨詢委員會同樣在新聞發(fā)布會上提及此案，審查貪污舉報咨詢委員會主席鄧國斌先生稱，“明白到UGL 案件的高度敏感及具爭議性，有關(guān)調(diào)查自2014 年10 月展開后，廉署一直按既定程序于每一次會議上向委員會報告調(diào)查的進(jìn)展，……廉署向委員會提交完成調(diào)查的報告及律政司的法律意見，委員會經(jīng)詳細(xì)考慮及討論后，同意廉署無須作進(jìn)一步調(diào)查”。鄧國斌繼續(xù)表示，委員會認(rèn)為廉署“不遺余力（leave no stone unturned）”調(diào)查整整4 年，千方百計想盡辦法，“并無因?yàn)樯姘溉耸康谋尘啊⑸矸莺偷匚欢兴煌??！盵40]

咨詢委員會就廉署相關(guān)案件作出的聲明與評論是足夠令人信服的。比如，針對梁振英不予檢控一案，在2019 年1 月23 日香港立法會會上，針對某議員對梁振英不予檢控的決定的質(zhì)疑，有議員指出，此前審查貪污舉報咨詢委員會主席鄧國斌在新聞發(fā)布會上表示委員會多次聽取廉署關(guān)于梁振英案調(diào)查的進(jìn)展并同意廉署無須作進(jìn)一步調(diào)查，因而不予檢控的決定應(yīng)該得到尊重，她同時質(zhì)問質(zhì)疑該決定的議員：“難道你認(rèn)為審查貪污委員會的所有委員都偏向梁振英嗎？”[41]畢竟，審查貪污舉報咨詢委員會的17 名委員中，除律政司長或其代表、警務(wù)處長或其代表、行政司長及廉政專員四名當(dāng)然委員以外，其他13 名委員均為來自不同階層的社會賢達(dá)，總該有值得信任之人。每一個委員個人的聲望，是委員會公信力的保障。委員會全面監(jiān)督廉署調(diào)查的所有個案，再以其自身的公信力為廉署背書，引導(dǎo)公眾相信廉署不偏不倚、公正執(zhí)法，更促使廉署主動接受咨詢委員會的監(jiān)督。

五、結(jié)語

廉政公署由咨詢委員會承擔(dān)監(jiān)督職能既有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能令公眾不信任反腐敗機(jī)構(gòu)的歷史原因，也是保持咨詢委員會乃至廉署獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)需要。事實(shí)證明，咨詢委員會監(jiān)督廉署的模式是成功的：自成立以來，廉署自身保持高度廉潔，鮮有屬員被控貪污；雖偶爾被質(zhì)疑，但廉政公署總體上得到了絕大多數(shù)民眾的支持與信任。這固然是廉署監(jiān)察與制衡體系的整體作用效果，但毫無疑問，咨詢委員會在其中發(fā)揮了非常重要的作用。

咨詢委員會社會監(jiān)督模式的成功，以下兩點(diǎn)尤其重要：（1）廉署的四個咨詢委員會集政治層面的監(jiān)督功能和技術(shù)層面的咨詢、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)功能于一身，以咨詢、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)的技術(shù)性手段促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督的政治性效果實(shí)現(xiàn)。以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，往往涉及政治架構(gòu)的調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，因而需要慎之又慎。以非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，又因缺乏強(qiáng)制力保障而監(jiān)督不力。廉署咨詢委員會通過技術(shù)性手段使廉署主動接受咨詢委員會的監(jiān)督，此為咨詢委員會監(jiān)督得力的關(guān)鍵因素。（2）以維護(hù)公眾信心為核心，廉署各咨詢委員會的監(jiān)督內(nèi)容及時調(diào)整，委員會的功能也適時變化，這是廉署咨詢委員會監(jiān)督模式成功的最關(guān)鍵因素。對于反腐敗機(jī)構(gòu)而言，公眾信心尤其重要：一來，從查處腐敗的角度而言，腐敗具有天然隱蔽性，腐敗的查處往往依賴公眾舉報，而相信反腐敗機(jī)構(gòu)有決心、有能力查處腐敗，是公眾舉報的基本前提；二來，從預(yù)防腐敗的角度來說，人們做出或者不做出某種行為的決定，往往與行為的預(yù)期后果相關(guān)，若公眾相信反腐敗機(jī)構(gòu)決心撲滅腐敗，則更傾向于不做出腐敗行為，腐敗從而被阻嚇。廉署咨詢委員會自成立起，始終以維護(hù)公眾信心為核心開展工作，無論是職能范圍調(diào)整還是功能側(cè)重變化，均圍繞這一核心展開。以審查貪污舉報咨詢委員會為例，成立初期委員會的工作主要為審查貪污舉報、確保貪污舉報不經(jīng)委員會同意不得撤銷，是為在短時間內(nèi)使公眾相信廉署會調(diào)查一切可調(diào)查的投訴；近期審查貪污舉報咨詢委員會于新聞發(fā)布會上解釋廉署所調(diào)查的有爭議的案件、承擔(dān)更多引導(dǎo)功能，其目的也是維護(hù)公眾對廉署的信心，這是咨詢委員會最重要的價值所在。

理論上，香港與大陸政治制度迥異，二者并不具備可借鑒性。然而，一方面，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)與香港廉政公署一樣，是一個專門的、高度獨(dú)立的、集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，二者在目的、權(quán)力配置、制度運(yùn)行等方面均具有較高相似性，因而廉政公署的監(jiān)督制度可以為監(jiān)察機(jī)關(guān)作參考；另一方面，作為反腐敗機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督的制度創(chuàng)新，除人員主要來自民間這一共同點(diǎn)外，特約監(jiān)察員與廉署咨詢委員會在目的、手段等方面都表現(xiàn)出高度相似性：就目的而言，與廉署咨詢委員會一樣，在監(jiān)督之外，《工作辦法》還要求特約監(jiān)察員“著力發(fā)揮咨詢參謀、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)作用”；就手段而言，特約監(jiān)察員與廉署咨詢委員會一樣通過參會、查閱資料、提出建議的方式履行職責(zé)。故而廉署咨詢委員會的經(jīng)驗(yàn)可以為特約監(jiān)察員制度所借鑒。

借鑒廉署咨詢委員會的經(jīng)驗(yàn)，特約監(jiān)察員制度可以在以下方面進(jìn)行完善：（1）協(xié)同發(fā)揮特約監(jiān)察員監(jiān)督、咨詢、聯(lián)結(jié)、引導(dǎo)的多元功能，以技術(shù)性的咨詢、聯(lián)結(jié)、引導(dǎo)功能促進(jìn)監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)。（2）以維護(hù)公眾對監(jiān)察機(jī)關(guān)的信任為核心，在不同時期選擇性地發(fā)揮特約監(jiān)察員的不同作用。在國家監(jiān)察委及各級監(jiān)察機(jī)關(guān)成立不久、制度有待完善、公眾對監(jiān)察機(jī)關(guān)尚有疑慮的當(dāng)下，一方面要加強(qiáng)特約監(jiān)察員的參謀咨詢功能，加快推進(jìn)“三不一體”體制機(jī)制，另一方面要加強(qiáng)對線索處置的監(jiān)督，通過及時回應(yīng)貪污舉報鼓勵民眾實(shí)名舉報。（3）根據(jù)四種功能將特約監(jiān)察員劃分成四個功能小組，并根據(jù)不同功能小組工作的需要選拔公信人士：以社會影響力或社會聲望為標(biāo)準(zhǔn)選任監(jiān)督功能小組的人員；以專業(yè)性為標(biāo)準(zhǔn)選任咨詢功能小組的人員；以階層代表性及/或媒體從業(yè)經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn)選任聯(lián)結(jié)功能小組的人員；以公信力、影響力為標(biāo)準(zhǔn)選任引導(dǎo)功能小組的人員。（4）加強(qiáng)特約監(jiān)察員回應(yīng)公眾問責(zé)，國家監(jiān)察委及各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的特約監(jiān)察員應(yīng)向社會公開年度工作報告，國家監(jiān)察委及有條件的監(jiān)察機(jī)關(guān)的特約監(jiān)察員可定期召開新聞發(fā)布會回應(yīng)社會關(guān)切。