貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局測(cè)繪院 祝元慶

耕地破壞鑒定作為保護(hù)耕地的重要措施之一，為各級(jí)自然資源主管部門或綜合執(zhí)法部門對(duì)違法占用耕地查處提供執(zhí)法依據(jù),要求鑒定過程及鑒定結(jié)論準(zhǔn)確、詳實(shí)。現(xiàn)階段，我國(guó)各地均推出地方耕地破壞鑒定法規(guī)及管理辦法，以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)耕地的破壞情況進(jìn)行評(píng)判。筆者以工作所在地的《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》對(duì)耕地破壞鑒定的方案編制技術(shù)路線和工作難點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要的剝析。

一、耕地破壞鑒定目標(biāo)對(duì)象

最新《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》（黔自然資發(fā)〔2021〕1號(hào)）于2021年1月1日正式啟用。此辦法第五條規(guī)定，需要對(duì)違法占用耕地造成耕地破壞進(jìn)行鑒定的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下條件：

（1）當(dāng)事人違法占用耕地用于建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土堆放固體廢棄物等非農(nóng)建設(shè)的。

（2）違法占用的耕地中，基本農(nóng)田面積達(dá)到5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地面積達(dá)到10畝以上（以上含本數(shù)）。

鑒定報(bào)告編制單位收到鑒定申請(qǐng)單位委托，即可開展目標(biāo)地塊的破壞鑒定工作。鑒定申請(qǐng)單位是指對(duì)違法占用耕地行為立案查處以及接受司法機(jī)關(guān)具函組織開展鑒定工作，申請(qǐng)鑒定單位出具鑒定結(jié)論的自然資源主管部門或綜合行政執(zhí)法部門。鑒定報(bào)告編制單位是指接受委托編制耕地破壞鑒定報(bào)告的省內(nèi)土地勘測(cè)事業(yè)單位或具有省內(nèi)乙級(jí)以上測(cè)繪資質(zhì)的事業(yè)單位。

二、鑒定技術(shù)路線

耕地破壞鑒定工作，采用內(nèi)外業(yè)結(jié)合的方式，其工作技術(shù)路線為：資料收集及設(shè)備準(zhǔn)備—內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)預(yù)處理—外業(yè)實(shí)地勘測(cè)調(diào)查—內(nèi)業(yè)綜合分析—成果編制。

三、鑒定方法

（一）資料收集及設(shè)備準(zhǔn)備階段

基礎(chǔ)資料收集：基礎(chǔ)資料的收集對(duì)鑒定工作尤為重要，資料缺失或選取數(shù)據(jù)年份不合均無(wú)法編制出正確完善的鑒定成果，基礎(chǔ)資料主要為土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，遙感影像、耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫(kù)，土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，地塊臨近的控制點(diǎn)。相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)均為委托鑒定基期年批準(zhǔn)使用的合規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。

此外，還需收集目標(biāo)地塊，省內(nèi)乙級(jí)以上測(cè)繪資質(zhì)單位出具的地塊界線成果。

鑒定設(shè)備準(zhǔn)備：耕地破壞鑒定常用內(nèi)業(yè)軟件設(shè)備主要為南方CASS、ArcGIS、MapGIS、Word、Excel等制圖辦公軟件。外業(yè)設(shè)備為GPS—RTK、手執(zhí)GPS、可攝像無(wú)人機(jī)、土樣采集工具以及軟尺或卷尺等工具。

（二）內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)預(yù)處理階段

基礎(chǔ)資料收集后，通過制圖軟件把各數(shù)據(jù)源資料統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，將變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)等數(shù)據(jù)與該宗地界線疊加，明確破壞地塊涉及的耕地圖斑及類型，提取涉及耕地圖斑拐點(diǎn)坐標(biāo)。

（三）外業(yè)實(shí)地勘測(cè)調(diào)查階段

按照勘測(cè)定界技術(shù)要求，通過獲取涉案地塊耕地圖斑拐點(diǎn)坐標(biāo)，采用GPS—RTK技術(shù)架設(shè)測(cè)量設(shè)備，在委托方工作人員及破壞涉案方指界人的參與下，調(diào)查耕地現(xiàn)狀。并根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》標(biāo)準(zhǔn)對(duì)鑒定地塊涉及的耕地圖斑拐點(diǎn)坐標(biāo)實(shí)地放線，核實(shí)鑒定地塊位置、范圍、耕作層厚度，初步判斷耕地是否被破壞、判斷耕地破壞后的土地類型、破壞方式及破壞程度。對(duì)地塊各破壞類型按要求遠(yuǎn)景不低于1張、近景多角度不低于3張影像取證存檔備用。遠(yuǎn)景照最益采用無(wú)人機(jī)正射投影影像，方便與破壞前變更影像進(jìn)行對(duì)比。近景照應(yīng)對(duì)鑒定地塊的耕作層情況，破壞類型，破壞程度清晰反映。

如調(diào)查地塊內(nèi)違法占耕的當(dāng)事人主動(dòng)糾正違法行為并恢復(fù)耕地原狀，且鑒定申請(qǐng)單位提交書面證明材料，確認(rèn)耕地種植條件恢復(fù)的地塊，鑒定單位需對(duì)地塊進(jìn)行種植條件恢復(fù)情況調(diào)查，主要調(diào)查恢復(fù)地塊的有效土層厚度、耕作層厚度、作物種植情況，并采集恢復(fù)區(qū)土樣以備化驗(yàn)，采樣標(biāo)準(zhǔn)宜按5畝/樣進(jìn)行采集。如恢復(fù)區(qū)覆土為外部客土，采集土樣還需單獨(dú)標(biāo)記，以便于對(duì)客土區(qū)土壤進(jìn)行金屬等污染物含量檢測(cè)。

（四）內(nèi)業(yè)綜合分析階段

采用制圖軟件，將外業(yè)實(shí)測(cè)鑒定地塊的破壞土地類型數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換處理，形成鑒定地塊實(shí)地測(cè)量成果圖；將鑒定地塊的破壞類型與鑒定基期年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、耕地質(zhì)量等級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)以及破壞期歷年遙感影像比對(duì)，確定鑒定地塊耕地破壞的類型、面積、土地利用總體規(guī)劃用途管制類型、耕地質(zhì)量等級(jí)及破壞前后影像變化等基本信息。

如涉案地塊有耕地恢復(fù)區(qū)，則需將復(fù)耕區(qū)土樣送交具有CMA資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行土壤檢測(cè)，檢測(cè)土樣的PH值、有機(jī)質(zhì)含量以及土壤質(zhì)地，并以檢測(cè)結(jié)果對(duì)耕地恢復(fù)區(qū)進(jìn)行耕地質(zhì)量再評(píng)定，明確恢復(fù)后的耕地質(zhì)量等級(jí)。如恢復(fù)區(qū)覆土為外部客土，還需檢測(cè)恢復(fù)區(qū)的鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鎳、鋅含量，并根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》（試行）GB15618—2018中土壤污染篩選值進(jìn)行核對(duì)，核對(duì)客土恢復(fù)區(qū)污染是否超標(biāo)。復(fù)耕客土區(qū)相關(guān)元素檢測(cè)值不能超出土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)篩選值，超出則達(dá)不到復(fù)耕要求，鑒定報(bào)告并對(duì)此進(jìn)行充分說明。

（五）成果編制階段

完成外業(yè)調(diào)查后，將綜合分析數(shù)據(jù)成果匯總，編制鑒定地塊耕地破壞情況鑒定勘查報(bào)告及相關(guān)圖、表、影像等資料。

編制的圖件包含鑒定地塊破壞前1：1萬(wàn)土地利用現(xiàn)狀圖、1：1萬(wàn)土地總體規(guī)劃圖（包含用途管制類型）、破壞前耕地質(zhì)量等別圖、鑒定地塊1：500鑒定界線圖。影像包括破壞前、中、后影像對(duì)比，各破壞單元破壞現(xiàn)狀影像照片，復(fù)耕區(qū)耕作層剖面照片等。

根據(jù)《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》第六條，對(duì)于違法占用耕地，有下列情形之一的，屬于嚴(yán)重破壞耕地：

（1）在違法占用的耕地上修建建筑物或其他設(shè)施，致使耕地被硬化的；

（2）在耕地上取土、采石、采礦、堆放固體廢棄物等，造成耕地耕作層破壞，喪失種植條件的；

（3）其他嚴(yán)重破壞耕地的情形

除根據(jù)第六條屬于嚴(yán)重破壞耕地行為外，編制的耕地破壞鑒定報(bào)告還應(yīng)體現(xiàn)鑒定地塊恢復(fù)區(qū)耕地?cái)?shù)量、基本農(nóng)田數(shù)量、耕地質(zhì)量、規(guī)劃用途、復(fù)耕區(qū)土層厚度、復(fù)耕后耕地質(zhì)量等級(jí)、客土區(qū)污染物達(dá)標(biāo)等情況，便于鑒定申請(qǐng)單位查詢及研判。

四、難點(diǎn)及易錯(cuò)點(diǎn)

（一）鑒定工作的難點(diǎn)

技術(shù)要求高，責(zé)任大：耕地破壞鑒定工作內(nèi)數(shù)據(jù)處理與外業(yè)調(diào)繪缺一不可，涉及土地資源管理、測(cè)繪、數(shù)據(jù)庫(kù)處理及建設(shè)、航空遙感等專業(yè)，涉及面較廣，技術(shù)整合要求高。而且耕地破壞鑒定作為執(zhí)法過程中的重要依據(jù)，要求鑒定報(bào)告編制單位工作嚴(yán)謹(jǐn)，技術(shù)過硬，《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》第四條規(guī)定，鑒定報(bào)告編制單位必須是省內(nèi)土地勘測(cè)事業(yè)單位或具有省內(nèi)乙級(jí)以上測(cè)繪資質(zhì)的事業(yè)單位。通過提高鑒定單位門檻以此來確保鑒定結(jié)果的可靠性。

破壞類型及破壞程度的判定：耕地破壞鑒定工作中，難點(diǎn)還在于耕地破壞的類型多樣，耕地破壞程度的界定，同一個(gè)涉案地塊、同一調(diào)查單元，可能會(huì)存在多種破壞現(xiàn)象，如棄土場(chǎng)往往伴隨建筑棄渣等，導(dǎo)致破壞類型判定難度大。違規(guī)建房、建墳等破壞區(qū)內(nèi)的耕作層未破壞的，但栽植綠化苗木區(qū)的和臨時(shí)設(shè)施堆放區(qū)，是否造成耕地破壞，復(fù)耕區(qū)耕作層礫石含量等，均為工作面臨的難點(diǎn)。面對(duì)這些情況，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查要詳實(shí)，同時(shí)，建議以是否對(duì)土壤及耕作層造成破壞以及是否具備耕作條件進(jìn)行判定。

外業(yè)勘查中的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)：同時(shí)，在鑒定外業(yè)過程中，棄土棄渣場(chǎng)往往存在一定的滑坡、崩塌、落石等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，污染地塊存在易對(duì)人體造成危害的不明污染化學(xué)物質(zhì)，外業(yè)人員在外業(yè)勘查取樣過程中，承擔(dān)一定的安全作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在外業(yè)調(diào)查進(jìn)場(chǎng)前一定要先制定安全生產(chǎn)方案，避免發(fā)生安全事故。

（二）鑒定工作的易錯(cuò)點(diǎn)

耕地破壞鑒定工作的易錯(cuò)點(diǎn)在于調(diào)查基期年的選取，耕地破壞往往是一個(gè)長(zhǎng)期過程，部分耕地會(huì)存在逐步破壞，破壞起始年份與立案調(diào)查年份可能存在不一致情況。各種數(shù)據(jù)庫(kù)為定期更新，調(diào)查基期年的選取直接關(guān)系到鑒定數(shù)據(jù)庫(kù)的選取合規(guī)性及準(zhǔn)確性。鑒定過程中，基期年選取需鑒定申請(qǐng)單位在委托書中明確。

耕地破壞鑒定工作還存在同一涉案地塊存在多個(gè)違法當(dāng)事人的情況，各違法當(dāng)事人的違法范圍、違法起止日期不同而使判定難度加大，導(dǎo)致違法責(zé)任劃分易錯(cuò)。這要求現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)一定要相關(guān)責(zé)任人參與。

五、結(jié)語(yǔ)

耕地破壞情況鑒定是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ?，作為各?jí)自然資源主管部門或綜合執(zhí)法部門對(duì)違法占用耕地查處的執(zhí)法依據(jù)，在工作開展過程中，鑒定基期年的選取、鑒定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的合規(guī)性、勘測(cè)調(diào)繪準(zhǔn)確度、破壞類型的判定、土樣的采集方式及化驗(yàn)等，都對(duì)鑒定結(jié)論的準(zhǔn)確性有巨大影響。各個(gè)環(huán)節(jié)一定要合規(guī)嚴(yán)謹(jǐn)，要遵循內(nèi)業(yè)資料處理與外業(yè)調(diào)查相結(jié)合的工作方式，才能得到真實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)蔫b定報(bào)告。