深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心股份有限公司

0 引 言

近年來，國內(nèi)外形勢變化給我國超大城市交通需求調(diào)控帶來了一些挑戰(zhàn)。一是中美貿(mào)易摩擦不斷升級，持續(xù)擾動我國經(jīng)濟發(fā)展。在此背景下，通過刺激汽車消費提振經(jīng)濟復(fù)蘇成為各大城市恢復(fù)經(jīng)濟的重要抓手。同時，國家多部委頻頻釋放放寬限購信號，要求限購城市增加小汽車增量指標，非限購城市嚴禁出臺新的限購政策，并強調(diào)小汽車需求調(diào)控由“強控擁有”向“強控使用”轉(zhuǎn)變。二是伴隨新冠肺炎疫情的影響，人們對小汽車的依賴程度達到了空前新高，小汽車購車意愿進一步增加。新的外部環(huán)境背景下，我國超大城市小汽車增量調(diào)控逐步邁入“后限購時代”。在適度滿足市民購車意愿、響應(yīng)國家促進汽車消費政策號召前提下，通過經(jīng)濟杠桿合理引導(dǎo)小汽車使用，在經(jīng)濟復(fù)蘇和交通效率間需求最大平衡是“后限購時代”小汽車需求調(diào)控的重要方向?；诖?，本研究按照小汽車費用用者自付、精準時空調(diào)控、引導(dǎo)綠色出行原則，從適度提高小汽車使用成本、均衡交通需求時空分布、建立綠色出行獎勵機制等方面，提出“后限購時代”超大城市小汽車需求調(diào)控關(guān)鍵策略建議。

表1 超大城市小汽車“限購”政策放寬情況

1 外部環(huán)境研判

1.1 國家部委頻頻釋放松綁限購信號，強調(diào)由“強控擁有”向“引導(dǎo)使用”轉(zhuǎn)變

近年來，國家多部委頻頻要求放寬限購政策，新型冠狀肺炎疫情對消費市場的沖擊，更是加快了通過刺激汽車消費重振城市經(jīng)濟的步伐。2019年6月，交通運輸部等十二部門和單位聯(lián)合印發(fā)《綠色出行行動計劃（2019-2022年）》，明確提出推進差別化交通需求管理，探索實施小汽車分區(qū)域、分時段、分路段管控措施，降低小汽車出行量和使用強度[1]。為了進一步推動重點消費品更新升級暢通資源循環(huán)利用，2019年6月國家發(fā)改委發(fā)布《推動重點消費品更新升級暢通資源循環(huán)利用實施方案（2019-2020年）》要求嚴禁各地出臺新的汽車限購政策，加快由限制購買向引導(dǎo)使用轉(zhuǎn)變，合理設(shè)置擁堵區(qū)域并研究擁堵區(qū)域內(nèi)外車輛分類使用政策[2]。在國家政策號召下，廣東省政府出臺《廣東省完善促進消費體制機制實施方案》，明確要求廣州、深圳優(yōu)化汽車消費環(huán)境，逐步放寬汽車增量指標，擴大準購規(guī)模。隨后廣州、深圳發(fā)布《關(guān)于增加中小客車增量指標配置額度的通告》，廣州決定在2019年6月至2020年12月增加10萬個中小客車增量指標額度，深圳2019年至2020年每年增加投放普通小汽車增量指標4萬個。杭州市在2020年一次性增加2萬個小客車指標，上海在今年內(nèi)增加了4萬個非營業(yè)性客車牌照供應(yīng)額度。新形勢下小汽車需求調(diào)控逐步邁入“后限購時代”，需求調(diào)控由限制擁有向引導(dǎo)使用轉(zhuǎn)變已成為超大城市小汽車需求調(diào)控重要方向。

1.2 中美貿(mào)易摩擦升級擾動經(jīng)濟發(fā)展，刺激汽車消費提振經(jīng)濟成為主要抓手

改革開放40年來，隨著我國汽車工業(yè)的快速發(fā)展，已成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。自去年美國挑起貿(mào)易戰(zhàn)以來，我國對美國出口總額出現(xiàn)了快速回落，據(jù)統(tǒng)計2019年全年有7個月出口金額環(huán)比增速出現(xiàn)負增長現(xiàn)象。去年年底大規(guī)模爆發(fā)的新型肺炎疫情對全國經(jīng)濟的沖擊更是雪上加霜。支撐國民經(jīng)濟增長的三駕馬車中，消費和出口均受到了不同程度影響，對國民經(jīng)濟的拉動能力進一步下降。消費作為國民經(jīng)濟增長“三駕馬車”中“動力”最足的一駕，GDP貢獻率約為其他兩個元素之和。據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2019年消費、投資、出口對 GDP 增長的貢獻率分別為 57.80%、31.20%、11.00%。汽車作為消費的重要子行業(yè)，通過刺激汽車消費、鼓勵市民購車將成為拉動國民經(jīng)濟復(fù)蘇的重要增長極。2月15日，《求是》雜志發(fā)表重要文章，提出“要積極穩(wěn)定汽車等傳統(tǒng)大宗消費，鼓勵汽車限購地區(qū)適當(dāng)增加汽車號牌配額，帶動汽車及相關(guān)產(chǎn)品消費”?！肚笫恰反舜伟l(fā)聲是近年來中央政治局常委會層面首次提及刺激汽車消費的信號，處理好刺激汽車消費與城市交通協(xié)調(diào)發(fā)展是小汽車需求調(diào)控的重要任務(wù)之一。

圖1 “三駕馬車”對GDP增長貢獻率

1.3 新冠肺炎疫情加劇市民出行對小汽車依賴，市民擁車意愿將進一步增強

新冠肺炎疫情對經(jīng)濟發(fā)展和交通出行產(chǎn)生了較大影響，考慮到公共交通存在較大疫情交叉感染風(fēng)險，人們的出行習(xí)慣不同程度受到影響，更多人選擇隔離性相對安全、更具彈性的小汽車出行，人們對私家車的依賴程度達到了史無前例的高度。以深圳為例，疫情期間選擇公共交通出行的意愿明顯降低，平均客流量為189.0萬人次/日，同比下降了259.4萬人次/日，降幅為58%。城市交通出行將大量轉(zhuǎn)移到小汽車出行，給道路交通帶來較大壓力。根據(jù)深圳交警公布數(shù)據(jù)，工作日全天出行車輛規(guī)模達到常態(tài)化客流的110%以上。在一項對原本無購車計劃的受訪者中，近半數(shù)表示會因為疫情影響新增購車計劃[3]。

圖2 疫情期間新增購車意愿人群占比

2 小汽車需求特征關(guān)鍵問題識別

2.1 外部環(huán)境加速車輛保有高位增長，小汽車規(guī)模將進一步增加

在小汽車“限購”政策逐步松綁、刺激汽車消費提振經(jīng)濟、疫情加劇對小汽車依賴等外部環(huán)境疊加背景下，未來小汽車保有規(guī)模將進一步增加。以深圳為例，按照限購政策完全放開和維持當(dāng)前限購發(fā)放指標額度（12萬個/年）兩種場景進行預(yù)測，至2025年全市小汽車保有量將接近500余萬輛。在不采取任何小汽車需求調(diào)控措施基礎(chǔ)上，道路交通運行狀況將進一步惡化。

2.2 “用者自付”機制尚不完善，小汽車競爭優(yōu)勢依然強勁

歷年來我國城市在增加公交設(shè)施供給、優(yōu)化組織模式、增加補貼力度等一攬子公交優(yōu)先發(fā)展措施下，小汽車競爭優(yōu)勢依然強勁，小汽車機動化分擔(dān)率居高不下。以深圳為例，十年來小汽車機動化分擔(dān)率維持在40%之上，公共交通機動化分擔(dān)率提升進入瓶頸期。核心原因之一即小汽車“用者自付”體制機制尚不完善，未能實現(xiàn)小汽車外部成本內(nèi)部化[4][5]，導(dǎo)致小汽車使用成本較低。充分借鑒歐盟交通負外部成本計算方法[9]，綜合考慮交通擁堵、交通事故、交通噪音、環(huán)境污染等負外部成本，計算深圳市小汽車出行負外部成本約為1.2萬元/年，在超大城市中處于較高水平。

2.3 城市職住分離進一步加劇，通勤出行距離在持續(xù)拉長

圖3 歷年深圳市機動車保有量（單位：萬輛）

圖4 國內(nèi)主要城市小汽車負外部成本對比[10]（單位：萬元/年）

隨著城市發(fā)展空間外拓，可支付性房價主要分布在中心城區(qū)外圍較偏遠地區(qū)，更多人選擇以距離換房價,導(dǎo)致職住分離加劇，全市通勤出行時長與距離持續(xù)增加。以深圳為例，根據(jù)手機信令數(shù)據(jù)分析，深圳市福田、羅湖、南山的“職住同區(qū)” 比例僅在50%-60%之間。根據(jù)《2019年深圳市居民出行調(diào)查成果分析報告》，2019年全方式通勤時長由2016年的21分鐘上升至31分鐘，通勤距離由5.6公里上升至7.0公里。機動化出行距離由8.6公里上升至11.3公里。

2.4 出行需求特征更加多元化，小汽車使用強度持續(xù)增加

近年來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高,市民出行目的更加多元,購物、休閑、娛樂等非通勤出行比例逐年增長。北京早高峰時段通勤比例為52%，非通勤比例為48%[6]。根據(jù)深圳最新居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年居民非通勤出行比例已超過50%。隨著市民出行需求日益多元，一日出行鏈更加復(fù)雜。同時，車輛使用強度持續(xù)增加，以深圳為例，2018年小汽車出行強度為2.3次/日，比2013年增加0.4次/日。更加精細化的小汽車需求調(diào)控是適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

3 “后限購時代”小汽車需求調(diào)控策略建議

“后限購時代”超大城市小汽車需求調(diào)控逐步由限制擁有向引導(dǎo)使用轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)使用主要遵循如下原則：一是用者自付調(diào)控原則。適度提高小汽車使用成本，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，完善小汽車“用者自付”體制機制。二是精準時空調(diào)控原則。能夠?qū)Σ煌瑫r間、空間下的小汽車的出行需求進行精準調(diào)控，均衡時空分布，提高交通運行效率。三是綠色集約調(diào)控原則。通過倡導(dǎo)、獎勵等方式鼓勵市民采用綠色、集約化的交通方式出行，將道路資源向公共交通傾斜，提高交通資源利用效率?；谝陨显瓌t，從適度提高小汽車使用成本、均衡交通需求時空分布、建立綠色出行獎勵機制等方面，提出“后限購時代”超大城市小汽車需求調(diào)控策略建議。

3.1 適度提高小汽車使用成本，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化

（一）建立小汽車“用者自付”體制機制，精準測算小汽車負外部成本

圖5 深圳各行政區(qū)小汽車日均出行次數(shù)（左2013年，右2018年）

歷年來，在持續(xù)推進公交都市建設(shè)過程中，小汽車出行優(yōu)勢持續(xù)居高不下，核心原因之一即小汽車綜合使用成本較低。小汽車“用者自付”機制尚不完善，未能實現(xiàn)小汽車外部成本內(nèi)部化。當(dāng)前小汽車出行產(chǎn)生的交通擁堵、污染、噪音等負外部成本由社會替其承擔(dān)，而非小汽車使用者。精準計算不同區(qū)域、不同時段的小汽車負外部成本，是制定經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)政策的重要前提。小汽車負外部成本通常包括交通擁堵負外部成本、交通事故負外部成本、空氣污染負外部成本、噪音負外部成本以及溫室效應(yīng)負外部成本[4]。可借鑒歐盟成熟的負外部成本計算方法，通過價格歸一化，計算每輛小汽車出行產(chǎn)生的負外部成本。

（二）選定恰當(dāng)?shù)木毣{(diào)控政策載體，實現(xiàn)小汽車外部成本內(nèi)部化

相比“一刀切”的行政手段，經(jīng)濟杠桿調(diào)控政策更具彈性與精準性。經(jīng)濟杠桿調(diào)控政策的核心目的并非收費，而是希望通過適度提高車輛使用成本來引導(dǎo)合理使用。當(dāng)前小汽車調(diào)控政策未能納入小汽車外部成本，一方面導(dǎo)致小汽車使用成本較低，小汽車競爭優(yōu)勢強勁；另一方面，小汽車出行成本過低進一步促進小汽車使用強度的提升，進一步加劇了道路資源分配的失衡。基于小汽車負外部成本計算機制，選定合適的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)政策載體是實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化、精準時空調(diào)控的關(guān)鍵。當(dāng)前國際主流的經(jīng)濟杠桿調(diào)控措施包括交通擁堵收費、低排放區(qū)、停車收費等。結(jié)合城市發(fā)展階段，選擇合適經(jīng)濟杠桿政策載體，精準實現(xiàn)小汽車外部成本內(nèi)部化。

（三）開展經(jīng)濟杠桿政策落地試點，以點帶面推動大范圍實施

經(jīng)濟杠桿調(diào)控政策作為關(guān)系市民切身利益的重大行政決策，雖然具備較好的調(diào)控能力，但政策落地實施往往困難重重。一是政策實施的法律體系尚不健全，缺少必要的保障性法律條款，需要修訂相關(guān)法律為政策實施提供法律保障。二是經(jīng)濟杠桿調(diào)控政策是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。以擁堵收費為例，收費區(qū)域、對象、費率、時段、技術(shù)等均需要較長時間的論證過程。三是民眾對政策的支持力度直接決定了政策的成敗[7]，需要充分傾聽社會聲音，兼顧多元利益主體的訴求。因此，建議優(yōu)先啟動經(jīng)濟杠桿調(diào)控政策試點工作，按照“先試行-見實效-再實施”的原則，讓老百姓逐步理解和認可經(jīng)濟杠桿調(diào)控政策，為后續(xù)全市范圍推廣做鋪墊。

3.2 均衡交通需求時空分布，提高交通資源利用效率

（一）優(yōu)化停車供給與差異化收費，“以靜制動”引導(dǎo)車輛使用

基于“嚴控出行車位，保障基本車位”原則，嚴控公共交通發(fā)達、交通擁堵的商業(yè)區(qū)和辦公區(qū)出行車位規(guī)模。對于新增配建車位堅持“定上限，無下限”，進一步降低出行車位的配建標準，鼓勵“零配建”。對于住宅配建而言，實行分區(qū)差異化的停車供給策略，適度滿足基本車位，并探索“停車自備位”政策的適用性?；谕恋亻_發(fā)強度、公交服務(wù)水平、交通運行狀況等特征，優(yōu)化調(diào)整原有停車收費分區(qū)。探索制定分區(qū)域、分時段、分車型的差異化停車收費政策，提高中心城區(qū)、交通擁堵片區(qū)的停車收費標準。

（二）推行小汽車出行預(yù)約，均衡出行時空分布

通過預(yù)約出行提前掌握出行需求,調(diào)整供給策略，通過均衡出行需求時空分布實現(xiàn)改善擁堵目的。針對交通擁堵嚴重的片區(qū)，可充分借鑒景區(qū)預(yù)約等模式，實施進入車輛總量預(yù)約。首先基于多源大數(shù)據(jù)融合分析技術(shù)，識別城市客流集中、交通擁堵的重點片區(qū)，在充分考慮當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活、商鋪經(jīng)濟、商務(wù)出行等前提下，根據(jù)道路設(shè)施供給水平確定不同時段的預(yù)約名額?？筛鶕?jù)具體擁堵特征，采用單日、半日等不同時間維度的預(yù)約管控。借助高清攝像頭、現(xiàn)場執(zhí)法等方式對沒有成功預(yù)約進入管控區(qū)域的用戶采取交通處罰措施，并結(jié)合預(yù)約實施效果進行滾動式效果評估和機制調(diào)整。

3.3 建立綠色出行獎勵機制，倡導(dǎo)低碳綠色交通出行

以碳積分為介質(zhì)搭建碳積分平臺，建立綠色出行獎勵制度。小汽車出行方面，將用戶車牌與用戶的碳賬戶綁定，在低排放區(qū)等碳排放嚴管區(qū)，對不符合通行標準的小汽車扣除一定的碳積分。方案設(shè)計中應(yīng)充分考慮政策的公平性與精準性，對不同排放量車輛實施差異化扣除積分值。為防止?jié)撛谏鐣L(fēng)險，建議碳積分不可交易，只能通過綠色出行來賺取。綠色交通出行方面，對于采用公共交通等綠色出行方式給予碳積分獎勵。多余的碳積分可實現(xiàn)景區(qū)預(yù)約、電影票、餐飲票等利益兌換。積分獲取與兌換均需要與第三方平臺合作，如 “微信運動”小程序、“深圳通”二維碼、“騰訊乘車碼”等。通過搭建碳積分平臺，建立小汽車出行與綠色出行的反饋循環(huán)機制，引導(dǎo)市民出行向綠色交通方式轉(zhuǎn)移。

4 總 結(jié)

隨著超大城市機動車保有量基數(shù)不斷增長，車輛使用強度持續(xù)增加，小汽車限購政策效果日趨殆盡。中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等外部環(huán)境影響，加速推進超大城市邁入“后限購時代”，如何在加快經(jīng)濟復(fù)蘇、提高交通效率兩者間尋找平衡，是“后限購時代”小汽車需求調(diào)控面臨的挑戰(zhàn)。本研究按照用者自付、精準調(diào)控、綠色集約原則，通過適度提高小汽車使用成本、均衡交通需求時空分布和建立綠色出行獎勵機制，探索了“后限購時代”超大城市小汽車需求調(diào)控關(guān)鍵策略，為打造不依賴小汽車的城市交通模式提供借鑒。