鄒詩意

摘要 適當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策是實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)并存的關(guān)鍵，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展能否同時并存一直是社會關(guān)注的熱點問題，黨的十八大上，習(xí)近平同志指出“既要金山銀山，也要綠水青山”，這就要求實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的共贏。洞庭湖作為中國第二大淡水湖泊，自然資源豐富，具有“魚米之鄉(xiāng)”的美譽。但由于發(fā)展階段及發(fā)展方式的制約，湖區(qū)的水環(huán)境不斷惡化。文章以洞庭湖為例，分析控污水政策的環(huán)境改善效果，并為洞庭湖環(huán)境治理提供相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 控污水;政策效果;評價

中圖分類號： 文獻標(biāo)識碼： 文章編號：2095–3305（2020）06–0–03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.059

伴隨著中國經(jīng)濟的騰飛，污染不斷加劇，環(huán)境質(zhì)量日益下降。其中，水資源污染尤為嚴重，據(jù)2007—2009年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》，水污染事故突發(fā)頻率最高。水資源污染不僅損害了環(huán)境福利，在一定程度上還限制了經(jīng)濟發(fā)展。所以，對水污染的防治已經(jīng)迫在眉睫。黨的十八大以來，政府重復(fù)提到“既要金山銀山，也要綠水青山”，而要獲取經(jīng)濟與環(huán)境的雙重紅利最重要的環(huán)節(jié)就是采取與環(huán)境現(xiàn)狀相適應(yīng)的環(huán)境政策。水污染作為環(huán)境污染中形勢最嚴峻的污染之一，且水資源和國民日常生活緊密聯(lián)系在一起，因此可看出水資源污染嚴重威脅到國民生命安全[1]。

自20世紀(jì)起，政府陸續(xù)頒布了水污染防治的相關(guān)環(huán)境政策及法律法規(guī)。政府對水污染問題十分重視，黨的十九大明確要求，要加快對水污染的防治，實施流域環(huán)境綜合治理。2015年國務(wù)院針對水污染問題印發(fā)了《水污染防治行動計劃》，要求到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，長江、黃河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良，比例總體達到70%以上;到2030年力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)，全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上;到2050年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。

1 文獻綜述

環(huán)境政策指的是為減少環(huán)境污染，提高環(huán)境質(zhì)量而出臺的一系列預(yù)防、抑制污染的措施，一項環(huán)境政策是否有效離不開對實施效果進行研究。環(huán)境政策的效果分析一直是學(xué)術(shù)界熱點，國內(nèi)外學(xué)者對此都有所研究[2]。關(guān)于環(huán)境政策的有效性分析主要集中于以下兩個研究方向：第一個研究方向是環(huán)境政策對于控制環(huán)境污染有十分顯著的作用。部分學(xué)者認為不同環(huán)境政策對不同類型的環(huán)境污染有明顯抑制作用，合理環(huán)境規(guī)制能夠有效減少污染;也有部分學(xué)者認為嚴格的環(huán)境政策不僅能有效改善環(huán)境質(zhì)量，還能倒逼污染嚴重的企業(yè)提高競爭力和技術(shù)創(chuàng)新;另外，嚴苛的環(huán)境規(guī)制會設(shè)立進入壁壘同時有效調(diào)整資源配置使污染嚴重、效率低下的產(chǎn)業(yè)退出該行業(yè)或設(shè)法減少污染、提高效率，促使整個產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級的速度。此外，環(huán)境規(guī)制能夠依賴于有效的環(huán)保立法及嚴格的環(huán)保執(zhí)法力度來達到良好的管控環(huán)境污染效果[3]。第二個研究方向是環(huán)境政策對于環(huán)境改善的作用不顯著。首先，由于地方政府的績效主要以經(jīng)濟增長為主，環(huán)境質(zhì)量的考評分量不大，使得地方政府對環(huán)境政策的執(zhí)行度較低，最終導(dǎo)致環(huán)境政策的實際效用較低甚至無效。其次，環(huán)境政策沒有正式嚴格的書面法律支撐，如此使得在環(huán)境政策頒布后沒有有效的法律作為標(biāo)準(zhǔn)，特別是在處罰環(huán)境污染行為時沒有具體的法律條文可參考，導(dǎo)致處罰過輕，使得環(huán)境政策沒有威懾力，也達不到預(yù)期要求的效果。再次，有研究表明即使有法律條文支撐的環(huán)境政策，其對環(huán)境污染現(xiàn)象的抑制所起的作用也不大，因為法律條文執(zhí)行效率非常低，使得依賴于法律條文的環(huán)境政策所產(chǎn)生的效果有限[4-5]。此外，也有研究顯示在地方政府執(zhí)行環(huán)境政策時容易被當(dāng)?shù)匾恍├嫦嚓P(guān)者的企業(yè)所影響，致使其在落實環(huán)境政策時有所松懈，削弱了環(huán)境政策的效果[6-7]。雖然政府頒布了水污染防治政策及法律，但效果不明顯。部分學(xué)者認為由于政府官員為了追求經(jīng)濟效益最大化，對環(huán)境政策及法律執(zhí)行不嚴格、監(jiān)管不到位，導(dǎo)致政策效果不明顯[8]。還有一部分學(xué)者認為對環(huán)境采取的結(jié)構(gòu)唯一及內(nèi)容空洞的管制手段是環(huán)境政策失效的主要原因[9]。此外，環(huán)境政策和法律制定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)太過籠統(tǒng)，沒有具體化，使其在執(zhí)行過程中沒有可供參考的依據(jù)，致使環(huán)境政策沒有達到預(yù)期效果[10]。所以，檢驗環(huán)境政策對環(huán)境的改善效果，為政府制定合理有效政策提供有力的理論依據(jù)，是預(yù)防和治理水資源污染的重要環(huán)節(jié)。

洞庭湖是中國第二大淡水湖，地跨湖南、湖北兩省，是長江流域重要的調(diào)蓄湖泊，具有強大的蓄洪能力，曾使長江無數(shù)次的洪患化險為夷?！断驽鷱R記略》曾記載“洞庭蓋神仙洞府之一也，以其為洞庭之庭，故曰洞庭。后世以其汪洋一片，洪水滔天，無得而稱，遂指洞庭之山以名湖曰洞庭湖。”這便是洞庭湖的由來。但自20世紀(jì)90年代以來，洞庭湖湖區(qū)污染排放不斷加劇，環(huán)境不斷惡化。環(huán)洞庭湖區(qū)工業(yè)化進程發(fā)展迅猛的同時，洞庭湖的生態(tài)環(huán)境問題也越發(fā)突出，受污染程度最嚴重的是洞庭湖湖區(qū)的水資源。工廠排放的污水，農(nóng)藥化肥過量使用產(chǎn)生的有害水質(zhì)，人口數(shù)量急劇增加產(chǎn)生的大量生活廢水都通過地表流入、地下滲透的方式匯集到洞庭湖中，這使得洞庭湖水質(zhì)急劇下降[11]。2018年4月習(xí)近平總書記考察了長江沿岸生態(tài)環(huán)境和發(fā)展建設(shè)情況，在調(diào)研洞庭湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作時，強調(diào)要修復(fù)湖區(qū)生態(tài)環(huán)境，守護好一江碧水。

目前關(guān)于洞庭湖水污染的研究主要集中在如何治理水污染方向。王晶等[12]認為應(yīng)通過吸取歷史教訓(xùn)和借鑒有效經(jīng)驗、利用社會力量、創(chuàng)新安全管理模式、嚴格執(zhí)法等措施來改善洞庭湖湖區(qū)水環(huán)境。王亞輝等[13]支持對洞庭湖水環(huán)境污染進行多元主體協(xié)同治理，通過結(jié)合政府、企業(yè)、民眾三方力量來建立多元主導(dǎo)共治的環(huán)境治理協(xié)同機制。宋穎[14]從完善洞庭湖區(qū)生態(tài)政府治理機制建設(shè)入手，通過健全湖區(qū)生態(tài)政府治理的實施推進機制與支持保障機制及績效評價機制等方面來優(yōu)化洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理。

2 建議

2014年，國務(wù)院批復(fù)了《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略。2018年4月，習(xí)近平總書記深入東洞庭湖濕地和城陵磯水文站考察，強調(diào)“共抓大保護，不搞大開發(fā)”“守護好一江碧水”。雖然這幾年來，湖南、湖北兩省大力推進洞庭湖地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展，洞庭湖水環(huán)境治理工作取得明顯進展和成效，但是由于缺乏協(xié)同保護機制，以及近年來入湖江河水文節(jié)律的變化，洞庭湖綜合治理當(dāng)前仍面臨很多困難，如湖區(qū)治理分散。為推進洞庭湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進一步提升，提出以下建議[15-16]。

第一，要進一步推動聯(lián)動治理和綜合施策。政府部門需要在構(gòu)建洞庭湖流域聯(lián)合管理機制上花功夫，首先要理清好洞庭湖與長江、洞庭湖湖泊的水體與湖區(qū)周邊、直接的行政治理手段與間接的政策鼓勵手段間的關(guān)系，其次，是著手建立湖區(qū)一體化的管理機制，保障水污染治理等工作的全面開展，維護好一江清水向東流的源頭機制。此外，政府部門還需大力統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的力度，整理出流域內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)負面清單，通過統(tǒng)籌推動調(diào)、禁、改、關(guān)、停等各項治理手段，促使區(qū)域內(nèi)差異化、綠色化發(fā)展得到更好實現(xiàn)[17]。與此同時，由于目前洞庭湖湖區(qū)的治理修復(fù)工作重點放在對一些國家級或省級自然保護區(qū)、重要濕地與一些生態(tài)破損嚴重且大范圍集中的區(qū)域的保護上，如壺瓶山、東洞庭湖與南洞庭湖大口鯰青蝦中華鱉等地區(qū)。因此在這些重點的治理區(qū)范圍內(nèi)，有關(guān)政府管理部門需分別對應(yīng)嘗試去開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償制度的工作，即在國家級濕地自然保護區(qū)和國家、省級重要濕地推行生態(tài)補償制度，對有益于這些重點關(guān)注地區(qū)的行動政府要加以口頭及資金上鼓勵，提高對環(huán)境保護的積極性，推動湖區(qū)修復(fù)工作的開展。通過加強對面積較大且水質(zhì)不達標(biāo)的湖泊，如大通湖、珊珀湖、天星湖等，生態(tài)治理與修復(fù)力度以及加強生態(tài)湖濱帶等生態(tài)隔離帶的推廣，以期實現(xiàn)保障維護好湖區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)。最主要是在確保生態(tài)功能不降低的前提下，還應(yīng)加快調(diào)整對防風(fēng)防浪林和抑螺林逐步進行種植。此外，政府部門還要嚴抓入湖流域水質(zhì)的考核目標(biāo)，通過實行最嚴格的責(zé)任追究制來刺激推動不能達到考核要求的管理人員進行湖區(qū)環(huán)境治理工作;通過領(lǐng)導(dǎo)在湖區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌管理，進一步落實整個湖區(qū)范圍，包括湖區(qū)邊界處的水環(huán)境監(jiān)管、水污染防治與修復(fù)工作，以促進湖區(qū)水質(zhì)更快提升;同時也要因地制宜頒布有效的水環(huán)境治理政策，通過規(guī)范化各地政策的目標(biāo)，實施方案與手段一體化生態(tài)保護治理[18-19]。

第二，劃分環(huán)洞庭湖水質(zhì)區(qū)域，對不同水質(zhì)等級的區(qū)域采取有針對性的高效保護措施。預(yù)防和控制水污染是管理的關(guān)鍵，對此，政府可以在湖區(qū)內(nèi)劃分72個水環(huán)境控制單元，如果實施重點區(qū)域關(guān)注方案，則可以優(yōu)先考慮其中17個水環(huán)境控制單元對洞庭湖水質(zhì)產(chǎn)生重大影響，組合成立重點水污染控制區(qū)。此外，在該重點水污染控制區(qū)中又可全面劃分3個處理區(qū)域，包括供水系統(tǒng)和允許排放污染源的系統(tǒng)以及實施固定污染源排污許可制度系統(tǒng)，分系統(tǒng)確定每個區(qū)域功能，以達到有效的水環(huán)境治理與修復(fù)成果。

第三，引導(dǎo)生態(tài)受益者和社會投資者補償湖區(qū)的生態(tài)保護者。各級地方政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)資金渠道，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出治理重點，增加對洞庭湖水環(huán)境綜合治理的投資，同時避免新的地方政府債務(wù)風(fēng)險。在城市供水、生活與工業(yè)廢水管理和廢物管理的領(lǐng)域，規(guī)范和推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有效完善了與社會資本的合作模式，恢復(fù)了股份制資產(chǎn)，并積極吸引了社會資本。它為各種環(huán)境保護補償機制創(chuàng)造了良好市場，引導(dǎo)環(huán)境受益者向環(huán)境保護者付款，并致使社會投資者向環(huán)境保護者付款。同時它還加快將具有國際重要意義的濕地和洞庭湖的縣（市）納入具有主要環(huán)境職能的國家縣，增加中央預(yù)算資金支持，并實施中央政府環(huán)境補償。此外，采取橫向的政府環(huán)境支付措施建立多元化，跨區(qū)域的洞庭湖環(huán)境基金和核算平臺，建立在洞庭湖地區(qū)出售被污染廢物的利用系統(tǒng);并通過經(jīng)濟補償與合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段來實現(xiàn)利益均衡[20]。

第四，在處理區(qū)域范圍內(nèi)，加快城市污水處理廠建設(shè)，新建城市污水處理設(shè)施應(yīng)嚴格執(zhí)行A類排放標(biāo)準(zhǔn)。加快實施洞庭湖區(qū)生態(tài)敏感區(qū)城市污水處理設(shè)施升級改造，全面達到A類排放標(biāo)準(zhǔn)。新建立和升級的產(chǎn)業(yè)集群必須同時規(guī)劃和建設(shè)污水和垃圾集中處理設(shè)施。全面落實污染源固定排放許可證制度，促進重點行業(yè)氮、磷排放總量控制，加大生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法檢查力度[21]。

第五，積極推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作，促進應(yīng)急體系建設(shè)更完善，全方面提高洞庭湖生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督能力。研究并頒布湖南省《洞庭湖管理條例》，加強對洞庭湖生態(tài)環(huán)境的司法保護，依法加強湖泊治理。完善環(huán)保信用評估，強制性信息披露，嚴懲重罰，將企業(yè)環(huán)境信用信息納入信用信息共享平臺和宣傳體系，建立環(huán)境污染“黑名單”制度[22-23]。

參考文獻

[1] 張曉.中國水污染趨勢與治理制度[J].中國軟科學(xué)，2014（10）：11–24.

[2] 鄭石明.環(huán)境政策何以影響環(huán)境質(zhì)量？——基于省級面板數(shù)據(jù)的證據(jù)[J].中國軟科學(xué)，2019（2）：49–61.92.

[3] 包群，邵敏，楊大利.環(huán)境管制抑制了污染排放嗎？[J].經(jīng)濟研究，2013，48（12）：42–54.

[4] 景守武，張捷.新安江流域橫向生態(tài)補償降低水污染強度了嗎？[J].中國人口·資源與環(huán)境，2018，28（10）：152–159.

[5] 李樹，陳剛.環(huán)境管制與生產(chǎn)率增長——以APPCL2000的修訂為例[J].經(jīng)濟研究，2013，48（1）：17–31.

[6] 蔣冠宏，蔣殿春.中國企業(yè)對外直接投資的“出口效應(yīng)”[J].經(jīng)濟研究，2014，49（5）：160–173.

[7] 賈妮莎，申晨，雷宏振，等.中國企業(yè)對外直接投資的“就業(yè)效應(yīng)”：理論機制與實證檢驗[J].管理評論，2019，31（6）：49–59.

[8] 張家瑞，王金南，曾維華，等.滇池流域水污染防治收費政策實施績效評估[J].中國環(huán)境科學(xué)，2015，35（2）：634–640.

[9] 曹洪華，王榮成，李琳.基于DID模型的洱海流域生態(tài)農(nóng)業(yè)政策效應(yīng)研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，24（10）：157–162.

[10] 張宇，蔣殿春.FDI、政府監(jiān)管與中國水污染——基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)進步分解指標(biāo)的實證檢驗[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2014，13（2）：491–514.

[11] 吳人堅.生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)原理初探[J].生態(tài)經(jīng)濟，2001（1）：1–3.