趙靜東

摘 要：社會(huì)治理檢察建議作為檢察法律監(jiān)督工作，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)治理有著重要意義，但實(shí)踐中卻存在制發(fā)不規(guī)范、不專業(yè)、制發(fā)動(dòng)力不足、成效不顯著等問題。深入推進(jìn)社會(huì)治理檢察建議工作，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)治理檢察建議是一種非程序化的法律監(jiān)督措施以及由此引申出的工作要求，科學(xué)引導(dǎo)、強(qiáng)化運(yùn)作的管理、多渠道宣傳和多項(xiàng)評(píng)估，切實(shí)擴(kuò)大工作的輻射面和影響力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理檢察建議 檢察法律監(jiān)督 非程序化 完善路徑

社會(huì)治理檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)深入?yún)⑴c和服務(wù)社會(huì)法治的重要方式，其不受限于檢察業(yè)務(wù)類型的靈活性和剛?cè)岵?jì)的特質(zhì)能有效結(jié)合“法律監(jiān)督”和“社會(huì)治理”[1]，契合了當(dāng)前刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢(shì)，對(duì)檢察改革和法治社會(huì)建設(shè)有著重要意義。

一、社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)和工作要求

（一）社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)

2019年2月26日，最高人民檢察院公布修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），第11條明確規(guī)定了社會(huì)治理檢察建議定義和適用范圍，然而理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)卻存在頗多爭(zhēng)議。本文的觀點(diǎn)是，檢察建議本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督方式，其性質(zhì)上還具有非程序規(guī)范一面，具體而言：

1.社會(huì)治理檢察建議本質(zhì)是法律監(jiān)督方式。社會(huì)治理檢察建議作為一種法律監(jiān)督方式，應(yīng)基于檢察機(jī)關(guān)“十大業(yè)務(wù)”的開展，即檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的社會(huì)治理檢察建議不是“無本之木”而是源于檢察機(jī)關(guān)辦理的案件，也就是檢察機(jī)關(guān)通過案件的辦理發(fā)現(xiàn)凸顯的社會(huì)問題，通過制發(fā)社會(huì)治理檢察建議提出解決問題的路徑。因此，將社會(huì)治理檢察建議定位為一種法律監(jiān)督方式，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的劃線，不僅避免了檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)治理的過度延伸，而且防止了檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)過度分散。

2.社會(huì)治理檢察建議是非程序規(guī)范的法律監(jiān)督方式。雖然《規(guī)定》第19條明確了被建議單位的回復(fù)義務(wù)，但仍沒有改變社會(huì)治理檢察建議預(yù)防性質(zhì)和柔性特點(diǎn)，從而決定了這類檢察建議很難設(shè)立什么法定程序。[2]根據(jù)《規(guī)定》要求，社會(huì)治理檢察建議不單純地著眼于被建議單位的回復(fù)和整改，對(duì)被建議單位的異議進(jìn)行及時(shí)處理，而且要對(duì)無異議的社會(huì)治理檢察建議沒完沒了地跟蹤監(jiān)督。

（二）社會(huì)治理檢察建議的工作要求

1.作為一種法律監(jiān)督方式，社會(huì)治理檢察建議應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)制發(fā)程序和制發(fā)樣式上的規(guī)范性。社會(huì)治理檢察建議要加強(qiáng)其規(guī)范性來實(shí)現(xiàn)其剛性效果。實(shí)踐中，由于被建議單位的不同、涉及領(lǐng)域的廣泛，一些社會(huì)治理檢察建議存在制發(fā)不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范、不專業(yè)的情況，嚴(yán)重影響了檢察建議工作的剛性。張軍檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議必須要有硬性要求，體現(xiàn)其嚴(yán)肅性。據(jù)此，社會(huì)治理檢察建議要有明確的制發(fā)原則、規(guī)范的制發(fā)程序。

2.作為一種非程序化監(jiān)督方式，社會(huì)治理檢察建議的剛性來源于內(nèi)容的高質(zhì)量。檢察建議的剛性主要取決于建議的質(zhì)量，質(zhì)量是檢察建議的核心和生命線。[3]社會(huì)治理檢察建議能不能挖掘問題，能不能專業(yè)地剖析問題的成因，能不能有效引導(dǎo)被建議單位解決問題成為其制發(fā)與落實(shí)的基礎(chǔ)。

二、P區(qū)檢察院社會(huì)治理檢察建議工作的效果考察

（一）P區(qū)檢察院制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的分析

《規(guī)定》出臺(tái)后，P區(qū)檢察院及時(shí)貼合“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢(shì)，構(gòu)建社會(huì)治理檢察工作機(jī)制，優(yōu)化法律政策辦案部門對(duì)審核流程，建立社會(huì)治理檢察建議專人專崗審查模式，制定規(guī)范文件細(xì)化社會(huì)治理檢察建議宣告送達(dá)流程、通過第三方跟蹤監(jiān)督問效提升建議質(zhì)量，發(fā)布了反響大、效果好的典型案例。

1.制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的整體情況。2019年度P區(qū)檢察院共制發(fā)社會(huì)治理檢察建議39件，回復(fù)率為100%。P區(qū)檢察院針對(duì)多起有影響力的案件制發(fā)檢察建議，加強(qiáng)了社會(huì)治理，成效大，效果好。如針對(duì)轄區(qū)內(nèi)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師性侵未成年人犯罪案件多發(fā)的問題，分別向P區(qū)兩家主管單位制發(fā)檢察建議，建議加強(qiáng)對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，檢察建議得到高度重視，主管單位通過集中梳理排摸轄區(qū)內(nèi)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、加大聯(lián)合執(zhí)法檢查力度以及健全完善區(qū)、街鎮(zhèn)、職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制等措施，有效凈化了民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)環(huán)境。整體而言，P區(qū)檢察院根據(jù)典型案件制發(fā)的社會(huì)治理型檢察建議取得良好成效具備兩個(gè)方面特點(diǎn)：一是社會(huì)治理檢察建議具有內(nèi)容質(zhì)量高和規(guī)范性強(qiáng)的特點(diǎn);二是涉及社會(huì)熱點(diǎn)問題，公眾知悉度、關(guān)注度均較高，且都得到了被建議單位、行業(yè)的積極響應(yīng)和配合，建議落實(shí)效率較高。

2.社會(huì)治理檢察建議的類型分布及分析。根據(jù)《規(guī)定》第11條規(guī)定的六種社會(huì)治理檢察建議類型進(jìn)行歸類分析，P區(qū)檢察院制發(fā)社會(huì)治理檢察分布情況為“預(yù)防犯罪”（23件，占比59%）“堵漏建制”（8件，占比20%）“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”（無制發(fā)）“督促履職”（5件，占比13%）“追究責(zé)任”（3件，占比8%）“其他”（無制發(fā)）。從數(shù)據(jù)上看，預(yù)防犯罪類社會(huì)治理檢察建議占比達(dá)59%，堵漏建制類社會(huì)治理檢察建議占比20%，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警類檢察建議的無制發(fā)。從業(yè)務(wù)分布上看，P區(qū)檢察院制發(fā)社會(huì)治理檢察建議基本來源于刑事案件辦理，刑事檢察部門仍然是檢察建議制發(fā)的主要力量。從制發(fā)目的上看，主要是為了回應(yīng)個(gè)案所引發(fā)的犯罪防控需求，存在制發(fā)檢察建議在超脫案件事實(shí)之上的風(fēng)險(xiǎn)宏觀評(píng)估、提煉能力較弱等問題。

（二）影響社會(huì)治理檢察建議效果的問題

1.社會(huì)治理檢察建議制發(fā)動(dòng)力不足。社會(huì)治理檢察建議因其非程序化的性質(zhì)，推進(jìn)建議落實(shí)工作周期長(zhǎng)短不一，相關(guān)工作難于量化，也由此難以建立起科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制，雖然數(shù)量指標(biāo)的取消能有效遏制低質(zhì)量檢察建議的產(chǎn)生，但是卻缺乏對(duì)高質(zhì)量社會(huì)治理檢察建議工作的激勵(lì)體系。

2.社會(huì)治理檢察建議制定的專業(yè)性和針對(duì)性有待提高。在運(yùn)作上，雖然法律政策研究部門承擔(dān)了社會(huì)治理檢察建議的審核工作，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，P區(qū)檢察院法律政策研究隊(duì)伍縮減，隊(duì)伍力量?jī)H能承擔(dān)對(duì)檢察建議形式的規(guī)范性審查，難以開展實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查、論證。實(shí)踐中，存在部分社會(huì)治理檢察建議內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，說理性不強(qiáng)，缺乏實(shí)際操作性，這類檢察建議即使得到被建議單位的回復(fù)，也多停留在形式上回復(fù)。

3.社會(huì)治理檢察建議內(nèi)外傳達(dá)和宣傳的渠道不夠暢通。部分社會(huì)治理檢察建議的社會(huì)知曉度不夠，一方面是因?yàn)闄z察建議工作仍然局限個(gè)案的處理，沒有深層次挖掘;另一方面則是社會(huì)治理檢察建議傳達(dá)和宣傳的渠道不夠暢通，加之客觀上有些被建議單位也不希望相關(guān)問題被本單位干部職工、社會(huì)各界知曉，致使部分優(yōu)秀的社會(huì)治理檢察建議輻射面小，工作成效被打折扣。

三、完善社會(huì)治理檢察建議工作的建議

（一）建立對(duì)社會(huì)治理檢察建議工作的科學(xué)引導(dǎo)機(jī)制

1.圍繞社會(huì)治理檢察建議工作推進(jìn)檢察官的培訓(xùn)工作。社會(huì)治理檢察建議工作的好壞直接影響社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)可度，因此要有針對(duì)地加強(qiáng)培訓(xùn)，檢察機(jī)關(guān)要定期及時(shí)地圍繞社會(huì)治理檢察建議工作組織相關(guān)培訓(xùn)和研修工作，以推送典型案例、組織資深專家講座和業(yè)務(wù)訓(xùn)練等形式，強(qiáng)化培養(yǎng)檢察官服務(wù)社會(huì)治理的意識(shí)，樹立檢察官“雙贏、多贏、共贏”的理念。

2.構(gòu)建科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制提升檢察建議質(zhì)效。圍繞社會(huì)治理檢察建議的成效，應(yīng)形成不同層級(jí)的優(yōu)秀檢察建議評(píng)選機(jī)制，通過定期和不定期組織檢察系統(tǒng)內(nèi)評(píng)選和邀請(qǐng)第三方，如人大代表、行業(yè)專家和人民監(jiān)督員公開評(píng)選，在內(nèi)外共同評(píng)選的基礎(chǔ)上，選拔優(yōu)秀檢察建議，并匹配構(gòu)建科學(xué)的正向加分激勵(lì)機(jī)制，給予單位的檢察官相應(yīng)精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以此充分調(diào)動(dòng)檢察官制發(fā)高質(zhì)量社會(huì)治理檢察建議的積極性。

（二）強(qiáng)化對(duì)社會(huì)治理檢察建議運(yùn)作的管理

1.建立高質(zhì)量社會(huì)治理檢察建議培育機(jī)制。對(duì)于涉及領(lǐng)域較廣、專業(yè)程度較深或者爭(zhēng)議較多的問題，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界資源，在檢察建議醞釀、擬定過程中，適當(dāng)引入專家人才參與檢察建議內(nèi)容的論證，必要時(shí)與被建議單位、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等組織進(jìn)行圓桌會(huì)議模式，充分聽取被建議單位的意見，確保檢察建議指出的問題準(zhǔn)確、提出的建議可行，提升檢察建議質(zhì)量。

2.以機(jī)構(gòu)職能整合強(qiáng)化法律政策研究部門實(shí)質(zhì)內(nèi)容審核職能。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有效整合基層檢察院業(yè)務(wù)管理部門職能，通過明確流程監(jiān)控對(duì)形式審查、案件質(zhì)量評(píng)查重點(diǎn)審查的分工，使法律政策研究隊(duì)伍集中力量于常規(guī)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查，以更好地對(duì)檢察建議的管理、研判和可行性論證。對(duì)于在涉及到跨業(yè)務(wù)的社會(huì)治理檢察建議，可以嘗試構(gòu)建法律政策研究部門與辦案部門社會(huì)治理檢察建議工作聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

（三）多舉措推動(dòng)社會(huì)檢察建議深入落實(shí)

1.暢通檢察建議宣告送達(dá)和通報(bào)渠道。對(duì)于社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的社會(huì)治理檢察建議，檢察機(jī)關(guān)要暢通“上、下、左、右”信息通報(bào)渠道，在重視典型案例的宣傳的同時(shí)，可嘗試建立同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等信息共享平臺(tái)，保證重點(diǎn)社會(huì)治理檢察建議通報(bào)的及時(shí)、有效，并對(duì)被建議單位形成有效的制約。

2.積極開展社會(huì)治理檢察建議宣告送達(dá)工作。進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)治理檢察建議宣告送達(dá)的覆蓋面，做到應(yīng)宣告送達(dá)的全部宣告送達(dá)，可對(duì)宣告送達(dá)排期提前以網(wǎng)絡(luò)微信等形式對(duì)外公布，在邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、媒體代表以及被建議單位的干部職工參加和旁聽的基礎(chǔ)上，讓廣大群眾能夠參與、了解社會(huì)治理檢察建議內(nèi)容，切實(shí)擴(kuò)大社會(huì)治理檢察建議的影響，推動(dòng)檢察建議進(jìn)一步落實(shí)。

（四）強(qiáng)化對(duì)社會(huì)治理檢察建議成效的監(jiān)督

1.堅(jiān)持對(duì)重點(diǎn)社會(huì)治理檢察建議長(zhǎng)效回訪。對(duì)于重點(diǎn)社會(huì)治理檢察建議，檢察機(jī)關(guān)與主管單位、行業(yè)協(xié)會(huì)必要時(shí)可建立協(xié)同工作機(jī)制，安排專人對(duì)接。有關(guān)單位落實(shí)建議過程中發(fā)現(xiàn)的問題，檢察機(jī)關(guān)可通過對(duì)接渠道對(duì)被建議單位提供專業(yè)指導(dǎo)，促成檢察建議深入落實(shí)。對(duì)于被建議單位不理不睬、敷衍塞責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)既要建立與有關(guān)單位建立長(zhǎng)效溝通，也要活用抄送制度和及時(shí)上報(bào)上級(jí)檢察院。

2.完善社會(huì)治理檢察建議成效考察評(píng)估體系。對(duì)于社會(huì)治理檢察建議制發(fā)和落實(shí)成效的考察，實(shí)踐中可采取由專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估、特定區(qū)域問卷調(diào)查和關(guān)聯(lián)類型案件數(shù)據(jù)分析等方式推進(jìn)整體的檢察建議成效評(píng)估，并建議將社會(huì)治理檢察建議落實(shí)成效的評(píng)估情況納入相關(guān)被建議單位所在政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等管理考核或評(píng)價(jià)體系，以此形成社會(huì)治理檢察建議的約束力。此外，檢察機(jī)關(guān)也可通過邀請(qǐng)人民監(jiān)督員定期、系統(tǒng)、宏觀地評(píng)估本院制發(fā)社會(huì)治理檢察建議工作的情況。

注釋：

[1] 參見楊書文：《檢察建議基本問題研究》，《人民檢察》2005年第9期。

[2] 參見王志坤：《正確把握和運(yùn)用各種類型的檢察建議》，京檢在線https：//mp.weixin.qq.com/s/Tpka2Y1lTLQlxLEds-I6dA，最后訪問日期：2019年12月22日。

[3] 參見湯維建、楊建順、高景峰、張振忠：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。