劉欣然

摘 要：該文基于土地收儲工作的實際，分析了地方土地收儲工作中存在的問題，主要包括：地方土地儲備組織體系復(fù)雜，城市規(guī)劃與土地儲備工作脫節(jié)，土地儲備融資法律制度不夠完善，土地儲備潛力的評價缺乏科學(xué)性，土地儲備科學(xué)管理水平信息化程度低等，以期為土地收儲制度的進(jìn)一步完善提供參考。

關(guān)鍵詞：土地收儲;土地儲備;建設(shè)用地儲備

中圖分類號 ?F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）22-0107-02

自改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加速。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年末，我國城鎮(zhèn)化率首次超過60%。隨之而來的是城市建設(shè)用地需求大幅增加，這對于土地管理部門、城市規(guī)劃部門產(chǎn)生了較大的壓力。鑒于我國人地矛盾較為突出，土地政策以緊縮政策為主，保護土地資源，合理利用土地將是我國相當(dāng)長一段時間內(nèi)的基本國策。國家決策機構(gòu)已經(jīng)預(yù)料到了經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源所產(chǎn)生的影響，在制度上進(jìn)行了設(shè)計。1996年，我國在上海開始試點國有土地使用權(quán)儲備，并逐步在杭州、北京等城市推廣。2007年《土地儲備管理辦法》正式頒布，標(biāo)志著該制度在全國各地全面鋪開。2018年，為求增強政府調(diào)控和保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的能力，對其進(jìn)行了修訂。表明土地儲備這項制度已經(jīng)在土地資源配置中發(fā)揮著重要的作用，并逐步開始走向完善。

在我國土地儲備制度開始試點后，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者對土地儲備工作進(jìn)行了較為深入的研究。近年來，這方面的研究逐漸由理論研究擴展到以經(jīng)驗總結(jié)為主的實踐性研究，研究方法上也由定性研究為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远垦芯繛橹鳌ｈb于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展上的不均衡，多元化的地方土地收儲實踐應(yīng)該得到進(jìn)一步的關(guān)注和深入研究[1]。為此，本文分析了我國目前地方土地收儲中存在的問題，以期為土地收儲制度的進(jìn)一步完善提供參考。

1 地方土地儲備組織體系復(fù)雜

縣級土地儲備的組織體系通常采用的是分層管理的模式[2]，即地方政府成立土地收購儲備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對市一級土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào);縣級土地收購儲備工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)縣一級自然資源管理部門，后者再領(lǐng)導(dǎo)縣級土地收購儲備部門;縣級土地收購儲備部門是土地儲備體系中的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)縣一級土地的收購、存儲以及前期開發(fā)準(zhǔn)備工作。因此，在工作實踐中，地方土地儲備中心存在多重工作職能，既承擔(dān)政府職能，又兼有企業(yè)職能。這種土地儲備機構(gòu)角色不明晰，很難真正實現(xiàn)土地資源的高效配置。另外，地方各部門在土地收儲工作中存在注重部門利益，缺乏部門間配合協(xié)作的現(xiàn)象。在一些地方，各部門利益訴求的不一致，是造成土地儲備資金周轉(zhuǎn)速率低下的重要原因。因此，政府部門之間形成一個能協(xié)同運作的土地儲備工作模式，是解決地方土地收儲工作效率低下的首要任務(wù)。從工作實踐中看，地方政府中的規(guī)劃部門、城建部門、司法部門之間工作的協(xié)調(diào)，對土地收儲工作的影響較大。地方規(guī)劃部門由于技術(shù)力量有限，缺乏對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展的前瞻性判斷，土地儲備風(fēng)險較大，從而制約了土地資源的高效利用。在土地糾紛中，涉及的經(jīng)濟、法律關(guān)系通常較為復(fù)雜[3]。地方司法部門對糾紛處置一旦不得當(dāng)、不及時，勢必造成土地收儲工作效率的降低。因此，如何理順土地儲備組織體系，協(xié)調(diào)政府各部門之間的利益訴求，形成運行穩(wěn)定、效率高效的工作機制，是基層土地收儲工作的核心。

2 城市建設(shè)中城市規(guī)劃與土地儲備工作脫節(jié)

城市規(guī)劃和土地儲備兩者之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系，規(guī)劃要落地，土地需先行。土地資源的保護與開發(fā)是規(guī)劃得以保證的物質(zhì)基礎(chǔ)，而城市規(guī)劃則是土地儲備制度的運作基礎(chǔ)，是土地儲備資源的保障性依據(jù)[4]。在實際工作中，城市規(guī)劃必須具有一定的前瞻性和全局性，而土地儲備工作較為具體，現(xiàn)實性較強。一些地方土地儲備的規(guī)劃工作缺乏以城市規(guī)劃作為指導(dǎo)，造成土地儲備的低效，無法充分發(fā)揮土地資源的效益。而城市規(guī)劃如果缺乏前瞻性，則無法及時有效引導(dǎo)和控制土地儲備，進(jìn)行土地資源的有效配置，從而無法充分保障土地資源的最大化收益。外一方面，土地儲備與城市規(guī)劃的用地分類目前尚未統(tǒng)一，土地儲備工作采用的是原國土資源部的《全國土地分類》標(biāo)準(zhǔn)。而城市規(guī)劃實務(wù)中則是按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》來劃分土地類型。分類標(biāo)準(zhǔn)的不同勢必會對土地儲備潛力評價產(chǎn)生影響，從而造成城市土地儲備計劃制定上的偏差[5]。

3 土地儲備融資法律制度不夠完善

土地儲備過程既是土地流轉(zhuǎn)的過程，也是資金循環(huán)的過程。土地儲備具有運作周期長、資金投入量龐大的特點。對于財政緊張，土儲資金缺口大的地方，如何籌集到足夠的資金用于土地儲備，是土地收儲工作的關(guān)鍵。土地儲備制度在全國確立后，各地采用的土地儲備融資方式多種多樣，常見的有財政撥款、國有土地收益基金、土地經(jīng)營收入、銀行貸款、土地儲備專項債券、社會資本引入等，在緩解土地儲備資金壓力方面具有較顯著的作用，有力地保障了土地儲備工作的順利開展。但由于各地政策的不統(tǒng)一，制度缺乏規(guī)范性和一致性，有的甚至與相關(guān)法律和中央政策相違背，存在較大的法律缺陷[6]。缺乏明確、具體、穩(wěn)定的土地儲備融資法律法規(guī)，不利于土地儲備融資實踐工作的穩(wěn)定推進(jìn)。在土地儲備融資工作法制化道路上還有很長的距離要走。

4 土地儲備潛力的評價缺乏科學(xué)性

土地收儲工作與一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量、地理區(qū)位、自然環(huán)境等都有著密切的關(guān)系。缺乏對收儲地區(qū)的了解，是近年土地收儲實踐工作暴露出來的一個普遍性問題[7]。地方土地收儲項目決策失誤通常會造成較大的地方性金融風(fēng)險，同時也可能會造成地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃相悖的局面。如何使城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與城市擴張方向一致，有學(xué)者提出采用城市擴張強度指標(biāo)代替產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地儲備產(chǎn)生的吸引力，再結(jié)合城市產(chǎn)城融合發(fā)展實際綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及各類設(shè)施對土地儲備的影響，為城市土地收儲評價研究提供一個可借鑒的方案[5]。

5 土地儲備科學(xué)管理水平信息化程度急需提升

土地收儲涉及的數(shù)據(jù)包括地圖矢量、地物屬性、相關(guān)附件材料等多種類型的數(shù)據(jù)。在土地收儲實際工作中，土地宗數(shù)多、面積大、分布廣是較為普遍的現(xiàn)象[8]。傳統(tǒng)的分散式管理模式已不能滿足當(dāng)前土地收儲管理的需要。如果不借助于現(xiàn)代信息技術(shù)、通信技術(shù)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，傳統(tǒng)以人工為主的數(shù)據(jù)分析處理方法勢必會影響土地儲備相關(guān)數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和效率。土地收儲情況的查詢、分析，相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、輸出等各項應(yīng)用在收儲管理工作中日益頻繁。另外，土地收儲檔案數(shù)據(jù)信息的挖掘，適應(yīng)土地收儲檔案信息變化頻繁的需要，滿足土地收儲數(shù)據(jù)在各部門間進(jìn)行便利的信息交換，都對土地儲備管理水平提出了更高的要求。目前，基于地理空間分析軟件（例如ArcGIS、MapGIS、SuperMap等軟件）建立的土地收儲空間數(shù)據(jù)庫，可以方便高效地實現(xiàn)土地收儲專題數(shù)據(jù)的圖形、屬性、附件材料的一體化管理，對于提升地方土地收儲管理工作水平具有很好的作用[9]，同時也可為土地收儲工作提供輔助決策支持[10]。

參考文獻(xiàn)

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[9]馬霖.基于ArcGIS的土地收儲數(shù)據(jù)庫建設(shè)[J].地理空間信息，2018，16（10）：88-90.

[10]葉榮青.土地收儲三維輔助決策系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)[J].地理空間信息，2016，14（7）：62-64.

（責(zé)編：張宏民）