王 悅

(南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094）

一、現(xiàn)實(shí)背景及既有研究

在土地資源日益稀缺的今天，農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突已逐漸發(fā)展成為影響國(guó)家穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大因素。 土地問(wèn)題關(guān)系到人民群眾尤其是廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。 這不僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)關(guān)鍵的政治和社會(huì)問(wèn)題。 《法治藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2014 年第12 號(hào)）》顯示，2000 年至2013 年期間， 由征用土地而引發(fā)的群體性事件有97 起。 雖然目前由征地拆遷引發(fā)的沖突仍然在全國(guó)各地上演，有的甚至影響到了社會(huì)生活的有序進(jìn)行，但是針對(duì)這一情況，我國(guó)也出臺(tái)了相關(guān)文件，要求政府征用土地必須依照現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與既定程序來(lái)執(zhí)行，如果發(fā)生由征用土地而引發(fā)的惡性群體性事件將會(huì)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

在CNKI 上檢索了自2008 年以來(lái)有關(guān)“征地拆遷”方面的研究文獻(xiàn)，通過(guò)這些研究可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)學(xué)者對(duì)于征地拆遷沖突研究的角度各不相同，各有側(cè)重點(diǎn)。 比如，在宏觀政治結(jié)構(gòu)和公民權(quán)利的角度方面，社會(huì)學(xué)學(xué)者主要從集體行動(dòng)的角度分析沖突產(chǎn)生，具體包括資源動(dòng)員和貧困感的形成。[1]法學(xué)方面的研究主要是從拆遷制度入手，研究改進(jìn)制度對(duì)減少征地拆遷沖突的影響并且試圖找出能夠平衡各方利益的拆遷制度的最優(yōu)解。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注土地產(chǎn)權(quán)方面的問(wèn)題， 認(rèn)為缺乏對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是征地拆遷沖突產(chǎn)生的根本誘因。

本文認(rèn)為，在中國(guó)城市化發(fā)展的進(jìn)程中，土地的征用和拆遷是不可避免的， 利益沖突和矛盾將伴隨著整個(gè)過(guò)程，而制度方面的缺陷是導(dǎo)致利益沖突、造成農(nóng)民合法權(quán)益損害的關(guān)鍵。要解決利益矛盾，首先要從制度層面入手，建立健全征地制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索各種補(bǔ)償形式，實(shí)現(xiàn)征地民主化。

二、征地拆遷中矛盾沖突主體的表現(xiàn)

（一）失地農(nóng)民的利益表達(dá)形式

因?yàn)榈胤秸谕恋刭Y源分配中扮演著主導(dǎo)者的角色，而農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中是較為弱勢(shì)的一方，失地農(nóng)民主要有以下幾種利益表達(dá)形式：

第一，不配合政府的工作。當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為征地拆遷辦法不公平或者不合理而損害到自身利益的時(shí)候，不配合地方政府的拆遷工作也就成為了他們的首選。首先，由于不合作的抗?fàn)幏绞绞且环N個(gè)人自發(fā)的行為， 在實(shí)施的過(guò)程中不用考慮多個(gè)農(nóng)民之間利益的分配協(xié)調(diào)，避免了集體行動(dòng)所產(chǎn)生的多重困難。由此可以看出， 農(nóng)民可以通過(guò)不合作的抗?fàn)幏绞礁冻鲚^少的成本而能夠獲得相對(duì)較大的收益。與此同時(shí)，不合作并不是一種極端的手段。所以，農(nóng)民不配合政府的拆遷工作在拆遷工作中是很常見(jiàn)的， 在多數(shù)農(nóng)民不配合當(dāng)?shù)卣牟疬w工作時(shí)， 很容易演變成群體性事件。 為了維持穩(wěn)定， 避免拆遷帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)重新審視農(nóng)民的訴求，從而使雙方的利益達(dá)到一個(gè)平衡的狀態(tài)。

第二，個(gè)體上訪。 在農(nóng)民認(rèn)為利益受損以后，除了不合作，信訪也是農(nóng)民的常用方式。[2]他們憑借自身在社會(huì)中的弱勢(shì)地位利用社會(huì)道德力量來(lái)向地方政府施加來(lái)自社會(huì)各方的輿論壓力， 以期用這種方式來(lái)迫使政府對(duì)拆遷方案進(jìn)行調(diào)整， 從而獲得更多的補(bǔ)償。[3]

第三，群體抗?fàn)帯Ｈ后w抗?fàn)幰彩寝r(nóng)民抗?fàn)幍囊环N主要方式， 特別是當(dāng)土地利益分配嚴(yán)重不公平并且涉及到多戶農(nóng)民時(shí)， 他們就會(huì)選擇抱團(tuán)來(lái)進(jìn)行群體抗?fàn)帯?盡管地方政府是農(nóng)民群體抗?fàn)幍囊粋€(gè)明確的目標(biāo)，但農(nóng)民群體并沒(méi)有高度的組織化。[4]在土地利益分配不均衡的情況下，這是農(nóng)民的被動(dòng)選擇，仍然表現(xiàn)出“對(duì)抗和不合作”的基本特征。

農(nóng)民抗?fàn)幍闹饕康氖翘岣哒鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變地方政府制定的利益分配規(guī)則，從而獲得更多的土地補(bǔ)償。 其實(shí)，大多數(shù)農(nóng)民仍然認(rèn)同地方政府是沖突的解決者，只要地方政府能夠?qū)r(nóng)民的訴求做出回應(yīng)，妥善地進(jìn)行調(diào)解，這既可以使農(nóng)民減少利益抗?fàn)幍膹?qiáng)度， 更可以讓農(nóng)民理性地選擇結(jié)束抗?fàn)幮袨椤?/p>

（二）政府策略化治理手段

在解決土地糾紛的過(guò)程中， 地方政府的土地沖突管理手段主要有以下幾種。

一是基層社會(huì)動(dòng)員。 非制度性的手段是地方政府用來(lái)解決社會(huì)矛盾的常用方式。 作為社會(huì)矛盾之一的征地拆遷沖突也不例外， 通過(guò)這種非制度性的手段能夠以最小的代價(jià)促進(jìn)征地拆遷工作的順利進(jìn)行。[5]在城市化過(guò)程中，當(dāng)?shù)胤秸枰鞯夭疬w進(jìn)行城市建設(shè)或土地開(kāi)發(fā)時(shí)， 將通過(guò)各種渠道進(jìn)行廣泛的底層動(dòng)員，充分發(fā)動(dòng)基層干部來(lái)動(dòng)員農(nóng)民，向農(nóng)民宣傳征地拆遷帶來(lái)的社會(huì)效益， 由于基層干部與農(nóng)民之間相對(duì)比較熟悉， 說(shuō)服農(nóng)民配合地方政府的拆遷工作也會(huì)比較容易。

二是關(guān)系約束。自古以來(lái)，中國(guó)是一個(gè)十分看重倫理道德的國(guó)家， 血緣和親屬關(guān)系在鄉(xiāng)村社會(huì)中具有重要的道德和規(guī)范價(jià)值。在拆遷過(guò)程中，這種依賴于血緣、親屬的地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有道德壓力和權(quán)力控制的雙重特征， 地方政府使用它來(lái)解決與征地和拆遷有關(guān)的矛盾沖突。

三是隱性控制。 在權(quán)力與資本共同參與到征地拆遷過(guò)程中時(shí)，極端的非正式治理將會(huì)產(chǎn)生，這就意味著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和人身財(cái)產(chǎn)將會(huì)受到損害。 由于存在利益交換的現(xiàn)象，面對(duì)農(nóng)民的抗?fàn)?，拆遷方甚至?xí)褂帽┝Φ姆绞綇?qiáng)行拆遷， 使得農(nóng)民在征地拆遷中的斗爭(zhēng)愈演愈烈， 這時(shí)戰(zhàn)略化的治理手段也就成為緩解征地拆遷沖突的主要方式。

三、征地拆遷沖突生成的原因

（一）政府行為與職能偏差

第一，對(duì)于公共權(quán)力的濫用。 首先，從征地工作到征地后的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和方法， 幾乎都是政府一方說(shuō)了算，無(wú)視失地農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，雖然有部分征地必須要舉行聽(tīng)證會(huì)的強(qiáng)制性要求， 但是部分地方政府只是把聽(tīng)證會(huì)當(dāng)作一個(gè)形式， 參加聽(tīng)證會(huì)的大部分是地方政府部門的人員，農(nóng)民只占一小部分，聽(tīng)證會(huì)在很大程度上只是一種形式。其次，征地拆遷辦公室還會(huì)請(qǐng)來(lái)社會(huì)上的一些灰色勢(shì)力， 以此來(lái)推進(jìn)拆遷工作的高效進(jìn)行。如果遇到“釘子戶”，這些勢(shì)力就會(huì)依靠政府的權(quán)力用一些不合理的手段， 更有甚者會(huì)采取暴力的方式強(qiáng)勢(shì)征用農(nóng)民的土地。[6]

第二，注重拆遷而不是補(bǔ)償。在農(nóng)村征地拆遷過(guò)程中，一些政府官員為了自己的工作績(jī)效，單方面強(qiáng)調(diào)征地拆遷的速度，忽視了拆遷存在的困境。比如說(shuō)在安置房的選址方面，位置較為偏僻，交通的便利程度也不如從前，因而許多農(nóng)民不愿搬走。 與此同時(shí)，安置房的質(zhì)量參差不齊，結(jié)構(gòu)也不是很合理，有的還存在著產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。由于地方政府追求拆遷的效率，對(duì)于拆遷中可能存在的問(wèn)題并沒(méi)有考慮周全， 對(duì)農(nóng)民的生活產(chǎn)生不好影響， 這是農(nóng)民不配合政府征地拆遷工作的一個(gè)重要原因。

第三，部門間的協(xié)調(diào)不夠。 首先，拆遷機(jī)構(gòu)人員存在問(wèn)題，為了配合征地拆遷工作，有的地方政府建立了專門的征地拆遷辦公室。但是，許多地方的征地拆遷辦公室只是政府的臨時(shí)組織， 無(wú)法滿足征地拆遷工作的需求。[7]其次，信訪方面也存在問(wèn)題。 近年來(lái)，隨著教育的普及，農(nóng)民的素質(zhì)不斷提高，維權(quán)意識(shí)也有了一定的增強(qiáng)， 因而在自己的權(quán)益受到損害時(shí)他們會(huì)首先選擇合法的途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利。但近年來(lái)由征地拆遷引起的上訪不時(shí)發(fā)生， 面對(duì)這一情況，政府相關(guān)部門只能采取維穩(wěn)的態(tài)度來(lái)應(yīng)對(duì)，很難從根本上使群眾上訪的事件得到更好的處理。

（二）農(nóng)民參與權(quán)和決策權(quán)喪失

在我國(guó)征地拆遷過(guò)程中， 農(nóng)民的參與權(quán)和決策權(quán)并沒(méi)有得到很好的保障。

首先，征收程序的內(nèi)在性。在地方政府進(jìn)行拆遷工作時(shí)，拆遷的補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)以及安置房的選址等等均由政府制定，很少甚至沒(méi)有去征求農(nóng)民的意見(jiàn)，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)以及知情權(quán)被忽視。[8]雖然國(guó)家有將地方政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等列為公開(kāi)信息的要求，但是信息的不對(duì)等以及農(nóng)民無(wú)法就現(xiàn)有的已經(jīng)制定出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)出自己的意見(jiàn)或是看法。 在拆遷聽(tīng)證會(huì)上農(nóng)民只有很小一部分的參與權(quán)， 參與的也或只是其中一個(gè)階段的決策，而不是整個(gè)決策過(guò)程。[9]

其次，法律法規(guī)的模糊性。目前，我國(guó)現(xiàn)行的征地拆遷法律法規(guī)對(duì)于征地拆遷沖突并沒(méi)有明確的規(guī)定，相關(guān)的規(guī)定也較為模糊，一旦發(fā)生征地拆遷沖突，當(dāng)農(nóng)民試圖從法律中尋求妥善的解決方式時(shí)會(huì)感覺(jué)到力不從心。[10]由于征地拆遷糾紛往往涉及公共權(quán)力， 在法律制度仍需進(jìn)一步完善的國(guó)家，農(nóng)民想依靠自己的人身權(quán)利與公共權(quán)力作斗爭(zhēng)， 勝訴的可能性很小。

（三）征地拆遷機(jī)制的不完善

首先，征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，不同地區(qū)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異。 同一地區(qū)也有不同的情況，它們根據(jù)拆遷的順序進(jìn)行調(diào)整。甚至有些地方也沒(méi)有向公眾公布補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 而是人為地操縱了實(shí)際的補(bǔ)償金額。其次，拆遷程序和信息并沒(méi)有完全公開(kāi)。 拆遷到村時(shí)，村干部會(huì)給村民提前發(fā)布信息，告訴村民們這一塊即將拆遷，相關(guān)的政策已經(jīng)確定，村民們并沒(méi)有真正的參與到?jīng)Q策的過(guò)程中去。 雖然在征地拆遷中國(guó)家多次要求征地拆遷需征求農(nóng)民的看法與訴求，但是當(dāng)針對(duì)特定村莊實(shí)施政策時(shí)，政策的實(shí)施往往會(huì)縮水，甚至是失真。 最后，拆遷補(bǔ)償并不透明。不透明通常伴隨著不公平和私下的暗箱操作。為了減少爭(zhēng)端和保證拆遷的效率， 地方政府經(jīng)常暗中給釘子戶以好處， 一旦這種治標(biāo)不治本的措施被揭發(fā)，它將激發(fā)征地和拆遷中的沖突。

四、化解征地拆遷矛盾沖突的政策建議

（一）完善地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，監(jiān)督地方政府在土地開(kāi)發(fā)中的行為

征地拆遷沖突的治理關(guān)鍵是要從根本上減少官員官僚主義的行為， 建立良性的制度激勵(lì)機(jī)制，減少地方政府及其官員干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的動(dòng)機(jī)。這就一方面需要通過(guò)改變激勵(lì)變量使地方政府及其官員的行為回到正確的軌道；另一方面，建立監(jiān)督機(jī)制以約束地方政府及其官員的行為， 并對(duì)違規(guī)的官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

首先，要優(yōu)化地方政府及其官員的考核，改變以往的那種唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核方式， 建立綜合的考核指標(biāo)，避免地方政府過(guò)分依賴城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，避免利用行政權(quán)力硬推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入“土地征用—城市建設(shè)—土地征用”的惡性循環(huán)。 與此同時(shí)，每個(gè)地方的情況是不一樣的，政府不能死板地模仿其他城市的做法。

其次， 要進(jìn)一步完善以指標(biāo)和考核為核心的政治激勵(lì)模型，改變對(duì)于短暫維穩(wěn)的追求。在當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)中，自上而下的“壓力系統(tǒng)”有利于解決權(quán)力下放過(guò)程中存在的問(wèn)題， 但應(yīng)避免指標(biāo)設(shè)置和監(jiān)督方面的制度性缺陷。

最后，監(jiān)督地方政府在土地管理中的行為，避免官商勾結(jié)等行為的出現(xiàn)。在城市化進(jìn)程中，腐敗現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這使得失地農(nóng)民的權(quán)益受到損害。而嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷、 土地交易程序和土地供應(yīng)方式的政策法規(guī)， 嚴(yán)肅處理地方政府工作人員和其他利益相關(guān)者的違法土地利用， 切斷權(quán)力的制度空間和利益空間， 規(guī)范地方政府在土地征收方面的行為從而維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。短期內(nèi)，土地融資的路徑依賴很難逆轉(zhuǎn)， 它將仍然是我國(guó)城市化進(jìn)程中重要的資本來(lái)源。 因此，要加強(qiáng)對(duì)地方政府土地財(cái)政的監(jiān)管，全面審計(jì)土地財(cái)政收支，將“軟限制”改為“硬限制”。

（二）公開(kāi)土地征收、補(bǔ)償程序，維護(hù)失地農(nóng)民的知情權(quán)

進(jìn)一步完善聽(tīng)證會(huì)和信訪制度。 失地農(nóng)民可以通過(guò)征地拆遷中的聽(tīng)證制度充分表達(dá)自己的意見(jiàn)與訴求， 這是失地農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)得以行使的具體體現(xiàn)，這不僅給失地農(nóng)民增加了表達(dá)意見(jiàn)的渠道，也有利于實(shí)現(xiàn)征地拆遷信息的公開(kāi)透明， 從而緩解農(nóng)民的不滿情緒，增加其對(duì)于地方政府的信任。信訪部門要對(duì)農(nóng)民上報(bào)的問(wèn)題做出迅速的回應(yīng)， 嚴(yán)格按照調(diào)查程序查明事實(shí)真相， 在查清事實(shí)真相后要及時(shí)予以反饋。與此同時(shí)，在拆遷地設(shè)立意見(jiàn)反饋信箱也是很有必要的， 群眾可以通過(guò)這個(gè)信箱來(lái)反映在拆遷過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題， 應(yīng)該有專人來(lái)負(fù)責(zé)定期查收并且將問(wèn)題集中反映到專門機(jī)構(gòu)， 從而能夠使問(wèn)題得到合理的解決。

（三）構(gòu)建合理的利益分配規(guī)則，健全征地補(bǔ)償體系

在城市化過(guò)程中， 農(nóng)民對(duì)土地收入分配非常敏感，土地收入需要考慮到許多方面的利益，最根本的是確保農(nóng)民的權(quán)益。首先，對(duì)于農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)建立在能夠維持正常生活的基礎(chǔ)上， 不能讓拆遷后農(nóng)民的生活水平不如拆遷以前， 這樣才與農(nóng)民市民化的預(yù)期相符合。 在資金不是很充足并且政府仍然需要通過(guò)用土地收益來(lái)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資的情況下， 通過(guò)適度的提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等措施緩解拆遷中的矛盾與沖突。同時(shí)，除了直接的貨幣補(bǔ)償以外，在農(nóng)民自身可持續(xù)發(fā)展方面，政府還可以提供一些保障措施，比如就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等。其次，適當(dāng)增加補(bǔ)償項(xiàng)目。 現(xiàn)有的征地補(bǔ)償范圍基本上是對(duì)有形損失的補(bǔ)償， 但對(duì)于征地造成的間接損失基本上沒(méi)有補(bǔ)償，政府應(yīng)當(dāng)做出較為全面的考慮，根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大補(bǔ)償范圍， 從而使得農(nóng)民的有形與無(wú)形的損失都能夠得到應(yīng)有的補(bǔ)償。最后，補(bǔ)償程序要公正。農(nóng)民是土地使用權(quán)的擁有者，土地的征用關(guān)系到農(nóng)民的切身利益， 因而必須要保證農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，落實(shí)聽(tīng)證程序，跟蹤程序執(zhí)行，防止程序執(zhí)行脫軌。

五、結(jié)論

如何解決征地拆遷中的矛盾與沖突， 將直接影響社會(huì)的穩(wěn)定與和諧， 甚至關(guān)系到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略規(guī)劃。 這使得尋找避免和解決農(nóng)村拆遷沖突的有效途徑成為應(yīng)有的題中之義。一方面，為了緩和征地拆遷中的矛盾，保證利益分配的公平，政府需要對(duì)農(nóng)民的訴求予以重視， 公開(kāi)透明土地征用和補(bǔ)償程序，維護(hù)失地農(nóng)民的知情權(quán)；另一方面，政府拆遷監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)在征地過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕在征地過(guò)程中的違法行為，以確保權(quán)力在合法的軌道上運(yùn)行。