王義淑

（六安市金安區(qū)法律援助中心，安徽 六安 237011）

法律援助是維護訴訟當事人合法權(quán)益、保障憲法法律正確實施、推進社會公平正義實現(xiàn)的一項重要法律制度，是現(xiàn)代司法文明程度的重要標志。 法律援助作為一項重要的民生工程、惠民工程、暖心工程，作為基本公共服務的重要內(nèi)容、公共法律服務的基礎性平臺，在黨和國家的政策法規(guī)中已經(jīng)獲得明確確認。 近年來，全國各地認真貫徹落實國務院《法律援助條例》，逐步擴大覆蓋面，不斷提高服務質(zhì)量，積極推進制度建設，持續(xù)增強保障能力，在法律援助辦案總量、服務水平、案件質(zhì)量等方面，都取得了快速發(fā)展，對農(nóng)民工、婦女兒童、殘疾人、老年人等特殊群體的維權(quán)已經(jīng)形成專門程序，成為特色品牌。 法律援助的有效實施，直接、貼心地增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

法律援助覆蓋面的不斷擴大，案件總量的持續(xù)快速增長，使得律師承辦法律援助案件的壓力越來越大。 與此同時，對律師在法律援助工作的角色認知，即他們應該承擔責任與義務，仍然存在諸多模糊之處。 認知上的含混，在決策層面會導致出臺不切實際的推進措施，在實踐層面會嚴重影響法律援助的實施效果。 本文旨在分析律師在法律援助工作中的應有地位與職責，并對法律法規(guī)相關規(guī)定的準確理解提出自己的觀點。

一、法律援助是國家（或政府）的責任已是共識

從國際上看， 法律援助最早起源于中世紀的英格蘭。隨著十九世紀中葉資本主義現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，為了緩解因資本原始積累而形成的貧富矛盾， 從長遠、整體和根本上維護資產(chǎn)階級利益，社會自發(fā)性質(zhì)的法律援助， 在歐美等幾乎所有資本主義國家相繼出現(xiàn)，有的表現(xiàn)為律師個人的道義行為，有的表現(xiàn)為某些社會團體的慈善行為。 上個世紀中葉以后，特別是“二戰(zhàn)”之后，聯(lián)合國的成立，越來越多國際公約與條約的簽訂、實施，法律援助發(fā)展成國家為平等保障公民權(quán)利而應盡的義務與法定的責任。 至此，現(xiàn)代意義上的法律援助制度逐步建立并日臻完善。隨著福利國家制度的興起，法律援助成為國家對公民的福利項目之一。 國家作為法律援助的責任主體，通過建立起組織、管理、實施法律援助的機構(gòu)，在財政上保障法律援助的必要開支， 在立法上以法律法規(guī)確立法律援助制度， 從而保障法律援助得到廣泛與有效的實施。因此，資本主義國家法律援助制度大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段： 作為個人或團體恩惠的法律援助；作為公民權(quán)利的法律援助；作為社會福利的法律援助。

改革開放以來， 我國法律援助制度與律師制度相伴而生，如影隨形，法律援助作為特殊形式的律師服務而出現(xiàn)。我國現(xiàn)行法律援助制度，誕生于上世紀九十年代末的律師體制改革過程中。 國資律師事務所改革之后，合伙所、個人所形式的律師事務所相繼出現(xiàn)。改革之前，國資性質(zhì)的律師事務所實際上承擔了現(xiàn)在法律援助中心的部分法律援助職能。1979 年《刑事訴訟法》第二十七條規(guī)定，“公訴人出庭公訴的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院可以為他指定辯護人。被告人是聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當為他指定辯護人。”此時，法院指定的辯護人，就是國資所里的律師。

經(jīng)過二十多年的改革、發(fā)展與積累，我國法律援助制度逐步完善， 法律援助制度的一些基本框架性要素已經(jīng)確立，并在2003 年國務院頒布的《法律援助條例》中獲得確認：第一，國家（政府）是法律援助責任（義務）主體，公民個人是權(quán)利主體。法律援助是政府責任， 體現(xiàn)的是國家和政府對公民應盡的義務與責任。在法律援助制度下，公民個人的經(jīng)濟弱勢和身體缺陷被看成是整個社會的困境， 必須由國家和政府出面加以解決。從經(jīng)濟學角度看，法律援助是合理利益行政手段， 可以調(diào)節(jié)和縮小社會成員收入差距，是實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的保障措施；第二，法律援助是制度化、法律化的保障行為。 國家通過立法，對法律援助的范圍、對象、機構(gòu)、人員、經(jīng)費等進行制度化安排，由此，將法律援助與律師等個人的慈善義舉和社會自發(fā)的道義行為區(qū)別開來；第三，法律援助對象原則上僅限于公民個人。這是國際慣例，我國也是如此。特殊情況下，單位也能成為援助對象。如《廣東省法律援助條例》第12 條規(guī)定，“福利院、孤兒院、養(yǎng)老機構(gòu)、光榮院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院、SOS 兒童村等社會福利機構(gòu)， 因維護其合法民事權(quán)益需要法律幫助的”，法律援助機構(gòu)也可以提供援助；第四，法律援助是免費的。對接受援助的困難群眾來說，法律援助是免費的，這是法律援助社會救助性質(zhì)的體現(xiàn)。律師等法律援助人員在提供援助過程中付出的辦案成本、勞務費用，從政府撥付的法援經(jīng)費中支付；第五，法律援助的組織實施主體主要是政府依法設立的法律援助機構(gòu)， 即法律援助中心。 這體現(xiàn)的是政府主導，是主渠道。社團組織、高校、民辦非企業(yè)機構(gòu)等提供的法律援助，以自愿、志愿為原則，體現(xiàn)的是社會參與，是有益補充；第六，法律援助提供者是各類法律服務工作者。目前，我國法律援助的提供主體主要有：律師（包括社會律師、法援中心內(nèi)部持有執(zhí)業(yè)證的律師、公職律師、公司律師）、法律援助中心的其他工作人員、基層法律服務工作者、公證員、司法鑒定人和社會志愿者,其中律師是其中的絕對主力。

二、對律師法律援助責任的認知存在誤區(qū)

目前，存在著一種較為普遍的觀點，認為法律援助是律師的責任和義務，律師不得拒絕，只能按照規(guī)定履行責任。 依據(jù)在于，我國《律師法》第42 條明確規(guī)定“律師、律師事務所應當按照國家規(guī)定履行法律援助義務”，并在第47 條、第50 條規(guī)定了拒絕履行法律援助義務所應承擔的法律責任，包括警告、沒收違法所得、罰款、停止執(zhí)業(yè)、停業(yè)整頓，直至吊銷律師事務所執(zhí)業(yè)證書等。

但是，作為國家或政府責任的法律援助，怎么就變成了律師的職責與義務了呢？ 從我國法律援助發(fā)展歷程上看，在國資律師事務所時代，律師事務所由國家投資設立，律師是在編事業(yè)干部，加之那個時代援助案件數(shù)量較少， 律所和律師無償為特殊案件當事人和困難群眾提供法律援助， 天經(jīng)地義， 理所當然。 由此，產(chǎn)生出法律援助就是律師的自然義務、無償責任的慣性思維，一直延續(xù)至今。 其實，這是一種似是而非的錯誤認識。

律師為什么必須要做法援？表面上看，是法律的明確、具體規(guī)定與要求，毋容置疑。實際上，筆者非常贊同中國政法大學程滔教授提出的“強制規(guī)定律師法律援助義務是缺乏正當性的”觀點[1]。在這里，是法律規(guī)定錯了嗎？非也！是在理解和執(zhí)行層面上出現(xiàn)了差誤。

律師必須承擔法律援助責任， 首先是律師職業(yè)倫理的內(nèi)在要求。法律援助是特殊形式的法律服務，作為職業(yè)化的法律服務人員， 只有律師才能夠有資質(zhì)、有技能去勝任和完成法律援助工作，不可能讓醫(yī)師、會計師來做出庭辯護和訴訟代理，這是現(xiàn)代社會分工交換、 職業(yè)化發(fā)展的結(jié)果。 正是針對這種專業(yè)化、職業(yè)化的使命擔當，有人稱之為律師的“天職”[2]，天然的要求每一位從業(yè)者， 不得無故拒絕承辦法律援助事務， 否則將會受到法律的嚴厲處罰。 這里的“無故”極端重要。執(zhí)業(yè)律師因為自身的身體狀況、其它案件開庭或出差在外等合理原因， 均可以在向法律援助中心說明情況后，暫不承辦援助業(yè)務。 其次，律師的法律援助責任，在性質(zhì)上屬于執(zhí)行責任。法律援助是國家責任，由政府組織實施，提供經(jīng)費等實施保障，到律師這個層面其實就是具體實施的責任，涉及執(zhí)行層面的具體事務。 律師在法律援助實施層面責任的內(nèi)涵， 主要是要求律師必須遵守行業(yè)紀律和職業(yè)道德，誠實守信，勤勉盡責，忠誠維護受援人的權(quán)益。再次，律師從事法律援助絕不可能是法定的無償服務。法律援助對受援人來說，是由政府提供的免費的、有效的基本公共服務，民事案件援助具有困難救助性質(zhì)， 刑事案件援助出于保障人權(quán)的初衷。 目前，世界各國提供法律援助服務，主要是采取政府購買服務的方式實施， 律師把政府為貧困者提供的法律援助服務， 作為法律服務市場的一部分， 公平競爭，有序參與。 體制改革之后，我國的律師行業(yè)已經(jīng)完全社會化了：人事檔案存放在人才交流中心，業(yè)務充分競爭，價格由市場調(diào)節(jié)，律師的基本收入、社會保險全部源于業(yè)務創(chuàng)收。在律師行業(yè)內(nèi)部，收入懸殊極大，很多新入行的律師舉步維艱。對于完全社會化了律師界，運用法律和行政的手段，強制性要求必須履行法律援助義務， 無償或以極低價位為公民提供援助服務，既缺乏正當性，又不可持續(xù)，還會帶來援助效果不佳的惡果，也是國際間所獨有的奇特現(xiàn)象。

三、 正確處理律師的法律援助責任有助于推進法律援助事業(yè)健康發(fā)展

司法行政機關通過攤派，強制推行“政府請客、律師買單”，只能演變?yōu)槁蓭煹谋粍拥种啤?就目前來看，全國范圍內(nèi)，尚未發(fā)現(xiàn)有律所或律師因拒絕履行法律援助義務而遭到處罰的案例。但在實踐中，一些援助律師出工不出力，提供“走過場式”援助服務，對案件投入的時間與精力不多，壓縮或省略諸如會見、閱卷等必要程序， 出庭辯護或發(fā)表代理意見只講套話，不針對個案案情，這在很大程度上可以說是強行攤派的必然結(jié)果。 既要馬兒跑，又要馬兒不吃草，違反常識。強行攤派，最終必然導致困難群眾的合法權(quán)益得不到應有保護。正確處理律師的法律援助職責，筆者認為應該努力做到以下幾點：

一是承認律師承辦法律援助業(yè)務既是職責行為，也是有償服務。法律援助只能由律師為主體的法律服務行業(yè)來承接， 但他們辦理援助業(yè)務不能無償或低償。律師不得無故拒絕承辦法律援助業(yè)務，但援助也必須是有償且價格合理的，否則，他們自身都將無法生存，何以談得上公益與奉獻。律師在提供援助過程中實際支出的辦案成本、勞務費用，應當從政府撥付的法援經(jīng)費中予以合理和較為充分的補償。

二是支付給律師的法律援助報酬應該遵循基本的價值規(guī)律。 體制改革之后，我國律師制度以“自收自支、自負盈虧、行政與行業(yè)兩結(jié)合管理”為主要運行模式。律師業(yè)是智力型服務行業(yè)，也是充分市場化了的、 競爭激烈的行業(yè)。 人的精力和時間都是有限的，承擔了過多的低償?shù)脑讣?，他們就沒有時間和精力再去承接其他收費案件。如果認為得不償失，他們必然會采取“走過場”的方式，來應付援助業(yè)務。就目前的實際情況看， 雖然各地辦理法律援助案件補貼標準不一，但總體上仍然很低，對律師沒有有吸引力。律師業(yè)作為一項公共服務事業(yè)，強調(diào)不以營利為目的，但律師自身需要維持基本的勞動力再生產(chǎn)，因此政府管理部門需要遵循價值規(guī)律， 在要求律師為當事人提供勤勉盡責服務的同時， 應當支付相應的、合理的成本補償和勞動報酬。

三是鼓勵律師行業(yè)的公益精神、奉獻意識。法律援助是社會公益性服務， 很多功成名就的資深律師有志于奉獻愛心， 很多新執(zhí)業(yè)律師也愿意通過辦好援助案件，積累經(jīng)驗、建立聲譽。司法行政機關、法律援助機構(gòu)應當采取鼓勵措施， 吸引愿意奉獻的律師等法律服務人員，主動承辦援助案件，帶著愛心做公益，付出真誠辦援助，這樣的援助會使受援人受惠，援助者開心。