張萌萌 姚寓菡 旦增央宗 王興華

摘? ?要：全面二孩政策下，“家中無人照看”“托育費(fèi)用高”是影響家庭生育意愿的重要因素。在機(jī)構(gòu)托育資源較為緊張的現(xiàn)實下，家庭托育可作為托育服務(wù)的補(bǔ)充形式。我國臺灣地區(qū)家庭托育起步早，并形成了健全的政策法規(guī)、嚴(yán)格的保姆準(zhǔn)入制度、專業(yè)化的人員培訓(xùn)以及完善的監(jiān)管體系。文章通過借鑒我國臺灣地區(qū)居家式托育經(jīng)驗，從政策與管理、人員培訓(xùn)、監(jiān)管督導(dǎo)三方面提出建議。

關(guān)鍵詞：全面二孩政策 托育 居家式托育 家庭托育

進(jìn)入21世紀(jì)，我國逐步邁入老齡化社會，政府為應(yīng)對老齡化帶來的社會問題，逐步放開生育政策，并于2016年1月1日起實施全面二孩政策。但全面二孩政策實施后，許多居民生育二胎的意愿并不強(qiáng)烈。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年出生人口為1523萬，比2017年減少200萬，人口出生率為10.94‰，同比下降1.49‰[1]。“家中無人照看”“托育費(fèi)用高”成為影響家庭二胎生育意愿的重要因素。[2]

一、我國托育發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)70年代起，政府逐步推行計劃生育政策，加之國有企業(yè)改制，政府、企業(yè)和街道開辦的托兒所數(shù)量銳減[3]。21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對入園高峰，優(yōu)先保障3～6歲適齡兒童的入園權(quán)利，我國許多城市出臺相應(yīng)規(guī)定，不允許公辦幼兒園辦托班，使得3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)資源進(jìn)一步萎縮。國家衛(wèi)生健康委員會公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國0～3歲嬰幼兒在各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%，城市地區(qū)0～3歲嬰幼兒入托率也不到10%[4]。市場上雖有民營托育機(jī)構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)，但其托育質(zhì)量參差不齊，許多托育機(jī)構(gòu)沒有辦園資質(zhì)，另有一些托育機(jī)構(gòu)費(fèi)用高昂，調(diào)查發(fā)現(xiàn)北京、上海等一線城市的托育費(fèi)用平均每月高達(dá)上萬元①。這對于中低收入家庭而言負(fù)擔(dān)較重。

目前，各省市開始探索托育服務(wù)新模式。例如，上海、南京、四川等城市已率先出臺托育服務(wù)相關(guān)政策，發(fā)展普惠性社區(qū)托育機(jī)構(gòu)，但仍無法完全解決嬰幼兒入托問題。例如，上海閔行區(qū)普惠性托育機(jī)構(gòu)雖價格相對低廉，每月3000元，但僅招收2～3歲幼兒，對于雙勞動力家庭而言仍不能滿足其托育需求;托育園數(shù)量有限，無法解決社區(qū)居民就近入托的需求。因此，在公共托育資源緊缺、居民個性化托育需求無法得到滿足的前提下，需要靈活多元的托育形式作為補(bǔ)充。家庭托育因服務(wù)時間靈活、收費(fèi)相對低廉、為低齡幼兒提供溫馨的家庭氛圍等優(yōu)勢，在一定程度上可彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)式托育的不足，滿足部分家庭的托育需求。2019年，一項對北京、廣東、山東等省市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，家庭托育主要分散在住宅區(qū)內(nèi)，由全職媽媽及聘請的托育教師組成照看人員，在照看自己幼兒的同時，以收費(fèi)的形式照看其他幼兒。收托人數(shù)少，師生配比較高，收托對象為附近社區(qū)的幼兒，收托時間較有彈性。其因接送便利、靈活性強(qiáng)、精細(xì)化照料等原因越來越受到家長的歡迎，在一定程度上可將其看作繼機(jī)構(gòu)托育、社區(qū)托育以外的一種新型托育形式。但由于我國托育服務(wù)剛剛起步，政策監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全保障、師資隊伍建設(shè)等尚不完善②。因此，要建立健全托育服務(wù)體系，滿足居民多樣化托育需求，不僅要大力發(fā)展普惠性托育機(jī)構(gòu)，也要規(guī)范家庭托育，將不同的托育形式統(tǒng)一納入監(jiān)管體系，保障托育服務(wù)質(zhì)量。

我國臺灣與大陸同根同源，家庭觀念和育兒觀念相近，本文在梳理臺灣地區(qū)家庭托育經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為大陸地區(qū)的家庭托育服務(wù)體系提供建議。

二、臺灣的居家式托育服務(wù)

（一）居家式托育的由來

在臺灣，家庭托育稱為居家式托育③，最初由傳統(tǒng)的鄰里互助形式演變而來[5]。這種傳統(tǒng)的鄰里互助形式因靈活性強(qiáng)及溫馨的家庭氛圍而得到家長的認(rèn)可[6]，后來，政府為保障居家式托育服務(wù)安全及質(zhì)量，將其納入政府管理工作之中，并將其規(guī)范化，成為了受社會認(rèn)可的服務(wù)形式。

居家式托育服務(wù)的提供者——“保姆”以自己的家庭為場所，利用家中現(xiàn)有資源，包括空間、設(shè)施、人力等，以收費(fèi)的形式為嬰幼兒提供照顧服務(wù)[7]。相較于機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)，居家式托育是一種非正式的、個人化的、有彈性托育時間的、位于社區(qū)內(nèi)的、收托人數(shù)較少的托育類型[8]，且具體照看內(nèi)容及照看形式由父母與保姆協(xié)商決定[9]。因此，家長、幼兒及保姆之間能維持較親近的關(guān)系。[10]

（二）居家式托育的類型、方式及內(nèi)容

為促進(jìn)居家式托育服務(wù)規(guī)范化發(fā)展，臺灣衛(wèi)生福利部門社會及家庭署于2014年正式實施《居家式托育服務(wù)提供者登記及管理辦法》，并具體劃分了服務(wù)類型、服務(wù)方式及服務(wù)內(nèi)容（見表1）。

（三）居家式托育的經(jīng)驗

臺灣的居家式托育服務(wù)體系較為完善，政府出臺了一系列政策及法規(guī)明確居家式托育的發(fā)展方向，并就從業(yè)人員的準(zhǔn)入篩選、人員的專業(yè)化培訓(xùn)、質(zhì)量監(jiān)管等方面提出了具體要求。

1.居家式托育的政策與管理

居家式托育是托育服務(wù)體系的重要組成部分，為促進(jìn)托育服務(wù)朝專業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展，臺灣頒布了一系列與居家式托育服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，并成立專管部門來負(fù)責(zé)居家托育服務(wù)人員的培訓(xùn)、監(jiān)管等工作。

1987年，臺灣兒童暨家庭扶助基金會頒布了《鄰里托兒專案計劃》及《居家托育保姆專業(yè)訓(xùn)練與轉(zhuǎn)介服務(wù)》，推動居家托育服務(wù)方案的實施，并為居家托育服務(wù)的專業(yè)化訓(xùn)練和管理奠定了基礎(chǔ)。1989年，高雄家庭扶助中心頒布了《居家托育人員服務(wù)訓(xùn)練方案》，為居家托育人員專業(yè)化發(fā)展提供了統(tǒng)一的訓(xùn)練方案和要求，之后在全省范圍內(nèi)陸續(xù)開展保姆基礎(chǔ)訓(xùn)練工作。此培訓(xùn)不僅提升了保姆專業(yè)形象與素質(zhì)，而且滿足了育兒家庭的托育需求，協(xié)助雙薪家庭解決育兒看護(hù)問題。2000年，臺灣兒童局（衛(wèi)生福利部門社會及家庭署的前身）頒布了《社區(qū)保姆支持系統(tǒng)實施計劃》，期望整合并規(guī)范社區(qū)保姆資源，這也成為了居家托育服務(wù)中心建立的開端;之后又先后頒布了《建構(gòu)友善托育環(huán)境——保姆托育管理與托育費(fèi)用補(bǔ)助實施計劃》《居家式托育管理實施原則》《居家式托育服務(wù)提供者登記及管理辦法》等政策。這些政策推動了居家式托育及其整個托育行業(yè)的興起，并促使托育服務(wù)朝規(guī)范化、制度化、專業(yè)化方向發(fā)展，一方面提高了托育服務(wù)質(zhì)量，另一方面促進(jìn)了社會對托育服務(wù)這一職業(yè)的認(rèn)可和支持。

在管理上，嬰幼兒托育服務(wù)主要由臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利部門的社會及家庭署主管，其中居家托育服務(wù)的具體運(yùn)行、管理主要由居家托育服務(wù)中心（2016年之前稱為社區(qū)保姆系統(tǒng)）負(fù)責(zé)，例如保姆的專業(yè)化培訓(xùn)、質(zhì)量監(jiān)管督導(dǎo)等方面。政府在各直轄縣、市等地設(shè)立居家托育服務(wù)中心，將保姆納入各區(qū)域居家托育服務(wù)中心，最終各縣、市居家托育服務(wù)中心構(gòu)成社區(qū)托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而整合保姆托育資源，提升保姆托育質(zhì)量，并形成專業(yè)化居家托育服務(wù)模式。

2.規(guī)范化的保姆登記制度

臺灣自2014年起開始實行保姆登記制度，有意愿從事居家托育服務(wù)的人員需要滿足一定的資格，并按照《居家式托育服務(wù)提供者登記及管理辦法》中提到的要求提供登記注冊文件，兩項均審查合格后才能成為登記注冊的保姆。

（1）居家托育人員需具備的資格

需要年滿20歲，并取得保姆人員技術(shù)證;修習(xí)過幼兒保育、家政、護(hù)理等相關(guān)學(xué)科;接受托育人員從業(yè)訓(xùn)練，并獲得結(jié)業(yè)證書。

（2）居家托育人員需提供的登記文件

近3個月內(nèi)的健康檢查合格證明;保姆人員技術(shù)證或修習(xí)過幼兒保育、家政、護(hù)理等相關(guān)學(xué)科或托育人員從業(yè)訓(xùn)練結(jié)業(yè)證書等資格證明;近3個月內(nèi)警察刑事記錄登記證明;自我評量托育服務(wù)環(huán)境安全檢核表（到宅托育免附）;申請居家式托育服務(wù)登記書及申請調(diào)閱警察刑事記錄同意書;共同居住成員名單（到宅托育免附）;身份證以及近3個月內(nèi)2寸照片。

完成保姆登記注冊后，居家式托育保姆想要正式從事托育服務(wù)，需向當(dāng)?shù)厥姓怯浐蟛拍苁胀校駝t被處以罰款。總之，實施登記制度的目的一方面是了解居家式托育保姆的從業(yè)情況、分析托育市場的供需變化、保障嬰幼兒權(quán)益、為居家托育保姆提供在職培訓(xùn);另一方面是將不符合規(guī)定的人員排除在外，保障托育服務(wù)安全及服務(wù)質(zhì)量。[12]

3.專業(yè)化的托育人員培訓(xùn)

托育人員提供的托育服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系到嬰幼兒早期保教的質(zhì)量。為保證嬰幼兒獲得科學(xué)的照顧及促進(jìn)其健康成長，需要專業(yè)的托育人員提供高質(zhì)量的托育服務(wù)。臺灣對于托育服務(wù)人員的要求專業(yè)且嚴(yán)格，居家式保姆培訓(xùn)分為職前培訓(xùn)、在職進(jìn)修兩個部分。

（1）職前培訓(xùn)

臺灣針對想要從事保姆工作的人員開設(shè)126小時的職前訓(xùn)練核心課程。課程內(nèi)容也隨著不斷提出的要求而逐步修正。保姆核心課程內(nèi)容可分為理論性知識及實作性知識。理論性知識包含幼兒法律法規(guī)、嬰幼兒健康護(hù)理等;實作性知識包含一些操作性較強(qiáng)的項目，如安全醫(yī)護(hù)、衛(wèi)生清潔、食品調(diào)制、游戲?qū)W習(xí)活動等[13]。完成核心課程之后，相關(guān)人員還必須通過保姆證書考試，考試內(nèi)容主要分為學(xué)科和術(shù)科。[14]

學(xué)科主要考查與幼兒相關(guān)的政策法規(guī)，關(guān)于嬰幼兒一日生活照料、健康與發(fā)展的諸多內(nèi)容，親子關(guān)系與社會技能，托育服務(wù)概論與專業(yè)倫理，嬰幼兒照顧水平，托育環(huán)境的布置等理論性知識，例如嬰幼兒健康項目內(nèi)容就包含嬰幼兒的營養(yǎng)與膳食設(shè)計、嬰幼兒疾病常識與照顧、嬰幼兒事故傷害預(yù)防與急救處理三個方面的內(nèi)容[15]。術(shù)科則是實際技能操作考試，考核內(nèi)容主要是保姆對清潔區(qū)、調(diào)制區(qū)、安全醫(yī)護(hù)區(qū)等區(qū)域的正確使用，包括餐具清潔與消毒、食品調(diào)制、病童照顧與急救技能等。以調(diào)制區(qū)為例，包含了沖奶粉、輔食制作、奶瓶消毒、喂食方式等。只有兩門考試均通過且認(rèn)定合格后方可獲得保姆證書。保姆是否擁有此證也是家長選擇保姆與衡量保姆照顧能力的參考條件。

（2）在職進(jìn)修

在職進(jìn)修是提升保姆職業(yè)技能，保障看護(hù)質(zhì)量安全的重要途徑。居家托育服務(wù)中心定期提供進(jìn)修機(jī)會，并要求加入該中心的保姆必須每年參加至少20小時的在職進(jìn)修培訓(xùn)，從而提升專業(yè)態(tài)度及專業(yè)技能[16]。另外，居家托育服務(wù)中心每月固定舉辦1～2次居家托育保姆在職研習(xí)、親職講座、育兒指導(dǎo)等活動[17]，為家長、幼兒、保姆提供多方面的保教服務(wù)支持。

4.系統(tǒng)化的監(jiān)管督導(dǎo)

具體的督導(dǎo)管理工作由居家托育服務(wù)中心的人員負(fù)責(zé)，其人員主要來自于保姆專業(yè)團(tuán)體，負(fù)責(zé)整合保姆資源以及督導(dǎo)訪視工作，具體內(nèi)容如下。

（1）整合保姆資源

居家托育服務(wù)中心的人員負(fù)責(zé)整合保姆資源并促進(jìn)其完善，通過登記并匯總轄區(qū)內(nèi)的保姆基本信息，如電話、住址、托育經(jīng)驗與資質(zhì)等，為想要獲取居家式托育服務(wù)的家庭提供保姆基本資料和信息，促使保姆與家庭之間盡快達(dá)成合作。另外，為促進(jìn)保姆間的交流溝通與協(xié)作援助，會在一定區(qū)域范圍內(nèi)成立保姆支持小組。保姆支持小組由資深保姆領(lǐng)頭組建，協(xié)助開展與托育相關(guān)的交流活動，為新手提供豐富的經(jīng)驗和幫助，解答實際過程中的疑問，從而提升從業(yè)保姆的專業(yè)水平。

（2）督導(dǎo)訪視

居家托育服務(wù)中心的專業(yè)人員對保姆進(jìn)行督導(dǎo)，分為訪視輔導(dǎo)員、督導(dǎo)兩類。訪視輔導(dǎo)員負(fù)責(zé)保姆的訪視輔導(dǎo)工作，訪視內(nèi)容包括對家庭環(huán)境、保姆資質(zhì)、收費(fèi)情況、幼兒發(fā)育情況的監(jiān)察等方面。例如，在家庭環(huán)境監(jiān)察方面主要進(jìn)行環(huán)境的清潔與安全程度的監(jiān)察、環(huán)境對于幼兒學(xué)習(xí)和發(fā)展認(rèn)知影響的監(jiān)察，并對不達(dá)標(biāo)者給予警告或罰款。督導(dǎo)則是監(jiān)管訪視輔導(dǎo)員，促使居家托育服務(wù)工作正常開展，例如收托訪視，督導(dǎo)應(yīng)在30日內(nèi)完成對新收托幼兒的訪視。對于初次收托幼兒的保姆，1年至少被訪視4次;擁有1年以上經(jīng)驗的保姆，每年至少被訪視1次;全日、夜間保姆，每年至少被訪視4次。[18]

另外，為了解居家托育服務(wù)中心管理及服務(wù)情況，督促其提升管理效能，臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利部門的社會及家庭署還頒布了居家托育服務(wù)中心的評鑒計劃與指標(biāo)。通過每3年1次的評鑒，對評鑒結(jié)果為甲等的居家托育服務(wù)中心給予獎勵，并提供更多資金支持，對評鑒結(jié)果為丙等和丁等的居家托育服務(wù)中心，派專人監(jiān)督并要求其6個月內(nèi)完成整改，并進(jìn)行復(fù)評。[19]

三、啟示

（一）完善政策法規(guī)，明確政府職責(zé)

政策法規(guī)是建立托育服務(wù)體系的依據(jù)和基礎(chǔ)，目前我國部分省市陸續(xù)出臺了一些相關(guān)的管理標(biāo)準(zhǔn)及實施意見。但在具體的落實與執(zhí)行上仍存在很多困難。究其原因，托育服務(wù)的歸口管理不明確是影響政策落實與執(zhí)行的重要因素。例如，南京市的托育服務(wù)由衛(wèi)生健康委員會負(fù)責(zé)，上海市的托育服務(wù)由市教委負(fù)責(zé)。此外，配套政策不健全、未出臺明確的人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、管理及質(zhì)量評估辦法不明確等問題也會影響托育服務(wù)的發(fā)展，因此需盡快建立健全相應(yīng)的托育法規(guī)制度，對于部門職責(zé)、托育機(jī)構(gòu)發(fā)展方針、照護(hù)服務(wù)人員的地位和義務(wù)、質(zhì)量評估與問責(zé)制度等方面要提供完整的制度保障。

（二）建立人員資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善培訓(xùn)體系

目前大陸地區(qū)圍繞照護(hù)人員的準(zhǔn)入及培訓(xùn)等相關(guān)事項無具體規(guī)定，因此需建立托育服務(wù)人員準(zhǔn)入制度，并對有意愿從事該職業(yè)的人員登記審核，并對從業(yè)人員進(jìn)行細(xì)致全面的考核，以保證家庭托育服務(wù)的安全。

此外，還需要對看護(hù)人員進(jìn)行職前及在職培訓(xùn)。研制相關(guān)的培訓(xùn)課程，要求從業(yè)人員完成固定時數(shù)的課程學(xué)習(xí)并考核，考核通過才頒發(fā)從業(yè)資格證書。對上崗后的從業(yè)人員要定期開展在職培訓(xùn)，不斷提升其專業(yè)知識與技能，保證家庭托育服務(wù)的質(zhì)量。

（三）設(shè)立托育管理中心，形成網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管系統(tǒng)

成立以街道或區(qū)為單位的專門的托育管理中心，由其負(fù)責(zé)家庭托育的大小事宜，并在省、市級單位成立家庭托育網(wǎng)絡(luò)，將各地方托育管理中心納入其中，自上而下監(jiān)管家庭托育服務(wù)質(zhì)量。此外，組成訪視小組，定期上門上訪、評估，并根據(jù)評估效果進(jìn)行獎勵、警告或撤銷資格等。

注釋：

①文中結(jié)論來源于課題組對上海、南京等城市實地調(diào)研的結(jié)果。

②文中結(jié)論來源于課題組對上海、南京、北京、廣東、山東、四川等省市調(diào)研的結(jié)果。

③臺灣地區(qū)的家庭托育稱之為居家式托育，本文介紹臺灣家庭托育經(jīng)驗時沿用居家式托育的表達(dá)習(xí)慣。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭