張海燕

財政專戶是財政部門為履行財政管理職能，在銀行業(yè)金融機構開設的用于管理核算特定資金的銀行結算賬戶。財政專戶在一定程度上實現(xiàn)了特定財政資金的專款專用，在改善民生、滿足政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的需求、促進地方經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但是，近年來相繼曝光的涉及財政專戶的案件，有江西省鄱陽縣李華波逃避劃撥專項資金審批手續(xù)，鯨吞財政資金；江蘇省張美芳因收授財政專戶開戶銀行巨額回扣被雙規(guī)；象山縣等多地財政局財政資金違規(guī)出借給企業(yè)，等等。這些案件的發(fā)生，充分暴露出部分財政部門在財政專戶管理中存在重大缺陷和問題，不僅造成了財政資金的流失，還給當?shù)刎斦驼斐闪藝乐氐呢撁嬗绊?，使政府的公信力受到沉重的打擊。加強與規(guī)范財政專戶管理，解決財政專戶方面的問題顯得十分必要。

一、財政專戶管理存在的問題及原因

（一）清理工作不徹底，操作不規(guī)范

1.清理機制不健全，清理工作流于形式。對財政專戶的清理，地方各級財政部門采取地方自行清理并逐級匯總上報清理情況的形式進行，由于全過程是財政部門在獨自完成，沒有相應的監(jiān)督制衡機制，因此不能達到財政專戶清理整頓的預計效果。部分地方財政在清理過程中存在認識不足，組織不力，避重就輕等問題，地方或多或少地還存在不符合國務院和財政部文件依據(jù)的財政專戶，應該清理的如工資統(tǒng)發(fā)等專戶在部分地區(qū)并未清理，采取漏報瞞報等方式應付檢查。

2.撤戶資金清理不規(guī)范。按照《財政部關于全面落實地方財政專戶清理整頓工作有關事宜的通知》財庫〔2017〕175號文件要求，財政專戶撤銷后的資金，對屬于國務院允許保留的專戶核算范圍之內(nèi)的，可將專戶撤銷后的資金并入同類型專戶，實行分賬核算管理；對不屬于國務院允許保留的財政專戶核算范圍的，應將專戶撤銷后的資金及時繳入國庫。地方財政撤銷的財政專戶資金，絕大多數(shù)不屬于可合并轉入允許保留專戶的范圍，由于撤銷的財政專戶資金量龐大，繳入國庫勢必觸動地方銀行業(yè)金融機構的經(jīng)濟利益，為避免矛盾，地方財政往往將這部分存量資金全額轉入國務院允許保留的專戶并長期掛賬，造成撤戶資金清理不規(guī)范，大量的財政資金沉淀于商業(yè)銀行，財政人員有隨意劃撥、挪用、轉移資金的可能，增加了財政資金的安全風險。

（二）專戶不專，財政專戶成調(diào)節(jié)財政收支的蓄水池

1.收入按需入庫，人為調(diào)節(jié)財政收入水平。由于非稅收入收繳和繳庫業(yè)務仍處于手工處理階段，一般由各單位將收入交入各非稅專戶，財政非稅專戶工作人員填制非稅收入繳庫通知書繳入當?shù)厝诵薪饚?，部分地方將非稅收入的繳庫作為調(diào)節(jié)收入和庫款水平的一種手段，甚至采取列收列支的方式虛增收入和支出，以至于不能準確反映預算收支的真實情況。

2.財政專戶資金未納入國庫集中支付范圍，國庫集中支付率不高。按照國庫集中支付的要求，必須通過國庫集中支付系統(tǒng)將資金支付給最終的商品和勞務供應者或用款單位。而一些地方專項如扶持企業(yè)、農(nóng)業(yè)保險、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展等資金，預算并未細化到具體實施單位，而是由財政代編、撥付，往往存在預算的編制與各專項的進度在時間上不匹配，因項目竣工驗收等原因，很多專項資金當年都不能撥付給單位，如果采用集中支付的話，則無法在當年形成支出。因我國的財政總預算會計制度基本采用收付實現(xiàn)制核算政府預算收支，以資金是否從國庫撥付來確定是否形成支出。這就勢必造成地方財政為滿足上級對地方預算支出執(zhí)行、財政庫款等考核的需要，將人行國庫內(nèi)的預算資金以實撥方式轉入財政專戶，形成事實上的“以撥代支”。支出實際發(fā)生時由財政專戶支付到各商品和勞務供應者或用款單位，相關支出亦脫離了預算體系，游離于國庫單一賬戶之外，造成地方的財政支出不透明、國庫集中支付率不高、人民銀行國庫難以監(jiān)管，給財政資金安全埋下了隱患。

（三）金融市場化競爭加劇，財政資金風險增加

1.金融市場化競爭加劇，財政專戶成兵家必爭之地。隨著金融改革的不斷發(fā)展，股份制銀行、城市商業(yè)銀行的加快擴張，金融市場競爭不斷加劇，財政專戶以其余額大、穩(wěn)定性強、資金成本低等特點，成為各金融機構競相爭奪的目標。各銀行分支機構每進入一個地區(qū)，基本上都會提出開立財政專戶并保留一定財政性存款余額的要求，考慮到金融在地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用，地方政府一般都會滿足。由于專項支出類專戶開戶受限，而非稅收入專戶只要提供相關資料，基本上上級財政都會同意開戶，于是，地方上幾乎每個銀行都開有非稅專戶，甚至沒有真實的非稅業(yè)務的銀行也會囤積大量的財政資金，既增加了賬戶管理工作人員的工作量，給專戶管理帶來諸多不便，也因財政資金分散造成資金利用效率低下。

2.收益與風險的博弈。根據(jù)相關規(guī)定，在確保資金安全前提下財政專戶資金可開展保值增值管理。鑒于財政資金存放在國庫只能取得活期存款的收益，收益率低，不符合市場經(jīng)濟原則，財政部門更樂于將財政資金調(diào)入財政專戶進行理財，甚至部分地區(qū)有向中小金融機構轉移的傾向。部分地方財政資金的存放一般是領導說了算，并沒有按照程序進行集體決策及招投標，在一定程度上滋生了財政部門相關領導及賬戶管理人員的腐敗。而先后曝出錦州銀行業(yè)績預警、包商銀行暴雷，說明相關銀行的信用風險已不是一般的嚴重，地方商業(yè)銀行的困境或許才剛剛開始，大量的財政資金囤積于商業(yè)銀行，或許會因存款銀行破產(chǎn)而遭受重大損失。

（四）對財政專戶監(jiān)管的缺失

根據(jù)《預算法》要求，人民銀行經(jīng)理國庫，應及時準確地辦理預算收入的相關業(yè)務和預算支出的撥付。事實上，清理整頓后的財政專戶由原分散管理歸口為財政國庫統(tǒng)一管理，財政專戶的開立、變更、撤銷，財政專戶資金的管理、核算權等均賦予財政部門，財政部門成為財政專戶事實上的唯一管理機構。人民銀行對財政專戶及其資金的入庫和撥付等均處于被動監(jiān)管地位：一方面，財政資金有的繳入當?shù)貒鴰欤械睦U入財政專戶，人民銀行國庫難以掌握應上繳國庫資金是否按時足額繳庫；另一方面，地方財政從國庫撥款至各財政專戶，只要列明對應的功能科目名稱，甚至都不需要提供預算指標單，人民銀行一般都會撥付，至于財政是否按專項資金使用范圍和撥款進度進行撥付，以及撥付至專戶后的使用情況，人民銀行均無從監(jiān)控。

三、加強和規(guī)范財政專戶管理的措施

（一）加大財政專戶清理力度，推動國庫單一賬戶體系逐步過渡到國庫單一賬戶

1.完善清理機制，加大財政專戶的清理力度。在前一階段的清理整頓工作基礎上，繼續(xù)進行分類清理和規(guī)范，盤活專項資金結轉結余，加大資金統(tǒng)籌使用力度。（1）財政部門與人民銀行聯(lián)合發(fā)文規(guī)定清理的原則、清理的對象、清理內(nèi)容、清理結束時間以及未按規(guī)定清理的責任，減少專戶清理的阻力。（2）財政部門與人民銀行共同組織清理小組，對現(xiàn)有的存量財政專戶進行嚴格核查，按以下原則來進行清理：一是沒有正式有效文件依據(jù)開設的，及原開戶文件已經(jīng)廢止、政策執(zhí)行到期、項目已完成的，一律撤銷，將結余資金轉入國庫并及時辦理銷戶手續(xù)；二是具備有效文件的專項支出類專戶，要對財政專戶分賬核算資金進行重點清查，厘清資金的歸屬，對于符合該專戶核算范圍的資金，嚴格資金撥付手續(xù)，及時撥付資金；對不屬于該專戶核算范圍的資金，一律繳入國庫；三是對保留的非稅收入財政專戶進行歸并，只保留有真實非稅業(yè)務的銀行賬戶，被合并的非稅收入專戶資金應分清資金來源，上繳國庫或轉入其他依法依規(guī)保留的財政專戶。（3）將財政專戶管理納入財政核心業(yè)務一體化系統(tǒng)，加強對財政專戶開立、變更、撤銷，專戶資金的收付進行動態(tài)監(jiān)控，確保發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況時能及時制止并督促糾正。

2.擴大國庫集中支付覆蓋范圍，提高國庫集中支付率。國庫集中支付電子化現(xiàn)基本上已全覆蓋，支付電子化后，首先減少了大量手工操作，極大提升了資金支付效率。其次，集中支付電子化通過CA認證，加密電子數(shù)據(jù)等手段，實現(xiàn)了預算單位、財政、銀行之間財政資金支付信息交換的網(wǎng)絡化、電子化，確保財政資金支付的安全性、規(guī)范性及高效性。再次，支付電子化改變了代理銀行與人民銀行的清算模式，由原來的銀行墊付資金隔日清算改為當日清算，這些都為將財政專戶資金納入國庫集中支付奠定了基礎。因此，按照財政部《關于進一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫〔2014〕175號）相關要求，預算安排的資金應全部實行國庫集中支付制度，對確需實行專項核算的資金，采取預算指標控制，設置科學的動態(tài)監(jiān)控規(guī)則，確保資金?？顚Ｓ?，實現(xiàn)資金統(tǒng)一調(diào)度，集中清算，切實提高國庫集中支付率。

3.循序漸進，最終以國庫單一賬戶來管理財政資金。國庫單一賬戶可以確保預算執(zhí)行的完整性，充分反映各類財政資金收支活動的全貌，為政府科學決策提供完整的資料。通過國庫單一賬戶支付財政專戶資金，可以使每一筆資金的來龍去脈都一目了然，確保財政資金在支付實際發(fā)生前都保存在國庫單一賬戶中，防止政府資金過早流出國庫，形成資金閑置，很大程度上能緩解地方財政資金調(diào)度的困難，在發(fā)揮財政的資源配置職能作用的同時，又起到遏制通過財政專戶蓄意調(diào)控政府收支的作用。地方財政、人民銀行可通過國庫集中收付業(yè)務流程改造，逐步實現(xiàn)全部財政收入直接繳入國庫單一賬戶，全部財政支出通過國庫集中支付系統(tǒng)由代理銀行與國庫單一賬戶清算，如此財政專戶存在的客觀基礎將不復存在，最終漸進式取消財政專戶，真正實現(xiàn)由“國庫單一賬戶體系”向“國庫單一賬戶”的轉變，以國庫單一賬戶來管理財政資金。

（二）優(yōu)化非稅收入收繳管理，實現(xiàn)非稅收入直接繳庫

1.根據(jù)《中華人民共和國預算法》和《預算法實施條例》相關要求，對有非稅收入的行政事業(yè)單位，必須將收取的非稅收入，按照規(guī)定的預算級次、預算項目、繳庫方式和期限繳入國庫，不得截留、占用、挪用或者拖欠。地方財政應加強非稅收入管理，敦促單位及時解繳收入，并在會計年度結束前全面進行清理結算，確保非稅收入足額及時入庫，杜絕單位坐支和隱瞞收入的行為。

2.財政部門要加快非稅收入收繳電子化改革實施步伐，提升公共服務，為繳款人提供使得的繳款渠道，實時信息交互，對現(xiàn)有的信息系統(tǒng)進行優(yōu)化對接，從而優(yōu)化非稅收入收繳流程。對票款同行直接繳入非稅代理銀行的非稅收入，由代理行于每日終了時將非稅資金和信息與非稅收入管理系統(tǒng)進行核對，核對無誤后直接劃繳入國庫單一賬戶。對票款分離而未能實現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國庫的，財政部門專戶管理人員應當定期將已繳入財政專戶的非稅收入資金足額繳入國庫，減少非稅收入專戶的資金沉淀。

（三）加快支出進度，化解財政專戶應對考核的困局

1.預算源頭控制，實行零基預算。財政預算部門應以細化預算和項目庫建設為基礎，從指標源頭上進行控制管理，將所有指標都直接下達用款單位或項目主管部門，由業(yè)務部門在指標額度的使用上進行控制。建議地方財政不再代編財政專項資金預算，而是將專項資金細化到具體實施單位，并列入其部門預算，專項資金實行零基預算管理，避免“基數(shù)+增長”的預算編制方式，根據(jù)推進改革需要和確需保障內(nèi)容統(tǒng)籌安排、優(yōu)先保障，不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，改變專項資金長期固化、只增不減的格局。

2.建立預算支出通報、督導制度。預算單位對專項資金的規(guī)范性、安全性、有效性和支出進度負責，地方財政對專項資金，特別是上級補助的項目資金，要求各部門、單位建立限時辦理完成制度，優(yōu)化內(nèi)部分工，縮短資金撥付時間，及時將資金撥付到位。將部門、單位包括專項資金的預算執(zhí)行情況納入考核評價范圍，每月終了5日內(nèi)由財政部門向各預算單位通報支出進度，由財政部門視進度完成情況定期或不定期召集相關預算單位進行督導，共同查找原因，督促其抓緊預算執(zhí)行進度，提高財政支出預算執(zhí)行督導力度和效果。對專項資金預算執(zhí)行率低且無正當理由的，可按一定比率扣減該專項資金下一年度預算。對項目資金連續(xù)兩年未使用，或未使用完而形成的剩余資金，視為結余資金，繳入國庫。

（四）開展地方國庫現(xiàn)金管理，確保財政資金的保值增值

1.積極推進地方國庫現(xiàn)金管理，降低財政專戶資金存量。地方財政保持國庫閑置資金的最小余額，在確保財政資金支付需求的前提下，通過采取定期存款、通知存款、協(xié)定存款、購買國債等方式，提高國庫資金的收益。地方國庫現(xiàn)金管理可改變當前財政部門依靠財政專戶理財?shù)默F(xiàn)狀，以市場化的方法，開正門、堵后門，疏堵結合，陽光操作，既能保證財政資金安全，又能合法合規(guī)地理財，這樣財政專戶作為地方財政“理財賬戶”的作用將不復存在。

2.既要保值增值，又要利于調(diào)動銀行的積極性。對于國庫閑置資金，地方財政應采用公開招標方法選擇銀行。財政部門應科學制定綜合評分體系，根據(jù)各投標商業(yè)銀行經(jīng)營狀況、支持地方經(jīng)濟發(fā)展、投標利率及服務水平等指標，按規(guī)范流程招標、評標，合理確定中標商業(yè)銀行定期存款額度和利率，并在政府網(wǎng)站上予以公布。中標銀行的財政定期存款余額一般不超過該銀行一般性存款余額的10%，并向地方財政部門出具質(zhì)押品擔保函和廉政承諾書。對于現(xiàn)存的財政專戶，地方財政可依據(jù)地方金融辦對銀行的考評結果并結合財政業(yè)務需要，對代理銀行進行綜合考評，構建健全的代理銀行選擇、考核、評估、退出機制，定期重新招標選擇代理銀行，打破財政專戶代理銀行的終身制。對服務質(zhì)量高、配合財政相關業(yè)務及加強行政事業(yè)單位銀行賬戶管理、提供融資貸款等工作較好的銀行傾斜，對財政相關工作配合差，嚴重違反銀行賬戶管理協(xié)議等問題的，取消其代理資格，重新對該專戶進行招標選擇代理銀行。

3.準確預測國庫現(xiàn)金流量，培養(yǎng)一支精通國庫現(xiàn)金管理業(yè)務的人才隊伍。實施國庫現(xiàn)金管理，需要確定合理的庫款規(guī)模，以確保財政資金流動性?，F(xiàn)金流量預測是實施有效的現(xiàn)金管理的基礎，需建立起國庫現(xiàn)金收支數(shù)據(jù)庫，進行收入和支出預測，并對國庫現(xiàn)金流量進行滾動預測，不斷減少預測誤差。由于地方財政尚未開展國庫現(xiàn)金管理，現(xiàn)階段只能按近幾年各財政專戶進行定期存款的數(shù)據(jù)，匡算出可進行現(xiàn)金管理的金額，可保留部分協(xié)定存款、通知存款以應對流動資金不足的風險，其余部分通過招投標的方式進行定期存款。同時要加大財政國庫人員培訓力度，建立健全培訓體系，加快財政信息化人才培養(yǎng)，培養(yǎng)既懂財政管理又懂信息技術的精通國庫現(xiàn)金管理業(yè)務的人才隊伍，確保國庫資金保值增值。

（五）加大監(jiān)管力度，充分發(fā)揮相關部門的監(jiān)督職能

加強財政部門、人民銀行國庫部門、政府審計部門、人代及其常委會、紀檢等監(jiān)察部門的分工協(xié)作，構建由人民銀行、審計及監(jiān)察等部門組成的監(jiān)督體系，對財政專戶及財政專戶資金實施全方位的外部監(jiān)督管理，共同為建立健全財政專戶的聯(lián)合監(jiān)管機制群策群力。人民銀行是銀行結算賬戶的監(jiān)管部門，又有經(jīng)理國庫的職能，在監(jiān)管財政專戶方面，一是應出臺相應的銀行賬戶管理辦法，對財政專戶作出清晰準確的定義，對專戶管理明文規(guī)定，加強對財政專戶的核準、備案和管理，并監(jiān)管財政專戶日常使用情況；二是加強國庫資金撥付至財政專戶的監(jiān)督審核。財政專戶是具有專項管理、?？顚Ｓ玫馁~戶，資金撥付時對不符合預算安排的國庫資金一律不得撥入財政專戶，對不符合財政專戶核算內(nèi)容的其他資金不得撥入財政專戶，更不得將國庫資金撥入非稅收入財政專戶，充分發(fā)揮人行國庫的事中監(jiān)督職能，確保?？顚Ｓ谩徲嫴块T應加大對財政專戶資金管理、分配、使用和績效的跟蹤審計，對發(fā)現(xiàn)的問題落實責任主體，及時整改。開展審計整改“回頭看”，打通審計監(jiān)督“最后一公里”，對未整改到位的問題加大整改落實力度，力求收到實效。人大實行財政預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，對預算執(zhí)行全面實時在線監(jiān)督，專人負責，定時查看，獲取包括專項資金在內(nèi)的支付權，及時分析研判，隨時與財政溝通核實存在問題。紀檢監(jiān)察部門加強對財政專戶管理使用和管理情況進行跟蹤問效，一旦發(fā)現(xiàn)問題，嚴肅追究財政專戶管理中違法違紀人員責任。

結語：財政專戶大量存在的弊端已越來越明顯，隨著國庫集中支付電子化、國庫現(xiàn)金管理等改革的不斷推進，逐步取消財政專戶，最終以國庫單一賬戶來管理財政資金。財政部門加強財政資金管理，陽光理財，自覺接受各部門的監(jiān)督，才能確保財政資金和財政干部的“兩個安全”。