劉 剛

2019年新的土地管理法繼續(xù)深化了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)”分置的制度，意在鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民從原始、零星、分散、小塊耕種的落后生產(chǎn)方式，向規(guī)模化、機(jī)械化、集約化、集團(tuán)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。但是在流轉(zhuǎn)中可能會(huì)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺失，經(jīng)營(yíng)者囤積農(nóng)地，片面追求規(guī)?；亍胺羌Z化”、“非農(nóng)化”，棄耕拋荒，土地流轉(zhuǎn)被迫非自愿等諸多問題。因此，有必要對(duì)土地的流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)內(nèi)容多方面進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的繁榮與穩(wěn)定。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度變革

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶將其承包的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為。1998年土地管理法首次對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法律規(guī)定，明確承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年，雙方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同。2002年農(nóng)村土地承包法，規(guī)定了家庭承包和其他方式承包，對(duì)耕地、草地、林地規(guī)定了不同的承包期限，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以按照轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、繼承等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。2016年的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，首次提出“三權(quán)分置”制度，將農(nóng)地分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。2019年新的《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”制度。即承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，也可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、企業(yè)、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，解決承包地細(xì)碎化問題。

二、實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

現(xiàn)階段中國實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)的主要要素有資金、土地和勞動(dòng)力，而流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)的基本特征之一，所以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須要建立土地要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，利于農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置，這也是農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的需要，對(duì)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大作用，利于農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。

（一）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置需要

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是將集體所有土地分塊經(jīng)營(yíng)，分包到一家一戶，它存在以下缺陷：每家每戶經(jīng)營(yíng)，土地分散，面積狹小，不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)莊式大規(guī)模耕種，不利于大型、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械的有效使用，缺少統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一水利設(shè)施建設(shè)，農(nóng)忙農(nóng)閑時(shí)間不能統(tǒng)籌利用，生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)效率低。確立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度后，可以采用公司制、股份制建立農(nóng)村合作社，或者以“公司+農(nóng)戶”的形式，通過簽訂訂單合同，搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，土地股份合作、土地托管、土地信托、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)力。

（二）解決農(nóng)村勞動(dòng)力的市場(chǎng)化、社會(huì)化需要

如果土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須具有村集體成員身份才能獲得，且不能轉(zhuǎn)讓給村集體成員以外的人經(jīng)營(yíng)，每個(gè)農(nóng)戶只能獨(dú)自分散、小塊耕種，大量的時(shí)間和精力就會(huì)禁錮在承包地上。農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，把農(nóng)民從土地上解放出來，可以進(jìn)入城市工作生活，也為市場(chǎng)提供更多的勞動(dòng)力，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

新的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，取消了社區(qū)成員的身份因素限制，使流轉(zhuǎn)范圍更加開放，經(jīng)營(yíng)主體更加多元，可以實(shí)現(xiàn)以家庭農(nóng)場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式的集約經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)方式。但在流轉(zhuǎn)中也存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)無章可循，程序不規(guī)范，缺乏監(jiān)管，糾紛多等諸多問題。

（一）流轉(zhuǎn)土地有“非糧化”“非農(nóng)化”傾向

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)者可能改變了土地的用途，可能會(huì)違規(guī)使用和破壞地力，比如在農(nóng)地上蓋房子，建工廠，變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等，占用基本農(nóng)田挖塘栽樹或者其他行為。

（二）經(jīng)營(yíng)者破壞土壤質(zhì)量

由于許多經(jīng)營(yíng)者受合同租期限制，不愿意對(duì)土地投入更多的養(yǎng)護(hù)，甚至有許多短期行為，破壞、污染耕地，造成土壤嚴(yán)重板結(jié)、鹽堿化，土地質(zhì)量明顯下降，一些耕地被撂荒。

（三）土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不標(biāo)準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)不規(guī)范

尚未形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)。主要以農(nóng)戶間口頭協(xié)議、私下交易為主，沒有合同條款。土地流轉(zhuǎn)金沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不能保證土地流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。一些農(nóng)戶土地承包權(quán)存在多次轉(zhuǎn)移，地塊地界不清，土地檔案不全等問題。

（四）有炒賣土地等投機(jī)行為

存在”非法交易”、“地下交易”等土地流轉(zhuǎn)行為，農(nóng)戶之間、交易雙方所謂“一次性買斷”等都不符合政策要求，出現(xiàn)了以開發(fā)“果園”、“莊園”為名炒賣土地、非法集資的情況。一些交易甚至動(dòng)機(jī)不純，圈地目的是為了獲取各種農(nóng)地補(bǔ)貼或搞非農(nóng)建設(shè)。

（五）農(nóng)戶流轉(zhuǎn)中非自愿

流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利可能難以得到保障。存在以少數(shù)服從多數(shù)的名義，用強(qiáng)迫命令形式一刀切將農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招租，違背農(nóng)戶意愿，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

（六）對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)資質(zhì)審查不嚴(yán)

有的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)資質(zhì)不符合要求，對(duì)其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)、資信情況、經(jīng)營(yíng)能力缺少必要的入門門檻或者對(duì)資質(zhì)審查不嚴(yán)。

（七）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位

中介服務(wù)缺失，服務(wù)人員緊缺，服務(wù)水平低。土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息傳遞不暢，流轉(zhuǎn)存在很大的盲目性和無序性。

三、完善安全有序的監(jiān)管措施

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程改變土地用途，土地兼并無序、產(chǎn)生壟斷等問題，必須進(jìn)行監(jiān)管。建立和完善流轉(zhuǎn)程序，使之更加規(guī)范，使操作有章可循，對(duì)流轉(zhuǎn)規(guī)模、用途、價(jià)格、經(jīng)營(yíng)行為、經(jīng)營(yíng)主體、合同簽訂與履行等方面監(jiān)管，防止投機(jī)行為發(fā)生。

（一）對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途監(jiān)管

保護(hù)耕地是我國的基本國策，土地流轉(zhuǎn)中必須切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，切實(shí)保障農(nóng)地農(nóng)用。嚴(yán)格按照合同約定使用租賃農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能改變耕地的用途。對(duì)于擅自變更土地用途的行為，監(jiān)管部門應(yīng)責(zé)令恢復(fù)原狀并進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰?！锻恋爻邪ā返?4條規(guī)定，對(duì)于擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒，嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。對(duì)于改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒等行為不僅要賦予發(fā)包方終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同權(quán)利，也應(yīng)該賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督處罰的權(quán)利，細(xì)化處罰的法定情形和金額。例如《海南省閑置農(nóng)業(yè)用地處置規(guī)定》規(guī)定“對(duì)未按合同約定的期限開發(fā)利用，全部或者部分土地連續(xù)撂荒2年以上的閑置農(nóng)業(yè)用地，屬于集體所有的土地，可以由土地所有權(quán)人無償收回全部或者部分土地使用權(quán)。”

（二）對(duì)流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量監(jiān)管

針對(duì)經(jīng)營(yíng)者短期行為，掠奪性經(jīng)營(yíng)，減損耕地質(zhì)量的行為，監(jiān)管部門有權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行查處和懲罰。對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的使用，化肥的投放、農(nóng)藥投入等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。

（三）對(duì)流轉(zhuǎn)土地的面積監(jiān)管

流轉(zhuǎn)土地規(guī)模應(yīng)當(dāng)適度適宜，不宜片面追求超大規(guī)模。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地人均耕地狀況、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)科技水平等因素控制流轉(zhuǎn)規(guī)模，制定上下限，對(duì)首次租賃的企業(yè)或個(gè)人的規(guī)模進(jìn)行一定限制。

（四）對(duì)流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格監(jiān)管

土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)合適、合理，不宜過高過低，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格機(jī)制。監(jiān)管部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)情況等綜合因素，合理確定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格并發(fā)布。

（五）對(duì)流轉(zhuǎn)土地的合同簽訂監(jiān)管

根據(jù)《土地承包法》第37條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式簽訂。土地監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)印制統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同范本，寫明轉(zhuǎn)讓方與受讓方，流轉(zhuǎn)土地的名稱、土地位置、面積、轉(zhuǎn)讓期限、質(zhì)量等級(jí)、流轉(zhuǎn)土地的用途、流轉(zhuǎn)價(jià)款和支付方式、合同解除、終止的條件，違約責(zé)任等事項(xiàng)，指導(dǎo)農(nóng)民在簽訂合同時(shí)參照?qǐng)?zhí)行。

（六）對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管

根據(jù)《土地承包法》第45條規(guī)定，對(duì)租賃農(nóng)地的資格、資質(zhì)、資信和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行監(jiān)管?？梢越⒂赏恋亓鬓D(zhuǎn)管理部門、村集體組織、村民、農(nóng)業(yè)專家等多方共同參與的審查監(jiān)督機(jī)制。審查審核內(nèi)容主要包括：經(jīng)營(yíng)者主體資質(zhì)、資信情況、經(jīng)營(yíng)能力、租賃農(nóng)地規(guī)模和用途、預(yù)期效益、租金支付、風(fēng)險(xiǎn)防范能力，以及經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合國家法律政策、是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)，審核合格后再簽訂承包合同。

（七）建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度

風(fēng)險(xiǎn)保障金制度目的是為了防范損害出租土地農(nóng)戶的權(quán)益，可以要求經(jīng)營(yíng)者在合同簽定后繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金以提供相應(yīng)的擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)保障金由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?。對(duì)租賃合同違約行為，拖欠土地租金、損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、改變土地用途、棄耕撂荒等行為用風(fēng)險(xiǎn)保障金懲罰。

（八）對(duì)資本投向進(jìn)行監(jiān)管

對(duì)資本的流向進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)資本合理流向，重點(diǎn)發(fā)展保護(hù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)。

（九）對(duì)交易市場(chǎng)與交易行為監(jiān)管

成立專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)（平臺(tái)），設(shè)立經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的條件，制定市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，明確交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序及相關(guān)責(zé)任等事項(xiàng)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化管理。