談婕 高翔

摘要：數(shù)字技術(shù)是政府治理現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力量?；凇白疃嗯芤淮巍备母锏取盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實踐，已有研究側(cè)重刻畫數(shù)字技術(shù)在推動數(shù)字治理和建設(shè)整體性政府中的作用機(jī)制，較少注意到數(shù)字技術(shù)也是約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向政府間治理的有效途徑。浙江省2018-2020年企業(yè)投資項目審批改革的追蹤研究表明，數(shù)字技術(shù)使得高層級政府在縱向治理中逐步超越了目標(biāo)管理，加強(qiáng)了流程控制。具體而言，省級政府構(gòu)建的在線審批平臺減少了地方行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，提高了行政審批的規(guī)范化程度?；?019年浙江省633份企業(yè)家調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)擬合序次邏輯斯蒂模型進(jìn)一步顯示，在線審批平臺可以通過提高行政審批的規(guī)范程度來提高企業(yè)家的投資意愿。上述發(fā)現(xiàn)增加了學(xué)界對數(shù)字技術(shù)在推動政府治理現(xiàn)代化中作用方式的認(rèn)識，表明數(shù)字技術(shù)具備約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向治理等重塑政府組織架構(gòu)的潛力。

關(guān)鍵詞：縱向政府間治理;數(shù)字政府;行政權(quán)力;電子監(jiān)督;自由裁量權(quán)

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0031-010

數(shù)字技術(shù)業(yè)已成為中國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，明確要求各級政府運用數(shù)字技術(shù)推動政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新。2016年12月，浙江省率先提出“最多跑一次”改革，開始探索運用數(shù)字技術(shù)提升政務(wù)服務(wù)效率與質(zhì)量的可能途徑。各地也都陸續(xù)啟動了運用數(shù)字技術(shù)提升政府治理水平的地方實踐，如上海市“一網(wǎng)通辦”、江蘇省“不見面審批”、廣東省“粵省事”、湖北省武漢市“三辦改革”，以及陜西省西安市“行政效能革命”等。中央政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策綱領(lǐng)，以及各地政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的鮮活實踐，向我們提出了深入研究數(shù)字技術(shù)在政府治理變革中作用及其實現(xiàn)機(jī)制的重大議題。

以中國的數(shù)字政府實踐為研究對象，已有研究指出數(shù)字技術(shù)能夠較好提升政府回應(yīng)性，并促進(jìn)整體性政府建設(shè)。第一，數(shù)字技術(shù)為政府與公民溝通提供了新的途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)增加了公民獲取信息的途徑，拓寬了公民參與公共事務(wù)的渠道。Yang， G. （2003）. The Co-evolution of the Internet and Civil Society in China. Asian Survey， 43（3）， 405-422. Zheng， Y. （2008）. Technological Empowerment： The Internet， State， and Society in China. Stanford University Press.各級政府也建立了獲取民意的在線平臺，更加重視將民眾納入公共事務(wù)治理范疇。Balla， S. J. （2017）. Is Consultation the “New Normal？”： Online Policymaking and Governance Reform in China. Journal of Chinese Political Science， 22（3）， 375-392.Schlaeger， J.， & Jiang， M. （2014）. Official Microblogging and Social Management by Local Governments in China. China Information， 28（2）， 189-213.研究表明，數(shù)字技術(shù)提高了政府回應(yīng)性，推進(jìn)了更具包容性的公共政策制定。Meng， T.， & Yang， Z. （2020）. Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China. China Review， 20（3）， 13-42.Jiang， J.， Meng， T.， & Zhang， Q. （2019）. From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China. Governance， 32（3）， 531-546. https：//doi.org/10.1111/gove.12391。Ma， L.， & Wu， X. （2020）. Citizen Engagement and Co-production of E-government Services in China. Journal of Chinese Governance， 5（1）， 68-89.第二，數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了整體性政府的建設(shè)。以“最多跑一次”改革為研究對象，郁建興等呈現(xiàn)了地方政府運用數(shù)字技術(shù)推動組織內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造、數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)路徑。郁建興：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗，中國方案》，中國人民大學(xué)出版社2019年版。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》，2018年第4期。其中，數(shù)字技術(shù)降低了組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本，為市民、企業(yè)等提供了更具整體性的政務(wù)服務(wù)，顯著提高了行政效率。Gao， X.， Song， Y.， & Zhu， X. （2013）. Integration and Coordination： Advancing Chinas Fragmented e-Government to Holistic Governance. Government Information Quarterly， 30（2）， 173-181.

當(dāng)前，中國的數(shù)字政府研究較少考察數(shù)字技術(shù)在規(guī)范行政權(quán)力中的積極作用。相比之下，數(shù)字限權(quán)一直都是國外數(shù)字政府研究中的重要議題。數(shù)字限權(quán)指行政機(jī)構(gòu)運用數(shù)字技術(shù)減少一線行政人員的自由裁量權(quán)，實現(xiàn)電子監(jiān)督，從而規(guī)范行政權(quán)力行使的實踐。Fusi， F.， & Feeney， M. K. （2018）. Electronic Monitoring in Public Organizations： Evidence from US Local Governments. Public Management Review， 20（10）， 1465-1489.在中國，紀(jì)檢部門已經(jīng)注意到了數(shù)字技術(shù)在規(guī)范行政權(quán)力中的潛力。如貴陽市在2015年后啟動了 “數(shù)據(jù)鐵籠”工程，要求運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對行政權(quán)力的實時監(jiān)控和全程監(jiān)督。數(shù)據(jù)“畫像”，權(quán)力“進(jìn)籠”——貴陽探索構(gòu)建“數(shù)據(jù)鐵籠”調(diào)查，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/23/content_5123376.htm。2017年，該項目進(jìn)一步升格為貴州省省級紀(jì)委工程?！皵?shù)據(jù)鐵籠”讓權(quán)力運行更有規(guī)矩，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0419/c1003-29936941.html。然而，只有少量關(guān)于中國數(shù)字政府的研究涉及到了數(shù)字限權(quán)的議題。如米加寧（2020）指出數(shù)字技術(shù)具備規(guī)范地方政府權(quán)力的潛力米加寧、彭康珺、章昌平：《大數(shù)據(jù)能驅(qū)動地方政府機(jī)構(gòu)改革嗎》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。，Schlaeger 和Wang（2017）則考察了電子監(jiān)督在反腐敗工作中的作用。Schlaeger， J.， & Wang， Q. （2017）. E-monitoring of Public Servants in China： Higher Quality of Government？ Journal of Chinese Governance， 2（1）， 1-19.總的來說，已有研究尚未能夠系統(tǒng)呈現(xiàn)各級政府運用數(shù)字技術(shù)規(guī)范行政權(quán)力的過程及其作用機(jī)制。

為了彌補中國數(shù)字政府實踐與數(shù)字限權(quán)等相關(guān)研究之間的理論鴻溝，本項研究追蹤了2018-2020年企業(yè)投資項目線上審批平臺的改革歷程，采用單案例研究和問卷分析相結(jié)合的混合研究方法，細(xì)致考察了省級政府運用數(shù)字技術(shù)規(guī)范地方行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的作用機(jī)制。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提出后，浙江省啟動了“最多跑一次”改革，要求各級政府運用數(shù)字技術(shù)推動便民服務(wù)、商事制度改革和企業(yè)投資項目等領(lǐng)域的治理變革。2018年開始，浙江省專門針對企業(yè)投資項目審批提出了“最多100天”的改革議程，并啟動了企業(yè)投資項目在線審批系統(tǒng)的建立。與便民服務(wù)等相比，企業(yè)投資項目審批是政府行政權(quán)力較為集中、涉及較大經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵領(lǐng)域，為我們深入考察數(shù)字技術(shù)在權(quán)力約束中的作用提供了一個合適的研究對象。Gao， X.， & Tan， J. （2020）. From Web to Weber： Understanding the Case of “One-Go at Most” as ICT-Driven Government Reform in Contemporary China. The China Review， 20（3）， 71-97.在研究中，本文不僅呈現(xiàn)了省級政府運用數(shù)字技術(shù)限制地方行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的實踐過程，也通過企業(yè)家調(diào)查問卷證實了省級政府可以通過數(shù)字限權(quán)實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境等政策目標(biāo)。

一、 數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的現(xiàn)代政府

治理變革：研究述評數(shù)字技術(shù)將如何重塑現(xiàn)代政府治理形態(tài)？有關(guān)中國的數(shù)字政府研究著重圍繞數(shù)字治理、整體性政府等議題展開了研究，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)能夠增進(jìn)政民互動、推動碎片化行政體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，形成更具回應(yīng)性、整體性的政府治理新形態(tài)。國外數(shù)字政府研究的相關(guān)文獻(xiàn)呼應(yīng)了數(shù)字治理、整體性政府的總體趨勢，但同時突出了電子監(jiān)督等對于限制行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)、規(guī)范行政權(quán)力行使的作用。

有關(guān)數(shù)字治理的研究重視考察數(shù)字技術(shù)在增進(jìn)政民互動、提高政府回應(yīng)性中的積極作用。早期研究刻畫了政務(wù)熱線、政府網(wǎng)站等在線政民溝通的形態(tài)Hartford， K. （2005）. Dear Mayor： Online Communications with Local Governments in Hangzhou and Nanjing. China Information 19 （2）：217-60.Lollar， Xia Li. （2006）. Assessing Chinas E-Government： Information， Service， Transparency and Citizen Outreach of Government Websites. Journal of Contemporary China 15 （46）： 31-41.，新近研究則考察了電子公告板、智慧城市、政務(wù)微博等更加多樣化的數(shù)字化政民溝通渠道。Noesselt， Nele. （2020）. City Brains and Smart Urbanization： Regulating “Sharing Economy”Innovation in China. Journal of Chinese Governance， May， 1-22.Jiang， J.， Meng， T.， & Zhang， Q. （2019）. From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China. Governance 32 （3）： 531-46.研究者指出，政府通過建立政府網(wǎng)站等增加了面向公眾的信息發(fā)布，提高了政務(wù)透明度Ma， L.， （2014）. Diffusion and Assimilation of Government Microblogging： Evidence from Chinese Cities. Public Management Review 16 （2）： 274-95.，通過互聯(lián)網(wǎng)搜集、回應(yīng)民意等提高了公共政策的包容性。研究表明，盡管民眾的訴求類型和負(fù)責(zé)回應(yīng)的主體性質(zhì)會影響政府的回應(yīng)行為和回應(yīng)質(zhì)量Su， Z.， & Meng，T. （2016）. Selective Responsiveness： Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China. Social Science Research 59 （September）： 52-67.Meng， T.， & Yang， Z. （2020）. Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China. China Review， 20（3）， 13-42.，數(shù)字技術(shù)的確能夠提高政府的回應(yīng)性。在技術(shù)應(yīng)用更為廣泛的地區(qū)，政府對民眾需求的回應(yīng)性更強(qiáng)，也會在教育和健康等民生領(lǐng)域投入更多財政資源。Minard， P. （2015）. Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies？ An Empirical Assessment of the Political Implications of Chinas Internet. Journal of Contemporary China， 24 （96）： 1048-69.此外，政府也可以運用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建公民參與治理的渠道，促進(jìn)政府和公民在政策執(zhí)行中的合作生產(chǎn)。Ma， L.， & Wu， X. 2020. Citizen Engagement and Co-Production of e-Government Services in China. Journal of Chinese Governance，5 （1）： 68-89.

有關(guān)中國數(shù)字政府的另一個熱門議題是整體性政府，這一研究突出了數(shù)字技術(shù)在改善組織內(nèi)部協(xié)調(diào)、提升組織運行效率方面的潛力。整體性政府的概念最早起源于英國布萊爾政府，它是指政府達(dá)成“橫向、縱向的協(xié)同決策與協(xié)同行動”Pollitt， C. （2003）. Joined-up Government： A Survey. Political Studies Review， 1 （1）： 34-49.，對應(yīng)了“一站式服務(wù)”（One-stop shop）的經(jīng)典形態(tài)。2015年以來，中國各地也涌現(xiàn)了以“最多跑一次”等為代表的改革實踐，表現(xiàn)為政府建立集中辦事的行政服務(wù)大廳和線上虛擬行政服務(wù)大廳。譚海波、孟慶國、張楠：《信息技術(shù)應(yīng)用中的政府運作機(jī)制研究——以J市政府網(wǎng)上行政服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為例》，《社會學(xué)研究》，2015年第6期。樊博、趙玉攀：《當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在的問題及對策研究》，《科技情報研究》，2020年第3期。以方便群眾辦事的需求導(dǎo)向為原則，各級政府提出了以整體性政府的思路優(yōu)化政務(wù)流程。徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》，2018年第1期。鄭石明、鄭琛、劉哲明：《我國行政服務(wù)中心網(wǎng)上聯(lián)合審批研究——基于整體政府理論的分析》，《中國行政管理》，2012年第9期。政府一方面依托互聯(lián)網(wǎng)連接了碎片化的職能部門和區(qū)域政府胡重明：《“政府即平臺”是可能的嗎？——一個協(xié)同治理數(shù)字化實踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。，另一方面則致力于推動數(shù)據(jù)共享，提升公民、企業(yè)家等的行政辦事效率。張會平、楊國富：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”跨層級數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制研究——基于個人事項的社會網(wǎng)絡(luò)分析》，《電子政務(wù)》，2018年第6期。黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。Gao， X.， & Tan， J. （2020）. From Web to Weber： Understanding the Case of “One-Go at Most” as ICT-Driven Government Reform in Contemporary China. The China Review， 20（3）， 71-97.研究表明，政府運用數(shù)字技術(shù)能夠較好推進(jìn)整體性政府改革，提高行政審批的效率。翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究——以浙、粵、蘇、滬等省級“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例》，《電子政務(wù)》，2019年第10期。

值得注意的是，有關(guān)中國數(shù)字政府的研究較少關(guān)注數(shù)字限權(quán)的研究。在有限的討論中，米加寧等（2020）明確指出了數(shù)字技術(shù)具備規(guī)范地方政府權(quán)力的潛在作用米加寧、彭康珺、章昌平：《大數(shù)據(jù)能驅(qū)動地方政府機(jī)構(gòu)改革嗎？》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。，但鮮有圍繞這一議題的實證研究。相比之下，國外的數(shù)字政府研究已經(jīng)圍繞數(shù)字限權(quán)開展了深入討論。研究者指出，數(shù)字技術(shù)為限制行政機(jī)構(gòu)特別是一線行政人員，即街頭官僚的自由裁量權(quán)提供了新的工具。Busch， P. A.， & Henriksen， H. Z. （2018）. Digital Discretion： A Systematic Literature Review of ICT and Street-level Discretion. Information Polity， 23（1）， 3-28.數(shù)字技術(shù)至少可以通過兩種機(jī)制規(guī)范街頭官僚的行政行為。第一，運用數(shù)字技術(shù)減少街頭官僚的決策。政府可以運用數(shù)字技術(shù)建立剛性的信息系統(tǒng)，從而使“屏幕官僚”“信息系統(tǒng)官僚”取代街頭官僚。Bovens， M.， & Zouridis， S. （2002）. From Street-Level to System-Level Bureaucracies： How Information and Communication Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review， 62（2）， 174-184.在這一新模式下，數(shù)字技術(shù)限制了街頭官僚篡改系統(tǒng)信息的能力、減少了街頭官僚和公民接觸，在一些情況下甚至取代了街頭官僚開展自動處置，從而壓縮、消除了街頭官僚在政策執(zhí)行中的任意性。Buffat， A. （2015）. Street-Level Bureaucracy and E-Government. Public Management Review， 17（1）， 149-161.第二，建立電子監(jiān)督系統(tǒng)實時掌握政府雇員表現(xiàn)。電子監(jiān)督系統(tǒng)經(jīng)常被用于監(jiān)督政府雇員的日常工作。如政府可以安裝軟件系統(tǒng)監(jiān)控工作場所的網(wǎng)絡(luò)瀏覽記錄、監(jiān)控政府工作人員的郵件和社交媒體、在工作場所安裝攝像頭等。Fusi， F.， & Feeney， M. K. （2018）. Electronic Monitoring in Public Organizations： Evidence from US Local Governments. Public Management Review， 20（10）， 1465-1489.政府還可以通過后臺信息系統(tǒng)實時考核政府雇員表現(xiàn)，減少傳統(tǒng)考核的交易成本。Kayas， O. G.， Hines， T.， McLean， R.， & Wright， G. H. （2019）. Resisting Government Rendered Surveillance in a Local Authority. Public Management Review， 21（8）， 1170-1190.Schlaeger， J.， & Wang， Q. （2017）. E-monitoring of Public Servants in China： Higher Quality of Government？ Journal of Chinese Governance， 2（1）， 1-19.值得注意的是，數(shù)字限權(quán)能夠約束街頭官僚的自由裁量權(quán)，但也有可能造成更加隱蔽、更難監(jiān)管的政策模糊空間Jorna， F.， & Pieter W. （2007）. The “Iron Cage” Strengthened？ Discretion and Digital Discipline. Public Administration 85 （1）： 189-214.，甚至引發(fā)新的腐敗。Alois P. （2013）. Towards Self-Service Government - A Study on the Computability of Legal Eligibilities. Journal of Universal Computer Science， 19 （12）： 1761-91.

比較數(shù)字政府研究的國內(nèi)外文獻(xiàn)，有關(guān)中國政府?dāng)?shù)字化的研究較少涉及數(shù)字限權(quán)的議題，國外數(shù)字政府的相關(guān)研究則已經(jīng)刻畫了數(shù)字技術(shù)限制街頭官僚靈活政策執(zhí)行的具體路徑及其可能后果。那么，數(shù)字技術(shù)是否同樣有助于推動中國政府的行政限權(quán)？數(shù)字限權(quán)在中國的實現(xiàn)路徑如何，它又會對政府治理帶來哪些影響呢？

二、方法與數(shù)據(jù)

圍繞數(shù)字限權(quán)的議題，我們選取了浙江省企業(yè)投資項目在線審批平臺的改革案例作為研究對象。在從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，中國各級地方政府掌握了較大的企業(yè)投資項目審批權(quán)限，且這些權(quán)限由不同的職能部門分散掌握。這導(dǎo)致企業(yè)投資項目審批效率低下，并存在突出的腐敗風(fēng)險。在2018年，浙江省啟動了企業(yè)投資項目審批“最多100天”改革，由省發(fā)改委負(fù)責(zé)建立覆蓋全省的企業(yè)投資項目在線審批平臺。

我們追蹤了2018-2020年浙江省企業(yè)投資項目線上審批平臺建設(shè)的全過程，訪問了浙江省發(fā)改委的相關(guān)負(fù)責(zé)人員，設(shè)區(qū)市、區(qū)縣等參與審批改革的工作人員，以及在此期間申請企業(yè)投資項目審批的企業(yè)家等。為了更好理解改革效果，我們于2019年11月面向當(dāng)年進(jìn)入企業(yè)投資項目審批流程的企業(yè)開展了第三方隱名問卷調(diào)查。調(diào)查共發(fā)放問卷909份，回收有效樣本885份，剔除未獲得施工許可證的企業(yè)和非民營企業(yè)后，進(jìn)入模型的樣本量為 633份。訪談信息有助于呈現(xiàn)省級政府與地方政府在建立、完善在線審批平臺中的互動關(guān)系，說明上級政府運用數(shù)字技術(shù)規(guī)范地方行政機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的具體機(jī)制。問卷數(shù)據(jù)則幫助我們從企業(yè)家的視角出發(fā)分析數(shù)字審批的實際成效。

三、將數(shù)字技術(shù)用于行政審批：

浙江省企業(yè)投資項目審批平臺的案例企業(yè)投資項目審批是行政審批改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在放權(quán)體制下，我國的企業(yè)投資項目審批制度有著碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化的突出特征。為提高審批效率，浙江省在2018年、2019年先后提出“最多100天”和“最多90天”改革，要求運用數(shù)字技術(shù)建立省、市、縣一體的線上一站式審批平臺，提高企業(yè)投資項目的審批效率。將數(shù)字技術(shù)運用于行政審批的改革實踐不僅提高了審批效率，還推動了省級政府在縱向政府間治理中從目標(biāo)控制走向流程控制，限制了地方行政機(jī)構(gòu)修改辦事流程、記錄數(shù)據(jù)的權(quán)限，遏制了地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用。案例分析表明，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用使得省級政府建立了更加標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)投資項目審批規(guī)范，使各級地方政府為企業(yè)家提供了更具一致性的審批服務(wù)。

（一）放權(quán)體制下碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)投資項目審批

企業(yè)投資項目指企業(yè)在中國境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)項目。在中國，企業(yè)投資項目審批是企業(yè)（特別是工業(yè)企業(yè)）開展生產(chǎn)和運營活動以前的必經(jīng)手續(xù)。計劃經(jīng)濟(jì)時代，中央政府掌握了控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)限。1978年后的放權(quán)改革則開始賦予地方政府審批企業(yè)投資項目的權(quán)限。

在放權(quán)體制下，涉及多部門的企業(yè)投資項目審批有著突出的碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化特征。第一，企業(yè)投資項目審批涉及到的環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致行政流程碎片化。一般而論，企業(yè)投資項目的審批包含了項目備案（核驗）、規(guī)劃許可、施工許可和竣工驗收等環(huán)節(jié)，涉及到了發(fā)展與改革委員會、經(jīng)濟(jì)與信息部門、自然資源與規(guī)劃部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門等多個機(jī)構(gòu)。在實踐中，各部門審批均要求企業(yè)提交資質(zhì)材料或者是其他部門提供的證明材料，甚至有可能出現(xiàn)兩個部門的審核批準(zhǔn)互為前置條件的情況。這種高度碎片化的多部門審批模式導(dǎo)致企業(yè)需要經(jīng)歷異常復(fù)雜的程序才能獲得審批，一些媒體因此將行政審批流程比喻為“長征”。一張行政審批“長征圖”背后的故事， http：//politics.people.com.cn/n/2014/0216/c70731-24370397.html。第二，不同區(qū)域地方政府的審批非標(biāo)準(zhǔn)化。在放權(quán)改革后，地方政府是企業(yè)投資項目的審批主體，并在實踐中形成了差異化的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。舉例來說，某設(shè)區(qū)市住建部門于2018年以前梳理了本地企業(yè)投資項目審批目錄，其中竣工驗收環(huán)節(jié)包含22個審批事項。同年，省發(fā)改委梳理的竣工驗收環(huán)節(jié)只包含10個審批事項。企業(yè)投資項目審批的碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化引發(fā)了高層級政府、地方政府和企業(yè)之間的信息不對稱，擴(kuò)大了審批的模糊空間，進(jìn)一步鞏固了地方政府在審批環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)。在實踐中，一些地方行政機(jī)構(gòu)及其工作人員就會策略性地使用裁量權(quán)來控制市場準(zhǔn)入，差別對待不同類型企業(yè)。

值得注意的是，早期的政府信息化強(qiáng)化了放權(quán)體制下企業(yè)投資項目審批的碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)象。第一，各部門建立了相互獨立的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。在“九五計劃”以后，各職能部門自上而下建立了信息系統(tǒng)，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)煙囪”林立，信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)字段標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如發(fā)改委的信息系統(tǒng)主要應(yīng)用于企業(yè)投資項目備案和核準(zhǔn)，面向項目賦碼，自然資源部門的系統(tǒng)則主要應(yīng)用于土地相關(guān)的審批事項，面向土地賦碼。兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫信息不可匹配、不可比對，無法連接業(yè)務(wù)流程。第二，各地政府也啟動了本地線上審批系統(tǒng)的建設(shè)。如寧波市在2017年建立了面向市民、企業(yè)的統(tǒng)一受理平臺，舟山市在2018年建立了工程建設(shè)項目審批平臺等。這些平臺同樣基于本地已有業(yè)務(wù)流程設(shè)置工作模塊，難以實現(xiàn)跨地區(qū)業(yè)務(wù)在審核標(biāo)準(zhǔn)、辦事流程和系統(tǒng)模塊之間的對接。

（二）建立企業(yè)投資項目在線審批平臺：從目標(biāo)管理到流程控制

如何提高行政審批效率？浙江省在2018年啟動了企業(yè)投資項目審批“最多100天”改革，并于次年將改革目標(biāo)升級為“最多90天”。在這項改革中，浙江省明確要求各級政府借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)支撐，通過建立更具整體性的企業(yè)投資項目審批流程，推動跨部門數(shù)據(jù)共享，簡化企業(yè)辦事流程、減少企業(yè)辦事成本。為了提高地方政府的行政審批效率，浙江省在改革初期采用了目標(biāo)管理的傳統(tǒng)做法，向地方政府提出了審批提速的要求。不過，地方政府仍然可以通過調(diào)整審批時長的計算方式等辦法來象征性落實上級的要求。為此，浙江省啟動了全省統(tǒng)一企業(yè)投資項目在線審批平臺的建設(shè)，開始運用數(shù)字技術(shù)形成對地方政府審批流程的剛性控制。

1.“最多100天”：目標(biāo)管理

以提高企業(yè)投資項目審批效率為目標(biāo)，浙江省在2018年提出了“最多100天”的改革議程，要求各級政府將項目獲得施工許可證的時間壓縮至100天。此前，世界銀行的營商環(huán)境報告顯示2017年中國（北京和上海）企業(yè)獲得施工許可證的平均時長為266天。全球營商環(huán)境報告2017—機(jī)會平等，世界銀行，https：//chinese.doingbusiness.org/zh/reports/global-reports/doing-business-2017。為了在較短時間內(nèi)推動地方政府提高行政審批效率，浙江省采用了考核-激勵的目標(biāo)管理辦法，由發(fā)改委牽頭梳理企業(yè)投資項目審批事項，提出精簡審批流程的具體方案，并發(fā)布考核指標(biāo)要求地方政府改革行政審批制度。

以提高行政審批效率為目標(biāo)，浙江省啟動了企業(yè)投資項目審批流程再造的工作。2018年，浙江省發(fā)改委與住建廳、自然資源局等部門合作梳理了企業(yè)投資項目開工前的審批流程，并將其依次分解為立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段和施工許可三個階段，確認(rèn)了59個審批主項和113個審批子項。為了推動地方政府落實上級政府的改革議程，浙江省發(fā)布了專門的考核辦法，由省發(fā)改委開展針對下級單位的目標(biāo)責(zé)任考核和針對下級領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核。

從實踐來看，浙江省在較短時間內(nèi)就在數(shù)據(jù)的意義上完成了改革目標(biāo)。截至2018年12月，各地上報的數(shù)據(jù)顯示企業(yè)投資項目的審批時長均已低于100天。盡管如此，面向企業(yè)家的調(diào)研卻顯示這一數(shù)據(jù)未必完全真實、有效。第一，接受訪問的455名企業(yè)家中仍然有62名表示他們獲得施工許可證的時間超過了100天。2018年11月調(diào)研資料。地方政府上報數(shù)據(jù)與企業(yè)家實際感知的差異，表明上級政府很難準(zhǔn)確獲得地方政府的審批信息。第二，企業(yè)家表示地方政府會為了完成考核目標(biāo)而給企業(yè)施壓，即要求企業(yè)縮短準(zhǔn)備材料的時間等。2018年11月在浙江省與企業(yè)家的訪談。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，提醒省級政府需要更細(xì)致地控制地方政府的審批流程，掌握審批進(jìn)程的真實信息。

2.在線審批2.0平臺：環(huán)節(jié)控制

為了更加精準(zhǔn)地控制地方政府的審批流程，浙江省開始引入數(shù)字技術(shù)來自上而下推動企業(yè)投資項目的審批流程再造。2017年1月，浙江省發(fā)改委啟動了“企業(yè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺”的建設(shè)工作。這一平臺的建設(shè)經(jīng)歷了“最多100天”時期的2.0版本（以下簡稱審批2.0平臺，2017年8月上線試點）和“最多90天”時期的3.0版本（以下簡稱審批3.0平臺，2019年7月上線試點）。其中，審批2.0版本側(cè)重的是前臺整合，即由省發(fā)改委建立統(tǒng)一的企業(yè)用戶入口，用于銜接各職能部門的審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)。審批3.0版本則是系統(tǒng)替代，即省發(fā)改委不僅建立了統(tǒng)一的企業(yè)用戶入口，也基本統(tǒng)一了各職能部門的審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在啟動一站式線上審批平臺的建設(shè)工作后，浙江省明確要求各地政府采用網(wǎng)上辦理企業(yè)投資項目的審批模式。為了確保地方政府執(zhí)行上級政令，浙江省在線建立了唯一的企業(yè)投資項目賦碼通道。由于賦碼是項目獲得規(guī)劃許可證、施工許可證的前置條件，省級政府的這一做法從邏輯上減少了地方行政機(jī)構(gòu)繞開在線審批平臺的可能性。

浙江省發(fā)改委建立的審批2.0平臺是一個面向用戶（企業(yè)家）的全流程在線審批平臺。該平臺設(shè)置統(tǒng)一的前端入口，為每一個企業(yè)投資項目賦碼。企業(yè)用戶以項目代碼登錄平臺，啟動審批流程。為了提高效率，省發(fā)改委在審批2.0平臺上展示了標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程，為用戶提供在線指導(dǎo)。盡管如此，審批2.0平臺本身并不提供審批服務(wù)，而是旨在以項目唯一代碼為索引，鏈接各職能部門的審批系統(tǒng)入口。“（審批）2.0平臺就是一個中轉(zhuǎn)站?！闭憬“l(fā)改委，2020年訪談資料。換言之，企業(yè)家在點擊特定環(huán)節(jié)進(jìn)入具體審批流程后，各職能部門仍然是在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中完成審批，只是需要在審批結(jié)束后將審批結(jié)果同步到審批2.0平臺。相應(yīng)的，企業(yè)家也需要在平臺跳轉(zhuǎn)到各業(yè)務(wù)系統(tǒng)時按要求重新提交申請材料。

總的來說，審批2.0平臺的主要功能是降低了企業(yè)家獲取審批流程等的信息成本，但僅賦予了省級政府了解審批進(jìn)程的有限權(quán)力。審批2.0平臺在線發(fā)布了企業(yè)投資項目的審批流程，使得企業(yè)家能夠更加清晰地了解到他們需要完成的具體步驟和每個步驟所需提交的材料。在名義上，省級政府依托審批2.0平臺實現(xiàn)對地方行政機(jī)構(gòu)審批流程的控制。但在實踐中，由于審批2.0平臺僅僅提供了審批入口整合和審批環(huán)節(jié)記錄的功能，地方行政機(jī)構(gòu)仍然是在部門系統(tǒng)中完成審批過程，省級政府仍然無法運用這一平臺實現(xiàn)對地方行政機(jī)構(gòu)的審批流程和標(biāo)準(zhǔn)的有效控制。

3.在線審批3.0平臺：系統(tǒng)控制

在2019年7月，浙江省發(fā)改委啟動了企業(yè)投資項目審批監(jiān)管3.0平臺的建設(shè)。與審批2.0平臺相比，審批3.0平臺延續(xù)了前端的統(tǒng)一入口，并開始替代各地方行政機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在建設(shè)審批3.0平臺的過程中，浙江省發(fā)改委削減了123個地方或職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，要求各部門均使用審批3.0平臺的統(tǒng)一審批系統(tǒng)，由審批人員直接登陸該平臺完成線上審批。在審批3.0平臺中，各職能部門不再保留本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，只能根據(jù)審批職能建立在線審批模塊或表單。

審批3.0平臺由此進(jìn)一步提高了企業(yè)投資項目的審批效率，也賦予了省級政府統(tǒng)一各地方政府及其職能部門審批標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的權(quán)力。一是審批效率提升。省發(fā)改委削減了行政審批流程，建立了更加明確的標(biāo)準(zhǔn)，同時在審批3.0的平臺上實現(xiàn)了后臺的數(shù)據(jù)共享。這一變化提高了部門間審批工作的流轉(zhuǎn)效率，也減少了企業(yè)家重復(fù)提交證明材料的壓力。二是審批規(guī)范化程度的提升。在省發(fā)改委以自上而下的審批流程、審批模塊取代各地方政府原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的過程中，省級政府不僅可以統(tǒng)一審批環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，另一方面也為省級政府提供了實時監(jiān)測各審批環(huán)節(jié)進(jìn)展的權(quán)限。 用省發(fā)改委工作人員的話說，審批3.0平臺實現(xiàn)了“環(huán)環(huán)要留痕、環(huán)環(huán)可監(jiān)測”。2020年7月與省發(fā)改委工作人員的訪談。

四、 數(shù)字限權(quán)的效用：

提高企業(yè)家的投資意愿浙江省企業(yè)投資項目審批改革的追蹤案例顯示，省級政府在改革中實現(xiàn)了從目標(biāo)管理到流程控制的縱向治理方式轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，省級政府運用數(shù)字技術(shù)建立了更加標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)投資項目審批標(biāo)準(zhǔn)和流程，限制了地方政府及其職能部門在審批過程中的靈活操作空間，加強(qiáng)了對各審批環(huán)節(jié)的電子監(jiān)督。為了進(jìn)一步考察在線審批平臺引入的實際效用，我們基于2019年633份面向企業(yè)家的問卷數(shù)據(jù)考察了數(shù)字限權(quán)對企業(yè)家投資意愿的影響。企業(yè)家是企業(yè)投資項目審批改革的直接受益群體，面向企業(yè)家投資意愿的定量模型檢驗有助于精準(zhǔn)地鏈接改革機(jī)制和改革效果。序次邏輯斯蒂模型（Ordinal Logistic Regression）結(jié)果顯示，浙江省的企業(yè)投資項目改革可以通過規(guī)范地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使提高企業(yè)家的投資意愿。

（一）模型與數(shù)據(jù)

我們試圖檢驗地方政府權(quán)力運行的規(guī)范程度對企業(yè)家投資意愿的影響。企業(yè)家的投資意愿提升標(biāo)志著地方營商環(huán)境的改善。我們在問卷中以“相比其他省份，您更愿意在浙江省投資生產(chǎn)經(jīng)營”來衡量企業(yè)家的投資意愿。該打分是一個1-5的等級變量，其中，1為非常不愿意，5為非常愿意。0.3%的企業(yè)家選擇了 “非常不愿意”，0.8%的企業(yè)家選擇了“比較不愿意”，5.2%的企業(yè)家選擇了“一般愿意”，16.7%的企業(yè)家選擇了“比較愿意”，76.1%的企業(yè)家選擇了“非常愿意”。這一變量分布表明企業(yè)家在浙江省的投資意愿較高（描述性統(tǒng)計見表1）。

基于企業(yè)經(jīng)營活動、尤其是企業(yè)投資項目審批的構(gòu)成環(huán)節(jié)，我們使用兩個變量測度企業(yè)家感知的權(quán)力行使規(guī)范程度，即審批規(guī)范、監(jiān)管規(guī)范，分別對應(yīng)企業(yè)家在企業(yè)投資項目審批和企業(yè)活動監(jiān)管中所感知到的政策規(guī)范水平。上述變量在問卷中分別對應(yīng)以下兩個問題：根據(jù)您在浙江省生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)驗，您是否認(rèn)同（1）企業(yè)通過公開渠道就能完成拿地、審批等環(huán)節(jié)，找不找領(lǐng)導(dǎo)都差不多;（2）事中事后監(jiān)管時，地方政府一視同仁地對待所有企業(yè)。這些變量同樣分布在1-5級，1為非常不認(rèn)同，5為非常認(rèn)同。企業(yè)家打分越高，表明企業(yè)家感知到的地方政府審批規(guī)范程度越高。兩個變量的克朗巴哈系數(shù)為0.89，表明內(nèi)部一致信度較高。我們還控制了兩類變量。第一類控制變量是審批過程的特征，包括審批時長和審批人員的態(tài)度。第二類控制變量則是企業(yè)特征，包括是否規(guī)上企業(yè)、企業(yè)家是否是人大政協(xié)成員等。

由于被解釋變量是一個等級變量，我們主要采用了序次邏輯斯蒂回歸擬合模型（見表2模型1和模型2）。模型1納入了全部變量，模型2則剔除了控制變量。模型1和模型2均通過平行性檢驗。我們還使用了線性回歸擬合模型（見表2模型3）。比較三個模型后發(fā)現(xiàn)，審批規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范在三個模型中都保持顯著，而且變量的顯著方向均保持一致，表明模型較為穩(wěn)健。由于模型1是完整模型，信息量更為豐富，我們在下文使用模型1的結(jié)果展開分析。

（二）研究發(fā)現(xiàn)

模型1顯示，較高的權(quán)力規(guī)范水平能夠顯著提高企業(yè)家的投資意愿。企業(yè)家在審批和事中事后監(jiān)管中感受到政府行使權(quán)力越規(guī)范（審批規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范變量），則企業(yè)家越傾向于在浙江省進(jìn)行投資。對比審批規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范這兩個指標(biāo)，監(jiān)管規(guī)范，即政府在事中事后監(jiān)管中表現(xiàn)一視同仁對企業(yè)家的投資意愿影響更大。保持其他變量不變，企業(yè)家在“不需要找領(lǐng)導(dǎo)就能完成審批”中的打分每提高1分，企業(yè)家在浙江省的投資意愿發(fā)生比提高0.48。而保持其他變量不變，企業(yè)家在“地方政府在監(jiān)管中會一視同仁地對待所有企業(yè)”中的打分每提高1分，則企業(yè)家在浙江省的投資意愿發(fā)生比提高5.37。上述差異可能與審批、監(jiān)管的不同時間跨度有關(guān)。獲得企業(yè)投資審批往往只是企業(yè)開辦第一件事，而事中事后監(jiān)管則貫穿于企業(yè)運營的全生命周期，事中事后監(jiān)管對企業(yè)運營影響更大。此外，納入問卷調(diào)查的企業(yè)都是2019年剛剛獲得施工許可證的企業(yè)，這些企業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了審批流程，因而更關(guān)心企業(yè)下一步的日常運營。

模型中一個有趣的現(xiàn)象是，審批時長并不顯著影響被解釋變量。雖然“最多100天”和“最多90天”的主要改革目標(biāo)是對照世界銀行營商環(huán)境的建議減少企業(yè)在投資項目中獲得審批的時長，然而審批時長的縮短并未真正提高企業(yè)家的滿意度。這一結(jié)果與我們的訪談結(jié)果相悖。許多企業(yè)家在接受訪談時表示，“時間就是金錢”，企業(yè)越早完成審批意味著企業(yè)能夠更早地開始經(jīng)營、獲得利潤。2018年11月與企業(yè)家的訪談。訪談結(jié)果和模型結(jié)果為何存在沖突？問卷發(fā)放時間可能為這一沖突提供了解釋。為了更好的衡量改革成效，問卷的發(fā)放選取為2019年11月。此時，浙江省政府改革已經(jīng)總體上實現(xiàn)了“最多100天”的限時目標(biāo)，企業(yè)投資項目平均審批時長從300余天降低到了100天以內(nèi)。而2019年，改革從第一階段的“最多100天”進(jìn)入“最多90天”的階段后，減少審批“長征”已不是企業(yè)家的重要訴求。

五、 結(jié)論與討論

本文關(guān)注數(shù)字技術(shù)在推動政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用及其實現(xiàn)機(jī)制。通過追蹤浙江省2018-2020年企業(yè)投資項目審批改革歷程，本文發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)使得省級政府在縱向治理中實現(xiàn)了從目標(biāo)管理向流程控制的轉(zhuǎn)變，形成了對地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束。在改革之初，省級政府通過目標(biāo)考核的方式要求地方政府推進(jìn)改革。此后，為了進(jìn)一步提高審批效率，浙江省建立了省、市、縣一體的在線審批平臺。這一平臺的建立不僅提高了審批效率，還通過推行標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程，限制地方政府修改程序和數(shù)據(jù)的權(quán)限，以及建立電子監(jiān)督系統(tǒng)等方式約束了地方政府的權(quán)力運行?；趩柧頂?shù)據(jù)構(gòu)建的序次邏輯斯蒂模型進(jìn)一步表明，地方政府權(quán)力的規(guī)范運行有效促進(jìn)了企業(yè)家的投資意愿。

我們的研究表明高層級政府可以運用數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化縱向政府間治理，并呈現(xiàn)了它的實現(xiàn)機(jī)制。以往，研究者曾批評中國的數(shù)字政府建設(shè)條塊分割、“煙囪”林立。近期，有關(guān)數(shù)字政府的研究指出，政府可以運用數(shù)字技術(shù)建立整體性政府。我們的研究則進(jìn)一步表明，高層級政府在運用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)更加協(xié)調(diào)、高效的整體性政府建設(shè)時，也會帶來更加強(qiáng)有力的縱向控制。在浙江省企業(yè)投資項目審批改革中，浙江省直接以代碼的形式確認(rèn)了審批規(guī)范和審批程序，并利用電子監(jiān)督系統(tǒng)（即審批平臺）直接對每一個項目基于規(guī)范和程序進(jìn)行審查。省級政府自上而下推行的在線審批平臺強(qiáng)化了縱向政府間的“命令-控制”鏈條。

需要指出的是，數(shù)字限權(quán)帶來了更加標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的行政權(quán)力行使，也有可能創(chuàng)造新的問題。一是剛性的標(biāo)準(zhǔn)化和地方創(chuàng)新之間存在矛盾。一些學(xué)者認(rèn)為，適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，尤其是專業(yè)的自由裁量權(quán)有益于政策執(zhí)行。Buffat， A. （2015）. Street-Level Bureaucracy and E-Government. Public Management Review， 17（1）， 149-161.街頭官僚往往比他們的上級掌握更多信息，政策的靈活執(zhí)行可能會提高政策執(zhí)行的績效。在企業(yè)投資項目審批改革中，一些地級市比浙江省政府改革幅度更大、精簡事項更多。浙江省采用統(tǒng)一的審批平臺后，對于這些地區(qū)來說，“改革就走了回頭路”。2020年7月與某設(shè)區(qū)市行政審批人員的訪談。二是地方政府仍有繞開電子監(jiān)督系統(tǒng)行使自由裁量權(quán)的一定空間。一方面，地方政府可以押后項目進(jìn)入系統(tǒng)的時間，以此來達(dá)成“最多100天”和“最多90天”。通過提前聯(lián)系企業(yè)、提前在線下完成審批工作，地方政府甚至可以達(dá)到“零天審批”等非常規(guī)的審批速度。另一方面，由于審批平臺較為復(fù)雜，地方還可以通過提供代辦員服務(wù)來選擇性地服務(wù)某些企業(yè)、某些項目。代辦員往往是兼職或全職的政府工作人員，由于代辦員資源緊張，地方政府通常將代辦員配備到規(guī)模更大的投資項目中。代辦資源的選擇性分配進(jìn)一步造成了對中小企業(yè)的歧視。上述現(xiàn)象再一次證明，數(shù)字技術(shù)不是約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向治理的萬能藥，數(shù)字限權(quán)也并非一勞永逸。在推進(jìn)政府權(quán)力運行的規(guī)范化、優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，政府在應(yīng)用數(shù)字技術(shù)時仍需兼顧整體與地方需求，以企業(yè)家的需求為中心，提供更為靈活、精細(xì)的制度和技術(shù)安排。

（責(zé)任編輯：徐東濤）