王繼紅 （運城市重點工程建設(shè)中心，山西 運城 044000）

1 引言

工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠賬款，由來已久，已成頑疾，擾亂建筑市場秩序，影響社會和諧穩(wěn)定。黨中央國務(wù)院高度重視，各級人民政府成立清欠專項治理工作組。要求建立長效機制，維護農(nóng)民工利益，優(yōu)化營商環(huán)境，減輕民營企業(yè)、中小企業(yè)負(fù)擔(dān)。連續(xù)出臺并開始實施《政府投資條例》、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、《保障農(nóng)民工工資支付條例》等法規(guī)政策。

但具體實踐中，清欠工作往往不盡人意，全國各地市普遍存在“邊清邊欠”“清了又欠”的頑疾。如何破解這一難題，本文從某市住建局歷年債務(wù)情況分析入手，提出長效解決舉措。

2 歷年城建項目債務(wù)情況分析

2010年和2013年國家審計署專項核查認(rèn)定住建局債務(wù)分別為18979萬元、14287萬元；2014～2019年住建局自行梳理債務(wù)分別為37546.63萬元、22351萬元、16928萬元、28644萬元、33381萬元、15469萬元。

通過梳理，可以看出住建局歷年債務(wù)呈現(xiàn)出“邊清邊欠”“清了又欠”的特點。究其原因，除了市本級財政資金緊張、項目預(yù)算安排存在缺口之外，更主要原因是項目普遍存在資料不齊全、手續(xù)不完備等不符合財政資金支付規(guī)定的情形?？梢哉f城建項目“資金不到位、手續(xù)不健全”是導(dǎo)致存量債務(wù)不能及時清理、又新增工程拖欠賬款的主要原因。

通過分析，可以確定工程拖欠賬款清理工作應(yīng)當(dāng)同時開展兩項工作。一方面著力解決存量債務(wù)，另一方面嚴(yán)格防范新增工程拖欠。滿足兩個基本要求，一是要求項目資金有保障，二是要求工程建設(shè)資料齊全、各項審批手續(xù)完備。實現(xiàn)工程項目欠款金額原則上“清零”的目的。

3 存量債務(wù)項目清欠路徑

對于存量債務(wù)項目可分類解決，已完成審計或結(jié)算評審項目為第一類債務(wù)，建議列入下年度市本級財政預(yù)算，在6月份以前予以解決。已完工未審核項目為第二類債務(wù)，建議由住建局委托社會中介機構(gòu)審核，并經(jīng)市財政或?qū)徲嬚J(rèn)可。市財政按照審核報告認(rèn)定金額，安排專項資金在年底前予以解決。已確定下馬、但前期費用未審核項目為第三類債務(wù)，建議市財政委托評審中心評審，按照評審報告認(rèn)定金額，安排專項資金在年底前予以解決。

4 新增工程拖欠賬款發(fā)生環(huán)節(jié)、表現(xiàn)特點及其成因分析

從項目資金申請和撥付流程分析，住建局作為城建項目責(zé)任單位，對項目實際完成進(jìn)度、竣工結(jié)算審核后，首先必須向市財政申請足額到位項目資金，然后才能撥付給工程總承包單位，再由總包單位撥付給分包單位（專業(yè)分包、勞務(wù)分包、材料設(shè)備供應(yīng)商），最后由分包單位支付承包人員工資（主要為農(nóng)民工工資）。工程拖欠賬款主要發(fā)生在財政資金足額申請到位的上游環(huán)節(jié)和支付承包人員工資（主要為農(nóng)民工工資）的下游環(huán)節(jié)，也有可能發(fā)生在其他環(huán)節(jié)。

總結(jié)城建項目工程拖欠賬款的發(fā)生環(huán)節(jié)及其表現(xiàn)特點，可形象地概括為“撥付難”“結(jié)算難”“要賬難”三難現(xiàn)象?！皳芨峨y”是因為項目計劃投資、實際完成投資、財政預(yù)算資金三者之間偏差較大，預(yù)算資金安排先天不足，追加投資沒有落實資金來源。造成已經(jīng)安排預(yù)算資金的項目，因為手續(xù)不完備，達(dá)不到工程款申請撥付條件，無法撥付。而手續(xù)完備的項目，因為沒有安排預(yù)算資金或預(yù)算資金不足，無錢可供撥付?！敖Y(jié)算難”是由于沒有嚴(yán)格履行合同約定的工程款結(jié)算和支付相關(guān)條款，或政府投資項目約定以審計結(jié)果作為工程結(jié)算依據(jù)，造成工程款結(jié)算不及時。“要賬難”形成原因是多方面的，一是建設(shè)項目資金不到位，不能嚴(yán)格履行合同，及時撥付。二是存在違法分包、掛靠，承包單位不守信用，惡意拖欠農(nóng)民工工資或材料款。

5 新增工程拖欠賬款解決措施

城建項目的投資、建設(shè)、維護主體分離，住建局作為發(fā)包人拖欠工程賬款，實屬無奈。以往清欠政策主要針對保障農(nóng)民工工資的下游環(huán)節(jié)，近年來開始轉(zhuǎn)向從上游投資源頭管控，強化預(yù)算績效評價?！墩顿Y條例》施行以后，更加注重項目決策、年度計劃、預(yù)算資金安排與批復(fù)投資調(diào)整等環(huán)節(jié)。針對城建項目新增工程拖欠賬款的發(fā)生環(huán)節(jié)、表現(xiàn)特點及其成因，提出下列解決措施。

5.1 規(guī)范城建項目投資建設(shè)管理，統(tǒng)籌安排使用財政預(yù)算資金

5.1.1 建立城建項目投資計劃和年度財政預(yù)算銜接機制

在確定城建項目年度計劃時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市本級中期財政規(guī)劃，編制年度項目支出預(yù)算。堅持“關(guān)口前移”“量入為出”原則，在項目可研評審、初步設(shè)計和概算批復(fù)階段，安排發(fā)改部門和財政評審共同把關(guān)，嚴(yán)控項目建設(shè)規(guī)模、核實項目投資。在統(tǒng)籌財政資金盤子時，按照“三上三下”預(yù)算編制程序，平衡項目預(yù)算資金計劃。每年8月份在發(fā)改部門下發(fā)項目計劃通知時，財政部門同步下達(dá)項目支出預(yù)算編制要求。項目單位根據(jù)項目建設(shè)規(guī)模和進(jìn)度計劃提出年度資金需求。發(fā)改與財政部門統(tǒng)籌項目和資金計劃，二次下達(dá)報送通知。項目單位核實項目進(jìn)度與投資計劃，二次上報。發(fā)改與財政部門總體統(tǒng)籌平衡后，上報市政府決策，經(jīng)人大會議批準(zhǔn)項目計劃和年度預(yù)算后下達(dá)給項目單位執(zhí)行。

將城建項目年度計劃按儲備、新建、續(xù)建、掃尾分類，列入儲備計劃的項目可以進(jìn)展到可研批復(fù)，甚至初設(shè)及概算批復(fù)。列入新建計劃的項目要從儲備項目庫內(nèi)選擇，指已完成可研或初步設(shè)計及概算批復(fù)，開工準(zhǔn)備工作充足、至少保證當(dāng)年10月可以開工建設(shè)的項目。續(xù)建項目計劃列入需要跨年度施工的項目。掃尾項目計劃指項目現(xiàn)場已完工，等待驗收、決算、審計、移交，需要結(jié)清尾款的項目。

在安排項目資金盤子時，首先保證續(xù)建項目資金充足，適當(dāng)安排新建項目預(yù)算資金?？梢园才?00萬元的儲備項目專項資金，滾動使用。預(yù)留5000～8000萬元預(yù)算資金，逐年解決需要結(jié)清尾款的已完工項目資金需求。

5.1.2 明確城建項目前期工作程序及要求

針對項目土地和房屋征收工期與投資難以把控的實際情況，項目單位應(yīng)按照基本建設(shè)程序先完成立項批復(fù)，再按工程建設(shè)項目和土地房屋征收項目兩個投資類別分別報批。工程建設(shè)項目相繼完成工程可行性研究批復(fù)、初步設(shè)計及概算批復(fù)，施工圖預(yù)算及財政評審。土地房屋征收項目按照“一地一價”政策和具體的征收方案確定土地和房屋征收費用。

5.1.3 加強城建項目建設(shè)實施過程管理

充分做好城建項目開工前各項準(zhǔn)備工作,包括確定工程承包單位和中介咨詢機構(gòu)。場地平整、管線遷移、清理征地拆遷遺留垃圾，辦理各項工程建設(shè)項目行政審批許可手續(xù)，落實建設(shè)資金。嚴(yán)格履行工程變更報批程序，未經(jīng)批準(zhǔn)，項目責(zé)任單位不得擅自對城建項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容作較大變更。因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算時，項目責(zé)任單位提出工程變更方案和資金調(diào)整方案，按規(guī)定程序報原初步設(shè)計和概算審批部門核定。財政部門根據(jù)核定的項目資金變更結(jié)果進(jìn)行預(yù)算調(diào)整或調(diào)劑。加強城建項目竣工驗收、結(jié)算、決算、移交使用管理，及時進(jìn)行竣工驗收和竣工結(jié)算審核，按規(guī)定預(yù)留質(zhì)保金后，支付其余工程款。

5.2 調(diào)整城建項目工程結(jié)算及審核方式，推行施工過程結(jié)算

5.2.1 調(diào)整工程結(jié)算方式，推行施工過程結(jié)算

城建項目施工合同工期一年（含一年）以上時，應(yīng)當(dāng)實行施工過程結(jié)算。招標(biāo)文件和施工合同明確約定施工過程結(jié)算周期。結(jié)算周期按月或分段劃分，分段可再劃分結(jié)算周期，結(jié)算周期最長不超過3個月。施工過程結(jié)算資料包括施工合同、補充協(xié)議、招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、施工圖紙、施工方案以及經(jīng)確認(rèn)的工程變更、現(xiàn)場簽證、工程索賠、材料和設(shè)備價格確認(rèn)單等。施工過程結(jié)算文件經(jīng)發(fā)承包雙方簽字確認(rèn)，作為竣工結(jié)算文件的組成部分?？⒐そY(jié)算由全過程造價咨詢機構(gòu)負(fù)責(zé)審核，經(jīng)發(fā)承包雙方共同確認(rèn)。

5.2.2 調(diào)整結(jié)算審核方式，治理“以審代結(jié)”問題

對已完工項目和在建項目合同約定以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)的，原合同雙方可簽訂補充協(xié)議，調(diào)整結(jié)算審核方式。新建項目簽訂合同時，不得強制或變相強制要求以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。施工合同工期在一年以上（含一年）的項目可委托全過程造價咨詢機構(gòu)，進(jìn)行施工過程結(jié)算審核和竣工結(jié)算審核相結(jié)合的審核方式。施工合同工期在一年以下的項目只進(jìn)行竣工結(jié)算審核，可委托社會審計機構(gòu)或造價咨詢機構(gòu)進(jìn)行審核。

5.3 綜合運用其他手段，聯(lián)合防范工程欠款

5.3.1 運用信息評價手段

依托“信用中國”、建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺，對建筑企業(yè)、中介咨詢機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行信用評價，制定評價指標(biāo)，公示評價等級，建立“紅榜”“黑榜”，實行雙向激勵。同時利用多媒體信息、網(wǎng)絡(luò)輿情，褒揚誠信，懲戒失信。嚴(yán)厲打擊違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠，凈化建筑市場，防止惡意拖欠。

5.3.2 運用法律維權(quán)手段

督促合同雙方誠信履約，注重合同條款內(nèi)涵、節(jié)點時限，主動解決索賠及反索賠欠款。合同糾紛協(xié)商不成，可向信訪部門反映或行政監(jiān)察部門投訴，也可通過人民調(diào)解、勞動仲裁、法院訴訟等方式，公開、公正理賠欠款。

5.3.3 運用風(fēng)險分擔(dān)手段

通過繳納工程保險。預(yù)交預(yù)存農(nóng)民工工資支付保證金、安全文明措施費，設(shè)立三方監(jiān)管專用賬戶，按期辦理支付。利用銀行保函替代投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金、工資支付保證金。當(dāng)風(fēng)險事件發(fā)生時可向第三方申請追償，防止發(fā)生意外欠款。

6 結(jié)語

以上存量債務(wù)解決路徑及新增工程拖欠賬款解決措施，經(jīng)住建局與發(fā)改委、財政局、審計局、規(guī)劃和自然資源局等職能部門協(xié)調(diào)配合，實踐證明可切實解決城建項目工程拖欠賬款難題。