周婧亭 （安徽省建筑科學(xué)研究設(shè)計(jì)院，安徽 合肥 230031）

1 概述

2019年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革意見》，指出：“加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)施告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。”從這里也可以看出，施工圖審查制度的取消將成為大勢(shì)所趨，但該項(xiàng)操作會(huì)對(duì)整個(gè)建設(shè)工程質(zhì)量和責(zé)任劃分將產(chǎn)生極大影響。

2 施工圖審查制度的發(fā)展

2.1 施工圖審查制度的由來

從20世紀(jì)末開始，在工程建設(shè)過程中出現(xiàn)了很多由于勘察設(shè)計(jì)問題而導(dǎo)致的重大安全質(zhì)量問題，尤其是1999年四川綦江彩虹橋坍塌造成40多人死亡重大事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而引發(fā)了全國(guó)上下對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的擔(dān)憂，相關(guān)主管部門對(duì)如何有效控制工程質(zhì)量進(jìn)行了認(rèn)真的思考和分析。我國(guó)相關(guān)部門人員針對(duì)此事進(jìn)行了廣泛而深入的調(diào)研，目的是為了全面了解我國(guó)當(dāng)時(shí)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量存在的問題和基本情況。同時(shí)我國(guó)也開始借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)做法和成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，對(duì)之前的監(jiān)管模式進(jìn)行有效創(chuàng)新。2000年元月和9月，國(guó)務(wù)院分別頒布實(shí)施了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)）和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第293號(hào)），通過行政立法手段，建立了施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度。施工圖審查制度的建立，從根本上改變了長(zhǎng)期以來政府對(duì)涉及社會(huì)公眾利益與安全的工程設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督缺位的狀態(tài)。施工圖審查制度對(duì)保障勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量、推動(dòng)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2 施工圖審查工作發(fā)展歷程

2017年10月7日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令第687號(hào)），將《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》部分條款予以修改，進(jìn)一步明確規(guī)定了房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作不再是政府行為，也不再屬于政府職能，而是由施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，而政府行使其監(jiān)督和審批的職能。到了2018年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)），文中提出“推行以政府購(gòu)買服務(wù)方式開展施工圖設(shè)計(jì)文件審查”。自2000年我國(guó)建立施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度以來，總體上在保障施工圖設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量上取得了較好成效，發(fā)揮了積極作用。但施工圖審查制度在執(zhí)行的過程中，仍存在一些不足和局限性。2019年3月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)文，此文件的下發(fā)為施工圖審查制度的取消奠定了基礎(chǔ)。此后深圳、山西、陜西渭南全面取消了施工圖審查環(huán)節(jié)，青島、南京部分取消施工圖審查工作，浙江、廣東、山東簡(jiǎn)化圖審流程。但在之后的工作之中，是否取消施工圖審查制度的爭(zhēng)論依舊沒有停止。

3 施工圖審查工作的作用和存在的問題

3.1 施工圖審查工作的作用

施工圖審查工作是提升勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量、保障安全的重要手段。設(shè)計(jì)文件是項(xiàng)目建設(shè)過程中的依據(jù)，設(shè)計(jì)文件中存在問題和不足，在項(xiàng)目工程實(shí)施后難以得到糾正和彌補(bǔ)，施工圖設(shè)計(jì)文件質(zhì)量的高低直接影響項(xiàng)目建成后的工程質(zhì)量和投資效益。目前在設(shè)計(jì)行業(yè)中，建設(shè)單位為趕工期而壓縮勘察設(shè)計(jì)時(shí)間的情況普遍存在，同時(shí)由于建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作不夠到位，導(dǎo)致在項(xiàng)目建設(shè)過程中不斷發(fā)生設(shè)計(jì)變更等非正常現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，長(zhǎng)期以來勘察設(shè)計(jì)市場(chǎng)混亂，低價(jià)中標(biāo)等政策，導(dǎo)致勘察設(shè)計(jì)企業(yè)人才流失嚴(yán)重，從業(yè)人員的素質(zhì)參差不齊，建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)人員單位違反國(guó)家法律法規(guī)、降低地方政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)的現(xiàn)象屢見不鮮。而施工圖審查工作的開展能有效遏制這種情況的發(fā)生，審圖單位作為最后一道防線，在圖紙交付建設(shè)之前指出設(shè)計(jì)文件中存在的問題和不足，可以將施工風(fēng)險(xiǎn)降到最低，最大限度的避免安全隱患和質(zhì)量事故的出現(xiàn)，“事前把關(guān)和預(yù)防”強(qiáng)于“事后檢查和補(bǔ)救”。

3.2 施工圖審查過程中存在的問題

從目前全國(guó)施工圖審查工作運(yùn)行的情況來看，市場(chǎng)化力度較弱、政府主導(dǎo)作用強(qiáng)的地區(qū)施工圖審查工作發(fā)揮的效用相對(duì)較強(qiáng)，而反之市場(chǎng)化力度強(qiáng)、政府主導(dǎo)作用弱的地區(qū)發(fā)揮的效能相對(duì)較差。個(gè)別地區(qū)將施工圖審查工作完全市場(chǎng)化，而市場(chǎng)又處于不規(guī)范的狀態(tài)，施工圖審查企業(yè)以營(yíng)利為目的，為了取得任務(wù)來源，出現(xiàn)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)相壓價(jià)的情況，造成勘察設(shè)計(jì)文件審查過程流于形式，審查質(zhì)量低劣，對(duì)施工圖審查工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性產(chǎn)生了極大的損害。近年來，國(guó)家規(guī)范、地方標(biāo)準(zhǔn)頻繁修訂，新規(guī)范不斷頒布實(shí)施，對(duì)審圖人員的技術(shù)水平有了更高的要求，不同審圖人員對(duì)規(guī)范理解不同、著重點(diǎn)不同，審查意見書的內(nèi)容也會(huì)有所不同，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)錯(cuò)審、漏審的現(xiàn)象，既增加了項(xiàng)目報(bào)建審批時(shí)間，又未能把好最后一道關(guān)，給建設(shè)單位造成困擾。

4 取消施工圖審查工作的利與弊

4.1 取消施工圖審查工作的好處

4.1.1 精簡(jiǎn)了審批環(huán)節(jié)，提高了設(shè)計(jì)靈活度

近年來，國(guó)家都在大力推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的政策方針，為的就是讓那些已經(jīng)不能滿足行業(yè)發(fā)展需求的政策、制度不要成為行業(yè)發(fā)展的畔腳石，這樣的政策導(dǎo)向在建筑行業(yè)領(lǐng)域就體現(xiàn)在大力推行“告知承諾審批制”。而取消施工圖審查制度，既減輕了職能部門的責(zé)任，又有效加強(qiáng)了事后監(jiān)察問責(zé)機(jī)制，同時(shí)對(duì)于開發(fā)商來說，縮短了項(xiàng)目審批流程，減少其花費(fèi)的時(shí)間成本，緩解資金回流的壓力。對(duì)設(shè)計(jì)單位來說，審查單位為了設(shè)計(jì)原則問題與設(shè)計(jì)院互相扯皮的事情并不少見，設(shè)計(jì)在一定程度上是比較靈活的，只要不超越規(guī)范、不涉及安全很多時(shí)候可以這樣，也可以那樣做，有一些強(qiáng)勢(shì)的審圖單位會(huì)要求設(shè)計(jì)必須按照他們的習(xí)慣去修改，而取消審圖環(huán)節(jié)，無疑可以提高設(shè)計(jì)的靈活性。

4.1.2 提升設(shè)計(jì)行業(yè)集中度，凈化設(shè)計(jì)市場(chǎng)

取消施工圖審查工作，實(shí)行設(shè)計(jì)人員終身責(zé)任制，由設(shè)計(jì)人員承擔(dān)全部設(shè)計(jì)責(zé)任，使得設(shè)計(jì)人員在心理上更加重視設(shè)計(jì)，在一定程度上轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)人員存在的僥幸心理，現(xiàn)階段，我國(guó)設(shè)計(jì)市場(chǎng)混亂，尤其是在掛證市場(chǎng)的影響之下，很多小型設(shè)計(jì)院盡管具備設(shè)計(jì)資質(zhì)，但工作人員并不滿足從業(yè)要求，設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)出來的施工圖并不滿足工程質(zhì)量要求，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)工作的開展存在很多安全隱患。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)提升的同時(shí)，擁有完善的施工圖內(nèi)審制度、對(duì)于質(zhì)量把關(guān)比較嚴(yán)格的設(shè)計(jì)院就會(huì)脫穎而出，占有更多的市場(chǎng)份額。隨著施工圖審查工作的取消，相關(guān)部門對(duì)掛證行為的打擊，掛證人員將不敢隨便將自己的證掛到設(shè)計(jì)單位，因?yàn)橐袚?dān)更多的設(shè)計(jì)責(zé)任，掛證風(fēng)險(xiǎn)激增，而那些僅僅靠低價(jià)來沖擊市場(chǎng)，內(nèi)部質(zhì)量把關(guān)比較弱的設(shè)計(jì)院就會(huì)逐步退出或者被整合，對(duì)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量的提升和設(shè)計(jì)人員責(zé)任心的提高都起到一定的促進(jìn)作用，同時(shí)設(shè)計(jì)市場(chǎng)也將得到進(jìn)一步凈化。

4.2 取消施工圖審查工作的弊端

4.2.1 取消施工圖審查工作，設(shè)計(jì)質(zhì)量無法得到保障

眾所周知，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位以及審圖單位，只有審圖這一環(huán)節(jié)相對(duì)較為獨(dú)立、權(quán)威，一定意義上代表政府職能，項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過程中，不少開發(fā)商會(huì)因?yàn)橼s工期或節(jié)約成本對(duì)設(shè)計(jì)單位提出一些無理要求，在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境影響下，不少設(shè)計(jì)單位無法堅(jiān)持自己立場(chǎng)，通常最有效的拒絕辦法，即是以“圖審無法通過”或直接將不滿足規(guī)范要求的圖紙交由審圖單位審查后，再予以修正。取消施工圖審查工作之后，把設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)成果直接從設(shè)計(jì)院提交到建設(shè)單位手中，設(shè)計(jì)質(zhì)量雙重保障也就不復(fù)存在，在沒有加強(qiáng)設(shè)計(jì)人員“權(quán)利”保障前提下，這無異于拿掉了設(shè)計(jì)人員身上的“擋箭牌”，讓設(shè)計(jì)單位不得不直面建設(shè)單位的一些不合理要求，以目前的行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)處于“弱勢(shì)”地位的設(shè)計(jì)單位，無疑令其“生存”環(huán)境更加艱難，同時(shí)現(xiàn)在設(shè)計(jì)院普遍任務(wù)重、設(shè)計(jì)周期短，很多施工圖的三校兩審都未能規(guī)規(guī)矩矩的走完一遍，而貿(mào)然取消施工圖審查環(huán)節(jié)，必定使得施工圖的設(shè)計(jì)質(zhì)量更加難以保障。

4.2.2 取消施工圖審查工作，強(qiáng)化“設(shè)計(jì)人員終身責(zé)任制”，導(dǎo)致設(shè)計(jì)師流出設(shè)計(jì)行業(yè)

施工圖審查制度在取消后，按目前相關(guān)文件的解讀，將進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)“設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制”，但迄今為止，“設(shè)計(jì)人員終身責(zé)任制”本身涵義仍十分籠統(tǒng)而模糊，沒有任何法律依據(jù)作為支撐。設(shè)計(jì)作為工程建設(shè)項(xiàng)目的龍頭，牽一發(fā)而動(dòng)全身，設(shè)計(jì)質(zhì)量的優(yōu)劣，必然牽涉工程質(zhì)量安全和工程建設(shè)全行業(yè)企業(yè)。而設(shè)計(jì)單位的“權(quán)、利”，與其“終身責(zé)任”嚴(yán)重失調(diào)，無法匹配，取消施工圖審查制度，讓設(shè)計(jì)師獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任，引起很多注冊(cè)建筑師、注冊(cè)結(jié)構(gòu)師的恐慌，造成很多設(shè)計(jì)人員都不敢簽字，不愿意擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和專業(yè)負(fù)責(zé)人，并快速流出設(shè)計(jì)行業(yè)。

5 結(jié)論

綜上所述，從現(xiàn)階段發(fā)展角度來說，冒然取消施工圖審查制度必定會(huì)帶來工程設(shè)計(jì)質(zhì)量的下滑。施工圖審查機(jī)構(gòu)作為開展技術(shù)咨詢、審查和仲裁的獨(dú)立第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)，介于建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位和政府部門之間的，為提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量、平衡公眾利益、把關(guān)公共安全，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。如若施工圖審查制度必須取消，建議分步進(jìn)行，試點(diǎn)先行，不搞一刀切，按照建設(shè)工程的行業(yè)或?qū)I(yè)、規(guī)模、性質(zhì)或建設(shè)區(qū)域等要素，逐步縮減審查范圍，同時(shí)通過立法徹底解決設(shè)計(jì)人員或單位的權(quán)利責(zé)任問題，建立相應(yīng)的配套保障制度，如設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)制度等，完善設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制。只有這樣才能達(dá)到以“設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制”代替取消施工圖審查制度的目的。