李 偉,張佳敏

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院, 山東 青島 266590)

TikTok被稱為海外版抖音,是中國(guó)企業(yè)近年來(lái)最成功的海外投資之一。2020年7月以來(lái),美國(guó)國(guó)會(huì)和特朗普政府認(rèn)定TikTok美國(guó)業(yè)務(wù)威脅美國(guó)國(guó)家安全,并以此為由禁止其在美國(guó)的進(jìn)一步業(yè)務(wù)活動(dòng)。8月3日,TikTok創(chuàng)始人張一鳴發(fā)布公司內(nèi)部信,透露美國(guó)外資投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States,以下簡(jiǎn)稱“CFIUS”)強(qiáng)制要求TikTok出售。2020年8月TikTok的市場(chǎng)估值已經(jīng)高達(dá)500多億美元。CFIUS的這一要求給TikTok的海外投資帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)乃至巨額損失。TikTok案有著深刻的政治、經(jīng)濟(jì)背景,國(guó)家安全審查無(wú)疑在其中充當(dāng)著主要因由。這一事件表明,隨著中美戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的日趨緊張,中國(guó)對(duì)美投資企業(yè)尤其要注重美國(guó)安全審查機(jī)制可能帶來(lái)的消極因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此,梳理美國(guó)國(guó)家安全審查制度的基本狀況及其發(fā)展趨勢(shì),對(duì)當(dāng)下中國(guó)企業(yè)防范對(duì)美投資風(fēng)險(xiǎn),具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)國(guó)家安全審查制度基本框架梳理

國(guó)家安全審查制度是東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資企業(yè)的投資行為所采取的審查制度,并對(duì)一些惡意并購(gòu)行為采取限制措施。要厘清美國(guó)國(guó)家安全審查制度,就有必要對(duì)其演變進(jìn)行歷史梳理,尤其要重點(diǎn)分析CFIUS的產(chǎn)生、發(fā)展及其現(xiàn)狀,為了解美國(guó)國(guó)家安全審查制度及其運(yùn)行規(guī)則提供一個(gè)基本的框架。

(一)TikTok被禁視角下的美國(guó)國(guó)家安全審查制度流變

從TikTok案的基本背景考量,TikTok被禁與特朗普競(jìng)選連任、中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)直接相關(guān)。但在這一事件發(fā)展過(guò)程中,起到關(guān)鍵作用的是CFIUS報(bào)告中認(rèn)定TikTok對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅,并以此為由建議特朗普政府要求TikTok由美資控制。基于此,有必要對(duì)CFIUS之由來(lái)及其歷史流變進(jìn)行梳理。

美國(guó)國(guó)家安全審查制度最早可以在1917年美國(guó)頒布的《與敵貿(mào)易法》中找到源頭,之后美國(guó)又頒布了一系列法案,旨在限制或禁止對(duì)特定行業(yè)的投資。1975年,美國(guó)政府正式設(shè)立CFIUS這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外資監(jiān)管,但成立初期的CFIUS并未受到重視,在5年的時(shí)間內(nèi)只召開(kāi)了10 次會(huì)議。1988年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《?？松鹆_里奧修正案》(The“Exon-Florio”Provision),授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可以中止或暫停任何可能危及美國(guó)國(guó)家安全的投資活動(dòng),并且通過(guò)引用1950年頒布的《國(guó)防生產(chǎn)法》第721節(jié),使《國(guó)防生產(chǎn)法》正式成為美國(guó)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查的一項(xiàng)基礎(chǔ)法案。該修正案是美國(guó)國(guó)家安全審查制度在法律文本中的最初體現(xiàn),初步形成了國(guó)家安全審查制度的基本架構(gòu),標(biāo)志著美國(guó)政府開(kāi)始準(zhǔn)備通過(guò)法律途徑來(lái)阻止外國(guó)資本對(duì)敏感行業(yè)的投資。[1]

1992年頒布的《伯德修正案》對(duì)《埃克森—佛羅里奧修正案》進(jìn)行了第一次修訂,強(qiáng)化了對(duì)政府控制下的企業(yè)的安全審查。2007年美國(guó)頒布《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007,簡(jiǎn)稱“FINSA”)，在審查對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面對(duì)1988年初步成立的國(guó)家安全審查制度進(jìn)行了第二次修訂,該法案擴(kuò)展了國(guó)家安全的具體內(nèi)容,并將政治因素納入國(guó)家安全審查的范疇,增強(qiáng)了對(duì)政府控制下企業(yè)的安全審查。2018年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,簡(jiǎn)稱“FIRRMA”),擴(kuò)大了CFIUS的管轄范圍,并設(shè)立“特別關(guān)注國(guó)家”名單,中國(guó)名列其中,在國(guó)家安全審查中又增添了新的考量因素。

2019年11月,CFIUS展開(kāi)針對(duì)TikTok的國(guó)家安全審查。2020年7月20日,美國(guó)眾議院通過(guò)共和黨議員巴克(Ken Buck)提出的一項(xiàng)法案,禁止聯(lián)邦雇員在政府設(shè)備上使用TikTok,該法案是《國(guó)防授權(quán)法》中的一部分,認(rèn)為TikTok嚴(yán)重威脅美國(guó)國(guó)家安全,TikTok所收集到的美國(guó)用戶信息將會(huì)被用來(lái)對(duì)美國(guó)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊。[2]

(二)CFIUS的機(jī)構(gòu)設(shè)置、審查范圍與審查程序

美國(guó)國(guó)家安全審查的主要機(jī)構(gòu)是CFIUS,由16個(gè)部門的代表組成,主席是美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)。CFIUS的成員主要分為三類:一是享有投票權(quán)的成員;二是以觀察員身份參加CFIUS活動(dòng)的成員;三是不享有投票權(quán),職責(zé)由法律明確規(guī)定的成員。(1)享有投票權(quán)的成員由財(cái)政部、國(guó)防部、商務(wù)部、司法部、國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、能源部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和科學(xué)技術(shù)政策辦公室等9個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)組成;以觀察員身份參加CFIUS活動(dòng)的成員包括國(guó)家安全委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、管理與預(yù)算辦公室、國(guó)土安全委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì);不享有投票權(quán),職責(zé)由法律明確規(guī)定的成員為國(guó)家情報(bào)局主任和勞工部長(zhǎng)。最初成立CFIUS的目的是進(jìn)行政治審查,后來(lái)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外國(guó)投資進(jìn)行監(jiān)管和審查的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。

CFIUS的審查對(duì)象范圍較廣,涵蓋所有可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的交易,不僅包括外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)企業(yè)的合并、兼并和收購(gòu)活動(dòng),還包括租賃和其他類似投資,如建筑和其他投資,雖然這些投資未能達(dá)到與兼并或收購(gòu)?fù)鹊目刂瞥潭?但CFIUS擔(dān)心投資者將這些法律允許的交易轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌问絹?lái)控制美國(guó)企業(yè),因此會(huì)從多方面審查投資交易。[3]“國(guó)家安全”這一概念目前尚未得到美國(guó)法案的明確規(guī)定,CFIUS享有較大的自由裁量權(quán),可以對(duì)外國(guó)企業(yè)通過(guò)設(shè)立合資企業(yè)的投資、涉及“核心基礎(chǔ)設(shè)施”和“關(guān)鍵技術(shù)”的投資等進(jìn)行任意性審查。CFIUS的審查重點(diǎn)也不再僅僅局限于軍事用品、國(guó)防和信息安全等,還包括人工智能、半導(dǎo)體和金融等行業(yè)。

CFIUS采取逐案審查的方式對(duì)外國(guó)投資活動(dòng)進(jìn)行審查,整個(gè)國(guó)家安全審查程序不超過(guò)120天。CFIUS的審查程序主要分為四個(gè)階段:一是與CFIUS進(jìn)行非正式磋商,在這個(gè)階段內(nèi)沒(méi)有時(shí)間限制,投資企業(yè)可以對(duì)審查進(jìn)行充分準(zhǔn)備,雖然這一階段可以增強(qiáng)投資者信心,但是在強(qiáng)制申報(bào)程序和重啟審查程序中,如果交易的具體情況發(fā)生變化,美國(guó)仍然可以對(duì)交易再次進(jìn)行審查;[4]二是45天審查期,由投資企業(yè)正式提交審查申請(qǐng),外國(guó)投資委員會(huì)在45天的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行初審,在這一階段由CFIUS成員審閱申報(bào)材料,判斷投資交易是否可能危及美國(guó)的國(guó)家安全并決定是否進(jìn)行正式調(diào)查;三是45天調(diào)查期(特殊情況下可以延長(zhǎng)30天),這一階段的投資交易如果涉及美國(guó)的核心技術(shù)或者投資行為是由國(guó)有企業(yè)發(fā)起的,CFIUS會(huì)認(rèn)為交易的進(jìn)行可能會(huì)危及美國(guó)的國(guó)家安全進(jìn)而對(duì)投資申請(qǐng)進(jìn)行更加細(xì)致的調(diào)查;四是15天總統(tǒng)決策期,在正式調(diào)查之后,外國(guó)投資委員會(huì)要向總統(tǒng)報(bào)告調(diào)查情況,由總統(tǒng)在15天時(shí)間內(nèi)決定是否允許投資交易的進(jìn)行。事實(shí)上,很多申請(qǐng)并不能到達(dá)總統(tǒng)決策這一環(huán)節(jié),在調(diào)查階段就有大量申請(qǐng)被撤回。

二、中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資現(xiàn)狀及存在的障礙

隨著中國(guó)“走出去”進(jìn)程逐步加快,中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)的投資數(shù)量也逐年增長(zhǎng),但中國(guó)企業(yè)的頻繁投資引起了美國(guó)政府的擔(dān)憂,認(rèn)為跨境投資交易會(huì)危及美國(guó)的國(guó)家安全,美國(guó)政府利用國(guó)家安全審查制度在多方面限制中國(guó)企業(yè)的投資。

(一)CFIUS對(duì)中國(guó)企業(yè)的安全審查現(xiàn)狀

1.中國(guó)企業(yè)成為最重要的審查對(duì)象

在過(guò)去的十年里美國(guó)憑借其優(yōu)越的投資環(huán)境一直是中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外投資的首選。隨著TikTok在中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上取得的巨大成功,為拓寬全球市場(chǎng)份額,提高核心競(jìng)爭(zhēng)力,字節(jié)跳動(dòng)選擇將目光投向歐美市場(chǎng)。2017年字節(jié)跳動(dòng)收購(gòu)Musical.ly,并將其與TikTok合并形成一個(gè)新型全球短視頻平臺(tái)。CFIUS在對(duì)TikTok的審查報(bào)告中,不僅認(rèn)為TikTok海外版威脅美國(guó)國(guó)家安全,對(duì)此前收購(gòu)Musical.ly的交易活動(dòng)也重新進(jìn)行了審查。

TikTok案發(fā)生的宏觀背景,是近年來(lái)中國(guó)企業(yè)作為CFIUS的審查對(duì)象比例大幅度提高。由圖1可知,CFIUS審查中國(guó)企業(yè)投資案件的數(shù)量已經(jīng)從2009年的4件增長(zhǎng)到2017年的60件,且一直呈上升趨勢(shì);英國(guó)在2014—2016年被審查的案件數(shù)量從21件減少至7件,降至與2013年持平的最低值;對(duì)加拿大企業(yè)的審查自2011年以后雖然有所增長(zhǎng),但增幅較為緩慢,2015—2017年間受審查案件數(shù)量趨于平穩(wěn)。

圖1 2009—2017年CFIUS審查各國(guó)企業(yè)投資并購(gòu)案件數(shù)量

2.審查范圍逐漸拓展

近年來(lái)美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)的國(guó)家安全審查已經(jīng)從能源、通信等行業(yè)逐步拓展到半導(dǎo)體、金融以及人工智能產(chǎn)業(yè)(見(jiàn)表1)。在信息全球化的背景下,國(guó)家安全不再僅僅局限于以往的能源和礦產(chǎn)領(lǐng)域,但凡涉及個(gè)人信息和重要基礎(chǔ)設(shè)施都會(huì)成為CFIUS審查的重點(diǎn)。

表1 中國(guó)企業(yè)赴美投資并購(gòu)失敗案例

TikTok在美國(guó)市場(chǎng)上大受歡迎,對(duì)美國(guó)本土社交軟件造成強(qiáng)烈沖擊,美國(guó)政府認(rèn)為TikTok掌握大量個(gè)人信息,應(yīng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的國(guó)家安全審查。這種對(duì)于信息領(lǐng)域的特別關(guān)注,可以從2015年中國(guó)宣布實(shí)施“中國(guó)制造2025”計(jì)劃后美國(guó)的反應(yīng)中發(fā)現(xiàn)端倪。雖然“中國(guó)制造2025”計(jì)劃從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是商業(yè)性質(zhì)的,但美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為該計(jì)劃涉及人工智能、機(jī)器人技術(shù)和生物醫(yī)藥等多方面,是中國(guó)下一代武器系統(tǒng)和軍事技術(shù)的基礎(chǔ),因此中國(guó)企業(yè)對(duì)這些領(lǐng)域的投資要受到CFIUS的嚴(yán)格審查。[6]美國(guó)政府認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力迅猛增長(zhǎng),已然成為對(duì)美國(guó)威脅最大的國(guó)家。為了防止中國(guó)企業(yè)通過(guò)對(duì)美投資來(lái)獲取美國(guó)的核心技術(shù),美國(guó)政府采取了一系列措施擴(kuò)大國(guó)家安全審查的范圍,限制來(lái)自中國(guó)的人工智能和關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資,以維護(hù)自己科技霸主的地位。

3.審查行業(yè)多集中于金融信息服務(wù)業(yè)和制造業(yè)

由圖2可知,自2010年以來(lái)制造業(yè)一直都是CFIUS審查的重點(diǎn)行業(yè),2016年以后CFIUS對(duì)金融、信息和服務(wù)行業(yè)的審查逐漸超過(guò)制造業(yè)。2014年CFIUS審查制造業(yè)的案件數(shù)量激增,在所有受審查的行業(yè)中,制造業(yè)占比由36%增長(zhǎng)到47%。2017年金融、信息和服務(wù)行業(yè)受審查案件數(shù)量占比高達(dá)45%,采礦、公用事業(yè)和建筑業(yè)以及批發(fā)、零售和運(yùn)輸業(yè)歷年來(lái)所占比重較低。據(jù)CFIUS年報(bào)可知,計(jì)算機(jī)和電子產(chǎn)品制造在所有受審查的制造業(yè)中占比最大,2017年占比達(dá)到33%,運(yùn)輸設(shè)備制造次之。專業(yè)、科學(xué)和技術(shù)服務(wù)在受審查的金融、信息和服務(wù)行業(yè)中最受關(guān)注,2017年受審查案件數(shù)量達(dá)到行業(yè)總量的40%。

圖2 2009—2017年CFIUS審查各行業(yè)案件數(shù)量

近年來(lái)TikTok在美取得耀眼業(yè)績(jī),成為CFIUS關(guān)注的重點(diǎn)目標(biāo)。根據(jù)Sensor Tower數(shù)據(jù)顯示,2020年上半年6個(gè)月內(nèi),TikTok有5個(gè)月的下載量都位居榜首,截至4月底TikTok在美國(guó)的下載量為1.65億次,占全球下載總量的8.2%,TikTok本身發(fā)展勢(shì)頭迅猛,加之近年來(lái)CFIUS加大了對(duì)信息技術(shù)的審查力度,CFIUS對(duì)TikTok展開(kāi)強(qiáng)力國(guó)家安全審查并非偶然。

(二)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

1.投資方背景成為CFIUS的重要考量

隨著中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的增長(zhǎng),政治因素的考察也成為美國(guó)國(guó)家安全審查的重要內(nèi)容,加上中國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行海外投資并購(gòu)的領(lǐng)域主要是石油、礦石等戰(zhàn)略性資源,這種投資并購(gòu)活動(dòng)容易與美國(guó)本土大型跨國(guó)公司或壟斷集團(tuán)形成競(jìng)爭(zhēng)和利益沖突,而且并購(gòu)戰(zhàn)略性資源也是美國(guó)國(guó)家安全審查的重點(diǎn)。[8]國(guó)有企業(yè)在“走出去”的過(guò)程中,政府往往會(huì)給予大量國(guó)家補(bǔ)貼以及各種政策扶持,國(guó)家補(bǔ)貼在CFIUS看來(lái)是一種非商業(yè)化行為,不利于市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng),而且一旦進(jìn)入會(huì)給美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)帶來(lái)較大沖擊。CFIUS 認(rèn)為享受國(guó)家補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系密切,容易受到政府的控制,[9]因此美國(guó)往往會(huì)對(duì)此類企業(yè)采用較為嚴(yán)苛的審查標(biāo)準(zhǔn),或者直接以危及美國(guó)“國(guó)家安全”為由,使其被迫撤銷交易。近年來(lái),國(guó)際上一直充斥著“中國(guó)威脅論”的聲音,美國(guó)一直以來(lái)也將中國(guó)視為強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。TikTok在美國(guó)短視頻平臺(tái)上大受歡迎,Facebook曾推出與TikTok相類似的短視頻應(yīng)用Lasso,但Lasso一年內(nèi)的下載量?jī)H為42.5萬(wàn)次,而同期TikTok的全球下載量已經(jīng)高達(dá)6.4億次,由此直接導(dǎo)致了美國(guó)政府對(duì)TikTok發(fā)出封禁令。

2.美國(guó)法律中對(duì)“國(guó)家安全”概念界定模糊

“國(guó)家安全”概念的界定,是美國(guó)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查的關(guān)鍵,只有明確了“國(guó)家安全”的概念,CFIUS對(duì)外資并購(gòu)的監(jiān)管和審查才有具體依據(jù)。[10]美國(guó)的FINSA法案、《?？松ヂ謇飱W修正案》以及最新頒布的FIRRMA法案對(duì)“國(guó)家安全”概念都沒(méi)有一個(gè)明確的界定,僅僅列出了其中的一些考量因素。在此情況下,CFIUS和總統(tǒng)都有可能會(huì)因?yàn)檎卧蚨柚共①?gòu)。[11]“國(guó)家安全”概念模糊,一方面擴(kuò)大了CFIUS和總統(tǒng)的自由裁量權(quán),使其能夠靈活應(yīng)對(duì)日益變化的國(guó)際投資環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,但這種授權(quán)行為卻無(wú)形中加大了中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外并購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和成功并購(gòu)的難度;另一方面也使得CFIUS的運(yùn)作和審查過(guò)程缺乏透明度,CFIUS在國(guó)家安全審查過(guò)程中的信息公開(kāi)程度非常有限。[12]

新冠肺炎疫情在美國(guó)爆發(fā)后,TikTok的下載量和使用率增幅顯著。2020年7月以后,美國(guó)政府以“國(guó)家安全”為由采取了一系列對(duì)TikTok的打壓措施,認(rèn)為TikTok上儲(chǔ)存的個(gè)人信息數(shù)據(jù)會(huì)威脅美國(guó)國(guó)家安全和用戶個(gè)人隱私,并以此為由禁止TikTok在美國(guó)市場(chǎng)上繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。針對(duì)這一態(tài)勢(shì),微軟公司意圖收購(gòu)TikTok,表示將確保系統(tǒng)上的用戶數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于美國(guó)境內(nèi),刪除儲(chǔ)存在美國(guó)境外的數(shù)據(jù)信息,并在全球范圍內(nèi)增加隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)。TikTok案表明,美國(guó)在對(duì)外來(lái)投資的審查過(guò)程中,往往會(huì)將政治因素納入“國(guó)家安全”審查考量范圍之內(nèi),導(dǎo)致國(guó)家安全審查機(jī)制的實(shí)際執(zhí)行存在彈性空間,這是中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資中尤其需要關(guān)注的問(wèn)題。

3.總統(tǒng)行政命令成為偶發(fā)不可控因素

在跨國(guó)并購(gòu)中,CFIUS可以采取行動(dòng)降低交易給國(guó)家安全帶來(lái)的威脅,但總統(tǒng)卻有權(quán)直接禁止或取消交易。[13]自2009年至今,美國(guó)總統(tǒng)利用否決權(quán)來(lái)阻止并購(gòu)交易共有4次,而其中3次針對(duì)的都是中國(guó)企業(yè)的跨國(guó)并購(gòu),雖然多為偶發(fā)事件,但其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)重大而不可控。2012年三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)公司羅爾斯公司準(zhǔn)備收購(gòu)美國(guó)俄勒岡州風(fēng)電場(chǎng),同年9月,奧巴馬總統(tǒng)聲稱交易可能危及美國(guó)的國(guó)家安全頒發(fā)了禁止令;2016年宏芯投資集團(tuán)在收購(gòu)德國(guó)愛(ài)思強(qiáng)的過(guò)程中已經(jīng)得到了德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部的批準(zhǔn),但由于CFIUS的介入德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部又撤回了批準(zhǔn),美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬基于CFIUS提供的報(bào)告認(rèn)為交易可能危及美國(guó)的國(guó)家安全,于是發(fā)布禁止令禁止宏芯投資集團(tuán)收購(gòu)德國(guó)愛(ài)思強(qiáng)及美國(guó)的分支機(jī)構(gòu);2017年凱橋資本計(jì)劃收購(gòu)芯片制造商萊迪思,凱橋資本是一家私募股權(quán)公司,其背后的資本來(lái)自中國(guó),CFIUS通過(guò)審查認(rèn)為此次交易有中國(guó)政府參與,特朗普總統(tǒng)以國(guó)家安全為由叫停了本次交易。

尤為突出的是,2020年TikTok在美國(guó)市場(chǎng)上迅猛發(fā)展,微軟公司試圖與TikTok母公司字節(jié)跳動(dòng)進(jìn)行談判,收購(gòu)TikTok在美國(guó)的業(yè)務(wù),但特朗普總統(tǒng)明確表示反對(duì)任何一家美國(guó)公司對(duì)TikTok進(jìn)行收購(gòu)。同年8月1日,特朗普總統(tǒng)計(jì)劃頒布禁令,禁止TikTok在美國(guó)的業(yè)務(wù)活動(dòng)并阻止微軟繼續(xù)并購(gòu),與此同時(shí)，字節(jié)跳動(dòng)同意剝離TikTok在美國(guó)的業(yè)務(wù),雖然此前TikTok也試圖保留在美國(guó)業(yè)務(wù)中的部分股權(quán),但被美國(guó)政府拒絕。8月3日,微軟公司與美國(guó)政府就該項(xiàng)交易進(jìn)行對(duì)話后,特朗普總統(tǒng)同意給字節(jié)跳動(dòng)45天時(shí)間,與微軟協(xié)商出售TikTok事宜。2020年8月14日特朗普政府簽發(fā)禁令，要求字節(jié)跳動(dòng)在11月12日前必須出售或剝離TikTok美國(guó)業(yè)務(wù)，但在11月12日特朗普政府又將該禁令延期15天，該案件目前仍在不斷發(fā)展之中，具體結(jié)果尚未可知。

以上這些案件是中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資中引發(fā)美國(guó)政府高度警惕的鮮明例證,尤其是涉及信息技術(shù)行業(yè),美國(guó)往往會(huì)加大對(duì)外資并購(gòu)的安全審查力度。在此過(guò)程中,國(guó)家安全審查制度成為美國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上展現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)力與話語(yǔ)權(quán)的有力工具。[14]特朗普政府上臺(tái)以后,特別加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵技術(shù)和個(gè)人信息安全的保護(hù),總統(tǒng)利用否決權(quán)也更加頻繁。

三、美國(guó)強(qiáng)化國(guó)家安全審查趨勢(shì)及成因

近年來(lái),美國(guó)在引進(jìn)外資的同時(shí)也強(qiáng)化了本國(guó)的國(guó)家安全審查,通過(guò)頒布FIRRMA法案,擴(kuò)大CFIUS的審查權(quán)限,降低外資并購(gòu)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生的威脅。特朗普認(rèn)為，多邊貿(mào)易規(guī)則導(dǎo)致美國(guó)出現(xiàn)高額貿(mào)易逆差,便積極推進(jìn)貿(mào)易保護(hù)主義,維護(hù)美國(guó)全球經(jīng)濟(jì)霸主的地位。

(一)美國(guó)強(qiáng)化國(guó)家安全審查趨勢(shì)

1.擴(kuò)大審查對(duì)象范圍

在審查對(duì)象上,FIRRMA法案新增對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的審查,如主要通過(guò)電腦或者其他電子設(shè)備完成的活動(dòng),以及這些網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)是否會(huì)對(duì)計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的可用性造成損害,是否會(huì)泄露經(jīng)濟(jì)資源、個(gè)人身份信息和金融信息等;新增對(duì)特定不動(dòng)產(chǎn)交易的審查,將外國(guó)人購(gòu)買或租賃的靠近美國(guó)軍事基地或者與國(guó)家安全有關(guān)的政府設(shè)備和資產(chǎn)以及CFIUS規(guī)定的其他不動(dòng)產(chǎn)交易納入審查范圍;細(xì)化了核心技術(shù)和重要基礎(chǔ)設(shè)施的審查內(nèi)容,如外國(guó)人投資美國(guó)企業(yè)所產(chǎn)生的權(quán)利變更將導(dǎo)致對(duì)美國(guó)企業(yè)的控制;新增“特別關(guān)注國(guó)家”,雖然FIRRMA法案中并未明確列出特別關(guān)注國(guó)家的名單,但美國(guó)政府認(rèn)為需要關(guān)注來(lái)自中國(guó)和俄羅斯等國(guó)的投資;該法案還規(guī)定了國(guó)家安全審查的豁免標(biāo)準(zhǔn),如美國(guó)是否與投資者母國(guó)簽署共同防御條約以及與外國(guó)投資安全有關(guān)的多邊協(xié)定,該投資者母國(guó)的國(guó)家安全審查制度以及CFIUS認(rèn)為合適的其他標(biāo)準(zhǔn)。

2.增強(qiáng)CFIUS管轄權(quán)

FIRRMA 法案在CFIUS權(quán)限上新增中止交易權(quán)和司法審查豁免權(quán),CFIUS在審查或調(diào)查期內(nèi),無(wú)需總統(tǒng)的授權(quán),可以中止可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的未決交易;在FINSA法案中,只有總統(tǒng)具有司法審查豁免權(quán),FIRRMA法案在保留總統(tǒng)的司法審查豁免權(quán)之外,排除了對(duì)CFIUS所作決定或裁決的司法審查;FIRRMA法案還提高了簽訂“緩和協(xié)議”的標(biāo)準(zhǔn)和要求,要求CFIUS在與外國(guó)投資者簽訂緩和協(xié)議或附加條件時(shí),除非能夠解決該交易帶來(lái)的國(guó)家安全問(wèn)題,以及具有有效性、可遵守性和監(jiān)督性,否則不能根據(jù)該交易簽署緩和協(xié)議或附加條件。

3.安全審查程序更趨嚴(yán)格

FIRRMA法案中設(shè)置了強(qiáng)制申報(bào)機(jī)制,使安全審查程序更為嚴(yán)格,主要包括三個(gè)方面:一是如果某項(xiàng)交易涉及收購(gòu)美國(guó)企業(yè)25%以上的股權(quán),且外國(guó)投資者25%以上的股權(quán)由外國(guó)政府直接或間接持有,該外國(guó)投資者就會(huì)被CFIUS要求提交強(qiáng)制性聲明;二是CFIUS在對(duì)合理因素的考量后認(rèn)為需要強(qiáng)制申報(bào)的情形,如交易一方是美國(guó)的技術(shù)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)部門,交易對(duì)國(guó)家安全造成危害的補(bǔ)救難度等；三是提交書(shū)面通知作為一種替代。就審查期限而言,FIRRMA法案將CFIUS的最初審查期限由30天延長(zhǎng)至45天,并規(guī)定在特殊情況下,牽頭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以要求將審查期限再延長(zhǎng)30天,美國(guó)延長(zhǎng)審查期限是為了讓CFIUS有更充足的時(shí)間來(lái)審查外資并購(gòu)交易,最大限度地維護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全。

(二)美國(guó)強(qiáng)化國(guó)家安全審查的原因

1.特朗普政府實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義政策

為了改變美國(guó)出現(xiàn)的貿(mào)易逆差和制造業(yè)萎縮的現(xiàn)象,特朗普政府上臺(tái)以來(lái)積極推進(jìn)貿(mào)易保護(hù)主義。特朗普認(rèn)為美國(guó)并沒(méi)有從全球化進(jìn)程中獲得與其付出相匹配的利益,國(guó)內(nèi)工作機(jī)會(huì)的流失和高額的貿(mào)易赤字是自由但不公平的國(guó)際貿(mào)易所造成的。[15]特朗普政府為了推行其貿(mào)易保護(hù)主義政策,相繼退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,簡(jiǎn)稱“TPP”)和《巴黎協(xié)定》,并重啟《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement,簡(jiǎn)稱“NAFTA”),同時(shí)美國(guó)還通過(guò)加征關(guān)稅、開(kāi)展“雙反”調(diào)查、實(shí)施產(chǎn)業(yè)回遷等政策來(lái)保障本國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。中美之間的利益博弈導(dǎo)致美國(guó)的國(guó)家安全審查進(jìn)一步升級(jí),特朗普在就職演說(shuō)中公開(kāi)宣揚(yáng)“美國(guó)優(yōu)先”,并將經(jīng)濟(jì)利益和安全利益作為美國(guó)國(guó)家利益的核心。[16]TikTok在美國(guó)市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)Facebook、Youtube之類的美國(guó)本土社交軟件造成強(qiáng)烈沖擊,為更加有效地保護(hù)本國(guó)利益,特朗普政府也會(huì)選擇利用政治手段對(duì)其進(jìn)行打壓。

2.美國(guó)視中國(guó)為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”

與此前奧巴馬政府將中國(guó)視為“合作伙伴”態(tài)度不同的是,2017年12月特朗普政府在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中33次提及中國(guó),并且都持負(fù)面態(tài)度,將中國(guó)視為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”和“修正主義國(guó)家”。2018年3月美國(guó)發(fā)起針對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的“301條款”調(diào)查(2)美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條:“當(dāng)美國(guó)企業(yè)因他國(guó)不公平貿(mào)易措施而遭受損害時(shí)可以要求美國(guó)政府進(jìn)行調(diào)查。美國(guó)政府采取提高關(guān)稅的措施以保護(hù)受到損害的相關(guān)產(chǎn)業(yè)?！?美國(guó)根據(jù)調(diào)查結(jié)果認(rèn)為中國(guó)存在“不公平貿(mào)易行為”以及“強(qiáng)制”要求技術(shù)轉(zhuǎn)讓。調(diào)查結(jié)果還表明中國(guó)以低價(jià)并購(gòu)美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),而且通過(guò)政府控制的對(duì)外投資“惡意收購(gòu)”美國(guó)的高新技術(shù)。[17]為了防止中國(guó)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)給美國(guó)造成威脅,美國(guó)政府實(shí)施了對(duì)中國(guó)高科技企業(yè)的打壓并對(duì)華征收懲罰性關(guān)稅。[18]

美國(guó)國(guó)家安全審查的范圍早已不再僅僅局限于傳統(tǒng)國(guó)家安全的范圍內(nèi),在實(shí)踐的發(fā)展中逐步和國(guó)際關(guān)系接軌,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的泛政治化現(xiàn)象嚴(yán)重。[19]2018年4月因中興公司違反美國(guó)禁令,美國(guó)政府發(fā)布對(duì)中興公司的出口禁令,全面禁止美國(guó)公司向中興公司銷售零部件、商品、軟件和技術(shù),為期7年。之后中興公司通過(guò)與美國(guó)政府的交涉和磋商,在中興公司改組董事會(huì)并交納罰金與保證金之后,美國(guó)政府宣布暫時(shí)部分地對(duì)中興公司解禁。2019年11月，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)決定初步將華為公司和中興公司列為威脅美國(guó)國(guó)家安全的企業(yè),禁止美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商使用“通用服務(wù)基金”采購(gòu)華為公司和中興公司的服務(wù)和設(shè)備。[20]2020年7月，美國(guó)政府認(rèn)為TikTok在美業(yè)務(wù)活動(dòng)威脅美國(guó)國(guó)家安全,禁止TikTok在美進(jìn)行運(yùn)營(yíng),微軟公司在與美國(guó)政府討論以后,承諾采取有力措施提高對(duì)國(guó)家安全的保護(hù)力度。根據(jù)微軟公司與字節(jié)跳動(dòng)公司的初步設(shè)想可知,微軟公司將在協(xié)議達(dá)成以后,擁有TikTok在美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭的運(yùn)營(yíng)權(quán),微軟還會(huì)邀請(qǐng)其他美國(guó)投資者以少數(shù)股權(quán)參與此次收購(gòu)活動(dòng),但同時(shí)也證明中方投資者將完全退出TikTok美國(guó)市場(chǎng)。由以上美國(guó)對(duì)中國(guó)采取的一系列措施可以看出,美國(guó)對(duì)華態(tài)度強(qiáng)硬,已然視中國(guó)為最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,美國(guó)擔(dān)心中國(guó)的技術(shù)進(jìn)步給國(guó)家安全帶來(lái)隱患,不斷對(duì)其進(jìn)行限制和嚴(yán)格的安全審查。

3.中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)給美國(guó)造成新威脅

2008年金融危機(jī)以后,美國(guó)GDP總量下滑,中國(guó)經(jīng)濟(jì)則率先復(fù)蘇,加上改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)積極融入全球化的浪潮,2010年中國(guó)一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。雖然目前中國(guó)與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人均GDP仍有差異,但中國(guó)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)實(shí)力正在沿全球價(jià)值鏈不斷向上游攀升。[21]中美目前競(jìng)爭(zhēng)的核心主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,讓美國(guó)倍感競(jìng)爭(zhēng)壓力和威脅的是中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)力和發(fā)展勢(shì)頭。[22]國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的更迭以各國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為前提,雖然目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)美國(guó)還未造成實(shí)質(zhì)影響,但美國(guó)政府仍然將中國(guó)企業(yè)列為其國(guó)家安全審查的重點(diǎn)。以往中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴于低端制造業(yè),而今中國(guó)利用本國(guó)的先進(jìn)技術(shù)實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí),逐步向高端制造業(yè)邁進(jìn)。與此同時(shí),美國(guó)為了發(fā)展國(guó)內(nèi)的高端制造業(yè),在國(guó)內(nèi)實(shí)施減稅政策,降低企業(yè)所得稅為國(guó)內(nèi)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì),借此來(lái)改變高額貿(mào)易逆差的現(xiàn)象。

不少中國(guó)企業(yè)為了提升自己的全球影響力,積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召進(jìn)行跨國(guó)投資,成為中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的主力軍,美國(guó)龐大的資本市場(chǎng)也是中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外投資的重點(diǎn)。有學(xué)者將外國(guó)投資的威脅分為三類:一是接受國(guó)對(duì)外國(guó)供應(yīng)者的依賴;二是技術(shù)和其他專業(yè)知識(shí)的轉(zhuǎn)移;三是滲透、監(jiān)測(cè)或破壞的渠道。

TikTok給美國(guó)帶來(lái)的威脅屬于第三類。美國(guó)政府擔(dān)心TikTok將在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)進(jìn)行滲透和文化輸出,并監(jiān)測(cè)美國(guó)用戶的個(gè)人數(shù)據(jù),從而對(duì)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全造成沖擊。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益增強(qiáng),為了維護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全,降低對(duì)外投資所帶來(lái)的威脅,美國(guó)必然采取各種措施防止他國(guó)利用對(duì)外投資竊取美國(guó)關(guān)鍵技術(shù),而美國(guó)成熟的國(guó)家安全審查制度也是維護(hù)本國(guó)國(guó)家利益的首選。

四、中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全審查的策略

中國(guó)企業(yè)在跨國(guó)投資中所遭遇的國(guó)家安全審查壁壘,不只是單純的商事交易行為所致,背后更蘊(yùn)藏著大國(guó)之間的政治博弈。作為政府和投資企業(yè),對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全審查機(jī)制既不能知難而退,也不能一味被動(dòng)應(yīng)付,而應(yīng)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放策略,在做好風(fēng)險(xiǎn)防控的前提下采取應(yīng)對(duì)措施。為了更好地應(yīng)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全審查,幫助中國(guó)企業(yè)拓展海外市場(chǎng),政府和企業(yè)應(yīng)分別從宏觀和微觀兩個(gè)層面積極采取有效措施。

(一)政府方面

1.為企業(yè)對(duì)美投資設(shè)立敏感規(guī)則提醒機(jī)制

中國(guó)企業(yè)在對(duì)美投資時(shí)往往對(duì)美國(guó)的市場(chǎng)交易情況和安全審查制度了解不足,在沒(méi)有進(jìn)行充分準(zhǔn)備的情況下就開(kāi)展了投資交易,最后由于美國(guó)嚴(yán)格的國(guó)家安全審查導(dǎo)致投資失敗。中國(guó)政府可以設(shè)置敏感行業(yè)和敏感投資主體清單,分別為不同的投資主體設(shè)置敏感規(guī)則提醒,幫助企業(yè)進(jìn)行投資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。[14]根據(jù)中國(guó)企業(yè)的投資方向設(shè)立預(yù)警機(jī)制,對(duì)涉及軍工、礦產(chǎn)、人工智能和半導(dǎo)體等敏感行業(yè)的企業(yè),提供美國(guó)相關(guān)的法律政策和國(guó)家安全審查的具體流程,提醒企業(yè)對(duì)投資過(guò)程中可能遇到的政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)盡早準(zhǔn)備預(yù)防措施,靈活應(yīng)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全審查。

2.推動(dòng)雙邊投資協(xié)定談判對(duì)話

中美雙邊投資協(xié)定談判(Bilateral Investment Treaty,簡(jiǎn)稱“BIT”)自特朗普政府上臺(tái)以后一直停滯不前,雙方在國(guó)有企業(yè)條款、投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制(ISDS)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面存在較大爭(zhēng)議。隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程加快,知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度提高,中美兩國(guó)作為世界貿(mào)易大國(guó),基于共同經(jīng)濟(jì)利益的考量,未來(lái)重啟雙邊貿(mào)易談判仍然存在較大概率。若果實(shí)現(xiàn),在接下來(lái)的磋商中,可以要求美國(guó)明確“國(guó)家安全”內(nèi)涵,對(duì)危及國(guó)家安全的情況進(jìn)行簡(jiǎn)要列舉,以便中國(guó)企業(yè)及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),提高審查和投資的成功率。中美兩國(guó)之間的談判尚處于談判磋商階段,中國(guó)應(yīng)積極與美國(guó)政府進(jìn)行溝通,充分利用雙邊和多邊對(duì)話機(jī)制推進(jìn)談判。談判在國(guó)會(huì)審批過(guò)程中,參議員主要關(guān)心的是本選區(qū)內(nèi)選民的就業(yè)情況,中國(guó)企業(yè)的投資恰恰能充分帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè),為此中國(guó)政府應(yīng)積極同各方利益集團(tuán)游說(shuō)美國(guó)政府和國(guó)會(huì),建立新的雙邊投資規(guī)則,營(yíng)造良好的海外投資環(huán)境。[23]

3.提高自主創(chuàng)新能力,加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度

近年來(lái),美國(guó)采取了一系列措施限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)核心技術(shù)的投資,2018年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《出口管控改革法案》，目的就是加強(qiáng)對(duì)本國(guó)高端技術(shù)的保護(hù),防止先進(jìn)技術(shù)外流。美國(guó)限制中國(guó)企業(yè)的投資以及干涉“中國(guó)制造2025”計(jì)劃,實(shí)質(zhì)上都是在高精尖技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的封鎖和打壓,[24]以此抑制中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。中國(guó)企業(yè)想要依靠投資并購(gòu)來(lái)獲取高端技術(shù)已難上加難,要想解決中國(guó)企業(yè)在跨國(guó)投資過(guò)程中所遇到的國(guó)家安全審查問(wèn)題還需要努力提升自身科研水平和創(chuàng)新能力。[25]為此,一方面中國(guó)政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)產(chǎn)品的研發(fā)力度,并對(duì)高科技企業(yè)提供資金和政策上的扶持;另一方面應(yīng)健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制,提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的懲罰性損害賠償數(shù)額,嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法行為。

(二)企業(yè)方面

1.善用法律手段應(yīng)對(duì)安全審查風(fēng)險(xiǎn)

作為被迫的反擊手段,TikTok業(yè)已意識(shí)到法律手段對(duì)于維護(hù)自身權(quán)益的重要性,已經(jīng)著手對(duì)美國(guó)政府發(fā)起法律訴訟。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,自特朗普上臺(tái)后,已有數(shù)起行政命令經(jīng)由司法訴訟程序被叫?；?qū)彶?如2017年美墨邊境墻、2020年留學(xué)生簽證等。在中國(guó)企業(yè)起訴美國(guó)政府方面也有成功先例可循,最為典型的即是三一重工訴美國(guó)政府一案。2012年9月,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬以國(guó)家安全為由,以總統(tǒng)令的形式禁止三一重工旗下羅爾斯公司(Ralls)投資風(fēng)電項(xiàng)目,三一重工為此對(duì)奧巴馬和CFIUS提起訴訟,并于2014年7月在美國(guó)巡回上訴法院的訴訟裁決中獲勝。這是中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資中善用法律手段對(duì)抗美國(guó)安全審查的重要一役。在具有判例法傳統(tǒng)的美國(guó)發(fā)起訴訟,TikTok可以借鑒三一重工案,在權(quán)利訴求、法律依據(jù)、訴訟程序等方面主張維護(hù)自己的合法利益。

2.加強(qiáng)在地化經(jīng)營(yíng)力度,充分承擔(dān)社會(huì)責(zé)任

海外投資與國(guó)內(nèi)投資最大的不同就是文化、國(guó)情相差很大,勞資關(guān)系、政府公關(guān)對(duì)美資企業(yè)來(lái)說(shuō)是個(gè)大難題。中國(guó)企業(yè)在進(jìn)行對(duì)美投資時(shí),應(yīng)提前了解美國(guó)的法律制度、風(fēng)俗習(xí)慣等,讓美國(guó)政府切實(shí)感受到中國(guó)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用,降低企業(yè)在投資過(guò)程中可能出現(xiàn)的用工成本增加、員工罷工現(xiàn)象以及美國(guó)法律制裁等勞動(dòng)法律風(fēng)險(xiǎn)。[26]中國(guó)企業(yè)可以通過(guò)投資建廠等方式,加強(qiáng)在地化經(jīng)營(yíng)力度,如在當(dāng)?shù)夭少?gòu)原材料、雇傭當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行管理等,注重與工會(huì)、員工之間的溝通和交流,利用社會(huì)公眾效應(yīng),取得CFIUS的認(rèn)同。[27]

TikTok在遭遇CFIUS嚴(yán)格的國(guó)家安全審查時(shí),美國(guó)區(qū)總經(jīng)理稱TikTok已在美國(guó)擁有1 500名本地員工,并且計(jì)劃在未來(lái)三年內(nèi)再為美國(guó)增加1萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位,TikTok這一行為無(wú)疑贏得了當(dāng)?shù)卣兔癖姷暮酶?。為了增加稅收和?cái)政收入,美國(guó)州政府往往會(huì)采取一系列優(yōu)惠政策招商引資,中國(guó)企業(yè)在享受美國(guó)政府優(yōu)惠政策的同時(shí),也應(yīng)提高員工的福利待遇,加大對(duì)醫(yī)療、保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度,積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。類似TikTok的這種在地化經(jīng)營(yíng)策略,與所在州政府的政策導(dǎo)向是一致的,對(duì)于減小安全審查風(fēng)險(xiǎn)等投資阻力顯然具有積極意義。

3.審慎選擇投資對(duì)象,避開(kāi)政治敏感領(lǐng)域

國(guó)家安全審查制度雖然處于法律位階之下,但就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)卻是一個(gè)政治問(wèn)題,[28]中美兩大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)愈益明顯,CFIUS的審查結(jié)果也通常與政治背景相聯(lián)系。中國(guó)企業(yè)在進(jìn)行對(duì)外投資的過(guò)程中應(yīng)及時(shí)了解國(guó)際局勢(shì)的變化,謹(jǐn)慎選擇投資對(duì)象,盡量避開(kāi)東道國(guó)審查的重點(diǎn)和敏感行業(yè),將投資領(lǐng)域往歐洲和“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)行轉(zhuǎn)移。近兩年中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資較以往明顯減少,而對(duì)于德國(guó)、瑞典、西班牙等國(guó)家的投資仍保持較大程度的增長(zhǎng),盡管現(xiàn)階段“一帶一路”沿線國(guó)家的投資主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施和能源行業(yè),但隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展將會(huì)有越來(lái)越多的國(guó)家加入中國(guó)的“一帶一路”倡議,屆時(shí)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資也將趨于多元化。[29]隨著我國(guó)與“一帶一路”國(guó)家在各方面合作的逐步加強(qiáng),[30]中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的渠道和領(lǐng)域必將日漸廣闊。

2020年5月23日習(xí)近平總書(shū)記在看望全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)界委員時(shí),強(qiáng)調(diào)要“逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局,培育新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”。從長(zhǎng)期來(lái)看,中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體上升趨勢(shì)依然強(qiáng)勁,對(duì)外開(kāi)放的局面未曾改變并且會(huì)持續(xù)加強(qiáng)。但在當(dāng)前的中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下,中國(guó)企業(yè)在對(duì)美投資等對(duì)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)過(guò)程中,必須未雨綢繆、防患于未然,熟悉投資國(guó)安全審查制度及其運(yùn)行機(jī)制,通過(guò)以法律手段應(yīng)對(duì)審查風(fēng)險(xiǎn)、合理規(guī)避敏感投資領(lǐng)域、加強(qiáng)在地化經(jīng)營(yíng)力度等方式降低投資風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),政府可以采取推動(dòng)雙邊或多邊溝通對(duì)話、提高本國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新能力、為企業(yè)在對(duì)外投資方面設(shè)立敏感規(guī)則提醒機(jī)制等方式,為企業(yè)對(duì)外開(kāi)展經(jīng)貿(mào)投資交流提供宏觀環(huán)境支持。不管外部政局如何變幻,不管全球化有幾多回頭浪,只要做到知己知彼、堅(jiān)定修煉內(nèi)功、秉持開(kāi)放視野,相信諸多中國(guó)企業(yè)終將在困局中找到突破口,在風(fēng)雨中迎浪前行。