溫州城市大學 浙江省能源集團有限公司

引言

自2019年1月1日起，全國各級各類行政事業(yè)單位開始試行財政部最新頒布的新《政府會計制度》。新《政府會計制度》的有效的實施，依賴于健全有效的內(nèi)部控制體系作為強有力的依托。開放大學作為行政事業(yè)單位，是內(nèi)部控制的重要參與者，具有開放性、多樣性、共享性和創(chuàng)新性等特點，其內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當以新《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為指引，建立健全符合自身特點和需求的內(nèi)部控制體系框架。

一、構(gòu)建開放大學內(nèi)控體系意義

自20世紀70年代，英國首創(chuàng)開放大學制度以來，開放大學日益成為全球各國高等教育改革一大新的發(fā)展方向。根據(jù)我國教育部對我國開放大學的教學和發(fā)展定位：依托信息化技術(shù)，針對全體社會成員進行學歷與非學歷繼續(xù)教育，構(gòu)建覆蓋全國城市和鄉(xiāng)村的立體辦學網(wǎng)絡(luò)，以人為本的服務(wù)全民學習和終身學習，以滿足社會不同群體的繼續(xù)教育和終身學習需求。

當前，全國各地的原廣播電視大學，正在陸續(xù)向開放大學模式轉(zhuǎn)型，承擔廣大社會人群的學歷和非學歷的教育需求。推進和完善開放大學的內(nèi)部控制建設(shè)，是開放大學深化內(nèi)部管理水平，提高服務(wù)能力，核心競爭力的內(nèi)在發(fā)展要求。因此，基于開放大學的辦學特色和發(fā)展軌跡，立足于開放大學內(nèi)在需求，建立健全符合開放大學的內(nèi)控制度，探索構(gòu)建有效的內(nèi)部控制運行機制，及時防范和杜絕廉政風險和財務(wù)風險，提升單位管理水平，推進單位財務(wù)整體規(guī)范化，同時實現(xiàn)開放大學資源整合。

二、開放大學內(nèi)控體系構(gòu)建現(xiàn)狀

開放大學內(nèi)控體系構(gòu)建對規(guī)范開放大學的教學活動管理和經(jīng)濟活動管理發(fā)揮著重要的作用，有利于預(yù)防財務(wù)風險和廉政風險，強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約和管控。近年來，隨著國家對高等院校內(nèi)控體系構(gòu)建的高度重視，開放大學內(nèi)控體系構(gòu)建初步取得了顯著的突破和進展，但是在更深遠的發(fā)展層面上，仍有待各方面的共同改進和完善。

（一）內(nèi)控意識尚且薄弱

開放大學的內(nèi)控意識由開放大學領(lǐng)導層的內(nèi)控意識，和開放大學行政人員的內(nèi)控意識共同構(gòu)成。從領(lǐng)導層角度而言，領(lǐng)導層的自身價值理念，對本單位組織機構(gòu)設(shè)置的理解、管理經(jīng)驗運用以及其對開放大學內(nèi)部控制認識等方面，都將對開放大學的內(nèi)控構(gòu)建產(chǎn)生不同程度的影響。由于我國開放大學內(nèi)部體系構(gòu)建普遍開始起步較晚，內(nèi)控的概念對于領(lǐng)導層而言相對陌生，導致整體對內(nèi)部控制的認識理解尚淺。從行政人員角度而言，由于自身的專業(yè)限制，致使日常工作運行中對內(nèi)部控制意識稍顯薄弱。部分開放大學上下整體內(nèi)控意識仍有待提升，內(nèi)部控制工作的開展未在整體上受到重視。

（二）內(nèi)控崗位設(shè)置不合理

開放大學的日常經(jīng)營管理工作主要包括預(yù)算編制、政府采購、會計核算、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理和合同管理等內(nèi)容在內(nèi)，每項業(yè)務(wù)都涉及多個歸口管理部門，權(quán)責不一，事權(quán)不對，容易造成內(nèi)控的形同虛設(shè)。部分開放大學存在內(nèi)部相關(guān)崗位設(shè)置不合理、不合規(guī)的情況，沒有切實落實“不相容崗位相分離”的原則，并未從實質(zhì)上做到事前決策、事中執(zhí)行和事后監(jiān)督三階段的顯著分離。同時，對于日常經(jīng)營管理業(yè)務(wù)的相關(guān)部門、相關(guān)崗位和相關(guān)工作人員，未能落實審計等內(nèi)控措施，崗位的設(shè)置缺乏優(yōu)化流程，內(nèi)控構(gòu)建僅僅流于表面。

（三）內(nèi)控制度和流程缺失

部分開放大學經(jīng)濟活動內(nèi)部控制與流程雖然已經(jīng)建立，但卻未結(jié)合本校的實際情況進行填報與修訂，照搬照抄其他開放大學的制度與流程，或者直接按照行政事業(yè)單位制定的業(yè)務(wù)標準進行報送。其中，一些開放大學在經(jīng)濟活動制度上有不成文的但是合規(guī)的管理行為，卻未將合規(guī)的管理行為做到顯性化、成文化、制度化。

（四）內(nèi)部監(jiān)督體系不健全

在機構(gòu)部門設(shè)置層面，部分開放大學未單獨設(shè)立內(nèi)部審計部門，日常的內(nèi)部審計工作由黨委的紀檢或監(jiān)察部門工作人員來歸口落實，在方式和流程上，仍缺乏審計工作的專業(yè)性。部分開放大學雖然成立了內(nèi)部審計部門，但內(nèi)部審計工作的運行和推進仍面臨制約性因素，難以真正實現(xiàn)內(nèi)部審計的制度化和常態(tài)化，難以發(fā)揮實質(zhì)性的內(nèi)控作用。由于內(nèi)部控制相關(guān)專業(yè)人才的缺乏，開放大學內(nèi)部控制工作的牽頭部門存在爭議，一些機構(gòu)設(shè)置較為完善的開放大學，由內(nèi)部審計部門或紀檢監(jiān)察部門負責牽頭，一些機構(gòu)設(shè)置尚待完善的開放大學，由財務(wù)部門負責牽頭。因此，各部門對于開放大學單位內(nèi)部控制工作的主體責任意識仍有待加強。

三、改進開放大學內(nèi)控體系構(gòu)建的措施

（一）培養(yǎng)全員內(nèi)控意識

圖1

提升單位領(lǐng)導層和行政人員的內(nèi)控意識和主體責任意識，全員參與，完善內(nèi)控長效機制建設(shè)。從領(lǐng)導層面而言，加大內(nèi)控構(gòu)建工作的宣傳推廣，開展內(nèi)控監(jiān)督與評價工作，把內(nèi)控構(gòu)建作為重點工作任務(wù)，在制度構(gòu)建、流程規(guī)范、人員配備和物力保障上給予全方位的支持；從行政員工層面而言，提升風險意識和防控意識，了解并指導內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和意義所在。同時，強化內(nèi)部控制考評機制，切實履行對所屬單位內(nèi)部控制監(jiān)督職責，將落實情況納入部門考核，激勵并約束學校各個層面推行內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）設(shè)置專門內(nèi)控部門和崗位

在開放大學領(lǐng)導層面，成立由開放大學主要校領(lǐng)導擔任組長的內(nèi)控建設(shè)工作領(lǐng)導小組，全面領(lǐng)導內(nèi)控制度的建立健全和內(nèi)控工作的落地。開放大學各相關(guān)職能部門的負責人擔任內(nèi)控建設(shè)工作領(lǐng)導小組組員，對所在部門的內(nèi)控構(gòu)建承擔具體職責。成立內(nèi)控工作領(lǐng)導小組辦公室，作為領(lǐng)導小組的日常辦事機構(gòu)，主要負責建立健全開放大學各項內(nèi)部管理制度，履行風險評估職責，系統(tǒng)全面剖析各項日常經(jīng)營管理活動，甄別潛在的風險點，選擇最優(yōu)風險應(yīng)對策略和解決方案。同時，由開放大學的紀檢監(jiān)察部門或內(nèi)部審計部門牽頭，就開放大學內(nèi)控的構(gòu)建過程與落地情況開展內(nèi)部監(jiān)督檢查和綜合評價，對開放大學內(nèi)控的各個維度作出評估，定期出具內(nèi)控工作評估結(jié)果報告，供參考和整改。

（三）全面梳理內(nèi)控制度和流程

開放大學應(yīng)從內(nèi)控構(gòu)建的理論框架分析開始，遵循內(nèi)控構(gòu)建的流程要領(lǐng)，全方位梳理日常各類經(jīng)濟活動的工作流，系統(tǒng)分析各業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)風險，制定風險應(yīng)對策略。參照新《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《政府會計制度》的相關(guān)內(nèi)容條款，構(gòu)建日常各項業(yè)務(wù)的流程圖，自上而下明確各部門和各崗位的責權(quán)，形成完整的業(yè)務(wù)邏輯閉環(huán)，以達到內(nèi)控的最優(yōu)化，完善開放大學的內(nèi)部管理制度。以某地級市開放大學的預(yù)算分解下達流程圖為例（見圖1）。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督機制

健全內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)是內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)在必然要求。這需要開放大學明確內(nèi)部監(jiān)督職權(quán)，建立起內(nèi)部監(jiān)督體系和框架。通過內(nèi)部監(jiān)督相應(yīng)配套的系統(tǒng)監(jiān)督工作的開展，對日常經(jīng)營管理活動進行整體的分析和評估，發(fā)揮監(jiān)督檢查職能作用。同時，將風險識別、風險控制、內(nèi)部監(jiān)督以及問責機制相結(jié)合，促進內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。

結(jié)語

只有深刻認識到開放大學內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)的重要性，并結(jié)合開放大學的辦學性質(zhì)和辦學特點，認清當前內(nèi)控存在的問題和不足，從內(nèi)控意識、內(nèi)控制組織、內(nèi)控制度、內(nèi)控監(jiān)督這四大方面入手，構(gòu)建起權(quán)責明確的內(nèi)控體系，才能提高開放大學管理水平和資產(chǎn)利用效率，降低風險，有效提高教學管理水平，保證教學工作有序進行。開放大學內(nèi)部控制標準化體系的建設(shè)離不開全體員工的共同努力，必須加強內(nèi)部控制的宣傳和培訓，推動內(nèi)部控制標準化的實施，共同促進開放大學的健康發(fā)展。