丘仲輝 顧傳勇

摘 要：目前，全社會(huì)特別是大城市養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增加，養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入新階段，社會(huì)治理面臨新要求。本文以社會(huì)治理為研究視角，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，一方面肯定了江蘇省在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中取得的成效，另一方面也指出目前存在的各種問題。提出應(yīng)按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)主體、政策扶持、市場(chǎng)推動(dòng)”的原則，進(jìn)一步統(tǒng)籌優(yōu)化配置政府和社會(huì)力量的資源，理順政府和社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中各自所扮演的角色，狠抓落實(shí)已有的政策，并根據(jù)新情況新變化研究出臺(tái)切實(shí)可行、便于操作的新措施，積極鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理;社會(huì)力量;養(yǎng)老服務(wù);發(fā)展策略

中圖分類號(hào)：D文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3163（2020）05-00025-09

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。在新時(shí)代背景下，我國(guó)需要構(gòu)建社會(huì)治理新格局，形成社會(huì)治理共同體，建立與依法治國(guó)、治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)治理體系，全面解決新時(shí)代的社會(huì)矛盾。目前，人口快速老齡化與家庭小型化、少子化疊加，導(dǎo)致全社會(huì)特別是大城市養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增加，養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入新階段，社會(huì)治理面臨新要求。如何推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，是黨和政府在新時(shí)期社會(huì)治理中亟須解決的問題。將這一問題置于社會(huì)治理視角下進(jìn)行研究，有利于探索一條通過改變資源配置的方式手段、效率，影響社會(huì)多元主體參與的方式、途徑和深度廣度，進(jìn)而推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程的路徑。

養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)關(guān)乎億萬(wàn)老年人及其家庭的幸福生活，直接關(guān)系到社會(huì)和諧，是現(xiàn)代化社會(huì)治理體系建設(shè)中的一項(xiàng)重要民生工程。多年來(lái)，江蘇省在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了許多扶持政策。但相較于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展變化和老百姓對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求越來(lái)越多元、要求越來(lái)越高的新情況，我省養(yǎng)老服務(wù)體系還不健全，政府和社會(huì)力量的關(guān)系還沒有完全理順，社會(huì)力量參與還不充分，還存在政策激勵(lì)不足、資源配置效率不高、政策落地不全面，以及規(guī)范管理滯后等問題，養(yǎng)老服務(wù)量少質(zhì)差，與老百姓要求相距甚遠(yuǎn)，供需矛盾依然十分突出。十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提出“加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的要求。我們必須進(jìn)一步解放思想，不斷在制度上突破創(chuàng)新，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需要，促進(jìn)我省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

一、江蘇省社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)的基本概況

（一）江蘇省已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)

所謂人口老齡化是指人口生育率降低和人均壽命延長(zhǎng)形成的總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長(zhǎng)人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)過程。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。

根據(jù)全國(guó)老齡委預(yù)計(jì)，到2025年，我國(guó)老年人口總數(shù)將達(dá)到3億，到2033年將突破4億，到2050年前后將達(dá)到峰值4.87億，占總?cè)丝诒壤哌_(dá)34.8%。江蘇老齡人口列全國(guó)第二，數(shù)據(jù)顯示，2019年底，江蘇8070萬(wàn)常住人口中， 65歲及以上人口1185.5萬(wàn)，占比14.7%，較上年末提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)，按照聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，已進(jìn)入“深度老齡化社會(huì)”。研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省人口老齡化突出表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)。一是老年人口基數(shù)大、增速快、壽齡高和空巢化。1986年到2018年江蘇省60歲以上老年人口增長(zhǎng)到1805萬(wàn)，增加了近2倍;空巢老年人比例高達(dá)55.3%。二是失能、失智、半失能老人多，超過130萬(wàn)，其中失能老人占比達(dá)2.7%，半失能老人占比達(dá)3.8%，失智老人占比達(dá)0.8%。三是老齡化區(qū)域和城鄉(xiāng)差異更加顯著。從戶籍人口上衡量，蘇南、蘇中老齡化程度明顯高于蘇北地區(qū)，60歲以上戶籍老年人口占比最高的五個(gè)設(shè)區(qū)市分別為：南通市30.26%、鎮(zhèn)江市26.68%、泰州市26.35%、無(wú)錫市26.34%、蘇州市25.98%;蘇北地區(qū)老齡化率低于20%。蘇南蘇北區(qū)域不平衡的情況比較明顯。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程加快和農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴(yán)重。

（二）江蘇省社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)的狀況

所謂“社會(huì)力量”概念比較寬泛，凡是能夠參與、作用于社會(huì)發(fā)展的基本單元，包括自然人，以及黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位、黨群社團(tuán)、社會(huì)組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)等法人。本文所討論的社會(huì)力量是指：社會(huì)組織（包括民辦非企業(yè)單位）、企業(yè)和個(gè)人。社會(huì)組織是應(yīng)社會(huì)需要或部分社會(huì)成員需要，而由民間設(shè)立的非營(yíng)利性組織，以提供社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和追求最大化的社會(huì)效益為目標(biāo)，具有民間性、非營(yíng)利性、公益性、自治性、組織性特質(zhì)。社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）和基金會(huì)三類。企業(yè)則以盈利為目的，運(yùn)用各種生產(chǎn)要素向市場(chǎng)提供商品或服務(wù)。個(gè)人或個(gè)體則具有社會(huì)力量中特定的主體地位。社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)通常稱之為“民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。截至2019年底，江蘇省社會(huì)力量舉辦或經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2393家，擁有床位達(dá)到46.02萬(wàn)張，占江蘇省各類養(yǎng)老床位67萬(wàn)張總數(shù)的68.2%;另有街道日間照料中心507家。

社會(huì)力量參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域可以追溯到改革開放中期。江蘇省各地陸續(xù)出現(xiàn)了為數(shù)不多的個(gè)人參與養(yǎng)老服務(wù)的“新生事物”，大多以租用幾間房、安排幾十張床起步，小規(guī)模苦心經(jīng)營(yíng)，艱難創(chuàng)業(yè)。至2008年，全省民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有347家，平均擁有房屋數(shù)為34.49 間，平均擁有床位數(shù)為 89.27 張，其中規(guī)模最小的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅有15 張床位，最多的有600 張。目前已經(jīng)發(fā)展到約1000家，床位300張以上的占比約3%，具有1000張床位的占比僅約0.6%，總體發(fā)展比較緩慢。2005年前后，一些以房地產(chǎn)企業(yè)為大資本進(jìn)軍不賺錢的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，紛紛跑馬圈地，以“房地產(chǎn)+養(yǎng)老”模式，把賣不出去的房子稍做改造，順勢(shì)改頭換面，成了很好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既賣房又可以拿政府養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。于是，一批號(hào)稱投資了幾十個(gè)億的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，確實(shí)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一股強(qiáng)勁推力，滿足了部分高收入群體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。然而，以養(yǎng)老服務(wù)之名撬動(dòng)商品房銷售，或以養(yǎng)老服務(wù)之名帶動(dòng)其他項(xiàng)目盈利，究竟能走多遠(yuǎn)，特別是帶來(lái)什么樣的社會(huì)效益還有待觀察。近10年來(lái)，有些公益組織開始介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域試水熱身，雖有熱情，也有專業(yè)，但根本無(wú)力承擔(dān)征地、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等巨大資金投入，唯一渠道是通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，以委托經(jīng)營(yíng)的方式參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，并依靠政府各種補(bǔ)貼維持經(jīng)營(yíng)。由于其具有公益性特質(zhì)，收費(fèi)一般比較低，服務(wù)規(guī)范，很受社會(huì)歡迎。但社會(huì)組織自身力量勢(shì)單力薄，經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了越來(lái)越龐大的老人群體需求。

綜上分析，在各級(jí)政府鼓勵(lì)支持下，江蘇省社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)有較大發(fā)展，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中占據(jù)的比例越來(lái)越高。但由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)微利性，回報(bào)周期長(zhǎng)，無(wú)論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)，或是個(gè)人，不能承擔(dān)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，服務(wù)項(xiàng)目大多仍處于提供老人吃喝拉撒和衛(wèi)生安全等基本照護(hù)階段，針對(duì)老人不同個(gè)體身體狀況、文化修養(yǎng)、興趣愛好等，提供精神養(yǎng)老需求的服務(wù)尚未列入服務(wù)清單。這也從一個(gè)側(cè)面反映了當(dāng)前整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域普遍存在的服務(wù)質(zhì)量不高的狀況，同時(shí)也是導(dǎo)致公眾難以突破傳統(tǒng)觀念入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要原因之一。因此，社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)總體“量少質(zhì)差”狀態(tài)并沒有改變。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)政策及執(zhí)行中存在的問題

江蘇省委省政府歷來(lái)高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的一系列政策意見，結(jié)合江蘇實(shí)際，出臺(tái)促進(jìn)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的政策，相繼出臺(tái)了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)用地優(yōu)惠、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)及建設(shè)補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持和政府補(bǔ)貼等20多項(xiàng)配套措施，其中不乏許多“地方糧票”。

財(cái)政補(bǔ)貼方面，充分發(fā)揮公共財(cái)政的引領(lǐng)作用，通過重點(diǎn)項(xiàng)目補(bǔ)貼、床位建設(shè)補(bǔ)貼、日常運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、護(hù)理人員入職補(bǔ)貼等方式支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展。省財(cái)政設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金，年投入總額從2012年的4億元增長(zhǎng)至2019年的8.8億元，8年來(lái)省財(cái)政累計(jì)投入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金總額達(dá)到55.1億元。2019年全省各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金超過30億元。對(duì)符合條件的以自建產(chǎn)權(quán)用房創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于1萬(wàn)元的一次性建設(shè)補(bǔ)助;對(duì)符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于5000元的一次性改造補(bǔ)助;對(duì)取得國(guó)家養(yǎng)老護(hù)理技師，以及高、中、初級(jí)護(hù)理員職業(yè)資格證書后，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上的人員，分別給予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性補(bǔ)貼;對(duì)在省內(nèi)連續(xù)從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作滿5年的高等院校、中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生，由縣級(jí)以上地方財(cái)政給予一次性入職獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)以實(shí)際入住人數(shù)、護(hù)理級(jí)別為主要標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行補(bǔ)貼;對(duì)不同社會(huì)主體投資興辦的護(hù)理院和護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)施同等的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、醫(yī)保定點(diǎn)等政策。

稅費(fèi)減免方面，免征增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。根據(jù)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)興辦主體的不同，適當(dāng)減免有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水、用電、用氣、用熱按照居民生活類價(jià)格執(zhí)行。非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)符合免稅條件的收入免征企業(yè)所得稅。對(duì)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體及政府部門向非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定比例扣除。江蘇省2017年8月發(fā)布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》，被稱為“江蘇養(yǎng)老服務(wù)新政”。這項(xiàng)“新政”很大程度上實(shí)現(xiàn)了政策的創(chuàng)新突破，在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)開放與公平競(jìng)爭(zhēng)、民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理、金融支持、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面突破了政策瓶頸，也在允許民辦非企業(yè)單位連鎖經(jīng)營(yíng)，給舉辦人合理回報(bào)以及允許出資者轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)等方面做出了創(chuàng)新之舉。江蘇省在鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)做出了示范。

以上不難看出，江蘇省在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展方面，做了許多努力和探索，采取了各種扶持政策。但我們?cè)谡{(diào)研中深深感到，老年人群及其家庭由于養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)供給嚴(yán)重不足，而產(chǎn)生嚴(yán)重“養(yǎng)老焦慮癥”;同時(shí)，不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人道出了政府許多扶持政策落地難的尷尬，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)的熱情因此受到影響，主要表現(xiàn)在六個(gè)方面。

一是養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策落地難。政府出臺(tái)的稅收、財(cái)政、用地等方面給予優(yōu)惠的政策原則性強(qiáng)，缺乏清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)和可供具體操作的細(xì)則，涉及民政、醫(yī)療、財(cái)政、工商、稅務(wù)、金融等諸多部門而難以執(zhí)行。如果各相關(guān)部門認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，必然出現(xiàn)符合本部門規(guī)定的就執(zhí)行，不符合本部門規(guī)定的就不執(zhí)行，或執(zhí)行過程打折扣的問題，優(yōu)惠政策未能全面落實(shí)或在落實(shí)過程中出現(xiàn)偏差。同時(shí)，有些部門職能交叉，責(zé)任邊界不夠明確，各自為政，缺少溝通協(xié)調(diào)，政策落實(shí)過程中重復(fù)審核，甚至互為前提，互相推諉，不僅浪費(fèi)人力物力，影響辦事效率，而且造成社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。

二是公辦民辦不同待遇，市場(chǎng)環(huán)境有待改善。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，土地劃撥、人員編制、設(shè)施設(shè)備等建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本均由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，硬件設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量一般好于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”承接政府負(fù)責(zé)供養(yǎng)的優(yōu)撫對(duì)象，通常在完成“托底性”床位硬性指標(biāo)后，安排相當(dāng)數(shù)量床位面向社會(huì)開放。于是往往出現(xiàn)“一床難求”，甚至排長(zhǎng)隊(duì)等幾年才能入住的現(xiàn)象。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然可以獲得政府補(bǔ)貼，但投資成本和管理運(yùn)營(yíng)、人員工資、設(shè)施設(shè)備等成本壓力巨大，有些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了爭(zhēng)取入住率，不得不降低定價(jià)，不僅嚴(yán)重影響經(jīng)營(yíng)收入，而且服務(wù)質(zhì)量也很難提升。有的民辦機(jī)構(gòu)為了降低租房成本，不得不離開主城區(qū)，在偏僻郊區(qū)租用養(yǎng)老用房、小產(chǎn)權(quán)房、或即將拆遷房等經(jīng)營(yíng)，盡管成本低，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也隨之降低;同時(shí)，城區(qū)廣大老人群體因路遠(yuǎn)，親屬探視不便而不愿入住，入住率不高又導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)難以為繼。因此，政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)存在“擠出效應(yīng)”。

三是金融扶持脫節(jié)，措施實(shí)施難。盡管現(xiàn)行政策針對(duì)社會(huì)力量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)金融政策支持的力度在不斷加強(qiáng)，明確“探索非營(yíng)利養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的非公益資產(chǎn)發(fā)放抵（質(zhì)）押貸款”，要求金融機(jī)構(gòu)加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)信貸投入，拓寬信貸抵押擔(dān)保物內(nèi)容和范圍，滿足養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多樣化融資需求。但在實(shí)踐中尚未進(jìn)行有效的制度轉(zhuǎn)化，有的甚至受到制度性限制。例如：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍提出資產(chǎn)抵押認(rèn)定限制的問題，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第184條均將“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”列為不得抵押財(cái)產(chǎn)。社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)使用的土地和建筑等固定資產(chǎn)大都是公建公有，具有公益性質(zhì)，不能作為信貸抵押。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中無(wú)法獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持，融資困難并未解決，很大程度制約了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)。

四是政府補(bǔ)貼撥付缺乏合理性。第一，省財(cái)政給各地的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼資金采用的是“因素分配法”，即依據(jù)各地60歲以上老年人口數(shù)、失能老年人口數(shù)（或80歲以上老年人口數(shù)）、地方財(cái)力狀況等因素進(jìn)行測(cè)算分配，量化可比，相對(duì)客觀公正，以保障基層政府獲得資金的機(jī)會(huì)均等。但也存在一些局限，因補(bǔ)助資金向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)適當(dāng)傾斜，但經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)往往養(yǎng)老項(xiàng)目較少，無(wú)法將補(bǔ)助資金落實(shí)到養(yǎng)老項(xiàng)目當(dāng)中，造成資金的閑置浪費(fèi);同時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目數(shù)量多，卻得不到相應(yīng)的支持資金，影響了養(yǎng)老項(xiàng)目的發(fā)展。第二，針對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼到位滯后。調(diào)研中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍反映，多重評(píng)估的操作流程造成了補(bǔ)貼的延時(shí)發(fā)放，大大增加了民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金壓力和工作負(fù)擔(dān)。民辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)補(bǔ)貼、政府審批、績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督發(fā)放等環(huán)節(jié)煩瑣。各級(jí)政府前期均重復(fù)審核，撥付前又層層審計(jì)。正常情況下，當(dāng)年的補(bǔ)貼款，要等到第二年底，甚至第三年才能到位。顯然，與我省關(guān)于“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金應(yīng)及時(shí)撥付下達(dá)”的要求不符。民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)房租、人力、消耗品等運(yùn)營(yíng)成本高，有的一年需要周轉(zhuǎn)金五、六百萬(wàn)，政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠就是“救命錢”，不能及時(shí)到位，往往使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入生死困境。

五是老人信息不全，考核缺乏靈活性。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府的社區(qū)居家老人服務(wù)補(bǔ)助政策，確定了服務(wù)項(xiàng)目和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一般以一個(gè)社區(qū)為單元，以服務(wù)人數(shù)、服務(wù)數(shù)量和服務(wù)要求為依據(jù)，通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，由民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。民辦機(jī)構(gòu)人員執(zhí)行上門服務(wù)的老人數(shù)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)次數(shù)以及服務(wù)滿意度，按年度、季度或月度，以刷卡方式予以記錄。政府根據(jù)記錄予以績(jī)效考核評(píng)估，達(dá)標(biāo)后按合同支付服務(wù)款。在實(shí)際操作過程中，民辦機(jī)構(gòu)感到最大困難是無(wú)法獲取社區(qū)老人信息，也就是說(shuō)不知道服務(wù)對(duì)象在哪里。公安派出所不會(huì)向其提供信息，街道社區(qū)信息又不共享，只能通過逐戶走訪尋找服務(wù)對(duì)象，不僅需要花費(fèi)大量人力和時(shí)間，而且極易出現(xiàn)老人信息疏漏不全，產(chǎn)生服務(wù)盲區(qū)。同時(shí)，由于老人對(duì)具體服務(wù)規(guī)則不清楚，經(jīng)常要求提供超出政府規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目。比如，政府確定每周為老人提供1次洗澡服務(wù)，有些老人要求每周洗澡3次。當(dāng)服務(wù)人員說(shuō)明額外2次需要收費(fèi)時(shí)，老人不僅不愿支付，而且對(duì)整個(gè)服務(wù)表示不滿，直接影響政府對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)，造成利益損失。

六是家庭病床服務(wù)成為居家養(yǎng)老短板。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，無(wú)論是基地養(yǎng)老，還是居家養(yǎng)老，都是養(yǎng)老服務(wù)的基本模式，已經(jīng)成為養(yǎng)老服務(wù)的必然選擇。但越來(lái)越受社會(huì)廣泛歡迎的居家養(yǎng)老，由于享受不到“病床護(hù)理”許可和政策補(bǔ)助，影響居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升和服務(wù)模式的推廣。家庭病床服務(wù)主要由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心承擔(dān)，因限于人力資源、家庭病床醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)護(hù)人員技術(shù)水平等，對(duì)家庭床位的服務(wù)供給不足。同時(shí)，家庭病床服務(wù)需要自費(fèi)，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)狀況比較困難的病人來(lái)說(shuō)，確實(shí)是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。因此，老人對(duì)家庭病床的需求遭到抑制，解決老人居家醫(yī)療服務(wù)困境急需政策支持。

三、鼓勵(lì)社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)的措施建議

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是依托第一、第二和傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)派生出來(lái)的一種特殊的綜合性產(chǎn)業(yè)，具有明顯的公共性和福利性。由于養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)和公益雙重屬性，政府既不可能像過去一樣全部抓在手上大包大攬，也不能全部交給社會(huì)力量，推向市場(chǎng)。應(yīng)按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)主體、政策扶持、市場(chǎng)推動(dòng)”的原則，進(jìn)一步統(tǒng)籌優(yōu)化配置政府和社會(huì)力量的資源，理順政府和社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中各自所扮演的角色，狠抓落實(shí)已有的政策，并根據(jù)新情況新變化研究出臺(tái)切實(shí)可行、便于操作的新措施，積極鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（一）全面加快實(shí)行“公建民營(yíng)”模式

推行養(yǎng)老服務(wù)公建民營(yíng)，即將屬于房地產(chǎn)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)，在保留國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變，或者部分產(chǎn)權(quán)合法轉(zhuǎn)移的前提下，由社會(huì)力量投入少量資本從事養(yǎng)老服務(wù)的管理運(yùn)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)管理體制、運(yùn)行機(jī)制和投資體制的轉(zhuǎn)變，以此激發(fā)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)的積極性。實(shí)踐證明，把政府建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過購(gòu)買服務(wù)的方式委托給社會(huì)力量管理經(jīng)營(yíng)是適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展，面向社會(huì)開展多樣化養(yǎng)老服務(wù)最行之有效的方式。不僅能夠減緩政府在養(yǎng)老服務(wù)上的財(cái)政壓力，同時(shí)更有利于政府從資產(chǎn)管理切入加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

江蘇省“十三五”規(guī)劃確定了公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心）要實(shí)現(xiàn)蘇南60%、蘇中50%、蘇北40%的目標(biāo)?！笆奈濉逼陂g，全省應(yīng)進(jìn)一步加快步伐，按照“能放盡放”原則，確定公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)99%以上目標(biāo)，為社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)提供了更廣闊的平臺(tái)。在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展公建民營(yíng)的過程中，須厘清政府與社會(huì)力量的職能定位、管理責(zé)任界限。完善政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制，保障政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的后續(xù)資金支持和硬件設(shè)施的改善，給社會(huì)力量自主發(fā)展留有空間，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的面向社會(huì)自費(fèi)老人的養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，讓社會(huì)力量掌握養(yǎng)老服務(wù)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和定價(jià)權(quán)，從內(nèi)部激勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展動(dòng)力，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)入公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，從而建立政府與社會(huì)力量長(zhǎng)效合作的機(jī)制。各級(jí)政府建立完善購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的制度，加大委托社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)規(guī)模，能放給民營(yíng)的盡量放，以零租金、低租金方式委托社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)管理，或?qū)⒆饨鹩糜趯?duì)民辦機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，除繼續(xù)執(zhí)行政府“兜底”政策外，剩余的床位繼續(xù)給予補(bǔ)助;對(duì)于信譽(yù)度高、專業(yè)性強(qiáng)、規(guī)范守法的“五A級(jí)”社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的，指定為政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的主要“供應(yīng)機(jī)構(gòu)”，給予優(yōu)先承接和政策傾斜，在養(yǎng)老用地、用電、用水、稅費(fèi)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)（運(yùn)營(yíng)）補(bǔ)貼等方面提供更多優(yōu)惠，積極扶持民營(yíng)機(jī)構(gòu)“大個(gè)子”，發(fā)揮區(qū)域輻射作用。

南京市“十三五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出，社區(qū)均應(yīng)具備養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，引入各類專業(yè)化、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，要求每個(gè)社區(qū)40%以上辦公服務(wù)用房用于養(yǎng)老服務(wù)。截至2019年，該市用于養(yǎng)老服務(wù)的辦公服務(wù)用房總面積達(dá)到了42.5萬(wàn)平方米，其中由社會(huì)力量獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的已達(dá)到90%，形成政府和機(jī)構(gòu)雙贏，值得全省借鑒推廣。愛德基金會(huì)10年前承接南京市棲霞區(qū)頤養(yǎng)院后，成立了“愛德仁谷頤養(yǎng)院”，率先引進(jìn)海內(nèi)外資深養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的先進(jìn)辦院模式、管理經(jīng)驗(yàn)，以及服務(wù)理念，由專業(yè)的社工、護(hù)工、醫(yī)療師、護(hù)理員等組成綜合型服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為老人提供個(gè)性化服務(wù)，贏得社會(huì)好評(píng)，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)組織資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（二）大力推進(jìn)居家養(yǎng)老方式的發(fā)展

“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)中，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有基礎(chǔ)性地位。居家養(yǎng)老，因老人居住在自己家中，具有環(huán)境熟悉，親情人文濃厚，便于家人子女探望等特點(diǎn)，而被公眾，特別是老年群體所廣泛接受。同時(shí)，利用老人自有居住房屋為基礎(chǔ)，不僅從根本上解決了老社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用房緊張的情況，大幅減少前期投入成本，也大大提高社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率。調(diào)研中一些受訪者表示：“過去都是由街道社區(qū)來(lái)開展居家養(yǎng)老服務(wù)，大多是由居委會(huì)負(fù)責(zé)，由于人力不足、專業(yè)化程度不高、機(jī)制不靈活等客觀因素，導(dǎo)致了需求對(duì)接粘度不高。”社會(huì)組織深耕社區(qū)工作多年，參與居家養(yǎng)老服務(wù)具有明顯優(yōu)勢(shì)，因此，政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)力量作為提供居家養(yǎng)老服務(wù)方式的主體，大力推進(jìn)居家養(yǎng)老方式不斷發(fā)展完善。

財(cái)政補(bǔ)助民辦機(jī)構(gòu)用于居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)軟件、居家養(yǎng)老設(shè)施、床位設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施資金;提供免費(fèi)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)使用場(chǎng)地，逐年增加運(yùn)營(yíng)和人工服務(wù)等費(fèi)用補(bǔ)貼;可以采用發(fā)放服務(wù)券的形式激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的活力。積極支持建立日照中心，社區(qū)、居委會(huì)等公有房屋可以委托承包方式轉(zhuǎn)由社會(huì)力量建立運(yùn)營(yíng)日照中心;同時(shí)，通過整合周邊商家資源，發(fā)動(dòng)低齡老人志愿者群體，搭建公益互助圈，打造養(yǎng)老生態(tài)圈，為老人提供專業(yè)服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容可涵蓋老年日間照料、居家上門服務(wù)、配餐服務(wù)、便民服務(wù)、愛老義工服務(wù)、老年課堂、公益活動(dòng)等。政府根據(jù)服務(wù)運(yùn)營(yíng)評(píng)估結(jié)果，給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、床位綜合責(zé)任保險(xiǎn)以及國(guó)家和本市規(guī)定的相關(guān)扶持政策待遇。

加強(qiáng)社區(qū)綜合護(hù)理中心建設(shè)，增加護(hù)理型養(yǎng)老床位，為居家養(yǎng)老提供醫(yī)療等服務(wù)。社區(qū)綜合護(hù)理中心按政府護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，配備相應(yīng)的醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)護(hù)人員，有能力承接家庭護(hù)理病床上門服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)給予病床護(hù)理政策補(bǔ)助。南京市在這方面積極推進(jìn)，在社區(qū)綜合服務(wù)中心增設(shè)居家養(yǎng)老醫(yī)療資質(zhì)的護(hù)理中心，截至2019年已經(jīng)建成112家，計(jì)劃2021年繼續(xù)增加40家。

加強(qiáng)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的養(yǎng)老服務(wù)供給平臺(tái)的建設(shè)，積極推進(jìn)智慧養(yǎng)老。建立老年人養(yǎng)老信息數(shù)據(jù)庫(kù)，增強(qiáng)服務(wù)供給與養(yǎng)老需求的信息匹配度，在需求基礎(chǔ)上推進(jìn)“點(diǎn)單式”服務(wù)，提高社會(huì)力量提供居家養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)度。鼓勵(lì)居家養(yǎng)老服務(wù)連鎖化經(jīng)營(yíng)模式，大力培育社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)品牌，給予更多名譽(yù)激勵(lì)。

（三）實(shí)行失智失能老人照護(hù)普惠制

目前，江蘇省大部分家庭處于“421”的結(jié)構(gòu)，兩名成年人要照顧四位老人一名孩子。如果有一位老人出現(xiàn)失能半失能，將給整個(gè)家庭帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)和生活壓力，老百姓稱之為“一人失能，全家失衡”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)醫(yī)院“騰床難”問題，原因與失智失能老人照護(hù)難有極大關(guān)系。一家老年病研究所負(fù)責(zé)人說(shuō)，30張住院床位中就有8位老人“壓床”超過半年。盡管這些老人的病情都已穩(wěn)定，沒有留院治療的必要，但勸一個(gè)老年病人出院有時(shí)候甚至需要幾個(gè)月的“軟磨硬泡”。為什么老年病人“騰床”難呢？根本原因在于，這些老年人離開醫(yī)院之后無(wú)處可去，更確切地說(shuō)，是沒有符合報(bào)銷條件的照護(hù)機(jī)構(gòu)可供轉(zhuǎn)移。目前接收失能半失能老人并且還能報(bào)銷護(hù)理費(fèi)用的醫(yī)護(hù)機(jī)構(gòu)太少，康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理醫(yī)院資源稀缺，養(yǎng)老院開出的藥品絕大多數(shù)沒法報(bào)銷。因此，當(dāng)前對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求最迫切的人群是失能失智老人，尤其是那些來(lái)自農(nóng)村家庭或中低收入家庭，支付能力不足的老人。失智失能老人照護(hù)難問題已經(jīng)成為養(yǎng)老服務(wù)體系的一個(gè)難點(diǎn)和短板。政府應(yīng)針對(duì)這個(gè)養(yǎng)老中的核心群體，實(shí)行普惠制兜底政策。

根本解決失智失能老人照護(hù)問題應(yīng)從兩方面入手。一是發(fā)揮政府在失智失能老人服務(wù)中的托底性支撐作用，實(shí)行普惠制。加大對(duì)失智失能老人養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)的財(cái)政投入力度，在居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三位一體的養(yǎng)老服務(wù)體系中，逐步實(shí)行將失智失能老人納入由社會(huì)力量舉辦的專業(yè)化養(yǎng)老照護(hù)機(jī)構(gòu);有居家康復(fù)條件的失智失能老人，根據(jù)居家上門照護(hù)需求，政府財(cái)政提高服務(wù)補(bǔ)貼。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，走市場(chǎng)途徑。個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展空間大了，社會(huì)力量就可以在應(yīng)對(duì)老齡化進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。二是擴(kuò)大江蘇省長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)范圍。支付端牽引著養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的供給鏈條，唯有確保老年人群的支付能力得到提高，全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的決心才有意義，才能喚起市場(chǎng)主體“多渠道增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)供給”的積極性和創(chuàng)造性。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)正是為了解決人們的長(zhǎng)期照護(hù)需求而確立的資金保障制度。建立政府、企業(yè)、個(gè)人多方共同出資的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資機(jī)制，其中，為減輕政府財(cái)政兜底壓力，長(zhǎng)照險(xiǎn)繳費(fèi)應(yīng)該成為失智失能老人長(zhǎng)期照護(hù)的重要資金來(lái)源之一。以此化解失能失智老人及其家庭的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老社會(huì)化、專業(yè)化。長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)種是我國(guó)一項(xiàng)為不斷增長(zhǎng)的長(zhǎng)壽群體和體弱老人提供長(zhǎng)期護(hù)理支持的社會(huì)保障制度，是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大基本保險(xiǎn)之外的第六個(gè)社保險(xiǎn)種。國(guó)家于 2016年起，在15市開展長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，后有幾十個(gè)市主動(dòng)加入探索試點(diǎn)。我省現(xiàn)有南通、蘇州、徐州、揚(yáng)州、泰州、常州6市開展試點(diǎn)。建議2020年全省13個(gè)市盡快全覆蓋開展“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度”試點(diǎn)工作，促進(jìn)“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)”早日推出。該險(xiǎn)種一旦實(shí)施，將很大程度激活養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，為社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)打開一片新天地。

（四）開展養(yǎng)老補(bǔ)貼“跟著老人走”制度改革試點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府實(shí)行養(yǎng)老補(bǔ)貼“跟床位走”的模式，即只有注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)才能獲得政府的“床位補(bǔ)貼”。也就說(shuō)，如果老人在家基本享受不到政府養(yǎng)老服務(wù)政策，因此，絕大多數(shù)老年人甚至一輩子享受不到政府出臺(tái)的各種養(yǎng)老服務(wù)政策。按照公平原則，老齡人口均有享受政府養(yǎng)老服務(wù)政策的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行政府養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，將補(bǔ)貼“跟床位走”的模式，改革為補(bǔ)貼“跟著老人走”的政策，讓各年齡段老人都能享受到政府提供的養(yǎng)老服務(wù)待遇。各地可以根據(jù)老齡人口年齡、身體狀況、實(shí)際需求和地方財(cái)政狀況，研究制定發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼?？顦?biāo)準(zhǔn)，提供相應(yīng)服務(wù)。對(duì)于身體健康的60歲以上老人，政府提供適合老人在家居住的家庭裝修費(fèi);對(duì)于70歲以上的老人，發(fā)放老人護(hù)理費(fèi)，并隨著年齡增長(zhǎng)相應(yīng)增加;對(duì)于85歲以上老人，由財(cái)政、長(zhǎng)照險(xiǎn)和個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)，通過養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“愿收盡收”。實(shí)行政府補(bǔ)貼“跟著老人走”政策，最大好處在于，不僅讓老人享受到國(guó)家養(yǎng)老福利待遇，產(chǎn)生強(qiáng)烈的政策“獲得感”，而且老人可以自主購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，自由選擇養(yǎng)老方式，有利于社會(huì)力量為不同需求的老年人群提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

（五）大力培育養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)τ谧o(hù)理專業(yè)人員需求量很大，對(duì)醫(yī)療護(hù)理、心理慰藉方面的需求更是不斷增加。但目前實(shí)際養(yǎng)老從業(yè)人員多為“4050”人員，年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化水平偏低，而且沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，急需一批既熟悉養(yǎng)老，又懂得管理的復(fù)合型管理人才，來(lái)助力新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。由于招聘專業(yè)人才成本高，目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘的照護(hù)人員90%以上是農(nóng)村進(jìn)城打工的婦女，沒有受過照護(hù)專業(yè)技能和職業(yè)道德系統(tǒng)培訓(xùn)就直接上崗，難以提供高品質(zhì)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)，與公眾期待要求相距甚遠(yuǎn)。因?qū)Ψ?wù)不滿而引發(fā)的老人親屬與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的矛盾糾紛越來(lái)越多，甚至虐待侵害老人的事件時(shí)有發(fā)生，損害了老人及其家庭的合法權(quán)益，造成極壞的社會(huì)影響，成為嚴(yán)重影響?zhàn)B老服務(wù)健康有序發(fā)展的掣肘。就業(yè)是社會(huì)和諧之基，技能是就業(yè)穩(wěn)定之本。加快提高養(yǎng)老照護(hù)人員職業(yè)技能水平和職業(yè)道德教育不僅是解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自身不足的根本途徑，同時(shí)也是激勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和規(guī)范化建設(shè)的根本保障。

應(yīng)加快制定養(yǎng)老服務(wù)照護(hù)體系標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)照護(hù)人員專業(yè)教育培訓(xùn)。政府牽頭組織養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)體系的建設(shè)，引導(dǎo)和整合職業(yè)高校和中等職業(yè)學(xué)校教育資源，適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)人才的市場(chǎng)需求，完善中高等院校養(yǎng)老專業(yè)人才學(xué)歷、學(xué)位層次培養(yǎng)體系，采用分層策略培養(yǎng)中專、大專、本科及研究生以上層次專業(yè)養(yǎng)老人才，形成養(yǎng)老服務(wù)人才、管理人才與專家人才的培養(yǎng)層次。建立專業(yè)性和針對(duì)性雙強(qiáng)的老年護(hù)理實(shí)踐教育教學(xué)基地，在實(shí)踐中提高養(yǎng)老服務(wù)人才的實(shí)操能力和職業(yè)素養(yǎng)，從專業(yè)人才的學(xué)歷教育和職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)兩方面為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供人才保障。鼓勵(lì)許可社會(huì)組織和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)舉辦養(yǎng)老技能職業(yè)學(xué)院或培訓(xùn)中心。

建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)人才的職稱晉升通道，確立養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)發(fā)展前景，落實(shí)相應(yīng)的工資待遇津貼，政府設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)照護(hù)人員培訓(xùn)和崗位入職補(bǔ)貼。大力加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能鑒定考核系統(tǒng)的建設(shè)，完善職業(yè)技能鑒定考核制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)和認(rèn)定的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化。凡是經(jīng)民政部門備案指定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能培訓(xùn)，取得培訓(xùn)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的養(yǎng)老護(hù)理員合格職業(yè)等級(jí)證書，均給予培訓(xùn)補(bǔ)貼，以穩(wěn)定專業(yè)人才隊(duì)伍。政府對(duì)扶持與發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（六）建立完善養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)

養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府應(yīng)牽頭開展養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)范建設(shè)的調(diào)研，聯(lián)合行業(yè)相關(guān)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等共同制定江蘇省養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)界定養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，通過市場(chǎng)滿足老年人多層次、多維度、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)需求。政府各部門合力，打破條塊分割，建立全省統(tǒng)一的老人信息系統(tǒng)，分設(shè)市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)共享的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人口信息、服務(wù)供需信息、服務(wù)人才信息等全方位、無(wú)障礙網(wǎng)格化管理，為科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策奠定基礎(chǔ)。根據(jù)老人群體健康狀況、不同年齡、不同職業(yè)、甚至不同性格、不同需求細(xì)分服務(wù)類別，從飲食、居住、醫(yī)療、康復(fù)、代辦服務(wù)、精神需求等多個(gè)方面，為老人提供專業(yè)化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的“點(diǎn)單”對(duì)標(biāo)精準(zhǔn)化。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)政策的宣傳力度，通過多種渠道讓老人群體知曉政府提供的養(yǎng)老服務(wù)具體項(xiàng)目。

（七）狠抓扶持政策落地見效

民政部門是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督;發(fā)展和改革、城市規(guī)劃、機(jī)構(gòu)編制、建設(shè)、財(cái)政、稅務(wù)、價(jià)格、工商、公安、衛(wèi)生、勞動(dòng)保障等行政部門按照各自職責(zé)，共同做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和管理工作。將政府出臺(tái)的一系列鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的政策措施不打折扣地落實(shí)到位，真正惠及和促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，是當(dāng)下從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量的強(qiáng)烈呼聲。首先要抓思想，營(yíng)造狠抓養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的濃厚氛圍，形成鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)在認(rèn)識(shí)上的高度一致，出臺(tái)政策既要有原則性，更需要細(xì)化可操作，避免部門理解不統(tǒng)一，難以執(zhí)行。二要抓制度，充分發(fā)揮省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組功能，按照制度嚴(yán)格劃清各部門的責(zé)任范圍，堅(jiān)決杜絕“踢皮球”“打擦邊球”現(xiàn)象，徹底清除“交叉管理等于無(wú)人管理”的死角，堅(jiān)決杜絕推諉扯皮的現(xiàn)象，徹底消除法不責(zé)眾的僥幸心理。三要抓問責(zé)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開”和聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，實(shí)行部門問責(zé)制。牽頭部門應(yīng)深入基層調(diào)研實(shí)際情況，傾聽養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真實(shí)的心聲，了解群眾所思所愿，及時(shí)掌握政策執(zhí)行的翔實(shí)細(xì)節(jié)。暢通信息反饋渠道，接受社會(huì)各界監(jiān)督，開通多種形式的群眾監(jiān)督平臺(tái)，確保把政策轉(zhuǎn)化為給群眾辦實(shí)事、辦好事。

（八）強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督促進(jìn)規(guī)范化建設(shè)

完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度、制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、明確管理認(rèn)證部門、對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、保證財(cái)政投入合法運(yùn)營(yíng)等，對(duì)于全面開放的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)至關(guān)重要。只有建立政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督和機(jī)構(gòu)自律三位一體的監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的誠(chéng)信自律意識(shí)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)人員的相關(guān)行為，才能引導(dǎo)社會(huì)力量養(yǎng)老服務(wù)健康、有序、持續(xù)發(fā)展。

政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中承擔(dān)著監(jiān)管主體責(zé)任，應(yīng)健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管主體責(zé)任，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)事先、事中、事后全覆蓋監(jiān)管;建立健全養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)評(píng)價(jià)體系，暢通消費(fèi)者、新聞媒體和公民等社會(huì)信息反饋渠道，構(gòu)建多元?jiǎng)討B(tài)監(jiān)督機(jī)制，增加服務(wù)反饋的時(shí)效性;加大對(duì)違法違規(guī)行為的執(zhí)法查處力度，促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)，按照養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提供養(yǎng)老服務(wù)。

加強(qiáng)各級(jí)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，切實(shí)履行行業(yè)監(jiān)督職能，通過行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體管理水平。在政府指導(dǎo)下，制定并組織實(shí)施行業(yè)行規(guī)行約，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)自律、誠(chéng)信、守規(guī)運(yùn)營(yíng)。代表本行業(yè)向有關(guān)政府部門反映涉及本行業(yè)利益的事項(xiàng)，提出有關(guān)建議，參與有關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂;加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提供行業(yè)統(tǒng)計(jì)、咨詢和培訓(xùn)等服務(wù);協(xié)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)過程中產(chǎn)生的糾紛;對(duì)違反協(xié)會(huì)章程或行規(guī)行約、損害行業(yè)整體利益的，采取相應(yīng)措施予以處罰。通過行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體管理水平。

機(jī)構(gòu)自律是從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量加強(qiáng)自身建設(shè)的關(guān)鍵。全面推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)，完善組織架構(gòu)、老人檔案、入院評(píng)估、護(hù)理記錄、食品藥品、考核監(jiān)督等，實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，運(yùn)用信息化、智能化的管理手段，建立管理信息系統(tǒng);配備安全監(jiān)控、智能設(shè)備等，對(duì)老人信息進(jìn)行自動(dòng)采集，對(duì)工作人員服務(wù)過程進(jìn)行留痕，作為考核服務(wù)質(zhì)量的重要依據(jù)，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員遵守法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)章，有效保障收住老年人的合法權(quán)益。加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)黨建工作，建立完備的支部建設(shè)體系，充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)人員中黨員的模范先鋒作用，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠更好地肩負(fù)起為老年人服務(wù)的使命，明確以人為本的思想觀念，不斷改進(jìn)管理方式，提高服務(wù)水平，提升工作能力，更好、更高、更加人性化地為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所涉相關(guān)人員的復(fù)雜性，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作服務(wù)及管理人員、入住老年人、老年人近親屬及其他監(jiān)護(hù)人及相關(guān)組織的負(fù)責(zé)人和責(zé)任人等，都應(yīng)當(dāng)納入支部建設(shè)范圍中來(lái)，作為優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境的一項(xiàng)重要措施。

我們要以政策為抓手，以社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等社會(huì)力量為主體，鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，加快推進(jìn)建成養(yǎng)老服務(wù)體系，把江蘇建設(shè)成為老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂的幸福、和諧、文明社會(huì)，讓廣大老人群體有充分的“獲得感”和“幸福感”。

責(zé)任編輯：宋好