中國(guó)航空油料集團(tuán)有限公司 李 媛/文

建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度，是在當(dāng)前深化國(guó)企改革的大背景下的一項(xiàng)全新工作。這是繼國(guó)有企業(yè)建立企業(yè)清產(chǎn)核資制度、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和主業(yè)管理制度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度等國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)和制度體系之后，又一項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革領(lǐng)域的重要制度。與同期開(kāi)展的企業(yè)內(nèi)部重大風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制建設(shè)，共同形成了“能預(yù)警、能監(jiān)控、能發(fā)現(xiàn)、能處置”的有機(jī)鏈條，是完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、落實(shí)國(guó)有資本保值增值責(zé)任、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要制度舉措。

制度建立的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，涌現(xiàn)出一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的骨干企業(yè)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、增強(qiáng)我國(guó)綜合實(shí)力作出了重大貢獻(xiàn)。但是國(guó)有企業(yè)在管理體制、運(yùn)行機(jī)制和布局結(jié)構(gòu)等方面，仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視國(guó)有企業(yè)改革，2015年8月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面，都提出了改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。

黨的十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作，習(xí)近平總書(shū)記曾明確指出：“建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究”。2016年8月，作為落實(shí)“強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失”的重要工作舉措，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），正式開(kāi)啟此項(xiàng)制度建設(shè)工作。經(jīng)過(guò)兩年左右的研究、探索和制定過(guò)程，國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2018年7月制定印發(fā)了國(guó)資委第37號(hào)令即《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法》，對(duì)責(zé)任追究的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、處理方式和程序等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，要求各中央企業(yè)抓緊建立健全工作機(jī)構(gòu)和違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系，此項(xiàng)工作進(jìn)入實(shí)施落地階段。

制度的目標(biāo)任務(wù)

（一）制度建設(shè)目標(biāo)

違規(guī)責(zé)任追究制度是對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員違反國(guó)家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)較大或重大損失，以及其他嚴(yán)重不良后果的，實(shí)行終身責(zé)任追究制度。《意見(jiàn)》明確，在2017年年底前基本形成國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，在2020年年底前全面建立覆蓋各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及國(guó)有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系，形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的責(zé)任追究工作機(jī)制，對(duì)相關(guān)責(zé)任人及時(shí)追究問(wèn)責(zé)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任意識(shí)和責(zé)任約束顯著增強(qiáng)。

（二）明確追究責(zé)任情形

針對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)題集中的環(huán)節(jié)，《意見(jiàn)》明確了9大方面54種需追究責(zé)任的情形，包括集團(tuán)管控、購(gòu)銷(xiāo)管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)及上市公司股權(quán)和資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)、改組改制、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面。

（三）明確資產(chǎn)損失內(nèi)容

違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究所指的資產(chǎn)損失包括經(jīng)營(yíng)投資造成的直接損失、間接損失和損失風(fēng)險(xiǎn)三大類(lèi)。主要內(nèi)容由損失類(lèi)別、發(fā)生損失的企業(yè)層級(jí)、資產(chǎn)損失發(fā)生地和資產(chǎn)損失程度四個(gè)維度組成。其中，損失類(lèi)別不僅包括違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資造成的資產(chǎn)損失，還包括在經(jīng)營(yíng)投資中發(fā)生的其他資產(chǎn)損失；發(fā)生損失的企業(yè)層級(jí)不僅包括中央企業(yè)本級(jí)，還包括各級(jí)子企業(yè)；損失發(fā)生地不僅包括境內(nèi)經(jīng)營(yíng)投資中發(fā)生的資產(chǎn)損失，還包括在境外經(jīng)營(yíng)投資中發(fā)生的資產(chǎn)損失；資產(chǎn)損失程度不僅包括重大資產(chǎn)損失及損失風(fēng)險(xiǎn)，還包括產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的較大資產(chǎn)損失及損失風(fēng)險(xiǎn)。

（四）明確經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任

經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，責(zé)任追究應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問(wèn)題性質(zhì)等，對(duì)相關(guān)責(zé)任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送司法機(jī)關(guān)等方式處理。并提出責(zé)任追究工作原則上按照干部管理權(quán)限組織開(kāi)展。達(dá)到較大或重大資產(chǎn)損失標(biāo)準(zhǔn)等情況，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)企業(yè)或履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展責(zé)任追究工作。

（五）建立追責(zé)工作體系

各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)要建立健全違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度，細(xì)化違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的原則、范圍、依據(jù)、啟動(dòng)機(jī)制、程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)，保障違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作有章可循、規(guī)范有序。

企業(yè)的實(shí)踐過(guò)程

2018年以來(lái)，為使違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作及時(shí)落實(shí)落地，快速發(fā)揮對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保障作用，各中央企業(yè)按照國(guó)資委制定的路線圖和時(shí)間表，扎實(shí)推進(jìn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)工作。

一是完成了違規(guī)責(zé)任追究工作頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了“工作有領(lǐng)導(dǎo)”。各中央企業(yè)總部及所屬各級(jí)企業(yè)在2018年12月底前全部建立了由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的違規(guī)責(zé)任追究領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了追責(zé)工作實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、協(xié)同配合”的工作體系。大部分企業(yè)都將工作職能落實(shí)在審計(jì)或法律風(fēng)控部門(mén)，也有少數(shù)企業(yè)落實(shí)在財(cái)務(wù)或經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)。

二是制定了違規(guī)責(zé)任追究工作體系建設(shè)方案，實(shí)現(xiàn)了“落實(shí)有計(jì)劃”。按照國(guó)資委“到2020年底前，全面建立覆蓋各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及國(guó)有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系”的要求，各中央企業(yè)為壓實(shí)責(zé)任，建立起一套切實(shí)可行、高效的追責(zé)工作體系，在2019年6月前陸續(xù)制定了契合自身特點(diǎn)的《違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)方案》，從組織體系、制度體系、長(zhǎng)效機(jī)制和信息化建設(shè)等四個(gè)方面提出了全面建立健全違規(guī)責(zé)任追究工作體系的多項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，明確了責(zé)任單位和完成時(shí)間，并嚴(yán)格按計(jì)劃推進(jìn)。

三是建立了違規(guī)責(zé)任追究工作組織體系，實(shí)現(xiàn)了“問(wèn)題有人管”。在國(guó)務(wù)院確定正式啟動(dòng)違規(guī)責(zé)任追究工作后，國(guó)資委進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，專(zhuān)門(mén)組建監(jiān)督追責(zé)局統(tǒng)籌中央企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作。中央企業(yè)及所屬各級(jí)企業(yè)在成立領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，下設(shè)由多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)組成的辦公室，專(zhuān)設(shè)監(jiān)督追責(zé)職能機(jī)構(gòu)，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)。實(shí)現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底的權(quán)責(zé)明確、流程清晰、上下貫通、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的責(zé)任追究工作機(jī)制。

四是推進(jìn)責(zé)任追究工作制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“追責(zé)有依據(jù)”。為規(guī)范責(zé)任追究工作流程，使各級(jí)追責(zé)主體在查處違規(guī)問(wèn)題線索過(guò)程中做到程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，2019年6月底中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總部《違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法》主體制度全覆蓋，細(xì)化了違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資負(fù)面清單，與國(guó)資委相關(guān)制度配套實(shí)施執(zhí)行。企業(yè)集團(tuán)總部還結(jié)合企業(yè)實(shí)際啟動(dòng)了配套制度修訂，制定追責(zé)工作手冊(cè)、指引、實(shí)施細(xì)則等幾百項(xiàng)實(shí)體規(guī)則配套制度。為了推進(jìn)制度有效延伸覆蓋和精準(zhǔn)約束，各中央企業(yè)總部因企施策，指導(dǎo)所屬子企業(yè)開(kāi)展細(xì)化負(fù)面清單和追責(zé)配套制度制定工作。

五是形成了違規(guī)責(zé)任追究工作報(bào)告機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“線索有通道”。2018年至2019年，建立了從國(guó)資委到中央企業(yè)總部層面的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)題和線索的報(bào)告機(jī)制，突出強(qiáng)調(diào)實(shí)時(shí)報(bào)告和定期報(bào)告的重要性和必要性，對(duì)企業(yè)建立由內(nèi)而外、由外而內(nèi)、由下而上的報(bào)告通道提出了具體工作要求，以推動(dòng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和處置問(wèn)題，有效遏制違規(guī)行為，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和盡早采取挽回?fù)p失措施的目的。

制度的作用意義

（一）對(duì)責(zé)任追究進(jìn)行體系化的制度設(shè)計(jì)

此前，國(guó)家對(duì)建立問(wèn)責(zé)追責(zé)制度進(jìn)行了很多探索，如國(guó)務(wù)院在2008年、2015年先后出臺(tái)的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》。這些制度一方面在追責(zé)范圍、追責(zé)程序、處理標(biāo)準(zhǔn)等方面細(xì)化不夠，另一方面在執(zhí)行實(shí)施中，也存在職責(zé)不清、流程不清、處置不清的問(wèn)題，無(wú)法真正將制度落到實(shí)處。本次建立的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度可以視為法律處置和紀(jì)律處置的前置制度。整個(gè)制度體系完善、內(nèi)容充實(shí)、可操作性強(qiáng)，各項(xiàng)規(guī)定明確具體，讓制度可以真正落到實(shí)處，發(fā)揮作用。

（二）強(qiáng)化企業(yè)高級(jí)管理人員的管控手段

長(zhǎng)期以來(lái)，很多中央企業(yè)存在對(duì)高級(jí)管理人員決策約束“失之于寬，失之于軟”的問(wèn)題，企業(yè)投資出現(xiàn)巨額虧損，高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員卻可全身而退。近幾年，不乏有個(gè)別企業(yè)借“走出去”之名，在國(guó)際資本市場(chǎng)頻頻出手，有些項(xiàng)目轉(zhuǎn)眼就造成國(guó)有資產(chǎn)損失；還有一些企業(yè)負(fù)責(zé)人，只關(guān)心任期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)數(shù)字好不好看，不聚焦主業(yè)，盲目追求大而全，最后滋生一批不良資產(chǎn)。違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度明確對(duì)上述高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員的決策失誤，違規(guī)經(jīng)營(yíng)等行為進(jìn)行追溯追責(zé)，實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了人員管控手段。

（三）倒逼企業(yè)加速完善內(nèi)控體系

違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度進(jìn)一步強(qiáng)化了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成了橫向到邊、縱向到底的追責(zé)制度。通過(guò)全面在企業(yè)內(nèi)控管理制度中嵌入違規(guī)追責(zé)內(nèi)容，倒逼企業(yè)主動(dòng)完善“三重一大”決策辦法等內(nèi)控管理機(jī)制，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷和管控漏洞，及時(shí)制定和修改各項(xiàng)管理制度，完善內(nèi)控體系，提升管理水平，保障企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。

（四）豐富現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督管理體系設(shè)置

責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)注重加強(qiáng)與黨建、財(cái)務(wù)、規(guī)劃、工程、采購(gòu)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、干部管理等工作協(xié)同，形成監(jiān)管合力。中央企業(yè)將責(zé)任追究工作納入經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核范圍，督促各級(jí)企業(yè)認(rèn)真完善追責(zé)體系建設(shè)，提高合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)。在國(guó)企改革全面攻堅(jiān)的背景下，制度建立的意義在于保障國(guó)有資產(chǎn)安全，這也是國(guó)企深化改革的重要前提。為企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)加裝了一道防盜門(mén)，為經(jīng)營(yíng)管理人員高懸了一面警示牌。

（五）建立獨(dú)立清晰的經(jīng)營(yíng)投資追責(zé)程序

國(guó)資委第37號(hào)令中明確了責(zé)任追究問(wèn)題和線索的受理、初步核實(shí)、分類(lèi)處置、核查、處理和整改七個(gè)工作步驟，相較以往指引性、意見(jiàn)性的粗線條問(wèn)責(zé)方式，首次形成了獨(dú)立清晰的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作程序。各中央企業(yè)相繼出臺(tái)符合自身經(jīng)營(yíng)管理模式的配套制度，對(duì)責(zé)任追究工作程序進(jìn)一步細(xì)化完善，明確職責(zé)分工、劃分工作流程、規(guī)范審批環(huán)節(jié)，清晰監(jiān)督追責(zé)與組織人事、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)職能界面和銜接關(guān)系，力求實(shí)現(xiàn)程序嚴(yán)謹(jǐn)、環(huán)環(huán)相扣、銜接緊密，全面落實(shí)國(guó)資委對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究依法依規(guī)，流程清晰，分工明確，協(xié)調(diào)配合，要件一致的工作要求，提高企業(yè)責(zé)任追究工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平，為合規(guī)開(kāi)展調(diào)查企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資工作提供制度依據(jù)。

（六）進(jìn)一步探索“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

國(guó)資委要求所屬中央企業(yè)在追責(zé)處置的同時(shí)，按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”要求，積極探索容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，明確容錯(cuò)糾錯(cuò)邊界，強(qiáng)化制度執(zhí)行力。具體問(wèn)題具體分析，既防止追責(zé)不力，又防止追責(zé)泛化簡(jiǎn)單化。一方面要對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)損失及損失風(fēng)險(xiǎn)的依法依規(guī)追責(zé)；一方面要保護(hù)守規(guī)矩、想干事、敢干事、能擔(dān)當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)管理人員，給予信心支撐，對(duì)誣告陷害行為絕不姑息。

綜上所述，違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度正處在快速建立期。建立制度只是手段，不是目的，發(fā)揮警示作用大于追責(zé)處置。通過(guò)建立責(zé)任追究制度，全面推進(jìn)依法治企，逐步形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員“不敢違規(guī)、不能違規(guī)、不想違規(guī)”的思想紅線、筑牢行為底線，不斷增強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。為進(jìn)一步深化新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革工作保駕護(hù)航。